政府投资绩效审计

政府投资绩效审计（精选十篇）

政府投资绩效审计 篇1

关键词：政府投资绩效审计,评价标准

一、政府投资绩效审计相关理论分析

(一) 政府投资绩效审计的内容。

政府性投资项目是不以盈利为目的的非经营性项目, 应从社会公众的需求程度、满意程度以及对推动国民经济和社会事业发展所作的贡献去评价其绩效。根据“3E”标准的要求, 我们认为政府投资效益审计不能只从经济性方面去评价一个项目的投资效益, 还应从效率性与效果性方面评价项目的投资效益。所谓“3E”标准, 是指经济性 (Economy) 、效率性 (Efficiency) 、效果性 (Effectiveness) 。经济性就是追求成本最小化, 强调资金支出的节约程度, 力求以最低的资源消耗获得一定数量和质量的产出;效率性是指通过比较投入与产出, 争取以合理的资源投入取得最大化的产量或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。效果性是指“政策、项目实施在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期效果”, 强调预期目标和实际结果之间的关系。

政府投资绩效审计应重点关注投资项目的投资决策、投资管理、资金使用与投资效果四个方面的内容:

1、投资决策审计。

投资决策审计主要审查投资项目是否严格按照规定的程序审批、是否符合地方社会经济发展需求、是否按照可行性研究和项目评估的结论进行操作、是否建立了决策责任制。

2、投资管理审计。

投资管理审计主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制的落实情况。

3、资金使用审计。

资金使用审计着重审查资金到位是否及时、是否足额拨付、是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益等问题。

4、投资效益审计。

投资效益审计主要审查投资项目立项决策的正确性、投资项目的工期和达到设计能力的合理性。

(二) 政府投资绩效审计的意义。

开展政府投资绩效审计, 为社会提供客观公正的反馈信息, 对社会的稳定、国家的繁荣都有着深远的意义。

1、有助于促进财政资金的有效使用。

开展政府投资绩效审计不仅有助于揭示财政部门在资金使用、管理等方面上存在的问题, 以此来监管财政部门合理支配财政资金, 确保资金的使用与管理真实、合法、有效, 还可以对财政资金的使用是否达到预期效益进行审计, 确保资金使用的合理性与有效性。

2、有助于深化投资体制的改革。

检验政府投资是否达到预期效益, 就需要借助投资绩效审计去发现并揭示政府在投资建设过程中存在的各种问题, 通过这些问题去剖析现有投资管理体制中存在的缺陷, 找出实际效益与预期效益产生差距的原因, 并提出改进建议, 促进政府不断完善投资体制, 确保经济持续、快速、健康地发展。

3、有助于推动国家政府审计的发展。

随着政府逐渐加大对公共投资领域中的非经营性项目的投资, 传统的真实性、合法性审计的重要性已呈现出逐步下降的趋势, 发展的空间也越来越小。因此, 审计机关为了求得自身的生存和发展, 实现其审计价值, 必须开展政府投资绩效审计, 以实现其审计目标, 推动国家政府审计的发展。

二、政府投资绩效审计存在的主要问题

(一) 政府投资绩效审计法律法规不健全。

立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节, 也是推进绩效审计执法工作的前提和基础, 而我国开展政府投资绩效审计面临的一大难点就是相关法律法规不健全。目前, 已有法律法规对政府投资绩效审计的内容只是点到为止, 并未作出详尽的规定。如《审计法》并未对绩效审计的对象、范围、目标、内容、程序、方法等做出明确规定, 也未对被审计单位的责任和义务做出法定约束, 致使政府投资绩效审计缺乏具体的审计规范, 削弱了其监督的权威性。因此, 从立法角度来看, 绩效审计在审计监督中的重要性还没有得到完全的体现。

(二) 政府投资绩效审计评价体系不统一。

政府投资绩效审计对象是错综复杂的公共支出及其相关的社会和经济活动。审计对象的错综复杂就使衡量审计对象的标准难以统一, 这使得审计人员在实行审计前不得不跟被审计单位协商确定衡量标准, 增加了绩效审计难度, 导致审计人员很难提出客观、公正的评价意见, 增加了审计风险。近几年, 我国开展的政府投资绩效审计案例, 政府投资项目评价偏重于经济和短期效益, 忽视社会、生态、环境等效益, 仍以对违法违规问题的查处为重心, 缺少对项目投资效果的评价及对深层次的管理, 本末倒置, 造成了一些无法挽回的损失。因此, 缺乏规范完整的政府投资绩效审计评价体系, 不仅使得审计人员难以展开审计工作, 还影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。

(三) 政府投资绩效审计信息披露体制不完善。

随着我国社会民主的极大进步和公众对政府受托责任履行情况的关注, 社会公众都希望了解财政资金是否被政府合理有效利用、是否取得了预期的投资效果。政府投资绩效审计公告制度作为一种信息披露制度, 是公众获取政府投资绩效审计信息的主要渠道、为公众参与国家治理提供了方便, 拉近了政府与公众之间的距离。但目前, 国家政府投资绩效审计信息披露制度不健全, 导致公众无法获得全面、完整的审计信息, 无法了解政府投资绩效, 无法判断政府投资绩效审计的质量。此外, 随着公众参政意识增强, 公众对政府投资绩效审计的期望在不断提升, 而审计结果公告制度的不完善使得审计期望差距不断在扩大, 导致公众在一定程度上误解了政府投资绩效审计, 甚至不相信政府投资绩效审计。

(四) 政府投资绩效审计人员综合素质不高。

政府投资绩效审计与以往的财务收支审计不同, 审计人员不能只关注财务报表的合法合规性, 而是要对整个项目的经济性、效率性和效果性进行跟踪审计。因此, 审计人员应具备过硬的专业技能、丰富的知识储备、准确的判断力和较强的综合分析能力。现有的审计人员大多是学财务出身, 人员的知识结构比较单一, 业务素质不强, 缺少具有工程造价、经济学、法律、计算机等方面的复合型人才。因此, 审计人才队伍还不能适应审计事业发展的需要。随着我国经济社会的不断发展, 进行政府投资绩效审计时也不断面临着新的问题与挑战, 这就要求审计人员要有较强的学习和创新能力, 但现实中很多审计人员并没有做到及时更新知识, 更新审计方法和技术, 仍然处于井底之蛙的境遇。

三、对加强政府投资绩效审计的建议

(一) 完善政府投资绩效审计相关法律法规。

只有将政府投资绩效审计纳入法律框架, 使投资绩效审计有法可依, 才能保证审计机关监督的权威性, 才能使政府投资合理、高效地进行。因此, 在开展政府投资绩效审计时, 应制定和完善政府投资绩效审计法律法规。在现有的法律法规的基础上, 还可制定系统性、操作性较强的绩效审计准则, 将有关政府投资绩效审计的内容单独作为一部分进行列示, 对政府投资绩效审计的对象、范围、目标、方法等做出明确规定, 对被审计单位的责任和义务做出法律约束, 并制定相关的执业准则, 明确规定审计人员的责任和义务, 用法律来规范审计人员的审计责任, 从立法上给予规范, 使政府投资绩效审计各项工作有法可依, 为政府投资绩效审计提供制度保障。

