政府负债（精选十篇）
政府负债 篇1
一、政府负债的范围界定
政府所面临的负债可以从狭义和广义两个方面来进行定义。狭义上的政府负债就是指各级政府机关为了融通财政资金, 而以政府的名义发行的政府债券和各种政府举借的债务。广义上的政府负债是指各级政府机关以财政收入为主要还款来源, 向国内外或境内外承借或担保的, 负有直接或间接偿还责任的债务, 也就是政府因法律、合同和道义所确认的支出责任。
世界银行和国际货币基金组织研究财政风险问题的专家, 哈娜.波拉克科娃 (Hana Polackova Brixi) 运用财政风险矩阵债务的分类方法将政府负债分为四种类型, 即:直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。
(一) 政府直接显性负债
政府直接显性负债是指由特定法律或合同确认的政府债务。主要指签订合同的政府借款和政府发行的债券、我国《预算法》规定的支出、以及具有法律效力的公务员的工资和公务员的养老金。
我国目前的财务报告主要反应的是预算收支的执行情况和结果, 并没有提供很多的财务信息, 特别是关于政府负债方面的信息。现行的预算会计主要是按收付实现制来核算负债, 政府会计核算的负债只是政府的直接显性负债。就某个会计年度来说, 反映的是当年已经收到的现金流入方面的确认和报告, 而那些当年已经发生而并未支付的现金的部分, 则不能够进行确认和报告。这样的财务报告不能够清晰和及时的反映政府实际应承担的负债。
(二) 政府直接隐性负债
政府直接隐性负债是指政府道义上的责任, 虽然没有直接承担的义务, 但是由于公众的预期和利益集团的压力, 使得政府最终会负担的债务。主要包括公共设施未来的使用和维护的费用、没有法定责任的医疗保险、法律上未规定的未来的公共养老金、没有法定责任的社会保障计划。目前, 我国对此类隐性负债, 并未进行核算。
(三) 政府或有显性负债
政府或有显性负债是指以法律、合约等形式加以记载和规定的, 基于某一特定事项发生时, 政府所承担的责任, 而必须支付的债务。主要指政府为非主权借款、地方政府以及公共部门和私人部门提供的债务担保、为小企业抵押贷款提供的贷款担保、为对外贸易和私人投资提供的担保、国家保险计划方面的担保。
(四) 政府或有隐性负债
政府或有隐性负债是指未经法律确认, 但某些事件一但发生, 政府会出于公众的预期、政治的压力和道义上的责任, 而承担的债务。主要包括地方政府对未担保的负债以及其他负债的违约、银行的破产、社会保障基金的破产、中央银行未能履行的责任、其他紧急财政救助、环境灾害的改善等等。
二、政府负债存在的问题
(一) 政府负债总额偏大
长期以来, 我国各级政府, 对政府债务的管理缺乏一个行之有效的监管手段。根据高盛最新的数据表明截至2009年年底, 我国地方和中央政府总负债为人民币15.7万亿元, 约占GDP的48%。这15.7万亿元的负债主要包括中央政府发行的国债, 地方融资平台贷款及债务的地方政府债务, 以及在2000-2001年期间商业银行剥离但仍体现在资产管理公司账面上的那些不良贷款三大部分。高盛的经济学家宋宇和乔虹表示, “虽然政府债务违约的总体风险是有限的, 但是由于地方政府资产负债规模的扩张不对称, 加大了地方政府的债务偿还风险, 而地方政府借款的快速增长已经凸显出地方政府进行财政改革的紧迫性。”
(二) 政府隐性负债沉重
由于各级政府对于负债没有一个统一的管理办法, 特别是各个地方政府的管理水平都较低, 债务管理机构也不统一, 管理的基础比较薄弱。对于隐性负债就更难以建立起有效的管理体系, 这常常使其游离在财政管理的范围以外, 加剧了财政的风险。由于我国实行的收付实现制只有在现金实际清偿负债的时候, 才会加以确认, 根本不考虑一些未来的许诺、担保以及其他可能存在的或有因素。政府按照原定的利率和核算方法确定的承诺, 可能会导致若干年后的巨额现金的流出。
我国政府的隐性负债主要表现在以下两个方面:一是国有银行体系的不良资产, 如难以收回的坏账、不良贷款以及政策性银行的不良资产;二是隐性养老金债务, 许多国有企业经营有困难, 难以按时缴纳养老保险, 同时人口老龄化程度不断提高, 缴费人员的增长速度低于退休人员的增长速度, 基金的收入远远低于基金的支出。而且国有企业职工的隐性养老金债务的总额具有很大的不确定性, 它取决于未来年度的一系列经济参数的变化, 如经济增长率、实际的工资率、利率等等。
(三) 政府经营性负债效率低下
政府实际借到的资金中, 有很大一部分被用于投资经营性的项目中, 而这其中的很多项目都并没有发挥到自身的作用, 仅仅是在重复一些低水平的建设。而且这些项目大多数都没有足够的偿还能力。政府投入的资金, 没能收回, 形成了债务。政府需要负担这些债务, 对债务进行偿还。这在一定程度上, 加重了政府的还款压力。
(四) 企业负债由政府负担
由于一些政府为小企业抵押贷款提供贷款担保、为对外贸易和私人投资提供担保, 一旦这些企业没有能力偿还这些债务, 作为担保人的政府就要对这些债务承担责任。这样就会导致企业债务政府化的趋势越来越明显。
三、政府负债风险的防范措施
(一) 建立统一的制度规范体系
首先, 要建立借、用、还相统一, 责、权、利相结合的债务管理体制, 同时还要建立赔偿责任制和责任追究制。其次, 凡是属于政府的负债, 都要统一由财政部门管理。彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的局面。最后, 完善政府的担保法规。凡是由政府或者政府部门担保的债务, 都必须要纳入政府的财政计划。
(二) 逐步实现以权责发生制来核算政府负债
我国《财政总预算会计制度》第十八条规定:总预算会计核算以收付实现制为基础。我国《行政单位会计制度》第十七条规定:会计核算以收付实现制为基础。由于收付实现制是在现金已经收到或支付时确认交易或事项的一种会计基础。在这种记账方法下, 财政支出只包括以现金实际支付的部分, 而不包括那些已经发生的, 但尚未用现金支付的政府负债。所以在此会计基础下, 政府财务报告所提供的政府负债信息与政府负债风险控制的要求存在较大的差异。
运用权责发生制则可以对这些隐性负债进行核算。在转向全面的权责发生制基础之前, 我国政府会计可以先引入修正的收付实现制, 过渡时期采用传统的收付实现制和权责发生制并存的制度, 以确保政府会计和预算系统正常运行。尽管修正的权责发生制基础不能确认和记录全面的资产和负债信息, 但仍可确认与记录主要的资产与负债类别, 特别是可以为报告或有负债提供一个全面的框架。
(三) 建立政府财务报告制度
目前我国对隐性或有负债, 既不披露, 也不计量, 这使我们不能够掌握全部的负债信息。为了改变这一现状, 我们要制定与国际接轨的政府财务报告制度, 借鉴企业会计对或有负债的披露, 对政府或有负债进行披露。披露的内容包括:一是或有负债的种类及形成的原因;二是或有负债产生的财务影响;三是经济资源流出不确定性的说明;四是获取补偿的可能性。在政府的财务报告中, 政府的或有负债又分为了两种形式, 分别为可计量或有负债和不可计量或有负债。对可计量的或有负债在专门的可计量的政府或有负债中列示, 对不可计量的或有负债只要符合或有负债的披露标准就应该单独披露。这样做, 可以方便政府的管理者和决策者利用政府财务报告中的政府负债信息来制定短期或者长期的财政政策, 防范财务风险的发生。
(四) 建立有效的政府负债信息披露制度
建立一套规范的信息披露制度可以增强财政的透明度。政府负债信息的披露可以有以下几种形式:一是地方政府向中央政府的披露。中央政府要求地方政府提供其自身所发生的所有债务的情况, 包括举债的数额、还款期限、种类、项目等等;二是政府对立法机关的披露。财政部门每年在开人代会的时候, 要将政府的负债情况以政府财务报告的形式上交给人代会, 接受人大代表的询问;三是要向整个社会披露政府的实际负债情况。这样做, 可以让公众和市场同时对政府的财务状况进行监督。
参考文献
[1]肖鹏.基于防范财务风险视角的中国政府会计改革初探[J].会计研究, 2010 (6)
[2]邢俊英.政府负债风险控制:影响政府会计改革的重要因素[J].会计研究, 2006 (9)
乡镇政府在负债累累中前行 篇2
徐立东
媒体披露，我国乡镇在上个世纪末留下了高达２０００亿元的债务窟窿。目前的负债总额具体多少，尚未有完整的官方数据，但相关专家普遍认为是在６０００亿～８０００亿元之间，可能还远不止这个数。以此测算，乡镇债务占我国ＧＤＰ的比重已经接近５％，占地方财政收入的比重达４０％。尽管这些推断得出的绝对额不一定准确，但有一点是一致的，即：我国乡镇债务总额过大，增长过快。从总体上看，乡镇负债反映出了如下现状：
负债面宽、总额高，并普遍呈快速增长势态。笔者调查某县，截至２００６年底，该县共有１５个乡镇，每个乡镇都负债，债务总额７．９４亿元，平均每乡镇负债５２９３万元。２００６年镇级新增债务１．５３亿元，镇均新增负债１０２０万元，占镇级债务总额的１９．３％。
账外隐性债务比例不断增加。从债务统计的数据来看，由于很多乡镇债务不是直接来自于借款，而是在乡镇政府运转或基本建设过程中无力支付挂欠或延期支付形成的，在政府或财政账面上都没有反映出来，都是账外的隐性债务，还包括很大一部分倒闭企业形成的债务。在实际统计乡镇债务总额中，由于口径上的因素，可能不少没有完全统计上来。
实际净债务高于账面净债务。截至２００６年底，该县镇级债权２．７１亿元，债务７．９４亿元，合计净债务为５．２３亿元。乡镇债权的很大一部分不可收回的情况，在全国是比较普遍的，实际净债务高于账面净债务。
对乡镇债务进行分析，其特点变化主要有以下几个方面：首先，乡镇债务用途发生了新的变化。从目前导致债务增加的因素看，上世纪八九十年代乡镇政府
办企业、搞合作基金会等因素这几年基本不见了，多起来的是政府招商引资项目建设、买税引税、公共设施建设和政府日常运转本身等方面的债务。这一方面说明了政府的经济行为发生了积极变化，不再直接上项目办企业，但另一方面政府超承受能力搞招商引资，低价出让土地，出台“超国民待遇”优惠政策，也违背客观经济规律，从而造成了巨额负债的增加。其次，乡镇债务形式发生了新的变化。从以前先从银行或个人那里举债办事，发展到现在先办事再逐年还债。用句时下流行的话就是“用明天的钱办今天的事”，实际上也就是寅吃卯粮。乡镇财务账面上没有的巨额隐性负债在增加，就很能说明这个问题。我所调查的该县某乡镇，欠付的农村土地出让补偿、教育基建、农村公路建设、干部职工津贴等，账面上几乎都没有反映，但都是赖不掉的债务。再次，乡镇债务债权人结构发生了新的变化。以前的债权对象主要是银行和合作基金会股金，结构复杂，社会影响甚大。目前很多的债务大部分是上级财政借款、欠个人性质的工资津贴及企事业单位机构改制职工补贴和乡镇干部集资款。该县某乡镇，２００６年底，债务总额４０１７万元，其中欠上级财政７２０万元，欠单位和个人２３１８万元。欠上级财政的无法追要。欠一些单位和个人的，受种种因素影响，还款时间有一定的可延缓性。还有很大一部分欠付待支的基建工程款，由于当初就预留了相当大的利润空间，加上工程质量不完全达标，所以延期支付也有一定的伸缩性。于是，虽然背负巨额债务，却大部分可以延期偿还，这也就是为什么乡镇能够负债累累地前行着的主要原因。
