绩效审计对策研究

绩效审计对策研究（精选十篇）

绩效审计对策研究 篇1

一、在企业内部推行绩效审计的困难

(一) 开展绩效审计的基础条件不足

开展绩效审计的前提条件是, 被审计对象需提供详实的资料信息, 以确保审计部门对审计对象的经济效益开展客观公正的评价。对任何经济效益的评价, 都必须建立在基础数据和真实资料的基础之上, 否则做出的评价不具备任何参考价值。只有保证基础数据和资料的真实性、合法性, 才能利用到其自身的价值, 否则会导致审计工作结果失去客观性。目前, 我国各行业中的企业存在诸多违反经济法律法规的现象, 弄虚作假现象屡见不鲜, 这对顺利推行绩效审计工作的带来了许多阻力和障碍。

(二) 缺乏科学可行的指标评价系统

当前, 我国的有关审计的法律法规以及其他审计管理规定对如何开展绩效审计并没有做出具体规定, 单单提及到了审计工作要达到效益性的目的, 而没有具体明确绩效审计工作的评价指标和标准。虽然中国内部审计协会在2007年公布了关于经济性、效率性、合法性审计的第二十五、二十六、二十七号审计具体规定, 在上述三项规定中, 对经济性、合法性、效率性审计的内容、方式和评估尺度给出了普遍性的规定, 但也同时指出内部审计部门和审计人员应选择合适的效率性审计评估尺度, 由于被审计的企业因对象而异, 因此难以建立统一的经济性、效率性和合法的审计标准, 甚至是对同一被审计单位, 也会存在多种彼此相异的比较标准, 在不同的评价标准下, 会得出内容差别很大的审计报告。因此, 对审计部门和审计工作者来说, 选择恰当的指标评价准则是一个极其困难的问题。

(三) 绩效审计缺乏统一的技术方法标准

由于被审计的对象情况各异, 审计主管部门无法为绩效审计工作提供一个统一的审计方法和标准作为参考依据。在这样的背景条件下, 审计人员在有自由选择与被审计对象相适应的标准和技术的权力, 并以此开展审计工作, 由于在选择绩效审计方法和技术方面存在不一致, 审计工作者有自主选择采用何种技术方法的余地, 这无形中加大了审计工作的风险, 也对审计证据提出了更苛刻的要求。

(四) 搜集绩效审计证据存在一定的困难

在分析相同行业内的企业效益差别时, 能较为容易的获取企业的固定资产质量、管理水平和市场销量等方面的数据资料, 但万一需要其他同类企业的横向比较数据, 则遇到相当大的困难。审计工作缺乏足够的证据材料, 容易导致审计结论偏离客观实际, 带来不可预估的损失。

(五) 现有审计队伍人员的知识储备不足

要全面开展绩效审计工作, 必须要有一支掌握多样化审计方法, 具备多学科的交叉知识储备的审计队伍为基础。目前, 现有的财务审计工作者知识面较窄较浅, 企业不够重视效益评价、内部相关管理人员专业知识及技术水平较低。在实行绩效审计时, 必须保证审计工作者充分的独立性和胜任能力。除了具备传统的财务审计工作岗位能力外, 审计人员还需掌握更多的审计技能和其他相关学科的专业知识, 能够深入透彻地理解绩效审计工作的本质, 在工作中保证给出客观而公正的判断。因此, 审计部门在开展和推行绩效审计工作时, 需要吸收和储备各学科专业例如金融学、工程造价、会计与财务管理方面的人才。

二、目前开展绩效审计工作需采取的措施

(一) 避免两种倾向, 树立正确的绩效审计观念

目前, 在大力实行绩效审计时, 要防止产生两种不良倾向:一是盲目跟从, 过度依赖绩效审计, 而忽略客观合法的审计。对各级审计部门而言, 在未来很长一段时间内客观合法的审计仍是主要工作内容。而开展效益审计也不能脱离客观合法原则。二是与实际相背离, 提出与实际情况不相符的、不合理的要求。必须实事求是, 稳步推进, 不可盲目跨越。要在实践中慢慢总结和摸索出一套恰当的绩效审计工作规范。

(二) 要使用合适的审计评价标准, 谨慎地评估被审计对象

在着手开展审计工作时, 首先要保证审计目标的清晰, 然后再收集整理证据材料, 根据相关审计准则, 给出准确客观的审计评价, 最后论证审计目标。只有采取准确恰当的审计评价标准, 才能以此为基础得出正确的审计报告。绩效审计的评价标准的主要内容有定额标准、生产计划、业务准则和各类经济技术指标等, 目前还没有形成口径一致的准则标准, 仅零星分布在各类有关资料中, 具有很大的不稳定性。因此, 在开展审计工作之前, 按照实际情况选择合适的评价标准, 并据此做出公正的评价结果。

(三) 要正确对待几方面的关系

1.宏观效益与微观效益之间的关系。宏观经济效益包含了微观经济效益, 后者应服从于前者, 在开展绩效审计工作时, 应克服小团体主义, 以大集体利益为重。2.长期经济效益与短期经济效益之间的关系。企业要实现持续经营必须以实现长远经济效益为基础, 不能为了追逐短期利益而忽视长期效益, 导致企业缺乏足够的发展后劲, 因此, 开展绩效审计时要特别注意被审计对象是否存在短期逐利行为。3.经济发展和技术之间的关系。企业在引进生产线时, 不但要强调其的先进性而更应考虑其综合性价比, 如果脱离企业实际情况, 盲目上马高新技术项目, 不仅无法切实改善企业经济效率, 反而会因高成本费用造成企业亏损。4.使用价值和价值之间的关系。在市场经济体制下, 各种产品和服务的价格呈不断波动状态, 当价格不一定范围内波动时, 商品价值量的增长意味着使用价值的增长, 一旦遭遇通货膨胀, 这种关系则会遭受严重的破坏。因此在开展绩效审计时, 在审计价值增长量的同时, 更要对使用价值的增长量进行考察。

(四) 增大对审计证据收集和分析工作的投入

审计人员在开展绩效审计时, 须选择恰当的方法和技术, 不断提高审计证据的准确性和全面性, 以确保审计报告的正确性和客观性。收集和整理财务审计证据时, 可采用社会通行的方法, 按照相关程序开展收集和评价工作, 而绩效审计则与之不同, 由于在方法的选取上具有很强的灵活性, 同时没有统一的准则和标准作为规范, 使得在收集绩效审计证据时面临如何从种类繁多的方法中挑选最合适的方法难题, 通常在开展绩效审计时, 工作人员往往采取提高样本的代表性和增大调查对象的样本量的方法, 以提高对总体审计评价的精度。同时, 工作人员始终都要特别关注证据的客观性和准确性, 付出更多的时间与精力以提高审计证据的可信度和精度。

(五) 加强有关培训, 提高审计人员的职业素养

目前, 强化审计人员职业素质最有效的途径就是结合具体绩效审计案例加强培训工作力度, 最大可能的拓宽审计人员的视野, 一方面加强审计人员的创新意识, 能够及时找出与财务审计的不同之处;另一方面能够用发展的眼光来处理审计工作中的问题。要对审计工作人员开展绩效审计方法和经验的培训, 着重丰富和提高工作人员开展绩效审计工作的能力。另外, 要和其他征服部门保持良好的沟通联系, 形成开展绩效审计工作的合力。

摘要：上世纪50年代以来, 西方许多企业开始流行采用绩效审计。与之相比, 国内部分企业实行绩效审计工作的时间较晚, 还处于摸索前进阶段, 对相关理论的研究工作也停留在浅层次表面上, 因而国内企业推行绩效审计工作还面临着诸多困难。在本文中, 试图针对目前国内企业开展绩效审计存在的问题提出可行性建议和应对措施, 以促进国内企业更好更快的普及和应用绩效审计工作。

关键词：难点,绩效审计,对策

参考文献

[1]陈思维, 王会金, 王晓霞.经济效益审计[M].中国时代经济出版社, 200:145-148.

[2]韩传模.刍议企业内部经济效益审计[J].中国内部审计, 2010 (6) :36-38.

军队医院绩效审计研究 篇2

摘要：绩效审计是审计发展的较高阶段，是当今国际审计的主流。当前，军队正处于进行规模结构和力量编成改革的关键时期，军队医院以其独特的身份和地位，面临着前所未有的机遇和挑战。本文针对军队医院绩效审计的问题，从架构模式、范围和内容、程序方法等方面进行了论述，并探讨了绩效审计过程中应把握的几个问题。

关键词：军队医院 绩效审计

一、军队医院绩效审计的架构及模式

（一）军队医院绩效审计架构

绩效审计架构是审计各要素的组织框架。军队医院绩效审计架构应包括审计资源、审计制度、审计目标三部分。一是审计资源部分，主要解决绩效审计的人、法、技等审计基础问题，包括依据法规库，审计专家库、评价指标库、技术方法库，它是军队医院绩效审计的基石。二是审计制度部分，主要解决绩效审计路径和评价问题，包括绩效审计操作规程、绩效审计评价标准，它是军队医院绩效审计的支撑。三是审计目标部分，主要解决绩效审计定位问题，即在真实性、合法性审计基础上，审查经济性、效率性和效果性，进而达到化解风险、提升绩效的审计目的，它是军队医院绩效审计的总纲。

（二）军队医院绩效审计模式

按照审计范围和评价层次的不同，军队医院绩效审计可分为医院总体绩效审计、重大经济项目绩效审计、资源利用绩效审计三种模式。

医院总体绩效审计是整体层面的审计，把医院履行职能状况作为审计对象，评价医院履行职能的经济性、效率性、效果性。重大经济项目绩效审计是重点层面的审计，把重大经济项目作为审计对象，包括大项工程建设绩效审计、医疗设备投资绩效审计、医疗合作绩效审计、重点专项经费绩效审计等。资源利用绩效审计是单项层面的审计，把单位资源的配置和利用作为评价对象，包括资金资源绩效审计、人力资源绩效审计、技术资源绩效审计、空间资源绩效审计、单项经费绩效审计等。

二、军队医院绩效审计的范围和内容

（一）审计范围

按照系统理论，军队医院绩效审计范围应包括医院各个领域、各个过程，从横向上看，应包括军事、行政、经济、医疗、人力资源、院务等军队医院管理的各个领域；从纵向上看，应包括计划、组织、领导、控制等管理的整个过程。

（二）审计内容

（1）战略管理审计。主要审查医院的战略（包括发展规划）制定、战略实施、战略控制情况，评估医院发展战略的正确性有效性，组织实施的严密性科学性，揭示战略管理存在的问题，促进医院确立正确的发展思路、建立有效的落实措施。

（2）卫勤保障审计。主要审查为兵服务制度落实情况、军人医疗投入及补贴情况、军人医疗保障水平、军人医疗保障成效、应急保障力量建设、应急任务完成情况等，揭示卫勤保障的薄弱环节。

（3）组织管理审计。主要审查医院业务（含医疗、护理、设备等）管理体制、财经（含财务、经管、采购等）管理体制、人事领导体制的合理性，考评部门划分、岗位设置、职责权力分配的科学性，揭示组织管理中的低效行为。

（4）人力资源管理审计。主要审查医院人力资源规划、人员招聘培训、薪酬管理和绩效考核情况，评估人才引进、人力成本控制、人员工作效率提升、人均效益改善成效，揭示改进人力资源管理的着力点。

（5）医疗管理审计。主要审查医学模式设计、医疗资源整合、诊疗流程优化、医疗质量管理、医疗纠纷管控、护理工作质量和科研训练组织等情况，评估重点学科打造、床位效率提升、医疗服务质量提高、收容数量增长、医疗合作效益情况，揭示提高医院核心竞争力的途径方法。

（6）财务管理审计。主要审查融资管理、投资管理、预算管理、奖金管理、医保管理、内控制度建立执行情况，审定经济状况、总体损益、对外医疗创收情况，评估经济实力、盈利能力、偿债能力和运行安全，揭示影响医院经济质效的制度缺陷、管理漏洞和薄弱环节。

（7）设备管理审计。主要审查医疗设备购置立项、采购、验收、使用、维修、报废管理的合规性效益性，评估医疗设备的技术水平、产能利用率、运行成本和投资效益，揭示设备管理的主要问题。

（8）药品物资管理审计。主要审查采购目录确定（含新品种引进、非目录药品物资临时采购）、采购价格确定、保管、消耗、退货等环节的规范性严密性，评估采购效益、库存效率、药品物资安全情况，揭示药品物资管理漏洞。

（9）工程建设审计。主要审查工程立项、采购、施工管理、预算、结算、决算、进度款支付情况，评估工程立项的正确性、建设成本节约率、保障能力实现度，揭示乱上项目、重复建设、损失浪费等问题，规范工程建设管理，提高投资效益。

（10）院务管理审计。主要审查营房维修、保安、保洁、洗涤、饮食、用车、水电暖管理等情况，评估保障效率、保障成本和保障水平，揭示低效管理和损失浪费行为，促进保障方式向社会化转变。

（11）市?隹?发审计。主要审查医疗市场定位、医疗产品开发、病源渠道拓展、客户关系管理、医院品牌打造情况，评估医疗市场开发成效，揭示提高市场占有率的方法途径。

三、军队医院绩效审计的程序方法

（一）确定审计项目

确定正确的项目是绩效审计成功的前提。应坚持三个原则：一是重要性原则，考虑各级党委、机关、医院对项目的关注度；二是增值性原则，审计成果可利用度高、预期审计效益明显；三是时效性原则，即审计正当其时、正应所需。

（二）组织审前调查

充分掌握被审单位情况是绩效审计成功的基础。审计人员可以通过询问了解、检查文件、实地观察、追踪业务流程、进行数据分析、借助网络媒体等手段，调查了解被审医院的基本情况、管理体制、内控制度、资源占有、信息管理等情况，评估被审医院存在重要问题的可能性，据以确定审计重点和应对措施。

（三）制定实施方案和评价标准体系

审计组在扎实开展审前调查的基础上，编制军队医院绩效审计方案，确定绩效审计评价标准，为成功开展军队医院绩效审计提供评价依据。

（四）组织实施审计、做出审计评价

审计人员按照法定权限和程序收集审计证据，并进行整理归纳和定量定性分析，对照审计标准，对军队医院整体的经济性、效率性、效果性进行综合评价，也可对人力资源、财务管理、投资管理等进行单项评价。

（五）拟制、出具审计报告

现场作业结束后，拟制并出具审计组报告，征求被审计医院意见，经确认后，出具审计部门审计报告。军队医院绩效审计报告应当具有客观性、建设性，重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题，审计建议应具有针对性、可行性、增值性，能够实实在在地提高医院绩效。

（六）审计整改检查

审计部门按照军队审计回访规定，采取实地检查、电话回访等方式，对医院落实审计意见情况进行回访，要重点检查首长批示、建立和完善体制机制制度的建议、减少损失浪费的建议、完善政策执行和管理的建议落实情况。

四、军队医院绩效审计应把握的几个问题

（一）树立正确的审计理念

一要坚持真实合法审计为基础、绩效审计为目标，实现二者的统一、互补和融合。二要把握绩效审计的本质，对照有关制度标准，查找政策、制度、管理等方面影响资源绩效的深层原因，拿出对策，真正解决问题。三要防止狭隘观念，不能仅围绕资金效益搞审计，还包括体制机制、管理决策、公共资源使用等方面的效率性、福利性、公平性的问题。四是要坚持定量分析与定性评价相结合的原则，能量化的量化，不能量化的要采取定性或描述性语言进行准确评价。