(二) 构建统一的政府投资绩效审计评价体系。

缺乏一套完整、统一的政府投资绩效审计评价体系, 一直是我国政府投资绩效审计发展的技术瓶颈。为此, 如何建立统一的绩效评价体系, 在我国审计界是一个热点问题。绩效审计的对象千千万万, 不同的对象适应不同标准, 甚至同一对象在不同时期也有不同标准。但不管在任何时候、适应什么对象, 遵循相关性、客观性、可操作性、可获得性、可验证性、一致性、完整性、可比性、可接受性和动态性原则, 能有助于建立起一套在任何时候适应任何对象的绩效审计评价体系。

(三) 完善政府投资绩效审计结果公告制度。

实施审计结果公告制度是我国审计事业发展的客观要求, 也是科学发展观的客观要求。通过实行审计结果公告制度, 将审计结果向社会公众公布, 真正形成社会公众对政府及其各部门管理使用财政资金的监督, 真正做到落实审计责任、提高审计透明度和审计监督效力, 彰显审计监督威力, 促进绩效审计顺利、高效开展。同时, 实行审计结果公告制也是政府取得社会公众支持的有效举措, 通过将审计结果向社会公众公布, 让社会公众了解政府职能的履行情况, 评价、监督政府责任的履行, 以此取得社会公众的信任与支持。

(四) 加强政府投资绩效审计人才队伍建设。

对于我国政府投资绩效审计人员素质不高的问题, 可以考虑引进相关的专业人才, 但重点应放在加强对现有审计人员的后续教育。一是要从培训教育入手, 加大人才教育培训力度, 着力培养具有造价审计、经济、计算机与法律等综合知识的复合型人才;二是要充分利用社会中介结构, 以国家审计机关为主, 以社会中介机构为辅, 整合审计资源, 弥补审计力量的不足;三是要推行政府投资审计人才竞聘、竞争上岗, 确保重要岗位让能者居之, 不断优化审计人才队伍;四是要建立健全人才激励机制, 鼓励政府投资审计人员提高自身综合素质, 调动审计人员工作的积极性和能动性, 提高政府投资绩效审计工作的质量。

四、结束语

多年来, 对政府投资绩效审计理论的研究不仅没有取得学者们一致认可的显著成果, 而且在某些时候还出现了停止甚至倒退现象。对于认识和解决当今政府投资绩效审计实践发展中存在的种种问题和矛盾, 系统化、结构化的审计理论更有利于揭示问题和矛盾的总根源, 并能从方向上、制度上不断推进政府投资绩效审计向更高层次的发展。因此, 构建合理的政府投资绩效审计理论结构, 建立适合本国发展的政府投资绩效审计体系, 不仅能更好地解决我国政府投资绩效审计在实践中遇到的问题, 还能对监督和规范政府投资行为, 提高财政资金的使用效益起到积极的作用。

参考文献

[1]刘家义.积极探索创新, 努力健全完善中国特色社会主义审计理论[J].审计研究, 2010.1.

[2]赵敏.公共工程投资绩效审计评价体系的探讨[J].商业会计, 2009.5.

浅谈地方政府投资绩效审计 篇2

摘要：目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析

（一）地方政府投资现状

1.政府投资受政绩影响的冲动。改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。

2.地方政府投资债务负担较重。基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

（二）地方政府投资存在的问题 1.政府投资决策方面

前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。

2.政府投资项目管理方面

一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。

二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。

三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。

3.政府投资建设效果方面

目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。

（三）地方政府投资问题原因分析 1.投资项目监督力度不够。目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。

2.对权力的制约和监督不力。权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。

3.重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。

二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性

政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。

（一）开展政府投资绩效审计的必要性

1.实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。

2.开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。

（二）开展政府投资绩效审计的可行性

1.审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。

2.我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”

3.政府投资绩效审计的外部环境正在形成。投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。

三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法

在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

四、开展地方政府投资绩效审计的建议

（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立

通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。

（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量

开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。

（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度 加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。

（四）建立和强化投资决策责任追究制度

在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。

五、结语

随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。

参考文献：

政府投资绩效审计 篇3

【关键词】政府投资；建设项目；绩效审计

一、政府投资建设项目审计的意义

政府投资建设项目的主要目的是提供社会公共服务，与人民生产生活息息相关。但是形象工程、“豆腐渣”工程的频现严重影响了社会经济的发展及政府的形象。因此，加强对政府投资建设项目的绩效审计具有非常重要的意义，这不仅有利于建设廉洁政府、规范政府行为，还有利于提高政府投建项目的资金使用效率和效益，同时对推动我国审计工作的纵向开展也有很大的帮助。

二、政府投资建设项目审计面临的问题

1.监管部门多元化

我国的政府投资建设项目的监督部门非常之多，如人们熟知的纪检委、财政、审计、建委、质量监督部门、国有资产监管部门等，数不胜数。但是，在实际的监督管理过程中，多元化的监管部门不仅没有产生有效得力的监管效果，反而出现了多头管理、或者无人问津、推诿扯皮等极端现象，导致政府投资建设项目的监管工作很难开展。此外，多元化的监管部门导致监管方向、方法及标准众多，对监督管理过程中发现的问题，项目负责人都不知道如何着手修正，没有清晰的方向。

2.审计人员设置不科学

我国大多数政府部门的审计人员基本都是由会计人员构成，其他领域的专家涉及较少，导致对政府投资建设项目的绩效审计过多的偏重于资金收支方面，审计重点停留在项目的资金使用是否符合规定、项目负责人或者相关人员是否有贪污、挪用资金等违纪行为方面，无形中缩小了政府绩效审计的范围。其实，对资金收支的审计仅仅是对政府绩效审计内容的很小一部分，政府绩效审计更多的应该涉及到如下内容：投建项目工程的建造方式、预期收益、社会效益和效果、受益对象的评价等，但是以会计为主的审计人员对此却很难开展有效审计。

3.对审计基础认识不足

对政府投资建设项目的审计起始于上世纪四五十年代，经历经了半个多世纪的发展，基本趋于成熟。在新形势下，各国负责政府绩效审计的审计师都活跃在社会政治、经济生活的各个领域。但是，我国在受托责任领域的理论研究尚不成熟，尤其是在公共受托责任方面的研究非常落后，很多理论问题都尚无定论，因此对政府投资建设项目绩效审计等基础认识欠缺，严重阻碍了我国政府审计工作的有效开展。

三、提高政府投资建设项目绩效审计水平的措施

1.完善法律法规

政府审计工作必须要有完善的法律法规作为后盾才能有效开展，因此，应该通过科学有效的措施，建立完善的政府投资建设项目审计方面的法律法规，以对其进行科学规范的监督管理，保证政府审计工作的权威性及合法性。其中，法律法规中应对政府投资绩效审计的审计对象、审计范围、审计内容做出明确界定；对被审计单位的职责及义务要有明确规定；对审计人员的职权要有一定约束等。

2.确保审计独立

在政府投资建设项目的绩效审计工作中，被审计单位是项目的建设单位，审计单位是项目建设的监督单位。因此，在审计工作开展之前要有清晰的角色定位，在符合审计要求的前提下给予审计单位足够的监管权限，且在项目的跟踪审计环节，要允许审计人员参与项目的建设过程进行动态跟踪审计，政府部门不能过多干涉，要确保审计工作的独立性，不断强化审计单位与建设单位之间的约束机制，提高审计质量。