基层政府负债在国际上属于普遍现象，但作为一个经济转型国家，乡镇债务严重失控也实在令人担忧。如果说上个世纪末留下的乡镇债务是由于兴办乡镇企业、调整农村产业结构、农村合作基金会股金兑付、普九教育达标等因素造成的，而现在的情况则是：乡镇政府收入不抵支出，需要借债；无人控制管理，敢于举
债，旧债未还又添新债，从而直接导致债务快速攀升。历史多么惊人地相似，只不过是乡镇政府参与经济的方式发生了变化。
从客观和主观因素具体分析目前乡镇债务增加的成因，主要有以下几个方面。
乡镇政府事权界定与财权高度不对称迫使乡镇举债。乡镇债务反映出来的问题，表面上是运行不善、管理不当等工作问题，实质上是一个政府运作体制问题。按照分税制财政体制，乡镇基本财力无法满足乡镇基本需求，财权小，而事权大，所谓“小牛拉大车”；上级政府将本应该自己负担的责任推给了乡镇政府。人们将这种现象称之为“上级请客，下级埋单”。包括现在一些上面虽有投入，但需地方出一部分配套资金的“钓鱼工程”，如农村新型合作医疗、村村通工程等等，正成为乡镇新债务的一大来源。财力的不足与刚性支出的矛盾，迫使乡镇依靠负债来维持发展和运转，而农村综合改革的成果没有完全反映到乡镇财政上来。为什么在１９９４年以前很少听说有基层债务呢？那是因为以前我们的基层政府是可以向人们摊派费用的，其中农民是首当其冲的受害者。农村综合改革后，取消了面向农民的各项收费，而上级转移支付又不足以维持基本支出需求，于是就产生了债务这个问题。
乡镇“政绩”评价机制不合理诱发乡镇举债。乡镇政府基本上是生活在考核评比的汪洋大海之中，与乡镇领导的个人升迁和物质待遇息息相关，没有体现以人为本的科学发展观。比如最近几年的招商引资、财政收入指标，都有明确的要求，在全年乡镇综合评比考核中，几乎都是一票否决，完不成指标不仅升迁表彰无望，而且要“黄牌警告”，有的甚至要就地“免职”。在这种压力下，超出他们的正常的资源运作范围之外，就只能“硬来”，在经济上往往表现为“借钱”办事，花钱“做秀”。从上级领导部门来看，施加压力的动机是好的，在信息不
对称的情况下，短期内老百姓可以看到办的实事，从而赢得口碑。但是，造成的损失却要乡镇自己来承担，要老百姓来承担。中国发展研究基金会赵树凯说：上级掌握了控制基层干部的几乎一切手段，但却看不到基层干部的真实表现；农民看得见基层干部的真实表现，却没有制约规范基层政府的真实手段。考察乡镇债务的形成过程，可以比较清楚地看出政府问责体制方面的问题。
谨防地方政府过度负债危机 篇3
随着经济体制改革的深入，各级地方政府获得较大的经济自主权，但同时地方政府的债务风险开始凸显。2004年我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中省市级政府债务约占一半，县、乡两级政府债务约各占1／4，乡镇平均负债400万元。目前我国地方政府债务还在以每年200亿元的速度递增。
专家估计，地方政府债务危机比金融风险还要更加危险。因为地方政府过度负债会产生严重的危害性。一方面，这会滋生众多的”政绩工程”。据统计，在全国662个城市、2万多个建制镇中，约有1／5的城镇建设存在诸如”现代化国际大都市”、”高尔夫球场”、”开发区”、“万亩基地”和”百里长廊”等政绩工程，主要的资金来源是负债。一个地级市的前领导人下令修建的该市国际机场、电厂和“龙潭虎穴”三大形象工程透支了该市10年的财力。另一方面，这也损害政府的形象和公信力。有的地方政府无法按期归还债务，有的连利息都付不出，陷入了“拆东墙，补西墙，墙墙有洞，举新债，还旧债，债债不清”的窘迫状况，债务规模越滚越大。
不仅如此，这还影响了经济和社会的发展。为了还债，有的政府不但没钱用于产业结构的调整和经济增长模式的转变，还想方设法在公共服务和集体福利上“偷工减料”，导致农村基础教育、农田水利、修路造林等资金显著”缩水”。据某省对100个乡镇的调查，就有1／5因负债沉重而无法正常运转。
最为严重的是会危及社会稳定。有的政府债务负担过重，长期拖欠职工工资，甚至对农民乱收费、乱摊派。尤其是地方政府的债务风险大多处于隐蔽状态，防范风险的意识不强，加剧了财政风险的累积膨胀，如不及时控制化解，将可能引发财政危机，危及社会稳定。如有的省通过政府设立的各类投融资公司等借入的债务占了其债务总额的79%。
所以，必须采取措施来控制和化解地方政府债务风险。
深入开展地方政府债务登记调查。全面揭示显性债务、隐性债务以及或有债务等，科学地编制地方政府的资产负债表。
建立地方政府偿债机制。各级政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债。谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，确保落实偿债资金来源。政府不得负债建设没有稳定可靠的资金做还债保障的项目。政府要设立专用的偿债准备金，数额不少于年初地方政府债务余额的3—8％。偿债准备金由财政部门专户管理，不得截留和挪用。
完善相关法规，规范政府举债。建议尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道，把债务放到阳光底下，以便防止其盲目负债，并有助于保护债权人的权益。
建立科学的地方政府债务管理机制。要建立信息充分披露制度和相应的考核责任制，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人。要建立地方政府债务的内部预警体系，运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。
要严格控制债务，严防产生新的不合理债务。债务率已经超出警戒线一定程度的政府不得再举债。各级政府一般不提供融资担保。乡镇政府及下属单位举债必须上报县级政府审批。对违规举债和担保、截留挪用债务资金、没按计划偿还债务者要追究责任，对造成国家财产损失者要依法处。
地方政府负债问题与对策研究 篇4
一、地方政府负债的形成机制
地方政府负债与地方政府的融资平台有很大关系。所谓融资平台, 是指地方政府发起设立, 通过划拨土地、股权、规费、国债等资产, 迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司, 必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺, 以实现承接各路资金的目的, 进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。由于融资平台的资金使用和还款来源均为地方政府, 其承担的融资本身即可视为地方债务。
目前地方债务问题形成的背景和机制, 主要在三个方面:
其一, 地方政府本来就不乏上项目的投资冲动, 而且由于一些体制因素, 各级政府习惯于直接参与和主导当地的投资活动, 尤其是基建投资。有了应对金融危机的经济刺激计划, 有了宽松的货币政策, 自然要抓住机会“大展鸿图”, 于是各种融资平台公司大量出现, 各类项目纷纷上马, 且规模尽可能大, 有的财政配套资金与项目资金比例达到1∶10, 债务率远超风险警戒线。
其二, 地方政府长期面对资金缺口, 主要是在1994年分税制改革后, 国家税收收入的大部分归入中央财政, 而且预算法规定地方政府不能有赤字, 不能发行地方政府债券, 这就与建设和直接投资的需要形成了矛盾。因此成立所谓融资平台的公司, 以公司名义发债或获取银行贷款, 就成了近年地方政府进行投资的主要方式, 也就是地方债务形成的主渠道。
其三, 2008年底开始, 中国为了应对国际金融危机的冲击, 出台了大规模的刺激经济政策, 有关信贷和地方融资的政策也相应放宽, 如2009年3月, 央行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》要求, 各金融机构要“优先保证手续齐全、符合项目开工和建设条件的中央投资项目所需配套信贷资金及时落实到位”;“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债、中期票据等融资工具, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。而通知中强调的“要特别注意防止金融机构贷长、贷大、贷集中和严重存贷期限错配产生新的系统性金融风险”的要求, 被部分商业银行选择性忽略。这段时期成了各级地方政府扩大融资、投资的重要机遇期, 2009年地方融资平台的借贷规模暴增2倍以上, 即目前地方政府的债务规模, 大部分是在过去一年形成的。可见在原有的体制背景下, 特殊时期的特殊政策因素, 是现有地方债务问题的最直接的原因, 这一点可以作为评估有关风险和前景问题的一个落脚点。
二、地方政府负债的规模和风险分析
央行的调研结果显示, 截至2009年5月末, 全国共有政府投融资平台3800多家, 总资产近9万亿元, 负债升至5.26万亿元, 平均资产负债率约为60%。其中, 很多地方融资平台没有固定的收入来源。这5.26万亿元的负债相当于2009年全国GDP的15.7%, 相当于2009年全国财政收入的76.8%, 地方本级财政收入的161.35%。央行的调研结果显示, 很多地方政府的负债额远远超过地方本级财政收入, 达到极限。
中金公司研究报告预计, 2009年末, 地方政府融资平台贷款余额 (不含票据) 约为7.2万亿元, 其中2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万~3万亿元, 2011年底达到约10万亿元。报告称, 2009年底主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%, 国开行和地方性金融机构占比相对较高。10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的1/3, 相当于中国外汇储备的70%。
据《中国经济周刊》报道, 中部某省有一个地级市, 目前, 市直政府债务总额达30.62亿元, 相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多。也就是说, 市直可用财力即使全部用来还债, 也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算, 平摊到每人的政府债务约4400元。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算 (即行政在编人数) 计算, 人均债务近11.8万元, 若按人均年工资2万元计算, 需要6年不发工资才能还清政府债务。
分析显示, 2009年地方财政中, 土地收入1.6万亿元, 地方融资总量7.2万亿元。按照6%的利率计算, 地方政府今年需要支付5280亿元的利息, 也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。伴随着房地产市场风险的加大, 地方政府面临的第一个问题就是土地收入大幅减少, 从而导致政府负债风险的加剧。