（二）科学统筹审计资源

一要凝聚各部门力量形成审计合力，绩效审计才能顺利实施，审计成果才能得到有效利用。二要吸纳各方面人才打造技术优势，有针对性地借助外力完成审计任务。三要广泛借鉴军队业务部门的检查成果、外部咨询机构的诊断成果、医院加强管理的内部报告、地方医保卫生药品监管部门的考核成果，使绩效审计能够站在更高层次、发挥更大作用。

（三）推行现代审计管理方法

军队医院绩效审计要提高审计效率、保证审计质量，就必须借鉴现代项目管理的理念和技术，综合考虑质量、时间、成本和风险，在遵循法定审计程序的基础上，运用关键链、里程碑、甘特图等现代项目管理技术方法，科学统筹各种资源，完成审计任务、实现审计目标。

（四）大力抓好审计人才建设

一要制定人才发展规划，加大外部引进力度，加强内部人员调配优化，引导各级打造一支综合性、专业型和信息技术型人才复合而成的审计队伍。二要拓宽成才渠道。鼓励审计人员考取ACCA、内部审计师、注册会计师、管理咨询师、律师和信息工程师等执业资格，积极参加地方学历教育和医院管理课程，借助社会资源帮助审计员拓展眼界思维、提高业务技能。三要创新培训方式。军委机关要采取研讨、案例、体验等多种形式开展专业培训，培养一批胜任绩效审计任务要求、素质全面过硬的高层次审计人才。

（五）建立健全军队医院绩效审计法规

军委机关应在总结军地经验、借鉴国内外成果的基础上，一要制定军队医院绩效审计操作规程，解决方法手段和实施路径问题。二要制定军队医院绩效审计评价标准体系，打破绩效审计难评价、无法?u价的瓶颈制约。三要制定军队医院分项绩效审计实施办法，为大项投资、医疗合作等单项绩效审计指明方法路子。四要将军队医院绩效审计纳入全军审计计划，列为必审项目，以医院绩效审计牵引军队绩效审计深入发展。五要建立军队医院绩效审计考评制度，督导各级审计机关出精品、出成果，切实发挥绩效审计的增值效应。

参考文献：

我国绩效审计存在的问题及对策探析 篇3

1.开展绩效审计是社会发展的必然选择。绩效審计已在世界范围内得到广泛开展，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，且表现出不断增加的趋势，在美国、英国、日本等工业化国家，绩效审计在政府审计业务中占有相当大的比重，美国甚至达到80%以上。加入WTO后，形势的发展对我国审计工作提出了新的要求，需要审计工作不仅在查处违法违规方面履行好职责，还要在促进提高财政财务水平和资金使用效益方面发挥更大的作用。

2.开展绩效审计是建立高效廉洁政府的需要。高效廉洁的政府，是现代化民主社会的基本特征。在以市场经济为中心的今天，在政府各部门以经济工作为中心的情况下，如果能对工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性审计监督，那么，官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更准确，国家的经济损失就会更少，社会效益也会大大提高。尽快开展绩效审计，有利于监督政府工作的效益，有利于建立清正廉洁的政府。

3.开展绩效审计是有效利用有限资源的需要。随着国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民生产总值的比重不断上升，中央政府和地方政府所承担的经济责任的范围已大大扩展。国家公共开支的成倍增长和公营企业规模的不断扩大，特别是我国众多人口增长，经济资源越来越不能满足社会的需要，政府的生长基础和社会的发展机会愈来愈受限制。

4.开展绩效审计是维护人民群众利益的根本需要。现代社会是民主化的社会，是人民当家作主的时代。政府受人民之托、用人民的钱，理所当然的为人民办事。在民主社会，政府负有以最经济、最有效的办法使用管理各项资源、并使各项资源的使用最大限度地达到预期目的。

二、存在的问题

1.审计人员综合素质不高，审计人员队伍知识结构单一。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一，需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。然而这种复合型的人才特别缺乏，没有一支训练有素、结构合理的审计人员队伍，就无法承担新时期我国政府审计工作的艰巨任务。

2.没有明确的绩效审计条例和缺乏完善的绩效评定价依据。由于我国国情存在很大的差异，没有条件也不可能制定一个全国使用的绩效审计或评估标准。从国家层面到基层的乡镇政府，都没有可供执行与参考的绩效审计法律法规体系与操作指引。绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。因此，衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

3.绩效审计的方法和技术不统一。由于评价对象的不同，审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。

4.审计技术方法和手段落后。审计技术方法还停留在详细审计阶段，特别是基层审计机关更是如此。政府绩效审计的审计领域广泛、审计内容复杂且多变、审计方法灵活多样、审计工作量大，详细审计几乎不能满足政府绩效审计工作的要求。现有政府审计经验的积累不利于政府绩效审计工作的开展。传统的审计主要是采用手工审计，“电子化”程度低或电子计算机利用程度低。

三、加强绩效审计的对策

1.加强法律法规的建设，完善立法体系。积极推动有关绩效审计相关法律、法规和规章的制订和完善，努力做到用专门的法律法规条款规范绩效审计。在做好审计法实施条例的修订和经济责任审计条例的制定工作中，注重涉及完善有关绩效审计的内容。 在开展绩效审计工作的起步阶段，国家审计署至少先应依据审计法和其他方面的一些相关规定，以部门规章来明确绩效审计的相关事项，让绩效审计工作逐步开展起来。

2.加强绩效审计人员的培训。审计机关应组织进行绩效审计的培训，让绩效审计的理念深入人心；也可以选派一些审计人员到绩效审计搞得好的国家去学习，具体体会绩效审计的操作，积累实战经验。例如，最高审计机关国际组织(INOSAI )，最高审计机关亚洲组织以及美国会计总署、加拿大综合审计基金会，澳大利亚、新西兰、德国、英国等的最高审计机关。通过培训，不断拓宽审计人员的知识结构。

3.提升绩效审计员的综合素质，积极运用先进的审计技术方法。加强复合型人才的引进。审计机关要储备多元化专业的人才，包括经济学、社会科学、法律、财会、环保与工程方面的人才等，多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。现代信息技术发展的很快，应加强信息化建设，提高审计人员的技能；绩效审计需要创新的方法，绩效审计方法，是在审计工作中为了实现绩效审计目标而采用的工作模式、程序、措施和手段等，专项审计调查方法，能更高效率的涉及被审计单位和被审计事项的多个层面，是适用绩效审计的一个较好办法。

4.建立一套可行的绩效标准和指标评价体系。开展绩效审计评价项目实施效果的好与坏，必须要有一个科学可行评价标准相对照，绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价确定，社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容确定。制订指标评价体系时不仅要关注项目实施所产生的经济效益，而且要关注经济、就业、环保等各方面产生的社会效益，为此要制定出操作性较强的绩效审计准则，对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等做出明确规定。其次，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域再做一些补充规定，再次应体现与国际惯例相协调的原则，反映国际经济一体化的要求，不断强化审计监督的法律地位。

参考文献：

[1]黄彩雯.浅析绩效审计在基层政府的运用与推广.中国乡镇企业会计.2011.1.

绩效审计对策研究 篇4

(一) 空白阶段——新中国成立至1983年以前

新中国成立伊始, 人们革命热情高涨, 思想觉悟和行为可以说都非常纯朴, 自觉性较高, 所以监督尚未显示其重要性。1966年至1976年的“十年浩劫”期间基本上是“无账会计”, 只算政治账, 不算经济账。新中国成立至1983年以前这个期间, 政府无独立的审计建制, 不存在绩效审计的客观基础, 因此更谈不上绩效审计。

(二) 试点阶段——20世纪80年代

1983年审计署成立时就着手开展效益审计的理论研究和试点工作。审计署的第一个审计项目就是于1983年10月——11月对天津铁厂进行经济效益审计试审。1984年全国有22个省、市、自治区的270个县以上的审计局, 对1263个部门和被审单位进行试审。试审充分注意了经济效益的问题。全国审计机关共审计出各类问题资金总额30692万元, 其中与经济效益有关的问题资金9195万元。20世纪80年中期以后, 绩效审计基本处于停滞状态。

(三) 依附于财务审计发展阶段——20世纪90年代

我国1992年提出建立社会主义市场经济体制, 要求企业建立现代企业制度, 转换经营机制, 整个社会经济环境是放开搞活。这一时期, 我国政府审计只是通过财务收支审计, 达到提高效益的目的, 并未明确提出绩效审计的概念。审计机关结合宏观经济财务收支审计, 开展了一些略有政府绩效审计性质的经济监督活动。

(四) 探索独立发展阶段——加入WTO以来

本世纪以来, 一些经济、社会发展水平较高的地区已经开始尝试开展绩效审计。比如, 2002年深圳市审计局在全国率先对财政资金进行了绩效审计, 并取得了试点成功。12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况, 成为绩效审计的审计对象, 由此形成的《深圳市2002年度绩效审计工作报告》成为国内首份提交人大会议审议的政府绩效审计报告。2005年度深圳绩效审计报告中披露了市妇女儿童发展中心大厦、深圳大学等多个被审计项目存在资金使用绩效低下、经营项目亏损严重、公共资源被违规占用和政府工程被层层转包等问题。同时, 国家审计署对18个重点机场和38个支线机场进行了效益审计, 取得了良好的效果。2008年7月11日颁布的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中更是提出“全面推进绩效审计, 促进转变经济发展方式, 提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性, 促进建设资源节约型和环境友好型社会, 推动建立健全政府绩效管理制度, 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年, 每年所有的审计项目都开展绩效审计。”的工作目标。

二、我国政府绩效审计发展的瓶颈

(一) 审计本质的理解偏差

受托责任观是当前对于审计本质理解的较为公认的学说, 它的主要思想是:受托人为了向委托人说明其履行责任的情况而聘请独立的人员对其责任履行情况进行评价, 以解除自身受托责任。把一般的受托责任概念应用于政府部门和公营机构, 就产生了公共受托责任的概念。公共受托责任是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的责任和义务, 它是政府审计产生和发展的基础。那么, 究竟什么是公共受托责任, 公共受托责任是如何形成的, 又包含哪些内容?对于这些问题, 理论界还没有形成定论。一直以来, 人们普遍将公共受托责任理解为公共部门的受托财务责任, 即要求公共部门尽一个最大善意管理人的作用, 保护受托公共财产安全, 诚实经营, 同时要遵守法律、道德、技术和社会的要求。这一观点要求公共部门依照法律章程动用受托资源, 而不问资源动用的结果和效率, 因而受托责任以合法性为主, 与之相适应的审计是财政财务收支审计。正是基于对审计本质这样的理解, 导致我国政府绩效审计一直以来没有得到应有的重视, 其发展自然也就相当缓慢。

(二) 审计需求的引导缺失

政府绩效审计的需求包括法律法规的要求、当事人的需求及社会公众的需求。目前, 这三个方面的有效需求的严重不足, 在很大程度上制约了我国政府绩效审计的发展。首先, 我国的法律制度建设相对落后, 近年来全国仅有深圳市、湖南省、珠海市引入了绩效审计的概念。因此, 我国法律法规方面对政府绩效审计的需求是空缺的。其次, 由于我国社会主义市场体系尚不完善, 政府公共部门管理和服务意识差, 自觉接受监督的意识还不强, 对绩效审计的认识差距很大。有些公共管理部门及其负责人认为决策、体制、管理等方面存在的问题, 是改革、发展中出现的问题, 并不违法, 因而不需审计, 也不能审计。甚至在绩效审计的开展过程中, 还存在有些部门和领导对审计工作不配合的情形。因此, 我国也谈不上当事人对绩效审计的自愿需求。我国人们的绩效意识不强, 对政府的绩效关注不够, 社会公众对政府绩效审计的需求低, 使绩效审计的开展缺少广泛的社会基础。

(三) 审计范围的财务导向

我国目前开展的的绩效审计主要包括经济责任审计和经济效益审计等。以上各种形式的绩效审计都是以公共资金的运用为主线的, 审查的内容多侧重于财务信息, 关注的重点停留在财经法纪的遵循程度、专项资金使用效果、政府采购活动的经济性以及国有资产的保值和增值等方面。这种财务导向导致我国政府绩效审计在很大程度上保留了财政财务收支审计的痕迹, 甚至很难以从财政财务收支审计中分离出来。上个世纪以来, 人力资源利用已成为决定任何公营部门机构的经济性、效率性和效果性的关键因素。在政府管理部门财政资金的使用上, 人力资源利用效率从直接的费用支出和间接的政策执行两方面影响着公共资金的运用效率, 如果不对这部分人力资源利用开发进行审计, 显然不能实现真正意义上的政府绩效审计。

(四) 审计目标的相对单一

目前我国政府绩效审计的目标主要是评价公共资金运用的经济性、效率性和效果性, 即所谓的3E审计。经济性是指从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化。效率性是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系。效果性是指目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系。对于我国转型经济发展过程中出现的一系列体制性、机制性和管理性问题, 政府绩效审计的上述目标显得较为单一, 对于分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题显得无能为力。

(五) 评价指标的不够科学

科学完善的绩效评价指标体系是关系绩效审计成败的关键因素。我国的经济效益审计在指标的选取上, 采用了国际通用的做法, 即由政府颁布绩效指标, 这一做法在一定程度上提高了绩效比较的客观性, 但从具体内容及其实施情况来看, 该评价指标体系还不够系统、不够完善、也不够科学, 存在诸多问题:一是指标在设置内容上不太合理。如“劳动生产率”、“人均GDP”等都只能说明特定地区的经济发展水平, 平均受教育程度只能说明某地的教育总体水平, 它们属于客观的社会状况, 与政府政绩效之间并无必然的因果联系。二是指标在设置形式上不够完善。从指标的方向上看, 只有正向指标, 而没有福相指标;从指标的性质上看, 定量指标多而定性指标少, 两者的结合运用更是几乎没有。三是指标在评价方向上存在不足。现有绩效评价指标体系注重对经济的考核以及领导绩效的考核, 而忽略了对社会绩效的衡量;注重对施政功效的考核而忽略了对政府运行成本指标的考量;注重对经济发展水平的考核而而缺少体现百姓生活、生存状态的指标。

(六) 审计结果的重视不足

审计是为了发现问题、揭露问题, 更是为了解决问题。问题的善后处理是审计的终结目的, 关系着审计社会效益的实现。所以, 政府绩效审计不应只是关注如何设计和实施审计项目, 更应该关注如何将审计结果运用于现实的绩效考评与未来改进等的决策之中。就我国目前情况来看, 审计结果的运用没有受到应有的重视:一方面, 由于审计结果披露制度的不健全, 导致大量的绩效问题审而不揭, 流于形式;另一方面, 由于现实条件限制使得运用时机不成熟, 导致审计结果常常被搁置一边。审计结果长期不受重视, 导致政府绩效审计工作往往是虎头蛇尾、落地无声, 局限于为审计而审计, 为过程而审计的尴尬境地。

三、我国政府绩效审计发展的对策

(一) 摆脱对受托责任观的认识误区

公共受托责任应该包括公共部门的受托管理责任。公共部门的受托管理责任要求公共部门不仅应合法经营, 而且要按照经济性、效率性、效果性、公平性、环保性的原则来操持受托财产。随着民主制度的日益健全, 公民民主意识的不断增强, 社会公众应当走出过去对公共受托责任狭义理解的误区, 不断提高对受托人的要求, 不仅要求受托人经济而有效的利用资源, 还要要求资源的使用达到预期的效果。这样政府绩效审计必然应这种对公共受托责任全新的理解而得到长足的发展。