3.加强审计队伍建设

审计团队的整体业务能力直接影响到审计的结果，因此，要不断加强审计队伍建设，通过对现有审计人员进行在职培训、整合现有优秀审计人员等方式，组建一支整体审计能力过硬的审计团队；同时还应鼓励审计人员进入项目建设现场进行动态审计，通过实际参与项目建设来提高审计工作质量。

4.完善项目审计评估体系

完善的项目审计评估体系是对政府投资建设项目进行有效绩效审计的基础。完善的政府项目审计评估体系的设计要遵循如下原则：一是系统性原则，要站在宏观的立场评价与监督政府投资建设项目的效率性、经济性等，在审计的不同环节选择出有代表性的关键指标进行深入评价分析，得出该投资建设项目的实际社会经济效益等；二是科学性原则，要根据不同投资建设项目的实际情况及特点制定出合理的审计目标，同时应通过细化的审計评价指标来反映项目的实际建设状况；三是操作性强原则，在设计项目审计评估体系的时候，要考虑到实际操作，尤其是对审计需要的数据收集、具体审计工作实施、审计指标衡量等几方面，更需要具备较强的可操作性。

四、结语

当前，我国的政府投建项目的绩效审计工作面临着新的形势与挑战，审计过程中存在的诸如监管部门多元化、审计人员设置不科学、对审计基础认识不足等问题亟待妥善解决。为此，本文提出可通过完善相关立法、确保审计的独立性、加强审计团队建设、完善项目审计评估体系等措施，以不断提高政府投资建设项目的审计管理水平，进一步促进政府投资项目的社会经济效益，使之更好的服务于我国的社会主义建设。

参考文献：

[1]常青海.新形势下政府投资绩效审计的难点及对策初探[J].财经界，2015（15）

政府投资项目绩效审计初探 篇4

一、政府投资项目绩效审计存在的问题

(一)开展绩效审计的法律法规尚未形成统一标准。政府作为受托人要对公众托付的资金进行完整、有效的经营和管理,然而目前我国缺乏投资项目绩效审计的专门法律,地方层面的立法不统一,造成了监督的不平衡及操作层面的意识缺乏,使这种受托责任关系难以得到真正有效保障,工作成果得不到应有的开展及推广,不利于绩效审计的广泛开展。

(二)对评审内容缺少量化指标,评审的操作性不高,政府投资项目绩效审计尚未大范围展开。我国现阶段的绩效审计缺乏被公众认可的量化指标标准,最常见的情况是在财政财务审计中加入绩效审计的成份。同时对绩效审计的研究成果应用面也比较窄,一些无形的项目难以量化评审,这就需要有一整套具体的、可操作性强的评价体系来推动绩效审计的发展。

(三)获取项目社会效益和环境效益的渠道不畅。要对投资项目进行绩效审计,就要全面获取相关的信息,但是由于我国社会资源以及信息资源等的沟通不畅,在评价项目的社会效益和环境效益等非财政财务信息时很难获得相关评价指标的数据信息。

(四)审计项目的选择过于集中,覆盖面不广。目前我国开展的政府绩效审计中,主要集中在财政专项资金和大型政府投资项目上,而对在对外投资中由于决策失误、管理不善导致不良资产增加等方面问题的绩效审计涉及不够深入。

二、开展政府投资项目绩效审计的对策

(一)提高审计人员的业务素质,适应开展绩效审计业务的要求。我国绩效审计的开展对现有的审计人员来说是一个挑战。这要求审计人员在牢固掌握本专业知识的同时,要通过培训、进修等多种形式,多方面了解各个专业的知识。要有审计、财务会计、组织管理、经济管理和计算机技术等方面的知识和技能,掌握现代审计技术,树立和培养创新意识和创新能力,满足我国绩效审计的需要。

(二)要尽快建立和完善与绩效审计相关的法律法规。我国政府投资项目绩效审计法律规范体系的完善是开展政府投资绩效审计首先需要解决的问题。政府投资项目绩效审计与传统的财务收支审计的最大区别在于审计工作的前移,是一种事前、事中、事后的动态审计监督与评价。在绩效审计比较成熟的国家已经形成了较完善的法律体系,例如英国有专门的《绩效审计手册》,澳大利亚有专门的《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》和《绩效审计业务指南》等。这些准则和业务指南使得国外的绩效审计工作日益规范化。但我国政府的绩效审计缺乏这样的准则指南,审计人员在进行绩效审计时缺乏必要的操作标准、方法和规范,加大了绩效审计的难度。因此要在总结各省各地区绩效审计经验的基础上,结合国际惯例,区分各个行业,制定出适合我国国情的、操作性较强的绩效审计准则,对绩效审计对象、审计目的、审计范围、审计程序、审计方法、外部审计力量的运用、审计报告以及法律责任的基本形式等做出明确规定。

(三)遵循公平、公开、公正的原则,建立客观的绩效审计分析、评价指标体系。由于投资项目资金投入的政策性强,考核和分析的指标相对比较复杂,为此,政府投资项目绩效审计需要建立起包括经济效益、社会效益、环境效益的绩效审计分析、评价指标体系。可以遵循客观性原则、全面性原则、可比性原则、定性与定量分析相结合原则和通用标准,并结合政府投资项目绩效审计的经验成果和我国实际,建立起统一的以过程评价、经济效益评价、社会影响评价和持续性评价为主要内容的评价体系。

(四)整合审计的各方资源,充分发挥审计的整体效能,扩大审计范围。要深入地开展绩效审计、扩大审计的范围,就要做好各方面的资源整合。包括:整合人力资源,优化审计人员的知识结构,加速培养合格的复合型审计人才,提高审计自身的绩效性;整合信息资源,提高审计成果的利用水平和转化水平,提高信息资源的共享水平;整合社会资源,处理好国家审计、内部审计和社会审计三者之间的关系,为实现资源的互补创造有利的条件;整合技术资源,把传统的审计技术与现代审计技术相结合,利用网络建立审计资源平台,使各项资源在此基础上形成互补。

政府投资项目审计 篇5

××县审计局

近年来，随着××经济的快速发展和建设投资规模的持续增长，政府投资审计的任务越来越重，要求越来越高。面对新的形式和新的要求，××县审计局始终坚持以科学发展观为统领，把探索政府投资项目审计新思路、新方法作为促进自身工作的重要抓手，进一步增强审计人员的效能意识和服务意识，改进工作作风，提高审计工作质量和效率，充分发挥审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”功能，实现了项目竣工决算审计项目范围的不断扩大，并凭借由工作带来的巨大审计效能，掌握了全县政府投资项目审计监督的主动权，成为全县所有政府投资项目审计监督的必经关口。近两年来，审计投资项目

个，报审金额

万元，审定金额

万元，审减投资额

万元，最高项目审减率37.7%。通过审计使建设单位无计划、超计划建设、资金使用不合理及高估冒算等得到了有效控制，为深入揭露政府投资项目中存在的问题，进一步规范政府投资项目审计行为，促进全县经济社会全面繁荣发展做出了应有的贡献。我们主要做了以下几个方面的工作：

一、多管齐下，推进政府投资行为规范化。

一是加强政府投资审计的宣传力度。提高社会各界对开展固定资产投资审计的重要性和必要性的认识，进一步扩大政府投资审计的影响力；宣传开展政府投资项目审计的主要内容、查出的问题及取得的成果，让社会各界看到政府投资项目审计在规范建筑市场秩序和节约建设资金等方面起到的重要作用，让政府投资建设单位积极主动的接受审计。