从地方债务的规模、超常规的增长速度和特殊的形成背景看, 再加上近期政策上的收紧, 可以说这方面的问题已经成了中国经济的新的不确定因素。
理论上说, 风险集中在以下两个层面:一是银行信贷的安全风险增大。短期来说, 由于投资和信贷政策的收紧, 地方政府的一些投资项目可能难以继续融资, 从而导致工程烂尾, 进而造成银行的坏账。中长期来说, 地方政府借入的资金主要投向了基础设施建设, 这类投资一般都有回收期长而且低收益甚至无收益的特点, 即项目本身的还款能力相当弱, 主要靠财政收入偿还, 而地方财政收入又是不稳定的, 不仅对经济周期敏感, 而且因土地收入已占20%以上, 直接受着房地产市场冷热的影响。此外, 极端情况下, 某些地方政府违约的可能性也不能排除, 这主要是因为近年地方政府较普遍地以财政对借贷进行担保的做法, 严格地说在法律上是无效的。这些情况有可能成为银行体系信贷质量方面的长期隐患。
这里可以做一个粗略的估算:按照一般估计的目前地方政府6万亿债务总额, 以及现行5年以上贷款利率5.94%, 如果有关投资的建设期为20年, 那么每年还款额为5206亿元, 这个数字相当于2009年地方财政收入的16.3%。如果其中一半发生违约, 则按照2009年银行业的盈利总额和贷款余额, 银行业一年盈利减少44.6%, 不良贷款率总共增加7个百分点。另外需要注意的是, 从经济走势和通胀形势看, 中国将进入加息周期, 而且经历了2009年的大幅上涨并在政策调控压力日趋增大的情况下, 房地产市场可能降温从而令政府土地收入减少, 这些都会使未来的实际还款难度比以上的估算进一步增加。
另一层面的风险则在于宏观经济风险显现。为了偿债, 地方政府需要进一步扩大投资和支持房地产, 从而形成过度投资的内在动力;如果为了防止问题的扩大, 中央政府的政策过度收紧, 形成“急刹车”的情况, 或尽管国家政策仍然审慎但具体的执行出现“矫枉过正”, 就可能造成整体信贷、投资环境的逆转, 给宏观经济带来“硬着陆”的风险。长远来说, 如果地方政府无力还债, 要由中央政府来兜底, 那么不论采取增发国债还是其它形式, 都会形成一笔相当沉重的财政负担, 社会也可能会担心将来政府要靠加税或印钞来偿债, 从而影响对前景的信心或增加通胀预期。这些都会增加我国经济的困难和变数。
三、地方政府负债问题的解决思路
关于地方债务问题的前景, 从乐观的一面看, 这一轮地方政府的借贷投资主要在基建方面, 风险主要在于中短期内可能有超前投资和过剩的问题, 但毕竟长远看还是符合国计民生需要的, 只是需要在一段较长时间里慢慢地消化;从国家层面来说, 目前即使计入约6万亿的地方政府债务, 中国的政府债务与GDP的比例也在30%左右, 而美国和日本的这个比例是80%和200%左右。因此可以认为, 目前中国的地方债务问题仍在可控范围之内, 应不至于造成经济和金融体系的系统性危机。另一方面, 我们不能忽视的是目前地方债务的主体是过去一年中形成的, 其中恐怕有不少是搭了国家为应对外部冲击而采取的刺激经济政策的“顺风车”, 其中难免有不少是并不符合国家发展方向和产业政策的投资, 甚至违规违法的情况, 这类投资对经济和社会恐怕是弊远大于利益, 从债务角度来说更可能是高危的。此外, 由于目前债务基数已经相当庞大, 而项目投资都需要持续的后续资金, 再加上为了偿债, 地方政府本身有进一步扩大投资的内在冲动, 这些都意味着地方债务问题即使目前仍属可控, 但是具有如“滚雪球”般放大的倾向和风险。
因此, 总的来说, 对地方政府的债务问题需要客观评价, 不必夸大和过度悲观, 但是需要充分重视。为了防止地方政府债务问题演变为现实风险, 确实需要采取措施积极予以化解。关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。在如何解决有关问题方面, 以下几点值得探讨:
1. 现阶段应以控制和规范为主, 并做分类处理。
对于目前的地方债务问题, 国家政策不论是“急刹车”还是让其继续发展, 都冒着巨大的风险, 前者可能令一些长期的问题被提前引爆, 可能造成信贷、投资和经济“硬着陆”;后者则会令风险继续累积, 埋下更大的隐患。因此最稳妥的选择, 应是对现有的债务和投资尽可能进行梳理和规范, 同时对日后追加的部分严加控制。另外, 具体做法上似应分类处理, 即对于符合地区长远需要的基建项目, 即使有超前投资和低效益情况, 也应尽可能地加以保护, 因为放弃的代价可能更大;但对于那些违规的和高能耗、高污染和产能过剩行业的投资部分, 应坚决叫停和清理整顿。
2. 为了解决地方政府的融资和偿债问题, 财经界提出的发行地方债券和资产证券化等具体办法都可以考虑, 但需要注意新的问题和风险。
理论上说, 和目前地方政府成立平台公司来融资的做法相比, 允许其发行债券, 可以让融资活动更加规范、透明, 更加便于监管和控制, 但需要注意的是, 这种做法的前提一般是要先对地方政府的财政状况和偿债能力进行评估, 偿债能力低的地方政府可能面对无法融资情况或者必须承受很高的利率。另外, 对地方政府现有的资产或负债进行证券化, 在理论上也是分散、转移风险的一个办法, 但必须吸取美国次贷问题引发一场金融危机的教训, 至少要做好有关证券化产品的监管和信息披露, 特别是做好对普通投资者的保护, 并严格控制杠杆, 否则这种办法的结果可能反倒成了扩散和放大风险。
3. 长远靠改革来解决问题。
从根本上来说, 这一轮地方债务问题的形成在很大程度上是现有经济体制的一个结果, 因此最终要靠改革来解决。在这个问题上, 一般认为中央和地方的分税制安排是主要症结, 即地方政府只占了国家税收收入的小部分, 却承担了经济建设的直接和主要责任, 但是实际上这个因素不一定是最重要的。例如2009年, 全国财政收入68477亿元, 尽管中央财政收入占了52.4%, 但在中央财政支出中, 65%用在了对地方税收的返还和转移支付, 而且地方财政用本级收入和中央税收返还和转移支付安排的支出达到60594亿元, 占了全国财政支出的80%, 也就是说, 分税制未必造成地方政府实际收入和支出能力的下降。实际上, 从债务结构来看, 地方政府最大的资金缺口在于直接的投资方面, 这就涉及到投资体制和政府的职能问题。具体地说, 如果通过改革, 地方政府能逐渐从直接的投资经营中退出来, 而是主要承担管理和服务的责任, 即使公共投资领域也可探讨政府引导和公私合营的模式, 那么地方政府就可以把更多的精力放在教育、医疗、社保等民生工程上, 这样也有利于减少或化解因投资活动而形成的债务风险。
摘要：地方政府负债问题应引起中央和有关部门的高度重视。文章分析了地方政府负债的形成机制、地方政府负债的规模和风险, 同时提出了解决地方政府负债问题的相关对策。
高校负债非政府之力所能化解 篇5
近几年来，各高校连续扩大招生规模，办学过程中的经济行为也趋于多元化，办学条件与教育发展之间的矛盾日益突出，高等学校在财政资金和学校自筹收入不能满足建设需求的情况下，大多利用银行借款解决资金需求问题。目前中国高校的债务规模有多大？高校的财务风险又有多大呢？不同部门或研究机构对于高校债务的额度有不同统计。《中国教育蓝皮书》披露，到底，全国高校贷款规模在4500亿元到5000亿元。报告警示说，“部分高校已存在严重的财务风险，有可能引发社会风险”。
任何一种情况的出现，都有其特定的原因，我们没有理由一味苛求”高校债务”，而是应当根据实际情况，探索解决问题的有效途径。由于高等教育的准公共产品属性，政府是高等教育发展中最大的受益者，政府理应是高等教育的投资主体。防范和化解高校债务风险，保证高校财务正常运转，实现高校持续健康发展，教育部门要出台相应的政策，对债务进行可持续性的评估。精确地说，债务可持续性，可以被定义为这样一种状况：借贷者能够连续支付其债务利息，而不必在未来对其收支平衡作重大的调整。相反，如果债务的累积速度超过了借贷者支付利息的`能力，这个债务就是不可持续的。这就要求建立教育投入保障机制，明确各级政府的责任，划定各自应承担比例。在中央与地方政府的承担比例上，固然没有一味追求投资比例的必要，但一定要逐步增加投资总量，应根据地区差异确定中央财政投入的比重，逐步使中央与地方政府承担比例达到最优。
眼下较为紧迫的则是，政府尤其是教育主管部门要增加投资力度，提高高校拨款定额，并根据财务情况安排专项资金，用于补助高校基本建设和支持高校发展，增强高校还贷能力，帮助高校化解债务风险，从而建立起高校贷款的有效监管机制和运行机制。必须指出，在政府采取各种途径增加教育经费投入的同时，高校应该积极做好自筹资金工作，积极争取各种资助和捐款，提高资产的使用率，并根据预计的现金流入量合理安排还贷计划。
事实上，在“穷国办大教育”的事实面前，政府以有限的公共高等教育财政能力承担如今已是世界上最大规模的公办高等教育，既显吃力，也无必要。银行贷款使公办高校看似强大，实则却是在经费不足的窘境中负重前行，这对其结构的调整、质量的提升，都将带来不利影响。
政府负债 篇6
国家审计署审计长刘家义23日向全国人大常委会作2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时表示,部分地方政府偿债压力较大,存在一定的债务风险。数据显示,截至2009年底,审计的18个省、16个市和36个县本级地区政府性债务余额合计2.79万亿元,其中有7个省、10个市和14个县本级超过100%,最高的达364.77%……这一报告引发了社会各界对地方政府高负债率的担忧,吴晓灵的那一番话显然就是对此作出的回应。
地方政府的高负债率真的“不必担忧”吗?在讨论这个问题之前,必须先把事实搞清楚。吴晓灵认为部分地方政府2009年负债率过高与去年的“4万亿元”项目中地方政府资金配套压力较大有关,并提出了相关的政策建议。可是,审计署的报告写得很明白:审计调查的18个省、16个市和36个县,2009年新增债务1.04万亿元,占全部债务的37.28%,而这些新债务中仅有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金。也就是说,地方政府债务剧增与中央经济刺激计划的关系并不大,很多地方的政府可能只是把“配套”作为大举举债的借口而已。
一些地方政府之所以积极地举债,主要是源于政绩的冲动。铺摊子,上项目,这种显性的“政绩工程”或“形象工程”不仅可以为地方干部得到“政绩”,而且可以为他们带來很多寻租的机会。而他们之所以“敢于”高筑债台,则主要是因为他们“只管借,不管还”。地方政府及其干部的任期制,必然带来行政或决策的短期行为,很多地方的干部都抱着“先借了再说”的思想,至于怎么还债,那是下任甚至下下任的事儿。借不借、借多少都由政府自己说了算,更可怕的是,只要他们想,就能借得到,因为有政府信用作担保,而且银行也大都是政府的。有举债的驱动力,却无相应的约束力,地方政府的债务岂能不节节攀升?地方政府的这种不负责任的行为如果得不到有效的遏制,中央政府的转移支付如何承受得了呢?