(二) 刺激政府绩效审计的内在需求

(1) 强化法律法规的要求。在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内容加以明确, 以便在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性, 为绩效审计的开展提供有利的法制环境。认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的效益评价方面的经验, 结合财务收支审计的审计准则, 制定比较系统、操作性较强的政府绩效审计准则。在准则中应对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出规定。借鉴国际绩效审计惯例, 根据我国目前的审计环境对政府审计的新要求, 修改《审计法》, 建立我国绩效审计制度, 完善我国审计法律体系。 (2) 唤醒社会公众的需求。社会公众对政府工作绩效的监督需求是推动政府绩效审计发展的原动力。提高社会公众对政府绩效审计的认识, 使人们认识到政府绩效审计的功能、作用和意义, 必定提高人们对政府绩效审计的需求水平。强化纳税人意识是激发公民对政府绩效审计需求的重要途径, 而建立完善的需要表达机制, 是传递这种原动力的有效手段。 (3) 刺激当事人的需求。如果当事人单位有了对绩效审计的主动需求, 就会对审计工作的开展给予积极的配合, 这样就为绩效审计的开展创造了有利的条件。刺激当事人对绩效审计的需求, 可以从以下方面进行:首先, 必须加强政府体制改革, 给政府公众部门施以压力, 使其提高工作效率, 合理配置公共资源;其次, 有必要加强财政体制改革, 将政府审计的重点放到财政收支的效果性、效率性、经济性、公平性以及环保性上来;最后, 必须加大宣传力度, 使当事人清楚绩效审计能够在优化政府职能、优化公共资源配置、服务社会大众等多方面发挥更加积极的作用, 从而增强政府的责任意识、管理意识和服务意识, 以此来提高对绩效审计的接受程度。

(三) 开辟政府绩效审计的新兴领域

(1) 人力资源审计。作为经济监督骨干力量的政府绩效审计, 加强对人力资源管理和使用的审计监督, 加强对人力资源的计价、参与分配等方面的审计监督, 以保证人力资源核算与管理的真实性、正确性和公允性, 是其义不容辞的职责, 也是绩效审计在知识经济时代呈现的又一新特征。从我国国内所开展的绩效审计对象来说, 国有企业的冗员、政府人员超编等人力资源管理不善造成的绩效严重损失已成为不争事实。因此, 我国政府绩效审计应当积极开辟新的业务领域, 而人力资源审计应当成为我国政府绩效审计的重要组成部分。 (2) 政策落实审计。公共政策的科学制定和有效执行是强化政府职能的重要手段, 政府及其所属部门就教育、科技、能源、税收管理、防止犯罪等问题制定了大量的政策措施。审计机关应积极推动这些政策措施的落实, 把检查其执行情况作为重要内容, 一方面促进各地区各部门坚决贯彻相关的决策、部署和措施, 确保政令畅通、令行禁止;另一方面通过及时反馈政策执行与实施的效果, 促进政府及其所属部门及时评价并调整相关政策, 保证相应目标的实现。近年来我国各级审计机关逐渐关注政府政策措施的贯彻落实情况, 就目前政策落实审计的执行情况来看, 审计范围只是局限于宏观经济调控政策的落实情况, 而审计的重心则更多的偏重于投资计划和预算的下达以及违法违规问题的查处。可见, 无论是从广度还是深度上看, 政策落实情况审计都还有很长的路要走。 (3) 社会责任审计。政府的受托公共责任也就包含了经济责任、社会责任、政治责任、文化责任以及道德责任等诸多内容。政府的社会职能包括:维持社会秩序职能、确保社会公平分配的职能、环境保护的职能、社会保障职能等。这样政府的社会责任也就包括:完善市场竞争、保障平等就业、调节贫富差距、保护生态环境、维护消费者和劳动者权益等。目前对于社会责任审计的研究, 更多的是关注企业的社会责任审计, 认为审计机构应从环境保护、产品安全与质量、员工的职业安全与卫生、社会公益事业、税收与就业以及创新等方面评价企业的社会责任。而最应该受到重视的政府公众部门的社会责任却被忽视了, 所以我国政府绩效审计应当补充政府社会责任审计这一重要内容。

(四) 拓展政府绩效审计的评价内容

我国正处于社会转型、经济高速发展的时期, 绩效审计的评价内容不应简单的界定为“3E”目标, 而应当从不同的绩效维度, 开展多样化的审计评价, 可持续发展等社会热点问题应当成为政府绩效的评价内容。 (1) 公平性。随着市场经济的推进和城市化进程的加剧, 我国社会的贫富差距拉大, 不公平现象也就成为了不容忽视的社会现象, 教育公平、就业公平、医疗公平、以及社会保障和社会救济的公平等成为老百姓关注的热点。由于政府部门占用着大量公共资金, 政府部门在提供服务过程中是否遵循了公平原则显得尤为重要, 政府的重要职能之一就是要调整市场经济所带来的不公平, 努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。因而必然要开展对政府部门“公平性”进行评价的审计。 (2) 环境性。节约资源和保护环境是我国的基本国策, 也是全球共识。目前, 诸如生物多样性的减少、气候变化、对自然资源的过量开发、对健康的威胁、对外部安全的威胁、物理环境的退化等问题已经成为全人类共同关注的问题。政府审计作为一种确保政府公共环境受托责任有效履行的社会机制, 应当能够促进各级领导提高环境保护与可持续发展的认识, 贯彻科学发展观, 促进环境保护政策法规的落实和完善, 促进环境保护经费使用管理的规范和效率, 促进重大环境建设项目资金效益的提升。因此, “环境性”必然成为政府绩效审计的评价内容。

(五) 构建科学的审计评价指标体系

科学完整的绩效评价指标体系, 应该有利于全面考核、系统评价各级政府及职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务方面, 所占有和耗费的物质资源和人力资源的经济性、效率性、效果性、公平性以及环保性的状况。 (1) 绩效评价指标体系设计的基本原则。一是相关性。相关性是指评价指标体系应当与审计目标紧密相关, 能够对具体审计目标的实现程度进行评价, 并且保证绩效审计提供的信息有助于信息使用者做出正确的决策或采取正确的行动。二是可操作性。可操作性主要是指评价指标必须简明、具体、易懂, 便于审计人员进行分析, 判断被审对象绩效的好坏, 也有利于信息使用者的理解。评价指标应充分考虑到客观条件的影响, 从被审单位或项目实际出发, 反映现实的方法、管理能力、组织结构, 并考虑发展潜力, 主要对可控制和可调整的因素进行评价。三是科学性。科学性主要是指评价指标应不受任何单位和个人的主观意见左右, 在相同的环境和条件下, 不同的评价主体使用该评价指标得出结论应该是相同的。 (2) 绩效评价指标体系设计的具体思路。应当剔除那些与政府绩效没有联系或联系不密切的指标, 以避免绩效审计走入玩数字游戏的误区。在指标的设计和选取上, 应该注意定性指标与定量指标的结合、正面指标与负面指标的结合、长期指标与短期指标的结合, 注意眼前利益和长远利益相结合, 国家利益、集体利益和个人利益相结合, 经济效益和社会效益相结合, 预算和实际业绩相结合, 全面、辩证地看问题。在内容上, 科学的绩效评价指标体系应该包含效益指标、政府成本指标、政府业绩指标、行政效率指标、以及公平和环保方面的指标等。此外, 指标的设计还必须保持一定的灵活性, 能够对绩效环境的变化做出及时调整。

(六) 重视政府绩效审计结果的应用

政府绩效审计结果合理运用的前提是高质量的审计工作和客观公正的审计结果, 但是光有了这个前提还不够, 要使审计结果的价值真正落到实处, 还必须形成一套严密规范的审计结果运用机制。 (1) 审计结果的披露要求。作为审计工作成果载体的绩效审计报告, 应当在保证不泄漏国家机密的情况下, 尽可能的向社会公众公开。绩效审计报告中应当至少应当包含以下审计信息:对被审计对象的介绍, 对审计立项、审计过程、审计结论以及后续审计的说明和附录。绩效审计报告的形式可以采用标准审计报告和详细审计报告相结合的方式, 在标准审计报告中对审计范围、审计依据及审计结论做规范说明, 而在详细审计报告中对审计过程和审计结论做具体阐述。 (2) 审计结果运用的基本原则与具体形式。一是运用原则。审计结果运用的基本目的是促进公共资金和资源的有效开发利用, 促进公共管理部门的绩效改善。审计结果的运用应充分发挥审计监督的建设性作用。审计工作要坚持把查处问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来。二是运用形式。审计结果的共享。审计机关可以通过宣传以及研讨等方式将典型的审计项目及其结果在合理的范围内进行共享, 宣传高效的经验, 总结低效的教训, 降低同类项目的探索成本。通过审计结果调整被审事项下期的目标。如将审计报告与预算挂钩, 对于不按期报送绩效审计报告的, 可暂缓拨付资金;对绩效差劣的项目, 可以考虑对同类项目下一预算年度不再安排资金。 (3) 有关保障机制和责任机制。为了保证审计结果的运用落到实处, 防止“有利就用, 无利就不用”以及“想用就用, 不想用就不用”等现象的发生, 还需要一系列的制度保障, 包括:审计结果运用情况的反馈制度、后续审计制度、绩效审计备案制度以及科学的考核体系和奖惩机制等。

参考文献

[1]施青军:《论结果导向的政府绩效审计模式》, 《财政研究》2006年第10期。

[2]张立民:《审计需求、审计目标与审计体制——兼论转型时期我国政府审计体制问题的特殊性》, 《中国审计》2007年第1期。

香港政府绩效审计研究与借鉴 篇5

政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。各国对绩效审计的称谓不尽相同，如英国 “现金价值审计”（Valve for Money Auditing），加拿大“综合审计”（Comprehensive Auditing），澳大利亚“效率审计”（Efficiency Auditing），瑞典“效益审计”（Effectiveness Auditing）等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”（Performance Auditing）统一名称。这届国际会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”

香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。

一、香港衡工量值审计

2002年10月，香港审计署署长向立法会主席提交了第三十九号报告书。二十年来，香港审计署（以下简称审计署）每半年提交一份衡工量值审计报告，对受审核机构履行职务的节约、效率和效益情况进行评价，提出改进意见和建议。第三十九号报告书将当年3月至9月所完成的衡工量值审计项目分章成册，提交立法会，并同时载于审计署互联网网页，向社会公布。

这一期的衡工量值审计完成了11个项目：收取利得税，海关征税，公共图书馆管理，港岛南区污水处理工程，中小企业特别信贷，惩教署住所管理，都市固体废物管理，新界小型房屋批建，小学教育；其中小学教育分为三项：小学学位的规划和提供，小学的管理，提供有成效的小学教育。从以上所列项目，显示审计范围之广泛，审计内容之丰富。不妨列示其中一个项目的审计结果，如小学学位的规划和提供。

香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。2001－02学年年初，香港约有47.8万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2 600元；2002－03财政，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近入学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位的实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计发现一些问题并提出建议：

（1）由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位过剩。正在策划兴建的69所学校中，在7个地区22所的学位供应将严重过剩达到18%至75%的程度。如果搁置其中18所新校的建造，可节省13.68亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。

（2）在2001-02学年，326所全日制小学中有106所有空置教室，其中30所空置达7间以上，而大部分学校的地点相当接近。审计署建议把位置相近而又大量空置教室的学校合并及逐步停办。

（3）在所有官立及资助小学开办的11742个班级中，有4782个超额收生，其中286个超额7人以上；有5354个收生不足，其中942个空位7人以上。超额收生会影响教学质量，收生不足则因政府按班分配的资源未能物尽其用。审计署建议减少超额收生和把收生严重不足的班级合并。

以及：有些乡村小学因设施欠佳或人数较少，可以标准学校取代； 官立小学经办费用较高，可考虑部分地区学位严重过剩而适当减少官立小学数目，等等。

衡工量值审计的内容和作用，由此可见一斑。当然，它并非一项简单的业务，需要成熟的机制和充足的资源，是一个社会的经济发展、民主意识、行政管理达到相当水准时才得以普遍开展的。下面逐一分析香港衡工量值审计的法律保障、专业运作和社会支持。

（一）香港审计署的职能

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。香港审计署前称核数署，是香港历史最悠久的政府部门之一，早在1844年便委任了第一位核数首长。1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府帐目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告；他可查阅政府部门任何资料，也可要求任何公职人员作出解释，在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。

现在特区政府实行高官问责制的行政架构中，审计署署长仍然是由行政长官直接领导的主要官员之一。审计署目前设副署长一人，助理署长五人。署内分五个科，各由一位助理署长负责主管。总部行政科负责行政、专业技术及特别事务、电脑审计等工作；其他四个业务科，称为中央帐务审计科、一般帐务审计科、社会服务审计科和工程及土地审计科，分别负责既定范围的政府部门、法定机构和基金帐目的审计工作。截至2002年8月，审计署共有204人，其中首长级13人，专业审计师51人，半专业审计师即审查主任100人，文书及其他辅助人员40人。

审计署署长的每一份报告书都会开宗明义提及审计署的使命：向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，确保公共资源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公营部门的问责性。审计署进行两类工作承担自己的使命，一类是审核帐目是否妥善的工作，另一类是衡工量值式审计工作。前者每年须向立法会提交一份报告书，工作量约占审计署整体工作量的三分之一；后者提交两份报告书，工作量约占三分之二。

（1）审核帐目是否妥善的工作。即传统的财务审计，通过审核会计帐目及其他相关资料，确认财务收支的真实性与合规性。按照规定，库务署署长应于每一财政结束后的五个月内，向审计署署长送交各项帐表，包括政府一般收入和政府管理的各项基金的帐目，以供审核。此外，审计署署长也负责审核香港房屋委员会、五个营运基金、六十多个法定和非法定基金的帐目，以及审查受政府补助机构的帐目。

审核帐目是否妥善的工作依照每年预先制定的工作程序表进行，七个月内完成。由于政府收支数量庞大、种类繁多，审计采取抽样方法，深入检查个别部门可能存在的问题以及内部管理制度，而不必揭露所有财务收支的每个错弊。审计的目的，是在总体上保证政府的财政及会计帐项，一般都准确妥当，且符合公认的会计标准。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政政府帐目是否妥善的审计报告书。

（2）衡工量值式审计工作。就任何决策局、政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或帐目须受审核的机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。现在的审查工作，依据政府帐目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：

审计署署长向立法会提交报告时应享有很大自由，可以促请立法会注意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政问题；

审计署署长如果在审计中发现有关人员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在问题的事实报告立法会；

审计署署长还可以查核有关方面在厘定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力；

可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法；

可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和人员行为是否符合既定目标；

可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突；

可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何。

审计署署长并无权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，他可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。

衡工量值审计基本上依循国际公认的最佳做法，并参照英国国家审计署的工作方法。审计署按照每年预先制定的工作程序表，以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段，依次为选择审计项目，以适当方法和步骤实施审计，撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。报告书提交立法会后，会交付政府帐目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。

（二）衡工量值审计过程

审计署七十年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少至多，八十年代形成规范。可以沿着三个操作阶段分析衡工量值审计的进行过程。

1.策划阶段

衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局，几十个政府部门，几十个有关机构，还有其他公共机构，以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计人员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，常常是缺乏的。因此，要尽可能合理地、有效地使用审计资源，安排和分配好一定时间如一个的工作量。效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。

审计署有自己选择项目的方法。首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况，制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行。五年计划是滚动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在和项目上进行合理的分配，也有利于用发展的眼光筹集和优化审计资源。

其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择审计项目有五个标准：重要性——在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要；风险性——较有可能存在问题；时间性——更需要及时解决；增值性——可改善的空间比较大；可行性——根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个的项目计划。五年计划和计划自下而上提出，最后由高级管理层研究确定。