我国政府绩效审计问题研究 篇6

关键词：政府审计；绩效审计；问题研究

绩效审计是当代世界政府审计的主流和发展方向，在我国经济不断发展、行政改革步伐加快的趋势下，实施绩效审计也是评价公共资源是否得到有效配置、考核政府绩效、促进政府规范管理、提高财政资金使用效益的重要手段。审计署的工作发展规划中提出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”在此背景下，探索和构建具有中国特色的绩效审计模式具有特殊意义。

一、开展政府绩效审计的意义

政府绩效审计就是指国家审计机关按照一定的法律和标准，对政府及其部门、其他组织的财政经济管理活动的经济性、效率性和效果性进行审查，并做出独立、客观、系统的评价，以检查公共资源责任和提高绩效为目标的一种独立性的经济监督活动。开展绩效审计，既是我国审计制度创新与发展面临的重要问题，也是政府审计发展的新阶段，是深化政府行政体制改革，促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效的重要举措。

（一）开展政府绩效审计是发展社会主义民主政治的需要

审计制度作为一种上层建筑，是社会制度的一个重要组成部分。建立完善有效的政府绩效审计制度，有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。

（二）开展政府绩效审计是建立廉洁、高效政府的需要

实施政府绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步提升党的执政能力。

（三）开展政府绩效审计是提高财政支出绩效，确保国家职能正常发挥的需要

随着计划经济向市场经济的转变，要求我国在资源有限的情况下，尽可能经济有效的使用资源。在我国财力有限的情况下，对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查，有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制，提高财政支出的绩效。

二、我国政府绩效审计存在的问题分析

（一）对政府绩效审计普遍存在着认识偏差和误区

当前，我国政府绩效审计主要是针对基本建设投资、金融业务进行的，而较少对主要的公共部门（主要包括行政单位和事业单位）的经费开支、专项资金开展绩效审计。

（二）法律制度建设滞后

从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关规范。而目前我国还没有形成一套完整的法规体系适用于绩效审计，已出台的法律法规中涉及到绩效审计的内容较少。2006年修订的《审计法》中仅赋予了审计机关对被审单位的财政财务收支及经济活动的真实性、合法性和效益性审计的权利，并未就具体开展绩效审计做出明确规定，修订以后的《审计法》未能给政府绩效审计提供法律上的有力支持，并且《审计法》的修改几乎没有涉及审计体制问题，在修订的《审计法》中依然没有得到很好的解决。

（三）绩效审计评价体系不完善

绩效审计必须有一个用以比较和评价当期成果的标准。在财务审计中，评价财务报表表述内容的标准是公认的会计准则。但是，对于政府公共部门的绩效审计还未建立起科学、规范的效益审计评价体系，没有一个明确的规范，这也正是绩效审计的难点之一。

（四）审计人员结构有待优化，素质亟待提高

绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更趋复杂，对审计人员的要求更高，我国当前的现状是：一是审计队伍结构不合理，我国审计机关中财会专业的人员占整个审计队伍的70%以上。二是审计人员素质难以达到政府绩效审计的要求。

三、完善政府绩效审计的对策建议

（一）加强宣传，提高认识，加深对政府绩效审计的理解

绩效审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。在西方国家，绩效审计已成为政府审计的主流。在我们国家由于客观经济的发展需要重视政府绩效审计，特别是在目前政府绩效审计还未为人们所普遍认知的情况下，绩效审计宣传工作尤为重要。只有通过到位的宣传，政府和民众才能知晓绩效审计，进而才有可能得到广泛支持和认可。

（二）建立健全政府绩效审计的法律、法规

强化绩效审计理论研究，完善相关的法律法规建设，让绩效审计有法可依，有据可考。从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得比较好的国家都较早地制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。因此，立足我国国情，借鉴西方成功的经验，尽快制订出一整套独立的、能够真正为政府绩效审计提供法律支持的法规体系，是我国大力开展绩效审计和实现依法审计所必须克服的一大困难。

（三）建立科学的绩效审计评价标准体系

建立科学可行的绩效审计评价指标体系，有利于全面考核、系统评价各级政府及其职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务方面所占有和耗费的物质资源和人力资源的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性的状况。绩效评价指标体系的设计既要科学合理，又要简明易懂，可操作性强。

（四）优化审计人员结构，提高审计人员的业务素质，适应审计业务多元化的要求

政府投资绩效审计 篇7

绩效审计是指审计机关履行审计职能, 对被审计单位管理、使用公共资源过程中的经济性、效率性和效果性进行评价、考核, 促使其提高管理效率和使用效益的监督活动。政府投资项目绩效审计是对政府公共项目投资的决策、投资、管理和效果的真实性、合法性进行审计, 评价投资项目的经济性、效率性和效果性, 促使被审计单位规范项目管理、提高效益, 达到优化资源配置、优化投资结构、规避公共项目投资风险的目标。政府投资项目绩效审计流程包括对投资项目的决策、投资、管理和效果进行审计。

一、开展政府投资项目绩效审计的重要性

(一) 实施政府投资项目绩效审计是由投资项目性质决定的

政府投资的项目财政资金投入巨大, 占用的社会资源多, 社会关注度极高, 且项目的建设关乎国计民生, 这些项目建设能否顺利实施, 资金使用是否高效、合规, 项目能否达到预期的效果, 直接关系到能否发挥财政支出的调节作用, 关系到社会资源的合理配置和国家的宏观调控作用的发挥, 也关系到人民生活水平的改善和社会稳定。可见, 政府投资项目的性质决定了项目绩效审计是不可或缺的。

(二) 实施政府投资项目绩效审计是由投资项目资金来源决定的

政府投资公共项目资金来源主要是财政性资金, 项目周期长, 所需资金量巨大, 资金使用风险无处不在。只有保证项目资金合理、合法、合规地使用, 才能真正做到财政资金取之于民、用之于民, 才能严格控制投资项目的成本, 才能杜绝贪污腐败的现象, 树立政府廉洁、高效的形象。

(三) 实施政府投资项目绩效审计是顺应市场经济发展的必然性

《国务院关于投资体制改革的决定》指出“审计机关要依法全面履行职责, 进一步加强对政府投资项目的审计监督, 提高政府投资管理水平和投资效益”和“审计机关依法对国有企业的投资进行审计监督, 促进国有资产保值增值”。审计署审计长在2016 年全国两会的部长通道指出“今年审计重点之一是加大对民生工程的监审, 例如对扶贫、涉农等资金使用效益低、资金分散等问题加大审计, 促进和改善民生”。我国经济体制改革过程中, 仍面临很多尚未解决的问题, 比如政府投资决策科学化、投资宏观调控和监督的有效性等, 政府投资项目绩效审计工作的开展, 正是顺应了市场经济的发展, 是推进投资体制改革的强有力保证。

二、我国政府投资项目绩效审计存在的问题

(一) 绩效审计的法律体系不健全

目前我国政府投资项目绩效审计主要依据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《中华人民共和国国家审计准则》和审计署颁布的《政府投资项目审计规定》, 这些法律法规对投资项目审计的对象、范围、内容等作出详细规定, 但是绩效审计的评价指标体系、分析方法等不够完善, 很难在实际工作中发挥指引和约束作用。