基层政府负债风险的成因与对策研究 篇7
据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计, 我国目前县乡基层政府债务至少在10000亿元以上, 其中, 乡 (镇) 政府债务2200亿元, 平均每个乡 (镇) 负债400万元。[1]据陆学艺的调查, 乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区, 60%以上的乡镇有负债。云南省2000年全省乡镇债务为38.2亿元, 平均乡镇负债331.4万元。新疆维吾尔自治区乡镇负债20亿, 乡均负债240万元。青海省截至2000年底, 乡镇财政形成的缺口累计达1.6亿元, 平均每个乡镇达58.8万元。[2]据四川省政府研究室的资料显示, 目前四川省县级政府债务总额达739.2亿元, 平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务279.73亿元, 平均每个乡镇552万元。另据对四川省100个乡镇的调查, 平均每个乡镇负债由1995年的126.47万元上升到1999年的461.77万元, 增长了265.1%。四川安岳县, 辖79个乡镇, 截至2000年12月31日, 乡级债务总额40087.65万元。乡平均507.44万元。[3]根据梁朋等 (2004) 对重庆市的调查资料, 无论区县还是乡镇, 债务问题都十分严重。以大足县为例, 2001年末县乡两级负债总额达53873万元, 2002年增加债务6133万元, 2003年又增加债务5234万元, 债务总额达到65240万元, 是当年财政收入的4.69倍, 可用财力的1.89倍。[4]安徽省截至2003年底, 全省基层政府负债313亿元, 其中县级政府负债181亿元, 县均负债2.29亿元;乡镇负债132亿元, 乡均负债753万元, 几乎所有的县乡都有负债且债务逾期不能偿还现象。从安徽17个市所调查的45个县来看, 2003年债务总额211亿元。平均每个县负债2.5亿元, 平均每个乡镇负债706万元。负债最多的县是庐江县负债10.1亿元, 其中包括8亿元粮食挂账。负债最多的乡镇是阜阳市颍东区插花镇, 负债3957万元。湖南省涟源市, 至2004年底, 全市负债70998.64万元, 其中市本级负债47338.34万元, 乡镇级负债23660.3万元。按照全市109万人口计算, 人平负债651元, 按照财政供养人员30461人计算, 人均负债23308元。[5]周至县属于西安的远郊县, 1995年一般预算收支相抵发生赤字401万元, 全县历年累计赤字2136万元;2002年中央开始推行农村税费改革, 逐步取消“三提五统”、农业税和农业特产税, 周至县4年间共减少财政收入3896万元, 财政困难问题更加凸现出来。2004年当年一般预算收支相抵发生赤字2784万元, 全县历年累计赤字2759万元。各乡镇财政当年全部为赤字, 收入不足100万元的占36%, 财政收支矛盾越来越突出。按照目前周至县现有的财政收入情况, 政府工作人员每天的办公经费不足1元, 难以维持基层政府机构的正常运转。[6]基层政府的负债不仅表现为显性直接负债, 还表现为各种隐性直接负债和或有负债。这些隐性负债和或有负债, 虽然不会直接导致现实的县乡财政困难, 但隐性负债和或有负债规模的扩大, 仍会程度不同地增加未来的财政困难程度, 从而影响着政府现实的财政支出行为及其未来的可持续性。从大量调查来看, 基层政府的隐性负债和或有负债不仅原因繁多、规模较大, 而且增势不减, 成为一个突出问题。仅以欠发工资为例, 这是基层政府隐性负债的重要形式, 据国家审计署对中西部地区10省市49个县 (市) 的调查, 截至2002年9月, 已有42个县市 (占总数的85.7%) 累计欠发国家规定应付的工资18亿元, 是1998年底欠发额的3倍多, 而当年1～9月新欠额就高达1.32亿元。目前, 甘肃省有70%的县不能正常地发工资。 (2)
二、基层政府负债风险的成因
1.国家风险防范体系不完善
事实上, 一切风险的聚积最终都会向政府转移, 从而形成政府负债风险。而现代社会本身就是风险社会, 风险已不只是“一次性突发事件”, 而是现代社会的常态。但中国的风险防范与管理还没有纳入到政府和其它社会组织的日常工作体系中去, 整个国家的风险防范体系还不健全。首先是保险体系不健全。目前中国参加保险的人数还很有限, 而且险种也较缺乏。部分比较重要的险种如农业保险、信用保险发展还很不成熟, 在整个保险业务中所占比重还很小。如2004年, 中国信用保险保费收入仅占总保费收入的千分之一, 而农业保险所占比例更是微乎其微。由于保险体系不健全, 私人风险就较大, 私人风险的聚积必然会转化为公共风险, 并最终转化为政府负债风险。其次, 社会风险防范体系还不健全。自然灾害 (如地震) 、事故灾害 (如重大生产事故) 、公共卫生 (包括生物安全) 、社会治安 (包括引起的社会动乱、骚乱等) 等突发事件的防范与预警体系还不完善。在没有事先的防范与预警体系的情况下, 当突发事件出现时, 会加大事件处理成本。由于处理事件的紧迫性, 政府即使在过度负债的情况下, 还必须借款解决燃眉之急。另外, 由于缺乏一个完备的救助体系, 这些事件的出现, 最终只能由政府出面解决。当然, 上级政府也会出面救助, 但基层政府往往在事件中的损失更大。不但有较多的硬性支出, 而且对税源也有很大影响。例如, 近年来, 不少区县因为SARS危机、禽流感及其他一些骚乱事件的发生, 增加了财政压力, 加重了负债风险。此外, 金融风险管理体系不健全。从基层政府的负债结构来看, 事实上, 无论是区县政府, 还是乡镇政府, 大约有1/3的债务是由于解决金融风险而形成的。目前, 我国金融企业的金融风险意识不强, 金融风险管理水平低, 国家对金融风险的监控不力, 金融风险聚积到一定水平, 最终只能靠财政来解决, 事实上金融风险就转化成了政府负债风险, 甚至引起财政危机。不容忽视的是, 目前农村信用社不良资产较多, 且农村信用社由省 (市) 级政府管理, 农村信用社不良资产的解决, 可能会进一步加重基层政府的负债风险。
2.基层政府财政与事权不对称
1994年我国进行了分税制的财政体制改革, 对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分。但各级政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的现象普遍存在, 基层政府拥有相对较少的财权, 而具有相对较多的事权。为了完成辖区内的各种管理事务, 基层政府只能以负债的方式解决资金紧张的问题。地方政府财政收入的主要来源不足, 1994年实行分税制后, 留给地方政府的是大税种的小部纷, 小税种的大部分, 税源零散、稳定性差, 无法形成一个完整的地方税收体系。而且省级以下的分税制呈现出越往下越“无税可分”的局面, 地方税收入基本上不可能成为基层政府财政收入的主要来源 (马海涛, 吕强, 2004) 。因此, 地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾, 而将大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款作为各级地方政府被迫采取的另一重要筹资渠道。从支出来看, 一些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到了地方。例如公民教育问题应该是整个国家来解决的问题。但国家推行的是基础教育“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的职责体制, 因此义务教育负担问题基本上是由区县和乡镇来解决。A市多数区县均是偏远山区和贫困县, 多年教育欠帐积累较大, 特别是“普六”、“普九”达标验收, 给很多乡镇留下了巨额债务。虽然在某些项目上, 上级政府有一些转移支付, 但这些转移支付往往缺乏动态性, 地方社会经济条件变化了, 而这些转移支付却并未相应变动。例如学校危房的改造进度, 优抚对象人数的变动, 五保户人数及生活标准的变动, 乡村道路维修进度, 各区市县、各乡镇都会有变化, 然而各级财政在分配转移支付资金时并没有进行动态跟踪, 只是根据原来核定的情况进行资金分配。事实上, 基层政府财政与事权的不对称正是负债风险聚积与形成的制度性原因。
3.部分基层政府的非理性行为
由于目前还没有建立对基层政府绩效考核的完备而科学的体系, 对相关地方政府官员政绩的考核也只停留在感性层次、潜规则和短期表象上, 致使地方政府官员有政绩速成的心理, 并产生相应的机会主义行为。
(1) 基层政府有强烈的短期利益动机, 追求本地区经济的短期高速增长。
不少基层政府热衷于替代市场, 而不是服务于市场, 突出的表现就是基层政府将大量财政资金投于能带来短期较高收益的竞争性项目, 导致地方政府的职能范围过宽, 表现在财政上, 就是不仅原有的财政支出负担无法减轻, 而且又有了新的支出重点, 引起财政支出的过度扩张, 基层政府被迫通过各种融资渠道筹集资金, 导致地方政府的债务负担不断加重, 负债风险聚积。
(2) 基层政府为了缓解短期债务压力, 采取一些不合理的手段创造财源。
比如, 不少基层政府热衷于“圈地运动”, 将农民的土地低价征用, 而用高价将使用权卖给开发商, 从中赚取大量差价, 从而获得短期地方财政收入的高速增长, 来缓解短期对资金的渴求。但从长期来看, 这种运作模式必然受阻, 比如现在国家政策规定不准随意征用农民的耕地, 不少县域经济的财政收入必然会下滑。特别是部分区县70%以上的地方财政收入增长来源于土地经营收益, 将面临较大的支付风险, 促使负债风险聚积。失地农民问题在县域经济体内也已凸现, 这部分人的生计最终可能需要政府来解决, 在基层政府未来的财政支出可能会刚性增加, 因此基层政府的这种短期行为必然会加剧负债风险的形成。
(3) 基层政府的扶持、干预。
为了追求短期利益, 在政企本来没有很好分开的条件下, 政府会对企业进行各种扶持和干预。部分区县政府党政领导班子建立了领导企业联系制, 每一位政府官员联系几个企业。这些企业的表现将会成为与之联系的官员的政绩。由于这些官员之间在仕途上本身有竞争关系, 而这种竞争关系实质上就变成了官员们对企业如何保护与干预的关系。这些政府官员经常动用自身的行政权力, 挪用、抽调资金, 指令企业上项目, 对金融机构等进行干预, 为企业担保贷款, 或通过政府某项目筹建办、招商引资办公室、社会集资办公室等机构直接或间接发生债务关系, 使一些本该由企业独自承担的债务牵扯到政府身上。
(4) 还有一些基层政府为了政绩, 大搞面子工程、观光工程。
将财政资金用于没有回报的项目上。如一些政府建楼堂馆所, 超标购买小轿车等。甚至还有一些政府将财政资金用于修建公务员住房、超标发放津贴、进行公费旅游消费等, 致使财政资金使用效率低下, 回报率低。负债资金不能用投资回报来偿还, 从而使基层政府负债风险加剧。
4.缺乏对基层政府负债风险的有效管理