2.调查阶段

首先，为执行一个特定审计项目而组成的审计组，会与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。审计人员从此开始了与受审核单位互动而公开的调查工作，并努力将良好的合作关系贯穿于整个审计过程。接着进行初步调查和研究。审计人员先要了解受审核机构的职能、资源和运作机制，才能检查、衡量它的产出和效果。依照政府帐目委员会提出的准则，衡工量值审计不对政策目标的优劣以及政策目标的制订方法发表意见，但可以调查在制订政策和作出决定时，受审核机构是否有足够的根据，是否有相应的权力，推行政策的活动是否符合既定的目标，所采取的办法是否适当，以及全部工作的进展和成效。所以，审计人员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，掌握受审核机构的基本情况。

经过初步研究，如果确认该项审计有充分理由进行下去，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的详细审查明确了目标和范围。全面调查是一个审计项目的主要工作，大部分的人力和时间投入在这个环节上。审计人员会采取各种审计方法扩展和深入，一般也要象财务收支审计那样审核会计资料，更多的则是超越传统的做法，多方面、多途径的了解情况。比如要审阅更多种类的文件档案，要实地察看某些事物，要访问有关的人员，甚至需要进行问卷调查，尤其要统计和分析许多数据。全面审计是为了达到审计目标而收集充分、可靠和相关的证据，为形成审计结论提供合理的基础。审计人员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得实物证据，还通过整理、汇总、计算、比较、推理取得分析性证据。证据通常说明某些事项在节约、效率或效益方面存在一定的问题，如经费超支、计划延误、未达到政策目标等等，而问题的产生可能由于制度漏洞、决策失当、管理不善、或者人为疏忽。这一切工作，都会记录在审计人员的工作底稿上，同时也会始终与受审核机构有关人员交换意见而确认或修改、补充自己的想法。

3.报告阶段

调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构，然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格的质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。审计署的高级官员付出许多时间和精力研究、推敲报告书，并将受审核机构的正式回应纳入报告的最后定稿。

以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。各项目分章列出标题印在目录上，而每一章都装订成单独的一册；每册约50页，另有附录。翻开一册特定项目的审计报告书，分别为摘要、正文和附录。摘要除简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标外，即列出审计查明的主要问题，同时表明审计署的意见，另外还提出审计署的若干建议，最后反映受审核机构回应的意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并常有图表及照片辅助说明。正文的第一部分是引言，介绍审计的背景，审计的目的和范围，以及往往不止一家受审核机构各自的总体回应。正文的其余部分逐一报告具体的审计事项。每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状，审计发现的不当或可改善之处及审计署的意见，审计署的建议，受审核机构的回应。审计署的意见通常是指出问题，作出结论，而审计署的建议则针对性的提出改进办法，帮助解决问题。受审核机构一般都会同意审计署的建议，并表明要采取相应的措施，对有些问题也会做出适当解释。附录主要是从受审核机构取得的相关调查资料，以及审计人员根据调查资料作出的分析、统计图表等，对正文中的审计意见和建议给以支持。

（三）政府帐目委员会的作用

审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会（以下简称帐委会）审议研究。

1.帐委会的职责

帐委会根据《香港特别行政区立法会议事规则》第72条的规定成立，专门负责研究审计署署长提交的关于政府帐目和衡工量值的审计报告。帐委会由1名主席、1名副主席和5名委员组成，7名成员均为立法会议员。帐委会就审计报告书所提出的事项召开会议和举行公开聆讯，可以传召任何有关的政府官员出席解释，也可以要求与审计事项有关的任何非政府组织人士前来应讯，他们须对自己提供的解释、资料、记录或文件负责。在审议研究过程中，帐委会会要求审计署署长和财经事务及库务局局长给予协助。帐委会须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕，就某些事项作出结论及建议，向立法会提交报告。而政府有关部门则必须在此后的三个月内向立法会提交复文，就帐委会报告提及的事项作出改进或准备改进的答复。

帐委会与审计署有共同的目标，他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。帐委会同审计署经常沟通与协商，也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。帐委会依据审计报告所提事项举行公开聆讯，进行审议研究并撰写报告书，审计署则通过帐委会的结论与建议提高审计结果的效益。两者以不同的角度和方式，对公共开支的合规和有效进行监督，向立法会及公众做出交代。

2.帐委会的工作

由于每期衡工量值审计报告包含许多事项、涉及许多方面，帐委会通常不会审议报告提出的所有事项，而是选择它认为较严重的反常情形或弊端进行调查。如对三十九号报告书的11个项目，经初步研究后，决定对其中6个项目深入调查。帐委会内部开会审议这些项目，在需要时举行公开聆讯，邀请有关的官员和人士到帐委会席前应迅。各项聆讯议题会事先通知不同的时间，有不同的参加者，新闻界及普通市民可以入场旁听。在公开聆讯中，帐委会根据审计报告反映的问题提出质疑，有关的各方人士作出回答。公开聆讯过程的录音记录存放于立法会图书馆，供市民听取。就三十九号衡工量值审计报告，帐委会召开了14次会议和9次公开聆讯。在公开聆讯中，听取了39名人士，包括5名决策局局长和9名部门首长的陈词。通过审议和聆讯，帐委会证实了有关审计事项的事实真相后，便会作出自己的判断，拟定报告书的结论及建议。

帐委会的报告书在审计报告之后三个月提交，一大本，近500页，分正文和附录两部分。正文首先简要声明帐委会的设立、组成及工作程序，再用一定篇幅反映政府对以往报告书的结论及建议的回应。政府的回应以政府复文分别不同事项逐一载于报告书中，说明有的事项有关部门已采取办法纠正或改进，也有的事项政府解释不采取行动的理由，以及这些事项的最新进展和帐委会的意见与要求。正文的大部分内容是关于帐委会所选择深入调查的审计项目，这些审计项目的问题分章节提出，然后列明聆讯时各有关人士的陈诉和答复，最后是帐委会的若干结论及建议。正文的最后，是帐委会主席、副主席和各位委员的亲笔署名。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。

3.社会反响

审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日，也是对香港媒体和市民公开之时，他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的管理和运用，对于审计署揭示的问题，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的舆论，对政府有关部门和机构改进工作，起到了督促作用。今年2月，帐委会第三十九号报告书一出，各家报纸纷纷报道，并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目，如“长者疗养院宿位需轮候31个月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企业用贷款添坏帐”，“小学空置课室未善用挨批”等等。

被揭示存在问题的部门和机构，对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的，甚至行政长官也出来支持审计报告，表示应该改进工作，不能容忍缺点继续下去。审计署不久前审查了政府物料的采购与管理，以电脑程序计算出政府物料供应货仓1631项物品的储货周转率，发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标，因此而增加资金占用3 530万元。其中更有194项物品计440万元，储货周转率低于每年0.01次，其平均存货量可供使用100年以上。于是，审计署对存货过剩及其他问题提出改善建议，包括尽快处置过剩物品。政府物料供应处接纳了建议，很快举行拍卖会，拍卖了多余的库存物品。

（四）衡工量值审计的特点

1.审计署的独立地位

独立行使审计监督权，是审计机关履行职责的根本保证，世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面的一定差异。目前，世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型：第一种立法型，审计机关隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作，完全独立于行政部门；第二种司法型，审计机关属于司法系列，拥有一定的司法权限；第三种独立型，审计机关独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责；第四种行政型，审计机关属于行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政，独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要，更具有独立性和权威性。因此，许多发达国家和发展中国家的审计机关都属于议会，立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关，也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位，更可以看出它的一些特点，以及这些特点对衡工量值审计的影响。

审计署隶属特别行政区政府，对行政长官负责，审计署署长是行政长官任命的政府主要官员之一。但是，根据法律规定，其一，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准；其二，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人；其三，审计署署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题；其四，审计署署长职位不属于公务员编制，他的被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金帐目。这些规定，使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立，能够在衡工量值审计中不负使命，积极的发现和揭示政府的财政问题，确保公共资源的有效运用。

审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的问题并要求改正，如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现问题，并在审计报告书中就发现问题提出意见和建议，以此发挥监督作用。这种作用在一个法制健全、行政公开的社会里，会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会，处理审计报告即处理审计报告所提事项，实际上同审计署一样，也是对政府公共开支的合法有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会，在研究审议审计报告时，会对审计意见和建议的正确、合理作出判断，因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和帐委会审议的结论，需要也会引起媒体的传播、公众的议论，社会越是民主，言论越是自由，舆论监督的作用就越明显。

2.有组织的方法

审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计，确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法，参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有统一的绩效审计准则，1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求，可用于指导绩效审计，而一些发达国家的绩效审计准则及经验，提供了可以借鉴的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”（Valve for Money Auditing），内地也有译为“价值为本审计”的，香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署认为现金价值审计中的现金价值＝经济性×效率×效益，该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责，绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源管理的经济、效率和效益情况，向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作，提高效益。因为国家审计署资源有限，只能把注意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类：对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计；对重点项目的审计；对标准管理业务的审计；小范围而无须向议会报告的审计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告，向被审计单位提出质疑，再将他们的结论报告议会。

衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制：调查了解审计对象概况；记录整理资料；各业务部门编制五年期滚动式战略计划；综合、调整各业务部门计划后编制总体计划。审计实施一是初步研究，确定调查的必要性；二是全面调查，深入地检查并收集有关证据；三是编制工作底稿，用以反映完成的审计工作、发现的问题和处理的依据。审计报告要求简练清楚，从组织报告大纲开始，再撰写报告初稿，务必正确、完整、客观公正；然后送被审计单位征求意见，经修正和审定，并附上被审计单位的回应，提交议会，不涉及保密事项的，可交出版方面公开发表。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的政治和社会环境，应该是顺理成章的。

同其他国家先进的政府绩效审计一样，香港衡工量值审计精心组织，进行得严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002－03衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计人员通常采用抽样方法节约时间和成本，根据具体的审计目标选择样本的结构、规模。并大量使用计算机进行辅助审计，显著提高工作效率和准确性。

3.与受审核机构的合作

对于传统的财务审计，有一个通俗的称呼，叫做“查账”。这也说明，财务审计主要是审查会计资料，包括会计报表、帐簿和凭证等，也需要询问和调查，但只是辅助性的工作，并且是围绕会计数据展开的。因此，审计人员所接触的，大都是被审计单位财务部门的会计人员。绩效审计的范围和内容要广泛的多，工作方式和方法也灵活多样，尤其需要被审计单位多方面的配合帮助。衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公开的过程。因为衡工量值审计不像审核帐目是否妥善的工作，能以严格的法规和公认的会计标准去判别和处理财政财务收支事项。它没有统一的标准和固定的模式，需要对受审核机构的制度和运作有足够的了解，需要与相关人员进行有效的沟通，才能恰当的确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计人员取得有用的资料、信息和意见，而且，许多审计项目要进行跨部门的调查研究，广泛的交流与协作是非常必要的。

更重要的是，衡工量值审计的目的，是为了帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面的与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部门和公共机构的工作得到尽量的增值。

4.充足的资源保障

绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计人员的以较多知识和较强能力构成的综合素质。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，在全署人员配置中，有80%是业务人员，而业务人员中，有40%是高级审计人员。而且，审计署非常重视业务培训，通过持续培训促进审计人员更新知识、提高技能。每年还选派人员到海外培训，由英国国家审计署和美国审计总署提供帮助，到有关机构进行衡工量值审计方面的实习，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计的开展。2001－02用于衡工量值审计的实际开支为6 640万元，占审计署公务开支的50%，是审核帐目是否妥善工作的2.3倍，近几年均是这样的比例。

二、我国政府绩效审计趋势

今年是我国审计机关成立二十周年，在总结经验、展望未来的时候，面对着政府绩效审计的历史性课题。这是一个可以在认识上探讨的课题，更是一个需要在实践中探索的课题，近年来经济、政治和社会的发展已经推动了它的进程。目前，我国财务审计占主导地位，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光和努力投向政府绩效审计这个新的业务领域。

（一）国外政府绩效审计实践

绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，比如美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等，都是绩效审计比较成熟的国家，亚洲的日本、韩国、印度、巴基斯坦、新加坡等，绩效审计也有相当的发展。

1.政府绩效审计的形成

可以说，绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，之所以有审计监督，无非是为了审查评价受托人履行经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整。财务审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步，检查资产管理的有效运用。事实上，财务审计如果或多或少涉及到成本效益、投入产出，那就已经是绩效审计的内容了。然而，绩效审计作为审计事业的一个发展阶段，是从20世纪40年代开始的，它的形成与政府职能的扩大有关。30年代资本主义再度爆发经济危机之后，主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义引导了资本主义世界，政府通过财政政策和货币政策进行宏观调控，在社会经济生活中发挥越来越大的作用。随着公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，占用了巨额的财政资金，加重了纳税人的负担，引起了公众对公共资源节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。例如美国是最早开展政府绩效审计的国家，美国审计总署60年代就把注意力转向了经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）即“三E”审计，70年代绩效审计已占其工作量的86%以上。过去的十多年里，绩效审计有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1 000多亿美元；美国审计总署每年发表1000多份报告，审计官员在国会作证300多次。美国及其他一些发达国家的绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，他们的经验和制定的规范，推动了世界范围的政府绩效审计。

绩效审计的形成，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如杨时展教授所说：“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问；随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不按人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”由于承担的义务越来越大，可用的资源却越来越少，再伴随机构扩大、费用增加和效率下降，政府也陷入了财政困境。70年代末80年代初以来席卷全球的行政改革，发出了评估政府绩效、减少和优化政府职能的普遍呼声。通过绩效审计发现问题，改进工作，帮助立法机构及整个社会监督政府，更加成为必然。审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，吸收经济管理、统计、计算机、工程等其他学科的知识和技术，并吸纳多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。

2.政府绩效审计的内容

绩效审计称谓有别，定义也很多，最高审计机关国际组织以及各国的最高审计机关有着措辞不同的定义。例如巴基斯坦审计长公署认为：绩效审计是对一个组织的经营活动所做的评价，检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效果性，是否符合经济责任的要求。称谓和定义的不同，多少反映了各国绩效审计实践的一些差异。但得到公认的是，绩效审计的内容概括为三个要素：经济（即节约）、效率、效果（也可称为效益）。经济是成本向投入的转换率，是否以最低的成本取得一定质量的资源，即花得少；效率是投入向产出的转换率，是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出，即花得好；效果是产出向效益的转换率，是否达到了预期的目标，即花得值。举例来说，对一家医院建设项目进行绩效审计，第一检查经济性，根据投标、合同以及项目控制程序，确定医院及其附属设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费；第二检查效率性，病房、病床、手术室和设备的使用，医疗和行政管理人员的配备及结构，服务的完善，维护、管理和资源分配的适当等；第三检查效果性，是否满足了居民就医和增进健康的需要，比如病人排队等候现象的减少，手术次数的增加，诊断和治愈比例的提高等。

实际上，经济、效率和效果三者之间往往没有明确的界限，很难完全分开，审计人员总是综合起来检查的。各国的绩效审计之所以有些差异，也是因为侧重的内容不同，尤其与财务审计结合进行的时候，更显出各自的特色。美、英两国的绩效审计强调“三E”；澳大利亚在“三E”的解释上有自己的特点，其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人，效果性审计侧重更为有效的管理；德国的绩效审计除强调效果性之外，还强调列入预算事项的事前经济分析；瑞典绩效审计侧重业务活动的效果效率和组织、管理制度的健全合理；印度的绩效审计强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性和效果性；等等。这当然也说明，经济、效率和效果，是绩效审计的基本内容。