(二) 政府投资项目绩效审计存在信息不对称的问题

政府投资项目绩效审计是一项工作量大、时间战线长、对专业技术水平和对潜在风险敏感度要求高的工作, 审计机构的稍稍疏忽都可能导致审计的失败。当审计机关把握进场时间不准确, 可能错过投资项目的最关键控制时点;当审计机关获取第一手资料滞后时, 项目上的贪污腐败问题可能悄然而生;当审计机关制定审计方案不合理时, 将直接导致审计达不到预期的效果。可见, 政府投资项目绩效审计中的信息不对称往往造成审计的失败, 白白浪费财政资金和人力物力。

(三) 审计队伍的专业素养还有待提高

政府投资项目绩效审计区别于一般的审计工作, 它对审计人员的专业知识、发现问题和分析问题的能力、职业道德素养等都有着更高的要求。政府投资的基础设施项目、公益性项目, 或工程庞大, 或专业技术难度高, 而目前审计队伍多为财务出身或工程类出身的审计人员, 缺少投资项目领域的专家。专业知识的局限性, 使得审计人员更多关注资金使用安全、合理等问题, 虽然绩效审计目标的经济性可以实现, 但剩下的两个目标, 即效率性和效果性, 实现的效果就要另当别论了。除此之外, 有些审计人员的职业道德素养在被审计单位给出的诱人贿赂面前不堪一击, 为了一己私利, 摒弃国家和公众利益, 对投资项目中存在的问题睁一只眼、闭一只眼, 滋生腐败的同时也埋下了项目巨大的安全隐患。

三、国外投资项目绩效审计概况

(一) 德国政府投资项目绩效审计

德国经济发展模式是既强调市场自由又有政府的干预, 这在政府投资项目审计上表现很明显。德国的政府投资基础设施项目要经过严谨的预算, 并经过联邦议会表决, 对方论证通过后才能真正落实到具体项目上, 而项目绩效审计设有投资项目数据报送制度、事前审计和跟踪审计, 审计工作从项目的立项决策阶段开始介入, 就项目的经济性、环保性、社会性等方面发表审计意见。此外, 德国政府针对政府投资项目建立了标准化评估体系, 而绩效审计工作是通过委托专业机构来完成的, 这些机构制有完备的专门指标评价系统, 可以实现绩效审计的经济性、效率性和效果性评价。

(二) 英国投资项目绩效审计

追溯英国审计发展的历史, 至今已有700 多年的历史。1983 年制定的《国家审计法》就有对投资项目绩效审计的规定, 这部法律明确了主计审计长的职责;而后制定的《绩效审计手册》进一步完善绩效审计程序, 并且提出了绩效审计循环。英国绩效审计需要遵循的原则包括客观性、公正性、独立性、专业胜任能力原则等, 每个审计步骤和程序都有严格的制度规范。此外, 英国绩效审计意见通过多种途径对外公布, 从一定程度上使得审计结果接收外部监督, 提高了政府管理的透明度。

四、借鉴国外绩效审计经验, 完善我国政府投资项目绩效审计

借鉴国外政府投资项目绩效审计成功的经验, 首先要完善我国政府投资项目绩效审计的法律制度, 只有做到有制可依、有规可守、有序可循, 实现绩效审计的法制化, 才能从制度上保证绩效审计的完整性、合法性、合规性。同时也要加强审计监督体制, 通过外部监督提高审计的透明度, 降低审计中违法行为的发生, 提高审计的质量。

其次, 要完善政府投资项目绩效审计的评价体系, 根据我国社会经济发展需求和社会民生衡量标准, 制定完备的指标评价系统, 既要有定性分析也要有定量分析评价指标。除此之外, 还得完善绩效审计的质量控制体系, 用于约束审计人员在审计过程中公正、客观的发表意见, 保证审计质量, 节约审计成本。

然后, 加强项目立项阶段的绩效审计。我国投资项目的审计重点集中在在建工程审计、跟踪审计和工程竣工决算审计, 很少开展项目立项阶段的审计。将审计入场时间点前移, 参与项目前期准备阶段工作, 出具审计意见, 从经济性、效益性评价即将投资的项目, 可以提高项目预算的准确性, 减少资源浪费, 节约项目成本, 严格控制贪污腐败现象的发生。

再次, 要加强审计队伍的建设。管理的本质在于人, 审计工作的具体操作在于审计人员, 因而, 审计人员的专业水平和职业素养决定审计意见的出具是否具有真实性、公正性和客观性。审计机构一方面要招贤纳士, 选拔专业能力和职业道德都胜任的审计人员, 另一方面要为审计人员提供不同项目的培训机会, 提高审计人员各方面的能力。

我国政府投资项目绩效审计任重而道远, 需要法律制定部门、审计机关和政府监督部门合力做好绩效审计工作, 同时, 借鉴国外成功的审计经验, 完善我国政府投资项目绩效审计的法律体系、评价体系和监督体系。

参考文献

[1]刘毅.政府投资项目绩效审计研究[J].前沿, 2006, 03:28-31.

[2]李花果.政府投资项目绩效审计存在的问题及对策分析[J].市场论坛, 2010, 11:52-53.

政府投资绩效审计 篇8

1.1 绩效审计的含义

绩效审计是财务审计的扩展和深入, 是指审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价, 提出改进建议, 促进其加强管理、提高效益的一种独立性的监督活动。

1.2 绩效审计的特点

(1) 内容的广泛性。绩效审计不仅涉及建设单位财务收支及管理情况, 而且涉及项目决策、设计、招投标、采购、概预算及建成后的运行情况以及与建设项目有关的各项活动。

(2) 标准的多重性。绩效包括经济效益、社会效益、环境效益和生态效益, 不同行业有不同评价指标, 既有定性指标也有定量指标, 既有时期指标又有时点指标。

(3) 过程的持续性。政府投资项目建设周期长、建设程序多、流转环节多, 其绩效必须经过较长的时间或连续的过程才能体现出来, 短期内效果体现不明显。

(4) 方法的灵活性。根据不同的审计对象和审计目标, 采用不同的审计方式, 既可对整个项目进行绩效审计, 也可对项目的某一环节、某一过程进行绩效审计, 如事前、事中、事后审计, 全过程跟踪审计。

(5) 对象的复杂性。绩效审计涉及多领域、多专业、多学科, 审计对象不同, 审计内容及评价标准也不同。

2 政府投资项目绩效审计的内容

由于政府投资项目建设环节多、建设程序复杂, 仅审查其决策程序的规范性, 资金使用的合规性、合法性是不够的, 因此绩效审计要渗透到建设项目的各个阶段、各个环节, 根据相应指标进行分析评价。现从项目决策、建设准备、建设实施、竣工验收和投入运行5个方面加以探讨。

(1) 项目决策审计。一是审查立项决策的科学性、正确性, 具体审查项目是否进行了充分的、必要的可行性研究, 可行性的内容是否齐全, 深度是否达到规定要求并满足设计的需要;二是审查项目决策、勘察、规划、设计各阶段的审批程序是否规范、有效, 能否在保证质量的前提下有效控制项目的投资。