基层政府负债风险的产生与聚积, 最直接的原因在于缺乏基层政府负债风险的科学管理。具体而言, 一是理论界还缺乏对基层政府负债风险的研究, 甚至对基层政府负债风险的内涵还认识不清。还有不少人把政府负债当成了政府负债风险。另外, 对基层政府负债风险产生与聚积的机理也还不清楚。由于理论研究上的欠缺, 对基层政府负债风险的识别就很困难。对基层政府负债风险的监测与预警也就无从谈起。没有这些理论的研究, 基层政府负债风险的管理工作也就不可能有效地开展, 从而缺乏对基层政府负债风险的科学管理, 基层政府负债风险的隐性形成与累积也就会成为必然现象。
三、基层政府负债风险的化解与管理策略
1.多渠道化解基层政府存量负债
基层政府负债规模较大, 负债风险高位运行, 负债问题已是积重难返, 沉疴愈结。当务之急必须多渠道化解基层政府负债存量, 减轻财政历史包袱, 否则负债风险会进一步加剧。首先, 要全面彻底清理和整顿基层政府债务, 核定历史存量。为清楚地反映基层政府债务风险的现状和严重程度, 要组织由财政、银行、计委、审计等各个部门组成的债务清理联合调查委员会, 对基层政府债务进行全面的调查和清理, 特别是隐性和或有债务一定要进行全面地核查。搞清楚究竟有哪些类型债务, 严重程度如何, 对县乡财政风险有什么长期和短期的影响。对于现有的债务进行清理整顿, 分清楚哪些是应该由基层政府承担的, 哪些应该是由企业或者民间组织承担的, 将风险控制在可控的范围内, 防止其他领域的风险转化为县乡财政的直接风险。其次, 要成立基层政府债务风险化解的专门机构, 确定基层政府负债风险的化解目标, 制定基层政府负债风险化解的备选方案, 督促相关单位积极开展基层政府负债风险化解工作。再次要建立合理的偿债机制。要根据责任归属, 明确中央政府和地方政府的偿债责任;要给地方政府开辟合法的多方式融资渠道, 允许有条件的省级地方政府发行地方债券;要进行资本运作, 引进多渠道资金, 通过置换、冲销等多种方式化解政府财政历史包袱。
2.建立科学的基层政府绩效考核制度
(1) 要转变基层政府职能。将原来无所不能的“无限政府”向有所为有所不为的“有限政府”转变, 从注重计划控制的“有限政府”向注重绩效的“效能政府”转变;要强化基层政府的指导作用, 基层政府要加强区域经济发展指导, 研究和制定社会发展规划, 提出符合本地比较优势的发展战略与产业政策, 加强对区域发展的协调和宏观指导;要树立基层政府的服务意识, 要建设“招商、亲商、安商”的发展环境, 降低本地的交易成本。
(2) 要充分利用行政、法律及民主监督等多方式建立政府行为规范制度, 避免基层政府行为的随意性。尤其是要避免基层政府不合理的负债成本转移行为。使基层政府负债成本与收益内部化, 避免短期行为的产生。
(3) 基层政府职能的真正转变, 离不开科学的地方政府绩效考核制度建立。要改变以GDP为中心的考核目标体系, 建立以降低交易成本、社会经济环境和谐发展为核心的、新型绩效考核制度。
3.科学界定基层政府的财权与事权
基层政府财权与事权的不对称是形成现有负债风险的重要原因, 也是基层政府负债扩张的借口。科学界定基层政府的财权与事权是防止负债风险进一步恶化的关键。首先要正确理顺中央与地方的财政关系。在科学划分中央与地方政府事权的基础上, 合理界定各级财政支出范围, 逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出, 地方政府事权由地方财政负担支出, 中央与地方的共同事权, 也要以规范的方式确定下来;在收入方面, 也要适当调整中央与地方财政的收入范围;在管理权限方面, 可适当下放, 让地方政府有权管理、调整新开征地方税种, 如对一些不影响国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法, 报国家备案。其次要建立规范的政府间转移支付制度, 将增量分配和存量分配统筹考虑, 按因素法计算, 本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头, 又要扶持经济不发达地区的发展原则, 合理确定县乡的支出水平和转移支付数额, 以解决和缩小各地财力的差异, 尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜, 使之加快经济发展。
4.建立和完善基层政府负债风险监测与预警机制
基层政府负债风险具有隐蔽性、累计性的特点, 风险一旦暴发, 其危害性极大。通过建立和健全基层政府负债监测机制, 充分发挥其监测功能, 可有助于使上级或同级政府监管部门从事后的发现和化解风险尽快转向事前预警和预防风险, 同时减少相应的损失。首先要把握基层政府负债风险的特点, 明确基层政府债务风险监测目标, 建立科学的基层政府债务风险评估与分析标准, 建立基层政府债务风险监测信号与识别机制、基层政府债务风险监测的中间控制机制和基层政府债务风险监测的调节传导机制, 形成持续的、动态的、有差别的监测系统。其次要建立科学的风险预警机制, 要从分析影响基层政府负债风险的静态与动态因素出发, 找出引起县域经济负债的警兆指标, 构建基层政府负债风险的预警体系。要充分运用居民个人偿债率、债务依存度、债务的平均偿还年限、财政偿债率、地方政府债务余额增长率/地方GDP增长率、地方财政年偿债额增长率/地方财政收入增长率等六个风险敏感指标进行负债风险预警。
5.建立和完善基层政府负债风险的监管体系
基层政府缺乏有效的监管是造成负债规模逐年扩大的主要原因。为了确保县域经济可持续发展, 将负债风险降低到最小程度, 迫切需要对县域经济负债风险进行全面科学的监管, 要按照依法、审慎、全面、全程、综合的监管原则, 把基层政府负债风险控制在安全范围内, 让政府负债行为既有利于经济发展, 又不会对社会经济的发展造成危害。为此必须要构建“借、用、还”和“责、权、利”相统一的监管体系。要完善监管的组织与制度建设, 建立负债风险监管信息系统、负债风险监管评价系统、政府危机预警监管系统、社会舆论监管系统和法律监管系统, 建立、健全政府债务危机处理系统, 建立债务风险监管的操作机制与减震机制, 探索审计、财政、人大及社会舆论的综合监管模式。
摘要：自1994年财政体制改革之后, 许多基层政府财政困难与日俱增, 实际债务负担沉重, 负债风险日渐膨胀, 如不加以控制, 将会危及社会稳定和政府权威。本文认为, 基层政府负债风险产生的主要原因在于整个国家的风险防范体系不健全, 基层政府的财政与事权不对称, 基层政府的短期行为和非理性行为。而造成基层政府负债风险形成与累积的直接原因在于缺乏对基层政府负债风险的科学管理和有效监控。
关键词：基层政府,负债风险,成因
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(5) 郭一先等.沉重的基层政府债务——本地金融生态环境建设探源[N].金融时报, 2005-08-30.
政府或有负债的形成机制初探 篇8
关键词：或有负债,制度基础,财政机会主义
“或有负债”原是个会计概念,其本意是指企业过去的交易或事项形成的、其存在必须通过未来不确定事项的发生或者不发生才能予以确定成立与否的潜在义务。政府或有负债是指现行财政体制下没有纳入正常的政府预算内,一旦某一特定事件发生后会导致支付缺口,必然有政府承担一部分最后的偿还责任,从而可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。
或有负债区别于正常负债的最大特点就是或有负债具有不确定性,进而又表现出一定的隐形性。只有较好地把握或有债务的形成过程,才有可能对其进行有效控制和防范可能的危险。
本文主要从或有债务的制度基础和财政机会主义动因两方面分析或有债务形成,最后分析了或有负债的存在的客观性。
一、或有债务形成的制度基础
1. 政府或有负债的制度根源
政府承担着社会管理职能,通过经济,法律,行政等手段行使政府职能。为了达成管理社会的效果,财政制度是重要的制度安排之一。实际上,财政制度从一开始就是在社会管理的需要中逐步演化过来的,是社会结构的有机组成部分。财政制度一般起到承担公共风险和制度成本的作用。
社会是一个非常复杂的系统,在社会生活中,存在诸多不确定性,这种不确定性实际上是一种公共风险,其形成和发展贯穿人类社会的历史,具有历史客观性。由于公共风险的最终承担者是财政制度,因而公共风险的这种客观必然性实际上决定了政府的或有负债也是客观存在的。
此外,由于公共风险最终由财政来承担,导致政府或有负债的内容和形式也都取决于这种制度安排。
财政制度作为最终承担者,是质方面的规定性。而在量化方面,财政制度最终需要承担多少,则受整个社会制度的约束,随社会制度不同而不同。
一方面,规模上,政府或有负债与财政制度密切相关,也受到整体社会制度结构的影响。如果一个社会的制度结构比较合理,责任分工比较明确,那么,政府或有负债的规模就会相对较小,在未来对财政造成的压力就比较小;反之,如果社会制度的结构缺陷比较大,各个环节的责任分工不明确,那么财政需要承担的公共风险就会比较多,在未来,或有负债造成的财政压力也会比较大。
另一方面,在社会发展的不同阶段,社会制度包括财政制度在内随着社会发展也在不断变迁。政府的或有负债也就随着时间、地点不同而不同。在不同国家,同一国家的不同发展阶段,政府或有负债的内容,规模和形成机制也不相同。
2. 政府或有负债的本质
从前述可知,政府或有负债是政府其行使经济管理功能的必然结果。这种财政制度的安排旨在为社会公民包括居民、企业以致整个社会提供保障性公共服务。常见情况有政府为居民提供基本生活保证,对企业负债予以担保,以及上级政府对下级政府提供的财政帮助等。政府实际都是起到了一个最后支付人的作用。因而,政府或有负债本质上是政府作为最后支付人,为社会提供的担保或者保证。
首先,在法定或有负债的形成过程中,我们可以发现,法定或有负债的规模与相关的担保项目的风险与担保的规模正相关。
比如,在债务担保中,政府所承担的风险取决于其提供担保的形式与担保合同的设计,通常情况下,由财务担保比率和风险担保比率界定。图1给予了直观描述。
其次,从推定或有负债(隐性或有负债)的角度看,这类或有负债并非作为法定责任明确予以界定。一般而言,政府在处理公共风险的时候,对于各种措施会有权衡,为了避免较大损失,会采取一些做法,而采取的这种做法的时候会产生相关的负债,这些即是推定或有负债。通常情况下,很难具体界定推定或有负债的规模大小。主要原因在于,一是或有事项本身是不确定的;二是因为风险价值难以具体量化;三是政府参与风险事件的程度是未知的;四是存在道德风险,即当事人由于预期政府会参与进来,从而倾向于采取激进的、可能扩大风险的行动。当然,政府财政作为唯一的最后支付人,这一点是确定的。图2简单描述了这一过程。
对比法定和推定的或有负债,由于推定的或有负债的不确定性更大,因此其带来的财政风险也往往最大。就一般情况来看,政府最严重后果的推定或有负债一般是维持金融体系健全稳定。除此之外,特定部门的未担保负债也是重要来源之一。
二、“财政机会主义”与政府或有负债
1. 财政调整与财政机会主义的内涵
通常情况下,政府在国内外压力之下会努力降低财政风险,降低和控制财政赤字,为了达成这一目标,不可避免地要求政府在财政政策方面进行调整。