3.政府绩效审计的困难

至今延续了半个世纪的绩效审计，在促进政府改善管理、提高公共资金使用效益方面，已经发挥了巨大的作用，显示了广阔的发展前景。在它的发展过程中，还存在一些困难和需要解决的问题。首先在于审计的客体。政府部门的活动主要是公共管理，范围涉及城市建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，加上常有的政治原因及各种利害关系的影响，导致政府部门目标的多样性和模糊性。有时在一种情况下某一目标受到重视，在另一种情况下又改为重视另一目标，即使既定的目标，也会随时间的推移和条件的变化而模糊起来。甚至在某种情况下没有规定的目标，各种资源的运用由政府部门自行安排，于是审计人员要从调查研究中推断其目标。因此，审计机关有时难以确定绩效审计的目标和判别经济责任的界限。

其次在于审计的主体。绩效审计操作一开始就会遇到与审计目标相关联的评价标准问题，千差万别的审计对象，经济、效率和效果的多种诉求，需要审计人员建立适合特定项目的正确的评价标准，这是一项审计成功的起点。审计取证是又一个问题。财务审计通常是从会计资料上获取证据的，较为简单容易，而作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，其绩效又具有间接性和延续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料总是有限的，何况有些资料根本就无法取得。而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。最大的原因还是受到审计资源的限制。审计机关的独立地位、制度建设、人员素质、技术配备和资金支持等方面的资源状况，都可能制约绩效审计的开展。

最后在于审计的环境。绩效审计的环境影响包括政治、经济、法律、科技、社会及文化教育等各个方面。比如政治环境的影响，是否具备有利于进行绩效审计的审计体制以及预算管理体制等制度条件。绩效审计是国家监督政府的行为，在有法律规定的基础上，还要依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识、忽视改善绩效，绩效审计就很难普遍推开。又比如社会环境的影响，公众能够在多大程度上参与国家事务、关注政府财政收支，还有整个社会的民主意识、道德风气和信用状况，以及对绩效审计的认可。在会计资料及其他数据多有虚假的情况下，审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出额外的劳动，不必要的增加了绩效审计的投入和难度。可见，在发展中国家开展绩效审计，较之发达国家有更多的困难。

（二）我国开展绩效审计现状

对于绩效审计的概念，我国的审计人员过去可能有点陌生，但绩效审计所包含的许多内容，在某些审计实践中也曾经涉及到，有的审计项目的主题，就属于绩效审计，称为经济效益审计。

1.我国的经济效益审计 我国设立审计机关，实行审计监督制度，是研究制定1982年《中华人民共和国宪法》时提上议事日程的。这部宪法规定了审计机关的职责和权限，确立了审计监督的法律地位。1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，开辟了中国审计走向现代化的道路。这条路是一步一步走出来的。最初的审计工作，基本上依照财务检查的方式方法进行。由于政府管理着千千万万的国有企业，而这些企业又正处于涉及中央和地方、国家和集体利益调整的经济体制改革进程之中，国家需要审计机关检查监督企业，以维护经济秩序，增加财政收入，保证改革开放的顺利进行。然而财务审计也会牵涉到企业的经营和管理，旧体制下的一些损失浪费和决策失误触目惊心，早期的经济效益审计正是由此开始的。80年代中期，有些审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分析的方法审查评价企业的经营和管理。在形成规模的厂长（经理）离任经济责任审计、企业承包经营责任审计中，也多少含有经济效益的内容。这些经济效益审计取得了初步成果，帮助企业加强了管理，也帮助政府了解了情况，但限于审计的客观环境和主观条件，经济效益审计并没有在以后的时期得以深入开展。1991年全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸，并没有再专项布置经济效益审计的任务。

随着我国改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立，政府管理企业的观念和方式明显的改变了，政府审计也需要转变工作的角度。1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，审计对象的重点发生了变化。审计财政收支从来就是各国审计机关的基本职责，无论财务审计还是效益审计，都是在履行这一职责，而效益审计是在财务审计基础上的进步。《审计法》明确规定，对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，就已经包含了效益审计的内容。当前财政预算执行审计的深入和发展，不断的提出了对财政资金使用效益审计的要求，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，都可以在真实性的基础上，进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。特别值得一提的是，近年来广泛开展的党政领导干部任期经济责任审计，审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计，带有效益审计的成分。经济责任审计是要通过对财政财务收支和经营管理活动的检查，评价接受审计的领导人所负经济责任的情况，是合规有效或者相反。一个部门，尤其是一个地方的领导，他的管理目标和社会经济责任，不可能只有财务收支的真实性和合规性，必然还有效益性，比如经济决策、经济计划等，都有效益目标。如果局限于财务审计，经济责任的评价是不完整的，就好像我们只要求一个领导人不违反财经法规和会计制度，而不需要他创造业绩。因此，财务审计和效益审计的结合，也是任期经济责任审计向纵深发展的充分条件。

2.政府绩效审计的环境正在改变

改革开放二十多年来，我国经济持续高速增长，整个社会发生了前所未有的变化，许多事物以及对这些事物的认识已经今非昔比。我国加入WTO以后，正式融入全球经济一体化之中，进一步的体制改革将不可避免。WTO首先是国际上政府间的协议，其规则中所蕴含的公平、高效和透明的精神会注入我国的政治文化，对转变政府职能将会产生重大而深远的影响。在过去的计划经济体制下，我国的行政机关是整个社会运转的中心，掌握着政治、经济、社会几乎全部的权力，政府通过层层设置机构和发布大量详尽的计划、指令、规定进行管理，而机构膨胀、人浮于事和滥用权力成为伴生的现象。入世以后，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，会从市场竞争中逐步退出，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。近来的政府行政体制改革，正是沿着这样的方向推进的。而随着民主与法治的极大进步，公众参政议政的意识和能力也日益增强，不仅要求政府转变作风、提高效率和惩治腐败，而且希望委托给政府管理的公共资源，能够合理有效的运用。公众越来越关注诸如国有资产大量流失、行政经费不断增加等等问题，也纷纷指责那些铺张浪费、官僚主义的严重现象。人民要求政府公开、公平、公正的办事，向人民或人民的代表公布财政开支及其使用的结果和效益，要求对政府部门履行职责的情况进行监督。已经有更多的法律和制度、措施，反映了立法监督、社会监督和舆论监督的时代要求，绩效审计的政治和社会环境正在发生积极的变化。

3.政府绩效审计势在必行

公共资源运用的如何，需要对投入和产出的结果进行分析评价。政府的部门和官员被赋予了责任，同时也必须接受履行责任状况的检查和监督，否则，责任的承担就无法落实。法律规定审计机关对各职能部门和单位财政财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，并受政府委托，每年向人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。立法机构和社会公众比以往任何时候都期望从审计报告中得到信息，预算分配是否规范，资金使用是否得当，政府投资是否节省和有效。财政资金取之于民，用之于民，政府怎么花钱，人民要知道，人大要监督。各级党政领导也更加重视和支持审计工作，要求把绩效审计提上日程，促进优化政府职能，改善行政管理。

与绩效审计相关联，政府财政部门近几年加强了预算管理，开始科学合理的编制部门预算，为绩效审计的比较和评价提供了标准。并且，财政部门正在探索绩效预算的应用，以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，一个项目用多少钱，办哪些事，达到什么样的经济效益和社会效益，都要在预算里反映出来。这样，立法机构和公众关注的焦点，不再只是公共资源的投入，更加是公共资源的产出和公共产品的提供，而政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任，如同香港特区政府面对绩效审计所承担的责任那样。财政部门以及其他政府部门绩效意识的建立和导向，将使绩效审计得以顺利推行。

（三）政府绩效审计的对策

加拿大前审计长埃尼斯M.戴依。FCA受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计——谋求发展的机会》的调查报告，对于亚洲发展中国家开展绩效审计提出了很有价值的参考意见。要点如下：

必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益；

必须有政治和政府的支持；

最高审计机关领导任期要长；

吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训；

开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确；

已有审计法规和一定的发展能力；

良好的政治和经济环境；

政府委任了有水平的最高审计机关领导人；

必要的人力和财务资源；

对审计人员的激励和培训；

有财务审计基础。

那么，根据我国的国情和审计工作现状，应该怎样开展政府绩效审计呢？

1.学习

首先是确立对于绩效审计必然性和必要性的认识。通过了解国外绩效审计产生的背景、当前的走向和发挥的作用，可以确认它是政府审计发展的必然趋势。尽管我国的审计工作目前和今后一段时间仍然以财务审计为主，但不可避免的会逐渐融入政府绩效审计的世界潮流，这根本上是由我国政治、经济和社会的发展形势所决定的。我国是社会主义国家，国有经济至今占据绝对地位，但随着市场经济的建立和政府职能的转变，审计力量已经主要投向财政资金而不再是国企资金，企业的审计将按照市场规则，大量的由中介机构进行。财政资金的运用，无论盈利或非盈利，同样有效益的问题，由于其数额巨大，关系重要，影响广泛，较之国企资金，更加需要核查经济性、效率性和效果性的情况。现在，改变了的审计环境和发展着的审计工作，都要求审计机关在真实、合法的基础上，对财政资金的效益进行审计。

其次是借鉴国外的成功经验，结合实际进行研究并制定规范。一些国家几十年的政府绩效审计积累了丰富的经验，而且大都形成了可供操作的审计规范。例如美国，审计总署1972年就制定了包含绩效审计内容的《政府审计准则》，其后经三次修订更趋完善，有两章分别为绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定了绩效审计的操作步骤和要求。1986年最高审计机关悉尼国际会议发表有关绩效审计的声明，明确了绩效审计的定义、目标和范围、局限性、审计对象和审计计划、组织工作和培训、资料的收集和分析、报告程序、人力资源的利用等，为各国开展政府绩效审计提供了指导。国外绩效审计的方法、案例和整套规范，多年来已经大量的翻译介绍到我国，许多专家学者写了书籍和文章予以阐述，不少审计机关还成立课题组，专门研究政府绩效审计，而我国审计机关走出去、请进来的国际交流，经常的内容就是政府绩效审计。已经做了的工作，为今后更加广泛深入的学习和研讨，也为我国绩效审计的规范化建设，准备了充分的条件。

再次是培训审计人员。绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，但是它更加需要人员的质量而不是数量。绩效审计要求审计人员具有较高的专业水准，较宽的知识结构，判断力和综合分析能力，负责任而又善于沟通和协调，对于执行绩效审计项目的骨干人员尤其如此。在我国审计工作已有了二十年的历史而大批院校毕业生源源不断补充进来的情况下，这并不是一件非常困难的事情，但是必须进行专门的培训，使至少先有一部分人理解并能够操作绩效审计。培训的方式可以多样化，讲座、办班、考察和读书，都可以得到绩效审计的知识和技能，有条件也可以选派人员到发达国家和地区培训实习。在职培训的同时，也要适应绩效审计多元化的需要，逐步调整改善审计人员的结构，吸收除审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。美国审计总署5200人中，有2500名是会计师，1500名是经济师、律师、工程师、电子计算机专家等。

2.实践

也许，就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等。这些地方审计覆盖面不大，审计资源比较集中，相对来说，财政资金充裕，可选择审计项目丰富，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度也较高。对于最初的绩效审计，选择项目至关重要。一般要考虑两方面的相关因素：一方面是项目的重要性和风险性即可能存在较大问题及有较大的可改善空间；另一方面是审计机关力所能及，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任的审计人员。研究审计对象和选择审计项目是很重要的工作，在审计准备阶段，要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析，才可以把特定的绩效审计项目有把握的纳入计划并作出审计方案，如果仅凭经验和习惯去布置绩效审计任务，一旦执行就会遇到许多情况不明的困惑。普遍认为，绩效审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。公共资源用途广泛，政府部门职能各异，审计机关只能量力而行，对每项绩效审计的目标和范围作出恰当的限定，并非一定随着审计对象管理活动的多样性和社会效益的间接性，无限的延长审计时间、延伸审计空间。为了避免出现事倍功半的审计结果，可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计，也完全可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。

审计实施阶段占用了主要的工作时间，如果目标不明确，方法不得当，或者审计组分工失措、作风松散等等，本身就没有绩效要求的审计更难取得审计的绩效。所以，审计机关的管理层要能够控制和指导全部审计过程，不使偏离目标和浪费资源，并帮助审计人员适时调整策略和积累经验。审计报告阶段将汇总所有的审计结果，外界只能通过审计报告知道审计所做的工作，审计发现的问题，以及审计的结论和建议，可见审计报告撰写、讨论和审定的责任之重大。目前绩效审计报告的写法暂无一定之规，通常应首先说明审计的目标、范围和方法，然后主要报告审计结果，并需要阐明审计的依据和结论，再提出审计建议，有必要还须反映被审计及有关单位的意见。美国绩效审计报告准则对报告表述的要求是：完整、准确、客观和有说服力，并尽可能通俗易懂和简练。需要指出的是，与许多国家不同，法律授权我国审计机关对被审计单位下达审计意见书，对审计事项作出评价，并对违法、违规行为下达审计决定书，依法给予处理和处罚，绩效审计并无例外。那么，直接督促被审计单位改进工作，又向政府、人大报告审计结果，可能成为我国绩效审计的一个特点。

我国开展政府绩效审计的初期，除了安排一定数量单独的绩效审计项目外，也可以在其他项目里包含绩效审计的内容，把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，同时进行真实、合法、效益的检查和评价。在其他类型和方式的审计中适当增加绩效审计的成分，既可以开拓这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。2003年的全国审计工作会议上，审计长首次明确，效益审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。并且指出：效益审计也要注意突出重点。从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大，政策性强，社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少。由此入手开展效益审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。

3.宣传

宣传的第一个对象是审计对象，即被审计单位。审计工作通常被认为是批评性的，通过监督服务于经济和社会的发展。这当然是审计机关的职责所在，何况目的也是积极的。但不同的审计类型和方式，发挥的作用有所区别，财务审计重在防护，绩效审计则重在促进。财务审计强调的是真实合法，绩效审计强调的是效益，它的目标是管理活动和资金运用的最优化，这显然与被审计单位的追求是一致的。因此在绩效审计中，审计人员以及被审计单位的相关人员，都需要转变观念，共同致力于审计工作的建设性作用。在审计方法上，绩效审计不限于查账，更多的是了解事实、收集数据，进行分析和评估。所以，绩效审计的实施一般称为调查而不是检查，较易于切入被审计单位本身的工作，得到有关人员的配合。审计人员在了解基本情况、确定审计目标、建立评价标准、取得审计证据、形成审计结论以至提出审计建议等一系列工作环节上，都需要听取被审计单位管理层、执行层等各方面的意见，整个过程都在沟通、合作与协商。由此可见，审计人员要会宣传绩效审计，尽量吸收被审计单位人员的参与，以争取充分的理解和支持。当然也需要注意，审计机关是一个超脱于政府决策和执行活动的监督部门，审计人员在工作中必须保持应有的独立性，不可以放弃职责去违背事实或降低标准。

我国各级审计机关隶属于政府，对本级政府负责并报告工作，每年预算执行和其他财政收支的审计情况，要经政府批准和委托，再向人大常委会报告。因此，绩效审计首先必须得到政府和党政领导的重视和支持，才可能创造一个良好的政治环境。应该看到，这几年审计工作不断发展，审计权威日益提高，党政领导越来越注意发挥审计监督在维护经济秩序和加强廉政建设方面的作用。审计机关要进一步通过宣传做工作，通过工作做宣传，使党政领导清楚，绩效审计能够在转变和优化政府职能，提高公共资源使用效益，服务社会大众等许多方面，发挥更加积极的作用。审计机关要更主动、密切的联系人大及有关部门，把绩效审计作为一个经常性的汇报和讨论的题目。还可以尝试建立一个专家咨询网络，在一些专业性很强的绩效审计项目上，及时听取专家意见，必要时聘请专家参加审计。新闻界会关注绩效审计的内容和结果，审计人员要善于通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取广泛的信任和支持。在政府、人大和媒体等各方面的推动下，绩效审计一定会逐渐走入社会、走入公众。