(2) 建设准备阶段。建设准备阶段应把握建设项目的程序性。一是审查勘察、设计等单位资质、报批程序是否符合要求;二是审查设计文件是否齐全, 勘察设计规模、设计标准是否符合初步设计批复的要求, 是否合理;三是审查项目建设用地审批手续和程序是否合规, 拆迁程序是否合规, 是否取得拆迁许可证;四是审查土地补偿、安置补偿和房屋拆迁补偿等资金是否按规定支付。效益评价主要以我国现行的法律、法规为评价依据, 分析其合规性、合法性。

(3) 建设实施阶段。主要是审查概算执行、招投标管理、合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理等环节, 揭露因管理不到位等原因造成的损失浪费问题。一是审查设计、监理、施工单位的选择和材料采购供应环节, 检查项目招投标是否按照“公开、公正、公平”等原则进行, 有无“暗箱操作”虚假招标、违法分包或层层转包谋取利益;二是审查工程施工和质量环节, 检查是否实施有效的项目法人责任制、工程监理制、合同管理制, 监理是否忠实履行职责, 是否存在偷工减料、高估冒算、质次价高等问题;三是审查工程是否按照设计内容全部完成, 是否按照合同约定的条款执行。绩效评价应结合各管理环节进行, 分析其投入与产出的效率和效果以及达到的目标状态。

(4) 竣工验收阶段。一是审查资金的来源、管理、使用和到位情况, 分析建设资金的实际来源渠道、数额、到位时间是否满足工程进度的要求, 分析资金使用是否合规, 有无资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪问题;二是审查资金结算情况, 将竣工结算审计作为投资效益审计的重点和难点, 重点关注工程量计算的正确性、定额套用的准确性、材料价格的真实性、取费程序的合规性, 审查有无高估冒算、虚报冒领;三是审查竣工财务决算报表的编制依据和方法是否符合国家有关基本建设财务管理规定;四是审查项目验收是否按国家规定的时间和程序进行, 环境保护设施是否同时验收, 工程是否按规定预留了质量保证金等。

(5) 投入运行阶段。主要审查项目的经营能力、管理能力及项目的社会效益、环境效益等内容。对建成投产 (交付使用) 建设项目的经济效益、社会效益、环境影响进行综合评估、评价。看是否达到了预期目标或达到目标的程度。

3 当前开展政府投资项目绩效审计的思路

(1) 转变审计理念, 提高人员素质。当前, 各级审计机关人员的业务素质和政治思想素质仍不能完全适应绩效审计要求, 审计人员知识结构单一, 绝大多数审计人员是会计、审计等经济类专业毕业, 而熟悉经济、法律、管理、工程技术、工程造价等方面知识的复合型人才少, 在审计思维方式上, 已经形成了固定的思维模式, 因此要尽快转变思想观念, 提升审计层次。一是强化审前培训、审中学习、审后总结, 使参审人员在审计工作实践中得到锻炼, 增长知识, 提高实际工作的能力。二是引进技术和人才, 重点引进工程技术和工程造价等方面的专业人才。三是加强培训, 借鉴绩效审计开展较好地区的成熟经验, 使审计人员尽快掌握绩效审计的本领。

(2) 加强课题研究, 出台操作指南。审计机关应加强投资项目绩效审计的理论研究, 每年应安排一定的课题研究经费, 成立课题小组, 加强绩效审计的研究, 积极收集相关的指标和数据, 逐步探索建立分行业的评价标准和指标, 制定出适合基层审计机关的绩效审计评价标准, 使审计项目做到有章可循, 评价有据可依。

(3) 营造绩效环境, 强化结果利用。由于审计机关属于政府部门序列, 绩效审计的主要目的就是揭露因管理不善, 决策失误造成严重的损失浪费和国有资产流失问题, 以及因政府部门办事拖拉效率低下所造成的政府公信力缺失等问题。绩效审计能否开展, 一定程度上取决于政府主要领导的态度, 如果绩效审计结果得不到领导的支持, 开展绩效审计工作势必受阻。因此, 要积极营造绩效审计环境, 取得政府主要领导的支持。同时, 加大绩效审计工作的宣传力度, 提高社会公众对绩效审计的认识, 以此促进绩效审计结果的运用。

(4) 树立质量意识, 防范审计风险。政府性投资项目绩效审计比传统固定资产投资审计风险大。审计人员在绩效审计过程中, 要树立风险意识、质量意识、责任意识, 时刻牢记审计质量是审计工作的生命线。

(5) 量力而行, 突出重点。当前基层审计机关开展绩效审计时, 应综合考虑自身的力量以及实际的需要, 突出绩效审计的重点。

参考文献

[1]董大胜.中国政府审计[M].北京:中国时代经济出版社, 2005.

[2]李四能, 叶晓刚.绩效审计实务[M].北京:中国时代经济出版社, 2009.

政府投资绩效审计 篇9

近年来, 随着我国经济发展和投资体制改革的转变, 政府投资公共工程项目支出在整个政府财政支出的占比呈上升的趋势。特别是2008年国际金融危机以来, 我国推出了“4万亿新增投资”计划, 政府投资公共工程项目所承担的公共责任日益增强。而在政府投资公共工程项目中, 铁路项目是政府支出的一个重要组成部分。与此同时, 随着国民综合素质进一步得到提升, 人们不仅关心政府支出的真实性、合法性, 还想知道政府支出是否具有效益, 是否考虑到环境问题等。传统的财务收支审计已经不能回答人们所提出的这一系列问题, 而绩效审计能对政府支出的经济性、效率性和效果性进行审查和评价, 作为政府支出的重要组成部分之一的政府公共投资工程项目的绩效审计也有越来越多人来研究。然而, 政府铁路投资项目绩效审计的有关理论和实务尚处于探索发展阶段, 没有形成一套完成的指标评价体系。笔者结合实际案列, 基于平衡计分卡的理论, 针对政府铁路投资项目的运营阶段, 构建绩效审计评价指标体系, 以规范我国政府铁路投资项目绩效审计评价。

二、文献综述

(一) 国外政府公共投资项目绩效审计研究英国在开展政府公共投资项目绩效审计中有其鲜明的特点:一是风险意识很高, 二是审计的对象是全方位的, 三是充分发挥社会公众的作用。而澳大利亚大部分的社会公共设施都是使用民间资本, 政府投资往往在一个项目中的占比不高, 因此澳大利亚的政府公共投资项目绩效审计将重点放在招投标审计和合同管理审计中。澳大利亚的招投标绩效审计主要关注三个方面:一是对招投标的效益性进行评价, 就是在保证项目的竣工时间和工程质量的前提下, 如何降低标价;二是对项目是否符合政府的规划, 是否符合长远发展做出评价, 评价的主要对象是标书;三是对项目的统一性进行评价。印度对政府公共投资项目绩效审计的范围较广, 由于目前印度的财务管理并不是很完善, 印度对政府公共投资项目绩效审计首先要保证项目收支的真实和合法性, 指出违法违规的事项。在真实、合法的基础上进一步考虑项目的合理性、效益性, 评价项目是否按照既定的目标实施并完成, 在实施和管理的过程中内控是否严密, 项目整个过程是否存在损失浪费现象等。