这种财政调整,通常包括总量调整和质量调整两个层面的内容(Selowsky,1998)。各国的实践表明,财政政策总量调整中通常缺少相应的质量调整予以辅助。传统上的财政赤字度量方式以收付实现制为基础,政府采取这种度量方式时,对于“财政的可持续性和财政效率”这两项财政质量调整的核心内容并没有给予足够的重视。而越来越多的学者也开始注意这个问题,对于传统衡量方式给政府财政政策带来的误导方面的研究也越来越多。
2. 财政机会主义的根源和作用领域
一般而言,学者们把财政机会主义归因于两个方面。一是内在制度基础,即是财政预算制度的收付实现制;二是外在财政性约束,这是诱发性因素之一。目前现有的研究也主要是基于这两个角度。
世界银行高级经济学家Hana Polack-ova Brixi(1998)把财政机会主义定义为“过度积累或有财政风险的偏好”。
她认为,短期内,当政府面对财政赤字和政治压力的状况时,由于财政预算制度是收付实现制,在这种制度下预算外的政策不会带来立刻的财政支付和预算内成本,政策制定者更倾向于使用这类政策。在实际操作中,这些预算外的政策一般是由国家来担保,或者是直接贷款等形式,这就产生了或有负债。这种财政机会主义的行为造成的后果是,既给长期公共融资的带来更大的不确定性,对长期财政的稳定性造成了损害。
Polack-ova&Schick (2002)指出“由于财政预算体系采取收付实现制,并且财政赤字方面原则上比较谨慎,因而政策制定者为了避免制造即时显现的预算内赤字,往往更加偏好制造或有负债或者其他的预算外财政风险。已经有越来越多的国家认识到,这种对收付实现制体系下的预算、赤字和债务的片面重视,迟早会倒逼政府推迟、延缓必要的投资和结构改革,以达成提高暂时性收入的需要,并且会进一步扭曲对于支出的优先次序安排和时机的选择。此外,财政机会主义还会在当政府施行一些会导致政府短期赤字增加的调整和改革措施时增大公共风险,有可能使整个社会经济处于危险之中。”
在对财政机会主义的分析中,Polack-ova&Schick也特别强调外在约束因素的作用,认为财政约束实际上起到了诱导财政机会主义的作用。根据Polack-ova&Schick的观点,财政机会主义主要在如下领域中起作用:
(1)金融部门
这是财政机会主义起作用的最主要领域。政府遇到财政约束限制的时候,往往首先转向金融部门寻求财务支持,短期内,这种行为并不会增加财政负担。但是,债务的累积对金融体系造成极大威胁,当无法维持下去的时候,救助金融部门的只能是政府,这样一来,羊毛出在羊身上,金融部门的这些债务负担最后还是会变为财政压力。
(2)国有企业
国有企业是政府的重要经济基础,政府一般会利用国有企业提供一些财政预算外的资源,这些在加重企业负担的同时,在未来仍然要政府来买单,带来未来更大财政负担。
(3)公共福利体系
公共福利体系中的公共养老和公共卫生体系一般采取统筹的方式覆盖全部公民,这种统筹的方式虽然增加了全体福利,但是实际上是由政府作为担保的,这样一来,未来政府的财政风险也就相应增大。
(4)地方/下级政府
通常情况下,地方政府或者下级政府的债务是由中央或者上级政府予以隐性担保的。而地方/下级政府因此也就倾向于转移风险。
3. 财政机会主义的手段和表现形式
在政府的经济活动中,财政机会主义的手段和表现形式很多。比如,当财政约束条件一定时,通过缩小统计口径,把部分融资排除在预算统计之外;或者把部分政府债务隐藏在非政府部门的账户中(当然,此时政府对于这些债务予以担保);等等。
以我国的情况为例。尽管经过30多年的改革开放,经济市场化已经深入人心,但是经济生活中,国家依然扮演着重要作用,在多个领域起到主导作用。国有企业在金融,能源,交通等方面占据绝对优势,这种状况成为财政机会主义的温床,极大方便了财政机会主义的滋生。例如,当政府为了施行某种经济政策,干预经济活动,但是短期受财政约束限制时,倾向于通过国有金融机构进行融资。这样,尽管在短期内,政府在没有增加预算内财政支出的前提下,成功对经济施加影响。但是,在长期,政府的这类做法势必造成或有负债大量增加,增大财政风险,影响财政健全,并且降低政府的公信力。
总体来讲,根据Easterly (1999)的观点,政府可以采取多种手段减少资产或者增加隐性负债来满足财政约束和债务限额的要求。他给出了一些常见的方式:如政府财产私有化;减少公共投资;减少公共部门的运营和维护支出;透支未来财政收入,寅吃卯粮;延缓非正常支出如对经济部门提供救助;挪用未来用于公共保障、公共服务的支出等。
三、政府职能决定了或有债务存在的必然性
在政府承担的诸多社会职能中,维护经济社会稳定是最为基础也是至关重要的一项职能。当整个社会发生危机或者是某个关键部门比如金融部门发生危机的时候,仅仅依靠市场力量难以避免大量的社会群体经济利益受害,这时候,为了阻止损失扩大和蔓延,就需要政府出面予以救助,这在未来就会给政府带来财政风险和或有负债。
简单的讲,就是为了弥补市场失灵,由政府充当最后保护伞来承担原本应该有行业部门或者个体承担的市场风险。政府的这种角色,既可以降低群众心理恐慌(事前),又可以逆市场而动,分担个体损失,减少对经济体系的震荡(事后)。而政府在祈祷这种积极作用的同时,存在道德风险的问题,继而会带来政府或有负债问题。
此外,在落后国家发展经济的过程中,政府在经济生活中扮演着比发达国家更重要的作用,对经济生活的干预也较多。这就为或有负债的产生增加了一个重要的来源。
以中国为例,不仅仅稳定和发展会带来政府或有负债,而且,经济发展和市场化改革的过程中,体制转换的成本实际上最终也是由政府来承担。这也就构成了或有负债。
四、结论
综合前面的论述,我们知道,政府或有债务的产生有其制度根源,其客观存在是必然的,可以说,有政府,有财政,就存在或有债务。完全消除或有负债既不可能,也没有必要。但是,财政机会主义带来的和扩大的或有负债则是可以在一定程度上予以减少的。财政机会主义带来的或有负债所隐含的风险是财政风险的一个重要原因,控制或有负债实际上既有类似于金融风险的管理控制的层面,又存在,政府管理和吏治的层面,与一个国家的经济和政治体制和法律制度关系密切,但是一个迫切的任务是如何对现存或有负债进行量化,也就是说如何摸清现有或有负债的规模水平。
参考文献
[1]《财政风险及其防范问题研究》刘尚希,经济科学出版社
政府负债 篇9
(一) 负债经营的内涵及原因
1. 负债经营的涵义
负债经营是指企业自有资金无法满足企业的正常营运、扩大经营规模、开创新产品新事业等产生的财务需求时, 通过银行借款, 商业信用和发行债券等形式获取资金, 弥补企业的资金短缺, 使企业资产不断得到补偿、增值和更新的一种现代企业筹资的经营方式。
2. 负债经营的原因
负债经营形成的最主要原因是企业的自有资金不能满足其正常的生产经营和发展扩张的需要。
根据Weston&Brigham的企业金融生命周期理论, 当企业处于创立期时, 资金来源主要是创业者的自有资金, 资本化程度较低。
此阶段企业信用等级较低、盈利能力较弱, 融资能力也较差, 只能依靠自有资金;当企业处于成长期时, 资金来源主要是自有资金、留存利润、商业信贷、银行贷款等, 易存在一定的资金缺口。
此阶段企业信用等级提高, 盈利能力增强, 相较创立期而言, 融资能力有所加强, 但存在发展的不确定性, 不易进入资本市场进行直接融资;在成熟期时, 则包括了以上的全部资金来源, 投资回报趋于平衡, 不易产生资金缺口, 但信用等级高, 易进入资本市场和公开债券市场进行直接融资, 同时间接融资也较为容易;当企业处于衰落期, 则是金融资源撤出, 企业进行并购、股票回购及清盘等, 投资回报开始下降, 信用等级降低, 直接融资和间接融资都较难。
(二) 财务风险的内涵及原因
1. 财务风险的内涵
财务风险是企业在财务风险管理过程中必须面对的一个现实问题, 财务风险是客观存在的, 企业管理者对财务风险只有采取有效措施来降低风险, 而不可能完全消除风险。随着我国社会主义市场经济不断发展, 不少企业为了在激烈的市场竞争中求得生存和发展, 进行盲目扩张出现风险。
2. 财务风险产生的原因
财务风险产生的原因有很多种, 包括内因和外因。内在风险有企业自身经营状况以及财务管理能力等, 外在风险是行业低迷以及国家宏观经济环境变化等。
(三) 负债经营引起的财务风险
负债经营会为企业带来经营杠杆, 同时, 也会引起企业的财务风险。负债经营风险是指企业借入资金给财务成果带来的不确定性。它包括负债经营导致的所有者收益下降的风险, 也包括负债经营可能导致企业财务困难甚至破产的风险。
由于企业负债产生的固定资金成本可以在税前抵扣, 且并不随企业利润水平的变化而变化, 所以适度负债会使普通股每股收益变动率会远远大于息税前利润变动率, 从而产生经营杠杆。
但是, 另一方面, 过度负债也会产生一系列财务风险:
1. 承担到期无法偿还债务的风险
债务资本有固定的到期日, 有固定的利息负担, 是通过抵押、质押等担保方式取得资金, 资本使用上可能会有特别的限制。企业必须要有一定的偿债能力, 保持资产流动性和资产报酬水平, 作为债务清偿的保障, 对企业的财务状况有很高的要求, 否则会给企业带来财务危机, 甚至破产。
2. 承担利率变动的风险
债务筹资有固定的期限, 到期需偿还本金和利息, 不能形成企业的稳定资金, 只能作为补充性资本来源。而且筹集债务需要信用评级, 没有信用基础的企业和新创企业, 很难取得足够的债务资本。并且如果银行利率变动将影响企业的承担利率的能力。
3. 增加企业再筹资的风险
企业如果有了很大的负债规模, 那么这个企业如果再一次进行融资时候会造成企业的再融资风险, 企业再融资能力将会大大削弱。
二、地方政府融资平台的负债经营财务风险
地方政府融资平台是国家《预算法》修订前, 各地方政府为了弥补当地社会民生、市政基础设施建设上巨大的资金缺口而成立的投融资主体。
目前, 我国各地的地方政府融资平台公司都担负着各个地方政府社会民生、市政基础设施等公益或公益性项目建设及为其筹集庞大资金的重担。
其负债经营的财务风险特点是:
(一) 资金结构组成中负债所占比例较高, 偿债压力较大
地方政府融资平台公司因其性质是地方政府出资成立的国有企业, 在评级和金融机构眼中, 它就是地方政府的代表, 政府是其隐形担保, 所以这类公司只要是市级平台, 资产达到一定的规模, 很容易就能得到评级机构的AA以上评级, 较易进入银行间债券、信托市场, 金融机构授信额度也较大。
另一方面, 从目前我国各地的融资平台公司的情况来看, 大部分平台公司是企业法人而不是公司法人, 并且是国有独资公司, 不进行上市融资。从公开报道中可以看到, 2014年11月28日, 上海城投集团作为上海市国资委旗下资产总量最大的企业之一, 改制为上海城投 (集团) 有限公司, 才确立其公司法人的地位。部分企业只是其下属子公司上市, 或利用上市公司进行委托贷款进行融资。同时, 因主要进行基础设施建设, 所以企业的资产规模虽然很庞大, 但是流动性较差, 在建工程、固定资产所占比例巨大。
所以, 平台公司更容易通过银行贷款、委托贷款、发型企业债券、信托等形式筹集资金, 且资金需求较大, 从而导致其负债比例较高, 很多平台公司特别是大量存在的县级平台公司负债率都在70%以上, 甚至高达100%, 偿债压力巨大。