三、深圳政府绩效审计进展

2001年《深圳经济特区审计监督条例》公布实施，规定审计机关对政府各部门进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002绩效审计工作报告。借鉴香港的经验，吸取先进的方法，从深圳的实际情况出发，可以更好更快的推进深圳的政府绩效审计工作。

（一）深圳政府绩效审计的开端

深圳市审计局（以下简称审计局）进行的第一个绩效审计项目，是市属医院医疗设备的采购及使用和管理。1.选择项目

经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本政府投资项目计划时，对某医院购置价值4 000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的注意。在当年的预算执行审计实施过程中，审计人员根据了解的情况，初步提出了5个绩效审计备选项目，分别涉及交通、环保、城管、医疗和农业的财政投入。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计人员走访了数家医院，对医疗设备的采购和管理使用情况作了初步调查，认为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部门也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。

审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计人员与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。

2.实施审计

这项审计并没有集中许多人力，而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月，4名审计人员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。

1999年至2002年，市财政局在市属各医院经费预算中拨出专项购置费11 619万元，在政府投资计划中投入市属医院医疗设备购置9 450万元，共计21 069万元，占同期市属医院医疗设备采购总额的51.9%.审计发现，财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳入预算。由于对医疗设备购置尚无立足于现实、着眼于发展的统一规划，对各医院提交的申请项目又没有建立评价制度，加上编制预算的财政局同主管的卫生局缺乏沟通，财政资金的使用和分配，很难在总体上合理有效，也因此会出现人大会议否决单项预算的情况。此外，医疗设备从申请到招标，环节过多，程序繁琐，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和治疗的需要。又因为医疗设备的专业性和特殊性，申请、招标和采购的一些作法也需要改进。

经审计调查，截至2002年6月，12家市属医院10万元以上医疗设备共1150台（件），价值61 383万元，总体使用情况较好，尤其综合医院的常规检测设备使用效率较高，并且主管部门也制订了医疗设备管理制度。但无论主管部门的统一管理还是各医院的实际运作，都存在一些问题。例如，《深圳市医疗卫生机构仪器设备管理暂行规定》要求，各医院定期向主管部门报送设备情况报表，并对设备的使用及效益进行日常考核，将考核结果报主管部门。但一方面大部分医院没有进行设备考核和效益分析，另一方面主管部门也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用。总而言之，重购置、轻管理，对使用效益关注不够。又例如，部分大型医疗设备利用率偏低，有的处于闲置或半闲置状态，审计所列举的事例反映了明显的浪费现象。这其中有的因为使用不当，也有的申请购置时就缺乏科学依据，可行性研究比较随意。还有其他问题，如设备的资料管理不完备，会计核算不规范，因此影响了医疗设备的管理和考核，等等。

针对发现的问题，审计人员提出了以下建议：（1）改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立统一的医疗设备申购制度和配置规划；（2）加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备管理数据库；（3）建立医疗设备采购、管理及效益考核的专家评审制度；（4）主管部门下达考核指标，严格管理规章，各医院切实做好基础工作；（5）对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。卫生局和各医院积极配合了这项绩效审计，认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作。

3.报告结果

市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果，分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，认为审计的程序比较合理，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。初审报告指出，“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了四条意见：一是对绩效审计工作报告中提出的各项问题和建议，市政府及其有关部门要认真研究，制定切实可行的措施，认真进行整改，并将整改情况书面报告市人大常委会；二是大力提倡和牢固树立绩效意识；三是建立绩效审计的责任追究机制；四是进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。

绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关方面也非常重视。审计局不仅对被审计单位下达了审计意见书，提出问题并要求改进，而且促进了人大监督和舆论监督，并通过这些更高层次、更大范围的监督支持了审计工作，进一步发挥了建设性作用，开辟了审计监督的新局面。

（二）深圳政府绩效审计的准备

深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2002年，拥有500万常住人口（其中户籍人口140万）的深圳市，实现国内生产总值2 239亿元，人均4.6万元（折合5 561美元），地方财政收入304亿元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的财政资金，可支配财力达600多亿。各项经济社会指标基本达到中等收入国家水平，综合各种可比、不可比因素，测算目前深圳的经济总量和人均国内生产总值，约相当于香港的三分之一。初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对教育、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。总之，这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础，而在主观上，还需要许多的努力。

1.立法支持

《深圳经济特区审计监督条例》根据了《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”。《条例》还进一步规定，审计机关应当在每年第四季度提交绩效审计报告，把绩效审计特别的提到了与预算执行审计相当的重要性。据此，绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目。

深圳市人大计划预算委员会担当了同香港立法会政府帐目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，提高了审计机关的作用。近年来，计划预算委员会同审计机关合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。

2.资源配置

在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到一个新的工作平台，更加能够承担开拓绩效审计的历史性任务。

一方面，审计机关通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。如市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、金融、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展供应了优质资源。

3.人员培训

2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。

（三）深圳政府绩效审计的设想

1990年，审计署审计科研所一位年轻的审计人员编著了一本《世界审计史》，献给曾经、正在和将来献身于中华民族审计事业的人们。在“绩效审计的发展”这一章的结尾，写下了这样一段话：“绩效审计目前正成为一股风糜全球的浪潮，成为现代国家审计发展的不可逆转的大趋势。它引起的最重大的变革，将不仅是审计范围的根本变动，而且是推动整个世界国家审计向深度的空前发展。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。许多国家的审计长正是在历史的这一转折点上，勇敢的接受挑战，为本国国家审计的发展，作出了里程碑式的贡献。”到了新世纪的今天，中国审计比以往任何时候都迫近了这个激动人心的挑战，我们能够也必须开始自己的实践。深圳审计机关去年已经迈出了政府绩效审计的第一步，今年以至于今后，将会有更为积极的发展。

1.2003年绩效审计项目安排

去年，由市审计局财政处成功的进行了医疗设备采购及使用和管理的绩效审计，在此实践基础上，今年将扩大绩效审计的范围，增加绩效审计的项目。2003审计项目计划已经制订下达，确定从主辅两方面开展绩效审计工作：主要方面，选择若干项目专门实施绩效审计，提交独立的绩效审计报告；辅助方面，在某些专项资金、重点部门和重点投资的财务审计中，向绩效审计延伸，除检查真实性、合规性外，适当调查评价财政资金运用的经济、效率和效果。出于积极稳妥、逐步推进的考虑，近期的绩效审计基本上由市审计局组织进行，各区审计局根据实际情况，量力试行。市审计局立项实施的绩效审计，主要由与财政审计特别是预算执行审计密切相关的业务部门承担，如财政处、行政处、资金处和政府投资审计专业局。

为积极开拓政府绩效审计这一重大而创新的业务，限于审计资源，今年市审计局适量压缩了一般性的财务审计，并在项目进行的时间上作了恰当安排。上半年大量开展常规审计，并结合财政资金审计进行调查研究，提出绩效审计备选项目，下半年则集中力量组织实施确定的绩效审计项目。目前有关业务处和专业局已指定资深审计人员负责绩效审计选项，他们参考以往审计结果，分析当前审计情况，再进一步收集研究相关信息和资料，正列出可选项目，现大致集中在教育、环保、城管等几个领域。各业务处和专业局提出的备选项目，将统一由局业务会论证、比较和筛选，最后作为今年绩效审计任务正式立项，暂未选择项目则可纳入备选项目库，以为今后所用。

2.基于应用的研究与培训

这份“香港政府绩效审计研究”，就是着眼于应用的调研报告，从实际运作过程介绍了香港政府的绩效审计，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及本部门可行性计划。因此，对于审计人员认识和操作绩效审计，是一份可供实用的参考材料。在调研期间，我与香港审计署和一些审计理论界的专家建立了联系，说明了深圳审计机关开展绩效审计的准备和设想，希望能够得到他们在应用研究和人员培训方面的帮助，并且长期合作，交流信息和经验，共同促进绩效审计在实践中发展。

在今年2月的全市审计工作会议上，我讲解了政府绩效审计的发生发展和基本内容，也提出了我市当前绩效审计的指导思想、目标和任务，把绩效审计纳入了审计项目计划。3月，市审计局召开专业会议，由财政处介绍了去年实施的绩效审计项目，总结了经验和做法。我们还将采取请进来和走出去两种方式加快绩效审计培训，请内地和香港的专家学者前来授课、交流，也选拔业务骨干出境出国培训和考察。绩效审计的理论研究也会随着业务的开展不断深入，反过来指导实践，从而提升业务的水平和质量。

3.规范化建设

绩效审计对策研究 篇6

摘要：我国政府绩效审计存在的问题严重制约着政府绩效审计工作的发展，本文针对相关问题提出促进政府绩效审计工作顺利开展的对策，旨在从根本上对政府绩效审计的发展瓶颈进行突破。

关键词：政府绩效审计；问题；对策

导语

我国政府绩效审计的发展目前处于探索阶段，其存在的问题制约着绩效审计工作开展的有效性。本文针对这些问题，提出相应的解决措施，以促使政府绩效审计水平的提升，从而实现政府绩效审计的健康发展。

一、绩效审计的含义

绩效审计是政府审计机关对被审计单位开展的多类审计工作，包括经济责任审计、政府项目投资审计及财政收支审计等，并对其活动事项的效果性、效率性及经济性做出评价。在绩效审计中，一般借助GDP、GNP、国民财政收入及就业率等经济指标对经济绩效进行评价；借助物资生活水平、基尼系数及幸福指数等对社会绩效进行评价。政府绩效审计的制度安排与创新是政府意志的充分体现，同时要求依法行政，对法律制度进行建立，以促使对绩效审计的有效规划。通过对地方政府的绩效审计，可以对公众满意度及公共责任等进行分析。总之，政府绩效审计作为重要依据，有利于对政府职能运作及执政能力的评估，其不仅涵盖单纯的政治含义，同时也包括社会进步、政府成本等一系列隐形问题。随着社会的进一步发展，“免疫系统”理论体系框架下审计的免疫职能涉及的范围越来越广[1]。基于独立的审计环境，审计机关及其工作人员根据国家法律法规及其相关准则，以公平性、效率性、效果性及环境性原则对国家政府及职能单位进行的活动事项做出客观的审查与评价，让民众拥有审计结果的知情权，从而实现社会的持续和协调发展。

二、我国政府绩效审计存在的问题

1.政府绩效审计人员知识储备不足。我国政府绩效审计相关工作人员的知识储备不足，缺乏对绩效审计相关的法律、经济、社会等知识的学习和理解。审计工作人员的实务知识虽然较多，但理论基础相当薄弱。不能够掌握生产技术、管理等方面的专业知识，不熟悉传统的审计技术，同时对现代审计技术又比较陌生。部分工作人员拥有丰富的现场作业经验，但分析问题的能力较低。

2.政府绩效审计标准不完善。我国审计署自1989年对政府审计标准进行制定以来，针对绩效审计内容相继提出了多个国家审计规范和标准。但现有的政府审计准则体系依然缺乏一个专门的标准对绩效审计进行规范。绩效审计的特点使得审计方法的选择、审计目标的确定等方面存在不同差异，且政府绩效审计对各方利益进行牵动，缺少明确的审计规范标准，就会使得审计责任不够明确，审计工作质量也会随之降低。因此，我国可借鉴西方国家颁布的绩效审计标准，对符合我国国情的政府绩效审计标准进行制定，明确绩效审计的目标、内容、形式及报告等方面，进一步完善责任追究制度，以实现政府绩效审计工作的顺利开展。

3.政府绩效审计评价体系不健全。评价体系直接影响绩效审计执行的最终结果，同时也是制约绩效审计工作开展的重要因素。目前，我国绩效审计的开展存在评价标准不清晰等严重问题，使政府部门资金利用的社会效益无法得到有效的量化及评价。我国财政部发布的企业绩效评价指标体系缺乏数量指标，人事部发布的《中国政府绩效评估研究》主要用于对地方政府绩效的评价[2]，不符合政府绩效审计的目的，不能成为标准体系对绩效审计进行评价。我国权威的政府绩效审计评价体系尚未出台，由于审计对象存在不同层次和内容，对审计对象的效果、效率及效益进行统一衡量比较困难。然而，缺乏健全的政府绩效审计评价体系，势必会制约绩效审计工作的顺利开展，同时也不能体现绩效审计的效果。

三、我国政府绩效审计的对策

1.完善审计知识，改进审计人员培训方法。审计工作的宏观性逐渐增强，要求审计人员必须完善审计知识，在具备专业的审计知识的基础上，还要对现场管理、国际金融及信息技术等知识进行学习。政府部门应当进一步改进培训方法和手段，运用各种方法全方位的对审计人员的综合知识进行培训，使其具备多方面的能力。同时加强对审计人员的素质教育，增强审计人员的责任意识，树立起良好的职业操守，提高工作人员的专业素养，以促使审计工作的顺利开展与实施。

2.规范政府绩效审计标准。政府绩效审计标准是指导审计工作顺利开展的重要依据，长期以来，我国政府绩效审计标准的制定并不规范，其差异化及形式化的突出给政府绩效审计工作的开展带来困难。因此，结合现阶段审计工作的水平，审计部门应当进一步规范政府绩效审计标准，对完整、可操作性强的绩效审计标准进行建立。同时要求政府职能部门创造公平、统一、公正、开放的市场环境，对财政管理进行完善，进一步规范绩效审计的合法性与真实，有效开展政府绩效审计工作。

3.建立健全的政府绩效审计体系标准。依据被审计单位对不同体系进行参照，其绩效审计标准的多元性十分突出。地域上存在异地的绩效标准水平；专业类型上存在管理部门、地区、行业及国家颁布的不同标准体系。另外，被审计部门社会的公共评价及其自身评价标准体系的差异性也是绩效审计标准多元性的充分体现。因此，需要结合定量与定性方法对政府绩效审计标准体系进行完善。定性标准包括法律法规及各项方针和政策；定量指标包括政府预算和计划的具体指标及其业务的经济指标等。被审计部门的自身评价标准应当具有内部性，社会公共评价标准则应具有长期性和宏观性。由于审计目的的差异与社会环境的复杂，对一套完全适合审计事项的标准进行制定存在较大困难。所以，审计人员应针对每一项审计任务进行“量体裁衣”，依据项目的特点及审计目标对绩效审计标准进行制定。制定项目的审计标准，可以以规范性绩效审计标准作为基础，对具有针对性地审计标准进行重新建立。

4.完善政府审计评价体系。依据我国现有状况，需要以法律形式对政府绩效审计标准进行明确，以相关法律法规及地区性正式标准等作为评价绩效情况的基准。同时以被审单位自身制定的标准、专业机构的标准及经验等作为基准对绩效情况进行评价，但这些标准需要与被审计单位达成一致意见。另外，由于审计对象和内容以及行政级次的不同，绩效审计评价体系的标准设立不能忽略其差异性，应当运用不同的经济分析方法对合理完善的政府审计评价体系进行建立。近年来，我国不断推进财政预算制度的改革，目的在于实现政府效能的提高与公共财政资金的合理使用。一旦实现对预算绩效评价体系的建立，政府就能够以被审计单位在财政预算编制中确定的绩效目标来衡量政府部门的财政资金使用效益及行政效能，使政府部门整体绩效的评价更为有效。所以，需要对管理部门自身的绩效责任目标评价体系进行建立。只有进一步完善预算绩效评价体系，政府绩效审计工作的开展才能获得权威性的尺度与标准。

5.由简到繁有序开展审计工作。根据国务院下发的有关政策，与各单位部门的实际工作相结合，制定详细的工作实施方案，由简到繁，有序开展审计工作。各部门首先应当开展自查自纠工作；审计局安排现场审计，对相关资料、台账进行核查，查看有关项目的运营情况；逐步掌握审计工作各环节的不同动态，由简单到繁琐，对全部工作进行统筹协调，并落实具体工作中存在的问题，细化分析并对其进行整改，实现审计工作的有序开展及稳定实施。

结束语

总而言之，政府绩效审计是一项长期的工作，我国政府部门应当加强对传统观念的转变，制定有效的绩效审计标准及评价体系，培养综合素质及能力较强的审计队伍，有序开展审计工作，从而推动我国政府绩效审计工作的进一步发展及实施。（作者单位：山东省无棣县审计局）

参考文献：

[1]王会金.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究[J].会计研究，2014，11（10）：81-88.