(二) 我国政府公共投资项目绩效审计研究近年来, 随着国家审计署对绩效审计的力度加大, 理论界对绩效审计探讨也越来越热烈, 在政府公共投资项目绩效审计中也提出了很多观点。主要观点如下:张竹林 (2006) 指出我国政府工程投资绩效评价存在指标系统不可续、指标横向对比性差、缺乏专门的行业细化指标、定量指标少、数据库不健全等问题, 构建了经济性和效率性两类的指标, 最后指出指标体系的构建需要一个很长的过程, 而且需要动态的调整。贺剑波 (2007) 提出政府公共工程的绩效审计评价标准应该包括总体评价标准以及具体评价标准两方面。总体评价标准应考虑经济效益、公平问题、再分配问题、适应性问题等方面;而具体评价标准则包括计划标准、定额标准、历史标准、先进标准等。同时设计了我国政府公共项目绩效审计评价的有关指标。高明 (2008) 指出政府性公共投资项目的决策审计的主要内容包括查核可研报告的合法合规性, 查核项目的决策人是否尊重科学规律、是否按照可研报告开展工作等方面。同时提出对项目资金的审计和评价应包括四方面:资金的拨、用、管等环节是否得到有效的监督, 内控是否到位;是否严格按照建设设计进行施工, 有无擅自变更概算;对项目的财政收支的真实性、合法性进行审计;是否存在重复建设, 搞形象工程, 发现大案要案线索。王世成、武国 (2010) 指出大规模政府公共投资项目绩效审计指标体系应按全面、前瞻、综合、可持续、灵活、有建设性等5个方面构建, 对其指标分成关联、经济、合规、效果、可持续发展、效率等6个类别, 并在每个类别提出1-2个指标, 最后对每个类别赋予分值。唐建民 (2010) 提出建立公共工程投资指标体系原则应包括系统性原则、可控性原则、可接受原则、成本效益原则、公平性原则等方面, 同时从经济性、社会绩效、环境评价等方面设计公共投资工程的指标。

政府公共项目投资绩效审计的理论研究为实务操作提供了很多的参考, 开拓了审计人员的思维, 对政府公共项目投资绩效审计无疑有较大的促进作用。然而从上述理论研究可以看出, 研究政府公共项目投资的目的与对象的多, 研究具体评价指标的少;研究单个评价指标的多, 研究评价指标系统的少;研究定性指标的多, 研究定量指标的少。总的来说, 目前仍缺乏一套完整的政府投资项目绩效审计指标评价体系。

三、我国铁路项目制度背景分析

(一) 我国铁路项目的评价体系根据我国铁路项目生命周期阶段分类, 可以把铁路项目的评价体系分为前期评价、建设评价和运营评价。前期评价主要指项目单位在项目开工建设之前对项目的必要性、可行性等方面进行调查研究评价。目前大多数的前期评价都是法定的, 需要有关部门批准, 主要包括:发展部门的立项批复、铁道部门的可研批复、环保部门的环评批复、水利部门的水土保持方案批复、铁道部门的开工令等。项目在取得开工令后, 就可以开工建设。建设完毕就进行资产移交, 一般包括单项移交和整个项目的竣工验收移交。前者移交手续相对简单, 由施工方、监理方和业主三方对工程进行调查评价, 确认即可;后者则需有铁道部门、财政部门、审计部门、施工方、监理方、业主等对整个项目做出综合评价, 最终形成竣工决算报告并移交资产, 即建设评价。资产交至运营企业后, 项目正式进入运营阶段。目前我国对运营阶段的评价以内部评价为主, 主要是铁道部门评价项目是否执行国家宏观政策方针, 是否执行铁道部门制定的年度工作计划, 是否执行年度预算等。这些评价以定性为主, 多为内部评价且不是法定的。此外, 财政、审计等部门会对项目的运营状况进行不定期检查、评价, 检查、评价的频率由有关部门自行制定。从这三个阶段的评价可以看出, 前两阶段的评价多是外面评价, 而且在有关学者专家探讨的比较多。笔者研究的政府铁路投资项目绩效审计评价主要是运营评价阶段。

(二) 我国铁路项目投资体系现状及改革方向我国铁路项目投资体系经过多年的调整有了很大的发展, 但仍存在一些问题:一是计划经济色彩浓厚、政企不分。铁路系统在传统上被称为“铁老大”, 多年以来, 铁路形成了一个比较封闭的系统, 计划经济色彩比较浓厚, 准军事化的管理模式, 政府仍会干涉铁路企业的自主经营行为, 铁路所承载的不仅仅是一个企业的责任, 还反映了政府的社会责任。二是铁路项目的点多面广线长, 资金投入量巨大, 容易滋生腐败。随着我国现代化的发展速度和城市化进程不断加快, 珠三角、长三角等三小时经济圈的出现伴随着很多匆匆上马的铁路项目, 密集的资金投入如果缺乏监管就容易出现腐败问题。三是对铁路效果的评价机制不完善。我国目前比较关注项目建设是否存在违法违规, 而对项目的效果评价比较少。青藏铁路环境评价项目是一个好的开始, 这表明铁路项目审计已经开始向绩效审计方面发展。针对铁路项目投资体制存在的问题, 笔者认为, 铁路项目投资体制的未来改革方向为:一是加快政企分开的步伐, 把铁道部门转变成行业的管理部门, 把铁路的建设和经营转交给企业。二是加大铁路投资项目的外部审计监督力度, 防范腐败的产生。实践证明, 外部审计的监督比内部的控制和监督力度要大得多。建议建立完善的项目外部监督体制, 以保证项目投资的合法合规进行。三是建立规范的政府铁路投资项目绩效审计评价体系, 以加强对项目的绩效评价。

四、典型案例分析

(一) 斯蒂铁路G省段绩效审计项目案例

(1) 项目基本情况。斯蒂铁路G省段全长70公里, 组织建设由GMS铁路总公司负责。国家计委于1994年批准立项, 审计署在开工前对项目进行审计。1995年5月项目正式开工, 1997年4月建成并由GMS铁路总公司试运行, 同年10月正式交付使用, 资产移交给GMS铁路总公司。该项目建设资金的来源有多个渠道, 主要包括铁道部向某银行贷款7500万元、国际贷款552.3万元, 铁道部发行铁路债券1000万元, 铁道部专项建设资金14563.2万元, G省自筹 (由GMS铁路总公司向某银行贷款) 2000万元。其中, 国际贷款由铁道部统一筹措并指定专门用于采购所需物资设备。

(2) 评价方法。审计项目开始之初, 审计组试图设计一个指标体系对项目进行效益评价, 但由于该审计项目不是一个完全的绩效审计项目, 审计的任务还包括对项目的真实性、合法性进行查核, 限于当时的人力物力, 加上对指标体系的设计缺乏理论支持和经验, 实际操作中采取了操作性比较强的倒推法进行评价。通过在查核项目的真实合法性的过程中发现项目的违法违规问题, 推断整个项目的效益情况。具体操作步骤如下:步骤一, 建立绩效评价的因素集合F。因素集合F包括影响项目绩效的各种评价因素。F={F1, F2, …, Fi}, 其中Fi (i=l, 2, 3…, n) 为影响项目绩效的评价因素。在实际操作中, 选取了资金利用情况、设备使用频率、设备运转情况、设计目标实现程度等四个方面。步骤二, 建立风险点集合D。审计人员根据自身的审计经验, 确定评价因素Fi方面容易出现绩效不佳的风险点D, 然后核实风险点D是否存在绩效不佳的情况。实际操作中风险点的设计如表1所示。步骤三, 综合评价。通过在审计的过程中发现风险点存在的问题, 倒推出评价因素中存在影响项目绩效的情况 (即评价因素绩效不佳的情况) , 经审计人员综合分析, 结合从外部取得的审计情况和资料, 对项目作出综合评价。