以天津滨海新区建设投资集团有限公司为例, 根据中国银行间市场交易协会网站显示的该公司2014年度短期融资募集说明书披露, 其主要控股子公司有10家, 在这10家中, 2013年12月31日的资产负债率超过50%的共有8家, 超过70%的共有5家, 资产负债率最高的天津海河下游开发有限公司达到85.6%。
(二) 融资平台的政府背景导致经营决策的非市场化
作为地方政府成立的融资平台, 主要作用就是为本地区财政资金无法满足的公益、半公益性建设项目筹集资金, 所以其存在本身就是政府的指令, 主要经营内容也是替政府进行民生项目及市政基础设施建设。
以某市为例, 该市有多个部门下属的平台公司:建设局下的城投集团, 主要为该市进行市政道路桥梁等基础设施建设并进行资金筹措;房管局下的保投集团, 主要为该市进行保障房建设并进行资金筹措;交通局下的裕丰集团, 主要为该市进行国省干道、高速公路建设并进行资金筹措;财政局下的国控公司是该市资产规模最大的平台公司, 也是上述多个公司的母公司, 它是为全市进行统筹资金筹措。
这些平台公司的经营决策多数都是市政府的统筹决策, 每个平台公司每年都有财政部门统筹全市资金缺口而制定的融资定额, 这些资金还将是以统贷统还的形式统筹用于全市的项目建设。平台公司筹集资金后, 按照政府统筹安排项目建设资金缺口投放, 却并不掌握这些资金的实际使用情况。同时, 这些公司大部分经营的是公益性质的项目, 无法产生有效的现金流入。因此, 平台公司无法有效改善其资金结构, 降低负债比例, 只能依靠“借新还旧”的方式偿还到期债务。
(三) 平台公司管理人员不够专业
依托于各级政府部门成立的平台公司, 管理人员很多都是从政府各部门选派的, 部分已经脱离公务员身份, 还有部分并没有脱离公务员身份, 甚至在一些县级融资平台只是与当地部门是“一套人马, 两块牌子”。
比如, 某县财政局下的平台公司, 其法人就是财政局的局长, 工作人员也是财政局的工作人员, 工作地点仍在财政局内, 只是在财政局门口同时又挂了一块“某某县国控公司”的牌子。它们并没有专业的企业管理人员、从事投融资的工作人员。这种现象在全国各地处处可见。因此它们在管理上还类似于行政机关的管理方式, 不符合现代企业制度, 缺乏专业人才, 经营管理还较为落后。
三、地方政府融资平台公司财务风险控制建议
针对地方政府融资平台的特殊性, 现提出以下建议来控制其负债经营引起的财务风险:
(一) 加快融资平台的转型升级
2014年10月, 国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发〔2014〕43号) 明确提出, 剥离融资平台公司的政府融资职能。2016年1月11日, 财政部发布《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》指出, 将取消融资平台公司的政府融资职能, 推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。在地方债紧逼的情况下, 东部沿海发达地区的政府融资平台已经启动了“转型升级”, 上海城投集团的改制就是顺应国家43号文的要求, 主动求变。
但是中西部很多地方政府的投融资平台还处于发展的初级阶段, 甚至有的平台公司才刚成立不久, 战略定位、产业布局还没有完善, 此类平台公司如何转型升级显得尤为突出。平台公司只有通过转型, 才能解决高负债率的根源。
(二) 建立现代企业制度, 改善经营结构
平台公司应坚持“政企分开, 管理分类”的思路, 学习民营企业的发展, 确立产业发展布局, 建立现代企业制度, 通过机制创新、管理提升来实现价值创造、回报社会的良性发展机制。
政府部门要尽量降低对平台公司经营决策的影响, 针对政府需要承担的社会民生、市政基础设施类项目建设任务, 可以积极运用PPP模式, 鼓励社会资本参与建设, 鼓励混合所有制经营, 政府通过特许经营、购买服务等方式满足城市建设发展需要。
(三) 吸引专业人员进入管理层, 提高人员专业素养
在平台公司转型的同时, 完成管理人员与政府部门的脱钩, 原享有公务员身份的人员只能二选一, 要么离开公司, 要么脱离公务员身份。
同时, 吸引专业管理人员, 提升企业管理水平, 招揽专业投融资人才, 进行专业操作, 提高企业盈利能力。
四、结语
市场经济条件下企业生存、发展都与负债相关。地方政府融资平台要想健康发展, 必须正确对待负债带来的财务风险, 必须顺应经济发展的需要, 加速转型升级, 走真正的市场经济之路。
摘要：地方政府融资平台因其经营性质特殊, 所以相对普通企业来说, 负债经营财务风险更为明显。本文分析了当前政府融资平台的负债经营财务风险的特点, 提出在预算法修订这一新的历史阶段, 在国家明确提出要剥离融资平台的政府融资职能的前提下, 平台公司必须通过转型升级、走真正的市场化道路才能从根本上控制负债经营引起的财务风险, 实现企业的健康发展。
关键词：地方政府融资平台,负债经营财务风险,风险控制
参考文献
[1]吴叶琼.企业负债经营及风险形成因素分析[J].商场现代化, 2010 (8) .
[2]上海城投集团改制为公司法人启幕地方政府融资平台改革[N].澎湃新闻网.2014 (11) .
[3]王海平, 张长喜, 吴建.地方政府投融资平台如何转型[N].21世纪经济报道.2014 (12) .
政府负债 篇10
自改革开放以来, 我国各项社会事业蓬勃发展, 工业化和城镇化的进程日新月异, 其间由地方建设的剧增带来的地方政府的融资需求也大幅度增长,造成了大量的地方政府债务。我国现行的《中华人民共和国预算法》中明确要求 地方政府财政 做到收支平衡,另外,除了国务院批准的特殊几个地区外, 其他地方政府不得发行政府债券。为了防止地方政府出现行政经费亏空的状况,现行的《中华人民共和国担保法》明确规定国家行政机关不得对外提供担保。但实际上几乎所有的地方政府都没有遵循国家制定的再担保和政府贷款的禁令, 规避法律约束的后果是形成了大量的地方政府债务,其中还有较大比例的隐性债务。一般认为,规模适中的地方政府债务,可以提高当地公共服务水平和质量,推动地方经济发展。但是如果规模过大,就会影响其履行行政职能,同时带来财政风险,进而影响国家的财政状况。
2013年12月30日, 国家审计署公布的全国 政府性债务审 计结果显示,截至2013年6月底,地方政府性债务余额178 908.66亿元,比2010年末的数字增长了40%,其中14.9%是政府负有担保责任的债务总额,24.25%是政府可能要承担救助责任的债务总额, 表外负债占总地方政府债务的比例为39.15%。这一结果的公布引起了国内外广泛的关于中国地方政府性债务的讨论, 更有学者提出地方政府债务问题与房地产泡沫将成为引发我国经济危机的主要推手。
2014年10月28日 ,财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《办法》),部署各地清理存量债务,甄别政府债务,并要求地方各级政府及时将政府存量债务分类纳入预算管理。根据《办法》,存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。对于清理工作,《办法》指出,由地方政府性债务存量的举借单位(即债务单位)具体负责,主管部门和财政部门审核把关。在债务清理的过程中值得注意的是,目前我国政府会计反映与报告的地方政府债务信息只是实际地方政府债务中的一部分,而仍有一定比例特殊的表外负债没有在地方政府的会计财务报告中体现出来。因此在清理地方政府债务时,不仅要如实计量政府负有偿还责任的表内债务,尽可能的计量政府负有担保责任和一定救助责任的或有债务,还要特别披露某些不确定程度高、发生额度难以计量的表外负债信息。
二、 地方政府表外负债的界定及分类
(一 )地方政府表外负债的界定。对于地方政府债务问题的深入研究始于20世纪90年代, 世界银行的高级经济学家Hana Polackova(1998)建立了著名的财政风险矩阵, 将地方政府债务的显性和隐性、直接和间接进行分类。另外她提出国家转型时期会形成大量的或有隐性债务, 而且该部分债务会带来巨大的财政风险。国外的学者很早就发现了地方政府债务中或有债务和隐性债务的存在, 也深刻意识到了其风险所在, 因此很多国家早在20世纪90年代就采 取了相应 措施。新西兰在1994年就采取以权责发生制为会计确 认基础的政府 会计制度,随后的1999年,澳大利亚政府会计也引入了权责发生制,除此之外,荷兰、日本、瑞士、芬兰等也推行了完全的权责发生制, 而冰岛和丹麦采用了修正的权责发生制。由于我国国情特殊,经济转型时间较长,会计理论发展时间较短,因此我国对地方政府债务,特别是地方政府债务中或有负债和隐性负债问题的研究较少。目前我国仍采用的是以收付实现制为基础的政府预算会计, 只对部分直接债务和显性债务进行披露, 但把隐性债务和或有债务排除在预算会计体系之外。随着我国政府会计理论的发展, 有不少学者在结合我国国情的基础上, 汲取了国外的研究精华, 提出了针对我国地方政府债务问题改革的措施。刘尚希(2005) 认为政府作为经济主体 , 在债务确认时应该包括可能在未来发生的政府责任债务, 即真正地反映政府债务必须考虑未来的不确定因素 (即或有债务和隐性债务);赵全厚和孙昊肠(2010)提出应该科学合理区分直接债务, 且应该估算并计量地方政府的隐性债务。
陈红(2006)首次提出了表外负债的概念, 他认为表外负债是指那些已经成为或者在未来即将成为公司的负债, 但是由于现行的会计准则的限制等其他原因未在公司的资产负债表中得到反映的负债。表外负债在计量方面具有极大的不确定性, 债务发生的概率和金额的多少都难以估计, 且表外负债的披露没有固定的媒介、固定的格式、固定的项目和固定的填列方法,反映的是一些特殊的经济业务。我们认为在地方政府债务中, 或有负债和隐性负债部 分符合表外 负债的概念, 具有表外负债在计量和披露方面的基本特征, 因此公司表外负债的研究成果对地方政府债务中的或有债务和隐性债务同样适用。
综上所述,我们认为 ,地方政府表 外负债是与地 方政府表内负 债相对的一个概念,主要指那些在我国经济转轨过程中和政府承担担保责任、一定的救助 责任的过程中 已经成为或即将成为地方政府的负债,但在现行的以收付 实现制为基础 的政府预算会计 的准则和制度 规定下未能 在政府的资产负债表中得到反映。从内容上看,它主要包括政府负有担保责任的或有债务 和政府承担 一定救助责任的或有债务,以及社会保障性支出的负债。从范围上看,除了在政府财务报表中披 露的负债之外 的其他媒介披 露的政府负 债信息都属于 地方政府表外负债。
(二)地方政府表外负债的分类。随着对表外负债问题研究的深入, 刘利福、陈红、姚荣辉(2014)基于地方政府债务披露特点,将地方政府债务划分为表内债务和表外债务, 具体分类如表1所示。