绩效审计对策研究 篇7

目前,我国社会保障基金管理的绩效审计还处于不断探索阶段,近几年,我国对社会保障基金的绩效审计进行了有益尝试,形成了目前暂时的社会保障基金管理绩效审计现状,主要包括:一是政策制度方面。具体包括基金管理、机构建立、实物管理、经费管理、会计核算等,这些政策与制度的执行情况,在很大程度上会影响着社会保障基金的使用和管理效益;二是制度运行效益方面。具体包括与制度相关的资金运行效益和受益人群的受益效益两个方面。前者可分为资金有无沉淀和收支能否相适应两个方面,后者可分为资金支付的金额效益和资金支付的及时性效益两个方面;三是违法违纪方面。据审计署统计数据显示,2010-2014 年间,我国养老保险基金涉及违规违纪资金352 亿元,一些单位将社保基金用于基层经办机构等单位工作经费5.95 亿元;用于购买汽车等295.74 万元;用于平衡市级、县级财政预算1.14 亿元;乱报销费用或发放待遇共18.52 亿元等问题;四是道德标准方面。有些行为不能看作是违纪违法行为,但是从道德上来看是不可行的,道德标准特别适合于对效益审计中的经济事项的评价,它可以用来从道德层面帮助人们看待不按客观规律、忽视人类生存问题的后果。对于某些事项不能用法律法规限制时,用道德标准加以限制无疑能起到很好的效果。

二、社会保障基金管理绩效审计存在的问题

(一)重要性认识不够

政府部门对社保基金管理绩效审计不够重视,这里的政府部门主要指的是审计机关,审计机关的不重视使我国的社会保障基金管理绩效审计难以建立和健全。作为一项公共的专项资金,社会保障基金主要是企事业单位及个人向政府相关部门上缴的社保费用,政府相关部门利用这些社保费用筹集资金,因此政府相关部门如果不足够注重这些社保基金的使用和管理,而审计部门又对此基金的绩效审计也不重视,这将必然导致社保基金的管理混乱,其管理绩效也就无从谈起。社会公众作为委托人的角色把通过劳动获取的资金投资于社会保障,以保障其日后生活所需,而社会保障基金的管理者则不够重视,没有使社会基金进行安全、完整地运行,没有使社保基金管理的效率和效果得到有效提高。我国审计部门没有意识到社会保障基金缴上来之后被乱占用、乱截留的现象,信息披露制度严重缺失。

(二)缺乏科学统一的评价标准

社保基金管理绩效审计的经济性和效果性要求其有统一、规范和科学的评价标准,该评价标准也是作为评价审计经济活动的重要参考依据之一,为出具审计报告和审计意见提供既定的标准。但是目前在我国社会保障基金管理绩效的审计评价中,还没有统一、规范和科学的评价标准。而在国外,大多数发达国家都在绩效的审计中建立了统一、规范和科学的评价标准,如美国审计总署早在1981 年就制定了严谨和详实的绩效审计评价标准;澳大利亚在绩效审计评价方面也对审计相关人员制定了细致的评价标准。我国财政部在1995 年出台的绩效指标体系仅对企业绩效审计评价有用。而从1999 年开始出台的《业绩效评价标准》、《企业绩效评价操作细则》等文件只是对企业经济活动的效果性进行评估,对我国社会保障基金的管理毫无作用。

(三)范围和积累的经验不足

目前,我国对社保基金管理绩效审计评价的经验严重不足,因此我国社保基金管理的绩效审计评价缺乏严重的经验,这就要求我们要立足于现实,借鉴美国、澳大利亚等发达资本主义国家的先进经验。目前我国对社会保障基金开展的真实合法性审计主要采用的是财务审计,而绩效审计被引进我国的时间比较短,绩效审计评价没有足够的实践工作检验。对于我国社会保障基金及其政府部门项目繁多的情况下,仍用财务审计的方法对其审计,势必造成对社保基金管理的不准确和不真实。而且,我国政府部门的绩效审计仅针对大型政府投资项目和财政专项资金审计,在社保基金管理绩效中的审计经验不足,将影响我国社保基金管理合理有效应用绩效审计工作的开展。

(四)绩效审计手段落后

目前,我国社会保障基金的管理工作非常复杂,主要表现在社保设计的人数众多、基金金额庞大、管理周期较长等,这就要求对我国社保基金管理的绩效评价所采用的技术高,所应用的计算机信息系统健全和完善。绩效审计没有很好的技术支持,很难应对当前我国社保基金信息量的逐渐增加。虽然我国社保基金信息量的增加,需要更快、更精准的技术手段给予支持。但是我国目前计算机相关软件的会计信息处理能力还比较低,很难有效审计我国的社保基金管理信息。还有很多工作人员仍然采用的是手工查账的方法进行绩效审计。目前我国还没有开发出适用性的绩效审计软件,对社保基金管理的绩效审计存在严重的局限性。另外,我国对社保基金管理审计的相关计算机软件也存在很大问题,譬如软件中个个流程相互独立,设计缺陷导致附表与主表之间相互脱节,信息严重失真。

三、完善社会保障基金管理绩效审计的对策建议

(一)树立独立性和权威性

相关政府部门及其审计人员要有正确的认识,把社保基金审计看作是维护国家社会安定、关乎社会深化改革的头等大事。针对目前社保基金范围小、负担失衡、覆盖面小等问题,必须转变观念,树立主人翁意识和高度责任感,建立有效科学的统一管理体制,规范社保基金的管理模式,从宏观层面统一支付方法和征收比例,通过综合分析,认真调研,有问题及时反馈于领导。以专题报告的形式,切合实际地、有理有据地做出汇报,逐步推进我国社保基金绩效审计评价体系的建立。同时尽早制定并出台《社会保障基金绩效审计法》,使之与《审计法》和《会计法》有效结合,把我国社会保障基金管理绩效审计工作推向法制化。

(二)加强运营公示和监督管理

主要应从以下三个方面着手:一是建立社会保障基金公示制度。该制度可以有效发挥社会舆论的作用,监督社保相关管理部门收缴和发放社保基金的各项工作,并且及时向社会公众公示其收缴和发放情况,广泛接受社会公众的监督;二是及时向社会公众公示最新出台的政策法规。向社会公众详细解析最新的政策法规条文,使广大社会公众第一时间了解政策的变化,尤其是收缴金额、收缴比例的变动,可以利用新闻媒体及时公布新的政策法规;三是建立参与审理案件及检举揭发制度。吸引广大社会公众和企事业单位参与,让他们关心和了解社保基本状况,强烈要求社保相关管理部门定期向企事业单位及公众公布社保基金的各项收支状况及其管理情况,使整个社会营造舆论监督的良好气氛。

(三)提高审计人员素质

主要应从以下三方面着手:一是建立审计人员的培训机制。把培训当做对审计人员的一项必须完成的任务,引导审计人员参与高效培训,甚至出国培训;二是鼓励审计人员学习新知识和新技能。由于我国社会保障的相关政策制定还很不完善,其政策制度的变动较为频繁,因此审计人员应当时刻关注社会保障相关的最新法律法规,及时将最新法律法规应用于社保审计的实际工作中,必要时可以组建培训班;三是建立审计人员的工作激励机制。对工作能力突出,工作态度认真的审计人员给予奖励,这种奖励可以使口头表达,也可以是实物或现金奖励。只有我国社会保障基金绩效的审计人员素质提高了,才能有效保障我国社保基金绩效审计的顺利开展。

(四)加强信息化建设

我国对社会保障基金管理绩效审计应当不断加强信息化建设,对其进行现代化管理,加强信息化、网络化,实现专业化。建设一个健全完善的绩效审计信息处理系统,不断完善各项制度。充分开发和利用社会保障基金的电算化审计,利用先进的科技管理手段,组建一套完善的绩效评价指标体系。并且注重信息的分工协作,建立完善的数据库系统。同时要完善我国社保基金审计的技术流程:一是控制社保基金账户的收入与支出关;二是重视社保基金征集环节的严格审计;三是重视对基金拨付环节的审计;四是重视对社保基金的保值增值审计。严格清点涉及的定期存单和相应国债,仔细检查存单的登记建账情况。

摘要：目前,我国社会保障基金管理的绩效审计还处于不断探索阶段,暂时在政策制度、制度运行效益、违法违纪和道德标准等方面进行了有益尝试,存在着重要性认识不够、缺乏科学统一的评价标准、范围和积累的经验不足、绩效审计手段落后等问题。为完善社会保障基金管理绩效审计,我国应采取树立独立性和权威性、加强运营公示和监督管理、提高审计人员素质、加强信息化建设等对策。

关键词：社会保障,基金管理,绩效审计

参考文献

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[4]刘霞.提升社会保障基金绩效审计的对策相关思考[J].现代商业,2015(23)

我国绩效审计对策探讨 篇8

关键词：绩效审计,对策

1绩效审计的含义

我国大部分学者对绩效审计的基本概念做如下表述:“绩效审计是以独立的审计机构或审计人员, 利用专门的审计方法, 依据一定的审计标准, 就被审计单位的业务经营活动和管理活动进行审查, 收集和整理有关的审计证据, 以判断其经营管理活动的经济性、效率性和效果性, 提出改进意见, 改善公共责任, 为有关方面决策提供信息。”由此我们可以看出, 经济性、效率性和效果性是构成绩效审计的三大重要因素。

所谓经济性, 是指以最低的支出和耗费开展经营活动, 尽量节约, 避免浪费。对财务支出是否节约或浪费所进行的审计。其本质是对经济人所使用资源 (人力、物力和财力) 的经济性进行判断并发表意见。核心问题是在所处的政治和社会条件下, 资源的采购、维持和应用是否经济?所选的方式是否代表了对公共资金的最经济 (或至少是最合理) 的应用?通过经济性审计, 可以揭示被审计单位财政财务活动的恰当程度及其遵纪守法情况。

效率性是指产出 (如产品、服务) 与投入的关系。具体说就是从对一个部门或一个项目的资源投入, 力争取得最大的产出, 或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。效率性与经济性有关, 其中心问题也是所应用的资源。主要问题是这些资源是否得到最优或最令人满意的应用, 或者是否可以应用更少的资源在质量和扭亏为盈方面实现同样的或类似的结果, 是否通过投入和行动在质量和数量方面得到了最大的产出。

效果性主要是与实现的目标有关的概念, 它是指既定的目标实现的程度或一项活动预期的影响与实际影响之间的关系。如完成预算目标、政策或计划目标的情况。它所涉及的是所定目标、所提供产出和所实现目标之间的关系, 如:通过所应用的手段、所提供的产出, 从所观察到的影响判断, 政策目标是否得到了实现, 所采用的手段和所实现的结果是否与政策目标保持一致, 确定所述结果确实是执行政策而非其他情况的结果。

2我国绩效审计目前存在的问题

(1) 现行的审计监督体制不利于绩效审计工作的开展。

目前, 我国的审计监督体制采用的是行政监督模式, 该模式的特点是各级审计机关实行双重领导体制, 即同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导。尤其是审计机关的人财物等“实权”均由地方政府掌管。各级人大要过问审计机关的监督活动, 首先需要看政府脸色。审计机关在公布审计报告之前必须先提交政府审查, 取得同意后, 再以政府名义向人大汇报, 这必然大大降低了审计披露的力度, 制约了绩效审计的发展。由此可以看出, 行政模式下的审计机关的独立性受到严重的影响, 因而难以客观、公正的进行评价。

(2) 绩效审计法规体系不完善, 没有制定绩效审计准则。

绩效审计有没有法律依据、谁关心绩效、绩效审计向谁报告、绩效审计建议是否能够得到重视和支持, 这些都是开展绩效审计的重要条件。绩效审计的这些特点要求它必须在具有明确法律依据的基础上运行。而我国目前有关绩效审计的法规不健全, 缺乏绩效审计准则, 缺乏有效的监督机制。我国2006年新修订的《审计法》有两处涉及到了绩效审计。一处是第一条中增加了“提高财政资金使用效益”, 这意味着, 效益审计作为一个概念被放到了相当重要的位置。另一处是第二十五条规定:“审计机关按照国家有关规定, 对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人, 在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况, 进行审计监督”, 这实际上是经济责任审计的明确规定。效益审计、经济责任审计都属于绩效审计的范畴。但如何实施绩效审计以及绩效审计的具体对象和范围等并无明确规定。也就是说, 到目前为止, 还没有一个专门的准则来规范绩效审计。

(3) 绩效审计的评价标准难以确定, 内容难以固定。

绩效审计中最大难题就是难以找到合适的衡量、评价效益好坏的评价体系。经济活动的效益既有经济效益, 又有社会效益。经济效益的衡量可以运用价值指标, 而社会效益无法量化, 需运用定性标准, 这就需要分析各个被审单位或项目的具体情况, 以此来进行综合评定。因此, 绩效审计评价标准的不确定性给绩效审计出具客观性评价意见造成了困难。同时, 不同的部门和单位以及不同的项目之间, 由于功能、性质的不同而有着完全不同的特点, 特别是公共支出项目, 从区域到规模、类别均有不同, 如生态环境的治理, 水利工程项目等, 难以在短期内见到可以用数字描述的效益, 这使得审计人员在做出审计结论时顾虑重重, 从而在每一次审计时, 审计人员都要针对不同的内容分别就审计范围、审计证据收集、审计标准选择等进行仔细严密的斟酌。

(4) 财务审计工作量比重过大, 没有现成的绩效审计操作模式可借鉴。

一方面, 由于目前我国的经济生活中违法乱纪的人大量存在, 审计部门每年都要揭露大量的违纪行为, 揭露舞弊和反腐败仍是审计部门的一项重要任务。这意味着审计部门不得不将大量的人力、物力、财力投入到财务审计中去, 财务审计的工作量在整个审计中比重过大, 从而影响了绩效审计的投入, 绩效审计往往因投入不足而难以有效开展。另一方面, 绩效审计与财务审计的基本原理是一致的, 都是通过会计等信息资料的收集, 对某一经济活动进行审计鉴定, 做出客观评价。但在审计目的、重点、方法以及具体操作要求方面二者又都不相同。由于绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂等特点, 加上开展绩效审计在我国仍处于探索阶段, 成熟的理论研究成果和实践经验还比较缺乏, 因此还没有一个成熟的、规范的、可操作性强的绩效审计模式可以借鉴, 导致目前很难全面开展绩效审计。

(5) 未建立相应的审计责任追究制度。

“事后审计”的监督程序, 令绩效审计“只开花不结果”。就以与绩效审计有许多类似的经济责任审计来说, 按规定应在责任人旧岗位离任之前对之实施审计, 可实际上许多地方的组织部门出于各种目的, 往往采取先调任后审计。这样, 即便你审计部门查出些问题, 人家那边责任人早己撤离。再以绩效审计为例, 本届政府领导的决策层对自己决策的项目存在的问题和漏洞并非一无所知, 故而其不可能主动派审计机关对自己的失误进行清算, 即便需要, 决策层也往往只会拿那些早已“撤离干净”的上届政府开刀, 若这种事后监督的执法程序不改善, 即便是绩效审计开展得再好, 也只会是白费人力与物力。

3改进我国绩效审计的对策

(1) 建立健全绩效审计的法规体系, 明确绩效审计法律权限。

绩效审计法规体系主要由宪法、相关法律、行政法规、地方性法规等构成。当前, 我国尚不具备修改《宪法》的时机和条件, 在新《审计法》已经修订重新公布的情况下, 首先应考虑在新《审计法实施条例》中规定绩效审计的概念、标准、实施范围等内容, 明确国家审计机关开展绩效审计的法律权限;其次, 在总结我国经验的基础上, 借鉴国外成熟的做法, 制定我国开展绩效审计的一般准则和现场操作指南, 为审计人员提供具有可操作性的行为规范, 以指导审计人员科学有效地开展绩效审计工作。

(2) 理顺绩效审计的内容。

我国近期绩效审计的内容应包括经济性、效率性、效果型及合规性审计。从国外绩效审计发展来看, 合规性审计是多数国家绩效审计的内容之一, 但不是这些国家开展绩效审计的主要目的和关注重点。相反, 在我国经济活动中, 由于会计信息失真严重, 存在大量违法违规等问题, 作为维护国家正常经济秩序的一种重要手段, 在相当长的一段时期内, 合规性审计仍然是我国绩效审计的一项主要内容。

(3) 加强跟踪审计。

跟踪审计是确保审计成果产生较大社会影响的一项重要措施。绩效审计的影响主要有量化的经济影响、量化的非经济影响、质的影响等几方面。其中量化的经济影响是衡量绩效审计工作成果的重要和明显的指标。通过加强跟踪审计, 以经济性和效益性为明确的审计目标促进被审计单位改进工作, 能够实现可量化的审计影响, 从而引起政府、人大及社会各界对绩效审计工作的重视、关注和支持, 达到改善绩效审计环境、推动绩效审计发展的目的。

(4) 建立责任追究制度, 确保绩效审计结果得以有效落实。

应在借鉴国外成熟做法的基础上, 通过完善我国法律赋予人大的质询、罢免和撤职等监督手段, 强化政府责任追究制度, 对决策失误、效率低下及造成重大损失浪费等行为的有关责任人问责, 以确保绩效审计成果有效落实, 减少和杜绝屡审屡犯。

(5) 推进政府绩效预算管理体制改革, 创造良好的绩效审计环境。

政府绩效预算是指将政府活动绩效转化为可以衡量的指标, 并以各项效果指标作为编制预算的基础, 其目的是促进政府加强责任, 改进管理, 提高财政支出的效率。政府绩效预算都是伴随着西方的“新公共管理运动”兴起的, 目前美国、英国、加拿大等很多国家都实施了绩效预算模式, 实现了政府预算拨款与绩效配比, 并取得了很好的成效。因此, 借鉴西方发达国家绩效预算的成功经验, 在我国公共支出管理中应逐步引入绩效预算的理念与做法, 逐步建立以结果为导向的财政支出绩效考评机制和公共财政的绩效预算机制, 为绩效审计评价提供可操作性的衡量标准;同时, 通过政府绩效预算管理体制的改革, 使立法机关和社会各界不仅关注公共资源的投入, 更关注公共资源的产出和公共产品的提供, 政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任, 从而为开展绩效审计创造良好的外部环境。

(6) 构建完善的政府绩效评估体系, 促进以绩效为核心的国家运行机制的建立。

目前, 我国尚未建立起一套完善的科学的政府绩效评估体系, 长期以来, 在政府绩效评价上片面强调“经济增长是硬道理”, GDP成为衡量各级政府政绩的惟一标准, 破坏了社会的可持续发展。随着我国政治体制改革的不断深入, 政府职能正在不断发生变化, 社会各界对政府进一步“规范行为, 提高效能, 廉洁公正, 增强责任”的要求越来越高, 而绩效审计正是促进建立责任政府的重要手段。反过来, 责任政府的建立也能够促进绩效审计向纵深发展。日前人事部正在组织进行政府绩效评估指标体系的课题研究, 其核心是确定合理的评价标准, 用以评价政府绩效好坏程度, 从而促进责任政府的建立。这不但能够为绩效审计提供科学的绩效考核评价标准和依据, 也可为绩效审计向纵深发展创造有利条件, 对我国绩效审计的长远发展具有重要的现实意义。

参考文献

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[3]杨帆.关于效益审计的几点思考[J].集团经济研究, 2006, (27) .

[4]王晓红.浅论效益审计在我国经济建设中的作用[J].科技创业月刊, 2007, (4) .

我国绩效审计存在的问题及对策 篇9

一、目前我国绩效审计存在的问题

我国审计机关自建立20多年来, 审计的内容和形式都发生了很大变化。绩效审计是政府审计发展的一种趋势, 同时也是一种需求, 在其开展和推广过程中难免会遇到一些困难和障碍。

(一) 绩效审计的法律法规不健全

法律依据是开展绩效审计关键的一环, 只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来, 审计人员在进行审计时才有法可依。目前在绩效审计法律规范上, 主要是规范被审计单位财政财务收支的真实合法, 效益方面的规范比较笼统。依法治国、依法行政的新形势和效益审计实践, 迫切需要将效益审计法律制度具体化, 健全审计监督机制。

(二) 我国绩效审计的方式、方法缺乏灵活性和多样性

在我国, 绩效审计主要是由企业内部审计机构进行的, 国家审计机关尽管也试验性地实施了一些绩效审计, 但主要是以国有企业为审计对象, 把精力较多地集中在对其财务成果的分析上, 而对经济活动审计评价的深度和广度均不够, 定量审计多, 定性与定量相结合的审计方式少, 几乎没有开展经济性、效率性、效果性相结合的全面绩效审计。随着社会的发展, 原有的审计方式、方法和范围已不能适应社会的需求, 必须综合多学科、多领域的技术和方法, 运用数量化的统计、计量分析。因此, 开展公共资金使用的绩效审计和定向与定量相结合灵活多样的审计方式就显得越来越重要。

(三) 绩效审计缺少通用的评价标准

绩效审计应当在一定的标准参数范围内进行, 如果缺少这些法定的标准, 绩效审计就不能很好地审查计划项目的效果和社会收益情况, 无论是一个企业, 还是某项政府投资计划, 直接的经济效益都可以利用现成的财务计量技术来进行分析和衡量, 但是间接的社会经济效益就不好计量了。因此, 还需要进一步完善适合绩效审计的评价技术及其标准。

(四) 缺少高素质的符合绩效审计需要的专门人才

绩效审计需要新的观念、新的技术、新的方法, 绩效审计的真正实施需要训练有素的人员。因此, 绩效审计需要加强人员培训, 包括到外国深造, 学习国外的先进经验, 培养一批具备带领多方面专家组成的审计小组完成预定审计任务的能力的绩效审计骨干。

二、开展适合我国国情的绩效审计的措施

开展绩效审计是社会发展的必然, 我们应该在新的审计环境和现代技术方法的平台上构造绩效审计。

(一) 加强审计法规制度的建设

尽快出台相对明确的法律制度, 确立政府绩效审计在审计监督中的法律地位, 完善绩效审计的法律体系, 从法律的角度, 明确绩效审计地位、作用、职责任务, 规范绩效审计的工作方法、程序、内容和评价指标、标准等, 做到有法可依, 依法审计。

(二) 采取灵活多样、科学适用的审计方法

随着政府职能的逐渐转变, 在审计方式上应扩大公共经济责任的承担范围, 逐步形成经济效益与社会效益相结合, 短期效益服从于长期效益的审计模式。在审计方法上, 应融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法, 加速智能化软件取证功能的开发, 全方位引用先进的符合我国国情的审计技术和方法。

(三) 建立科学可行的指标评价体系

绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价确定, 社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容确定。在制定评价指标时, 应遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合和、经济效益与社会效益相结合的原则。制订指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益, 而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面产生的社会效益。

(四) 合理开发审计人力资源

加大对现有审计人员的开发力度, 通过培训班、讲座以及在职教育等形式, 鼓励审计人员涉猎经济学、社会科学、法律、工程学、计算机科学的知识, 以此健全现有审计人员的知识结构, 改变知识结构单一的现状。有意识地吸取外来资源, 通过对外招募的形式, 对素质有偏重地做出选择, 有重点地吸取其他管理学科、工程学科的人员进入审计领域, 改变审计人员的知识结构。在审计预算一定的情况下, 审计人员的数量受到严格限制, 在此种情况下, 可以借鉴企业做法, 采取人力资源外包的形式, 借用企业、事务所、学校或者其他社会机构的专家, 参与绩效审计项目小组, 促进绩效审计工作的完成。

参考文献

[1]、申承宜等.浅谈绩效审计的难点与对策[J].审计月刊, 2004 (2) .

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[3]、项俊波.国家审计法律制度研究[M].中国时代经济出版社, 2002.

浅析企业绩效审计的难点与对策 篇10

(一) 绩效审计的基础比较薄弱

绩效审计的基础是要求被审计单位提供资料数据 (包括财务资料数据和非财务资料数据) , 以此来对被审计单位的经济效益进行评价。任何经济效益评价都离不开基础数据和资料的支持, 否则一切评价都将失去意义。基础数据和资料只有真实、合法, 才能真正的发挥其作用, 否则会使绩效审计评价失去意义。当前, 由于我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象还不同程度地存在, 这必然会影响到绩效审计的顺利开展。

(二) 缺乏具有针对性的指标评价标准

我国的《审计法》及其它相关的审计制度仅仅指出审计要达到效益性的目的, 而对如何具体开展绩效审计并没有定论, 即没有绩效审计方面的指标评价标准。虽然2007年中国内部审计协会发布了关于经济性、效果性、效率性审计的第25、26、27号内部审计具体准则, 在此三项具体准则中对经济性、效果性、效率性审计的内容、方法和评价标准作出了一般规定, 但具体准则同时说明内部审计机构和人员应当选择适当的效率性审计评价标准, 由于绩效审计的对象千差万别, 衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一, 甚至是同一项目, 会有多种不同的衡量标准, 采用不同的衡量标准, 得出的结论会有天壤之别, 因此审计机构和人员如何选择适当的指标评价标准存在很大的困难。

(三) 绩效审计没有统一的方法和技术

由于评价的对象不同, 审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计, 绩效审计方法和技术的不统一, 给审计人员提供了自由选择的余地, 也使审计的风险加大, 给审计证据提出了更高的要求。

(四) 绩效审计收集证据比较困难

当分析同类企业效益差距时, 企业本身的资产质量、技术水平和销售量容易取得, 但如果需要取得其他同类企业的对比数据, 则比较困难。审计证据的不充分或缺乏证明力, 会导致结论的有失公正, 同时造成严重后果。

(五) 传统审计人员的知识面较窄

绩效审计需要多样化和创新的方法, 需要多学科的知识, 传统的财务审计人员视野相对狭窄, 缺乏评价企业效益的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时须具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外, 还要求审计人员具有不同于一般的工作人员的才能和掌握更多门类专业知识, 能够深刻理解绩效审计工作, 在评议企业业绩时形成中肯而深刻的判断。开展绩效审计的审计部门因此需要储备许多专业的人才, 包括经济学、法律、财会与工程方面的人才等。

(六) 现阶段开展绩效审计应采取的对策

1. 避免两种倾向, 正确树立绩效审计观念。

当前在推行绩效审计过程中, 要注意避免两种倾向:一是盲目跟风, 过分偏向绩效审计, 而忽视真实合法性审计。对各类审计部门来说, 在今后很长一段时期内真实合法审计仍是主要任务。效益升级也必须建立在真实合法的基础上。二是脱离实际, 提出过高的、不切实际的要求。必须坚持从实际出发, 循序渐进, 不能操之过急。要通过实践, 逐步探索绩效审计工作规范。

2. 要选择恰当的审计评价标准, 慎重地评价被审计事项。

对一个审计项目进行审计时, 先要确定审计目标, 然后收集证据, 对照审计标准, 作出审计结论, 最后证实审计目标。只有建立了明确的审计评价标准, 才能据以提出审计意见。绩效审计的评价标准主要包括各种计划、定额标准、业务规范和各种技术经济指标等, 但尚未形成一种规范, 仅散见于各种相关的资料当中, 具有不确定性。因此, 审计人员根据具体情况选择恰当的评价标准、慎重地评价被审计事项显得尤为重要。

3. 要正确处理好几方面的关系。

(1) 微观效益与宏观效益的关系。微观经济效益存在于宏观经济效益之中, 应服从于宏观经济效益, 在绩效审计中, 应克服小集体主义, 从国家利益出发。 (2) 短期经济效益与长期经济效益的关系。企业的持续经营要依靠长远经济效益的实现, 不能光顾眼前利益而忽略了长期利益, 丧失了发展的后劲, 绩效审计要注意审计企业是否存在短期行为。 (3) 技术和经济的关系。这主要是指企业引进技术时, 不但要注重其先进性而且应考虑其适用性和经济合理性, 如果不考虑企业实际情况, 盲目地引进高新技术, 不仅不能提高企业的经济效益, 反而会导致企业因成本太高而出现亏损。 (4) 价值和使用价值的关系。在市场经济条件下, 商品和劳务的价格总是不断地波动, 当价格波动未超过一定限度时, 商品价值量的增长可以代表使用价值的增长, 但在通货膨胀的情况下, 这种关系则会遭到破坏。因此进行绩效审计时, 在审查价值增长量的同时, 更要注意审计使用价值的增长量。

4. 在审计证据收集和分析上投入更多精力。

审计人员在绩效审计中必须在努力选择切题的方法和技术的同时, 提高审计证据的充分性和可靠性, 以保证审计结论的客观性和公正性。财务审计的证据可以通过遵循公认的准则, 按照既定的程序进行收集和评价, 绩效审计则不同, 由于方法的灵活性和对象的复杂性, 同时又缺少可供遵循的准则和程序, 使得绩效审计证据的收集渠道多种多样, 因此绩效审计中, 审计人员一般都采取提高样本的代表性和增大调查的样本量的方法, 以增加对总体推断的准确性。审计人员在绩效审计过程中, 自始至终都要对证据的充分性和可靠性给与特别的关注, 在保证审计证据的充分性和可靠性方面注入更多的精力。

5. 强化审计培训, 使审计人员尽快地掌握绩效审计的本领。

当前, 最佳的方法是结合某些具体绩效审计进行培训, 着重拓宽审计人员的思路, 一方面是审计人员具备创新能力, 能够发现与财务审计不同的问题;另一方面能够以发展的观念解决审计查出的问题。要进行绩效审计方法和经验的培训, 重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。此外, 和其他专业管理部门保持良好的合作关系也很重要。

摘要：20世纪中期以来, 绩效审计在西方一些企业得到快速发展, 相比而言, 我国企业的绩效审计起步较晚, 其实践仍在不断变化发展, 其理论尚在探索形成过程中, 因此企业开展绩效审计目前仍存在不少难点。文章拟探讨当前企业开展绩效审计的难点和对策, 以促进我国企业绩效审计工作的顺利开展。

关键词：绩效审计,难点,对策

参考文献

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