有的行政机关和事业单位的债务处于长期挂账的状态,有些账款金额较大,且年限长,其间还有单位会计人员的交替,事实上,这些账款已经成为无法收回的呆账死账,给地方政府财政造成损失,我们把这部分债务列为表外政府债务;我国的社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四个方面。值得注意的是,1997年以前,我国的养老保险制度采用的是收付实现制,1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》, 使得养老保险转向部分累计的模式,由于此次转轨,形成了大量的隐性债务。随着我国人口老龄化进程加快和提前退休现象的流行,再次加剧了养老金的隐性债务。大量拖欠的养老金以及其他社会保障性支出的负债的规模难以计量,且没有反映在地方政府的财务报告中,形成了大量的地方政府的表外负债;我国地方政府对地方的银行和企业都负有一定的救助责任,呆账、坏账过多就形成了大量不良资产,就需要更多的拨备来应对。当前很多地方银行的呆账坏账率较高,对地方政府财政也造成了巨大的压力。另外,地方企业破产时,地方政府也需要承担一定救助责任, 这也增加了地方政府债务,对银行和企业进行救助的这部分债务也属于地方政府表外负债的范畴。
地方政府表 外负债涉 及的范围广,除了上述提到的四个方面,仍有很多形式的或有显性债务、直接隐性债务和或有隐性债务存在, 如大量的担保性债务和负有救助责任的债务。对表外负债的准确核算和披露不仅有助于对地方政府债务风险的考量, 更是对提高财政收支透明度的必然要求。现在各个省份和地方都在加速编制统一的地方政府资产负债表, 目的就是帮助地方政府评估债务风险和偿债能力, 因此把地方政府表外负债考虑其中是非常必要的。
三、我国地方政府表外负债的现状及问题分析
(一)现行政府预算会计核算基础未确认或有债务和隐性债务。本文引用Hana Polackova(1998)提出的政府债务矩阵的分类方法, 将地方政府债务划分为显性直接债务、隐形直接债务、显性或有债务和隐形或有债务四类, 并据此建立我国地方政府债务矩阵,如表2所示。
我国地方政府会计以收付实现制为基础,只披露直接债务,忽略了当期发生但尚未偿付的或有和隐性债务。正如上文所述, 政府承担担保责任和救助责任的债务都属于表外负债,可现行的政府预算会计体系无法准确估计表外负债的规模。我国也没有评估机构单独对地方政府债务进行测算和评价,一般使用审计署公布的数据。关于我国的地方政府债务规模国内外测评差距较大的问题, 我们认为源于我国现行的政府会计制度与国外的政府会计制度有较大的差距, 国外的政府会计制度完善, 能够较为全面地反映债务总量问题 (包括表内债务和表外债务),而我国只披露了部分的直接显性债务。由于长期忽略地方政府表外负债的内容, 政府所披露的债务规模低于其实际存在的规模, 低估了政府债务风险, 长此以往会给政府的安全运行造成很多不利影响。
(二)现行预算会计制度及财务报告的缺陷。我国预算会计制度包括《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计准则试行》《事业单位会计制度》等,自1998年实行至今。《财政总预算会计制度》第十八条规定“财政总预算会计以收付实现制为基础”,这一规定符合当时的国情,给政府的预算工作带来很大帮助。但政府会计制度的改革却没有紧跟社会经济事务变迁的步伐。《财政总预算会计制度》暂行补充规定中规定中央总预算会计可以采用权责发生制会计基础的五类事项:(1)预算己经安排,由于政策性因素,当年未能实现的支出。(2)预算已经安排,由于用款进度等原因,当年未能实现的支出。 (3)动支中央预备费安排,因国务院审批较晚,当年未能及时拨付的支出。 (4)为平衡预算, 当年未能实现的支出。 (5)其他。并同时规定,除了以上规定外,其他经济事项均不得采用,各个地方政府也不得比照执行。根据《财政总预算会计制度》规定,负债通过“暂存款”、“与上级往来”、“借入款”和“借入财政周转金”科目来核算。由此可见,地方政府只核算和披露了一部分的显性负债,而绝大多数的直接隐性负债、直接或有负债没有进行核算报告,且没有对或有隐性负债进行披露。由上述可知,我国现行的预算会计对地方政府债务确认、计量和报告的范围小、内容少,为地方政府提供的债务管理的信息相当有限。
(三)会计人员对表外负债的认识不够深。陈红(2006)通过详细的问卷调查,发现绝大多数的领导及单位会计人员都不重视表外负债的披露,没有建立表外负债披露体系,这源于领导对表外负债披露体系的重视程度不够,另外审计部门对表外负债的审计也较为疏忽。表外负债及融资的渠道和种类日新月异,被赋予了较强的不确定性和难以计量等特征,使得会计人员无法对表外负债有清晰的判断。鉴于表外负债的特性, 我国政府会计在处理表外债务时,首先应该建立以原则为导向、高质量的表外负债披露的会计体系,并且尽快制定特殊事项的处理办法,再加强对政府会计人员的培训, 针对不同的表外负债,通过各自的计量属性,进行核算和披露。
(四)政府会计信息披露中没有建立完善的表外负债报告体系。预算会计的基本职能是核算、反映和监督政府预算执行情况,从而提供政府进行预算管理所需要的信息。它核算简单、易于操作,在过去的简单的经济环境中能很好地为我国的预算管理提供决策信息。然而, 我国的经济环境发生了巨大变化,现行的预算会计体系如不及时进行改革将难以满足政府进行债务管理的需要。当前的政府会计信息披露体系中没有一套完善的标准的表外负债的报告体系,难以完整规范地披露地方政府的债务问题。杨亚军、杨兴龙(2013)等学者通过不断研究,提出了基于权责发生制构建地方政府会计,并提倡双重会计处理基础,逐渐将地方政府的所有债务(包括表内债务和表外债务)纳入政府会计核算范围。
四、 提高地方政府表外负债信息披露质量的措施
政府会计具有核算和控制两大基本职能,通过对政府经济事务的计量、计算和报告, 为管理者提供决策有用的信息, 使管理者能够发现债务等问题, 并做出相应决策把问题控制在萌芽状态。由此可知,准确地反映政府的债务是政府会计的重要职责之一。因此, 我们认为完善我国地方政府会计体系,构建基于确认、计量和披露地方政府表外负债的规范披露机制是一件迫在眉睫的事情, 故本文提出针对上述问题的政策建议。
(一)构建以权责发生制为基础的地方政府会计来反映地方政府债务。孔龙、徐在起(2009)认为,现阶段的国情表明以收付实现制为基础的政府会计制度已经不能满足会计信息使用者的需求, 不进行改革将会制约政府发展。我国政府会计改革应顺应国际各国政府会计改革的潮流, 构建基于权责发生制为基 础的地方政 府债务会计,真实、完整地反映政府的公共受托责任。陈鹏建、李松涛(2010)认为,实行权责发生制财务报表有利于减少欺诈和腐败,可以帮助实行风险控制;同时权责发生制有利于更好地度量和评价组织的效率和效益。
关于政府会计信息的披露, 可以参考美国政府会计标准委员会(GASB)第34号公告《州和地方政府基本财务报表与管理层讨论和分析》, 该公告指出可将“基本财务报表”中的“政府整体层面财务报表”用于提供基于权责发生制编制的地方政府财务状况信息,从而在整体层面掌握地方政府过去财政运营情况。将“必要补充信息”中的“比较预算报表”用于提供预算管理信息。借鉴GASB第34号公告的前提是中央政府和各地方政府形成政府综合财务报告,由于我国总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各自有一套自成体系的会计报表,难以直接合并生成合并的资产负债表、资金运营表和现金流量表,这是我国政府会计改革过程中急需解决的问题。财政部部长楼继伟表示将试编权责发生制政府综合财务报告的范围扩大到全国所有省份,并且将“推进政府会计改革,加快建立政府财务报告制度”作为工作重点。
(二)采用权责发生制和收付实现制结合的会计处理基础, 全面核算地方政府债务。权责发生制不仅能够较好地提供政府财务状况等信息, 还能较为准确地测 度地方政府 的财政风险, 对地方政府的表外负债的计量和披露也有帮助。但地方政府的预算管理和预算执行信息仍然很重要, 应该继续提供。故可采用双重会计基础,既要基于收付实现制编制能够提供预算信息的会计报表, 又要基于权责发生制编制能够完整披露地方政府债务信息的财务报告。权责发生制可分为“低度”、“中度”、“强度”和“完全”的四种强度,关于程度的选择,陈小悦(2005)认为可根据报告主体所处层面、会计要素的可计量性要求和当前的权责发生制程度三条标准来判断。我国地方政府债务的核算在收付实现制和“低度”的权责发生制之间,另外考虑到或有负债和隐性负债计量的难度, 因此可把政府会计改革的目标定为“中度”的权责发生制,并不断向“强度”和“完全”的权责发生制过渡。
(三)重点解决地方政府债务会计要素的计量属性问题。表外负债的存在,引发了我们的思考:针对不同表外负债的特征,我们是否可以通过不同的计量属性来全面的核算和披露表外负债。我国当前对地方政府债务使用历史成本来进行计量, 尽管历史成本有客观、可验证等优点,不过不适合用于计量不确定性高的表外负债。我们可以参考国际公共部门会计准则(IPSAS)提出的历史成本、现行成本、可变现净值和现值四种计量属性来核算和披露不同计量难度的表外负债。
1. 大部分直接债务 , 因其发生和将来的偿还都有明确的金额,因此,可应采用历史成本法进行计量;2.直接隐性债务,如社会保障资金缺口、农村社会保障缺口和公共投资项目未来的资本性和经常性支出等, 这部分的债务将在未来一段时间内持续支出, 发生的概率很大,债务金额也可以确定,考虑到时间价值的变动和未来支付的风险,因此考虑采用现值计量。需要强调的是, 现值法中应该考虑的要素有两点: 一是折现年限应与社会发展规划纲要的时间跨度一致,应为5年;二是应该采用考虑了通货膨胀后的国债利率作为折现率。
3. 符合“预计负债” 确认条件的或有显性债务, 如对下级政府的债务担保、对公共或私人部门实体所发行的债务担保、对政策性贷款的贷款担保等, 可采用未来履行相关义务所需支出的最佳估计数,只需进行披露即可。
4.或有隐性债务由于难以估计其债务发生的概率以及债务发生时需要承担的金额, 因此对于该部分的债务只需进行披露,如:对金融机构支付危机的救助、国有企业未弥补亏损、对自然灾害等突发性事件的救助等。
(四)完善政府会计准则规范。表外负债对过去以历史成本为计量属性对经济事项进行记录计量和报告的传统政府会计准则造成了极大的影响,以规则为导向的传统会计准则越制定越复杂,准则的制定也显得效率低下。表外负债自产生以来,形式多样,种类繁杂,然而会计准则的制定却没有赶上这个步伐,到目前为止,涉及表外负债会计处理方法的准则较少。尽管我国会计准则充分吸取了国外的经验教训,充分接纳吸收了国际会计准则的思想, 但总的来看,对地方政府表外负债的确认、计量、披露等问题尚没有形成能够有较强实践意义的会计准则。目前我国正在编制国家资产负债表和地方政府资产负债表,应该充分考虑到占政府债务较大比例的表外负债对地方政府财政管理和风险的影响,充分借鉴新西兰、澳大利亚等国家在政府会计信息披露的成功经验,建立以原则导向为基础、规则导向为补充的会计准则体系,从而完整地披露地方政府的债务信息,进而达到帮助管理者预测地方政府的债务风险、做出正确的决策的目的。再有,我国的会计准则的制定应该具有前瞻性,在还没有发现由于表外负债造成的严重问题的时候,尽快制定规范表外负债和不确定性负债的具体会计准则,防患于未然。
五、总结