(3) 评价结果。项目运转情况良好, 基本完成设计目标, 缓解了G省铁路运输紧张状况, 促进沿线经济发展和社会进步。在资金利用方面较好地完成预算, 资金使用率为97.76%;在设备使用上能按铁道部质量技术要求使用设备, 新使用的设备合格率为98.7%;在设备运转上, 审计未发现重大设备运转事故;设计目标实现程度上, 较好地实现设计的目标以及相关的技术标准。但项目也存在一些问题, 主要包括重复购置设备、设备闲置浪费、违规分摊折旧等问题, 这些问题在一定程度上影响了项目的绩效。

(4) 评价方法的优缺点。该案例的审计绩效评价发生时间比较早, 处于我国绩效审计的探索阶段, 对政府投资公共项目的绩效审计刚刚开始。该审计是政府铁路投资项目绩效审计的一个有益探索。在当时, 对政府铁路投资项目绩效审计没有经验可循, 基本上要靠审计人员自己构建评价指标。审计项目开始之初, 审计组试图设计一个指标体系对项目进行效益评价。但由于在此之前, 国家审计是以财政财务收支审计为主, 审计人员的思维比较狭隘, 主要关注财务上的效益性, 没有全面地对项目进行评价。同时由于对指标构建缺乏思考和研究, 加上当时人力物力的限制, 评价使用的方法是比较简易的倒推法, 即从发现项目存在一些违法违规的问题倒推项目的效益性不好。该评价办法的优点是易于操作, 同时也符合审计人员的习惯, 缺点是难以对项目作出全面、客观的评价。

(二) 秦火铁路绩效审计项目案例

(1) 项目基本情况。2005年12月秦火铁路项目正式建设开工。线路总投资100亿元, 正线长500公里, 经过3省15市县。2010年底, 秦火铁路全线通车, 建成后一直由秦火铁路局运营管理。作为国家重点项目, 秦火铁路的项目批准建议书和可行性研究报告是由国务院批准的。工程数量大、参建单位多是秦火铁路项目的特点。秦火铁路共建设完成正线500公里、特大桥10座、大桥200座、中小桥100座、涵洞1200座、隧道150座, 主体工程涉及63家合同施工单位、16家监理单位, 此外参与该项目电力施工、水土保护等工程的建设和监理单位有27家。2008年12月, 铁道部批复秦火铁路项目概算为100亿元。截至2010年3月, 铁道部累计下达秦火铁路投资计划100亿元, 累计完成投资95亿元, 累计到位资金93亿元。到位资金与计划下达数比, 相差7亿元, 与完成投资数相比, 相差2亿元。2010年5月, 秦火铁路正式移交秦火铁路局运营。

(2) 评价方法。结合秦火铁路的建设特点和社会影响, 审计组从经济效益、社会效益、环境效益、质量安全效益等方面进行评价, 在每个方面分别设置一级评价标准和二级评价标准, 一级评价标准为强制性标准, 主要指有无遵守国家和地区要求强制性执行的法律, 二级评价标准为指导性标准, 主要指有无遵守国务院和有关部委制定颁布的关于建设项目的规范和文件。

(3) 评价结果。总体来说, 项目取得了不错的效果:社会效益显著, 改善了当地交通条件;经济效益明显, 优化了路网布局, 促进了当地经济发展;环保措施得力, 沿线生态环境基本得到保护;项目质量控制较好, 项目运转正常。但项目同时也存在一些问题:项目概算管理不严谨, 存在一定的随意性, 影响工程投资规模控制;主管部门与建设管理单位没有完全履行职责, 没有深入开展勘察设计工作, 存在部分投资损失浪费、经济效益不高的问题;没有完全执行用地控制规定, 部分耕地没有保护好, 没有完全执行国家的补偿标准, 农民利益被侵害, 不利于社会和谐;部分沿线学校反映噪声很大, 项目对噪声防治不足。

(4) 评价方法的优缺点。该案例的绩效审计评价工作是在总结案例一的经验做法的基础上做出了改进, 比过去有所提高, 主要优点:该案例从经济效益、社会效益、环境效益、质量安全效益等四个方面对项目进行评价, 较为全面。从该案例开始, 审计人员的思维开始趋于发散, 从过去单纯关注财务方面的资料数据转向对整个项目的综合评价分析发展。主要缺点: (1) 案例设计的指标评价体系多为定性指标, 主观因素影响较大, 不易推广应用。虽然案例使用的多为定性指标, 但比过去还是有很大的进步。指标评价体系的构建, 能初步规范审计人员对政府铁路投资项目的评价方向。 (2) 案例是在项目刚建成不久时进行评价的, 因此难以对项目运营状况进行深入的评价。从这也可以看出, 选准评价的时间对完成政府铁路投资项目绩效审计十分重要。

(三) ZL铁路绩效审计项目案例

(1) 项目基本情况。ZL铁路建成于2001年2月, 是铁道部全额投资的项目。建成后, 项目一直由ZL铁路局运营。项目跨越4省42个市县, 全长3420公里, 复线里程、电气化里程分别为500公里和400公里。2010年项目实现主营业务收入709821万元, 主营利润23098万元, 收入利润率3.25%;多种经营收入400021万元, 经营利润7623万元, 收入利润率1.91%。2010年项目运输收入100亿元, 完成货物发送量7231万吨, 旅客发送量2418万人。项目与运营管理相关的信息系统有13个:铁路货票信息综合管理系统, 货运制票系统, 调度综合管理信息系统, 毒品信息综合管理系统, 运输经营指标综合查询系统, 货车管理信息系统, 车站信息管理系统, 车号自动识别系统, 货运营销及生产管理系统, 大客户管理信息系统, 客票发售和预订系统, 货运技术计划管理信息系统, 集装箱追踪管理信息系统。项目相关的业务数据可以通过这13个系统获得。

(2) 评价方法。按照项目的安排, 结合实际的审计资源, 评价的年限为2010年度。针对前述两个案例都是以定性评价为主的情况, 本案例在制定评价方法时充分考虑要便于推广, 决定设计一套定量的评价指标对项目进行评价。步骤一, 设计指标。经审计组讨论确定, 从业务和财务两方面, 共设计16个指标。步骤二, 确定权重。审计人员参考了行业标准、可行性研究报告、国家导向性标准等资料, 结合审计人员的专业判断提出权重的建议, 建议最终由审计组组长批准确认。步骤三, 逐项打分。审计人员根据行业指导标准、可行性研究报告、自身经验等确定指标的参考值。将指标的实际值与参考值对比, 得出指标原始得分。再将指标的原始得分乘以权重, 得出指标评分, 见表2。步骤四, 汇总指标评分, 对项目进行评价。

(3) 评价结果。该项目总体得分75.5分。其中财务方面48.2分, 占财务方面满分60.2分的80.07%;业务方面27.3分, 占业务方面满分39.8分的68.59%。总的来说, 该项目运营总体情况良好, 从财务和业务分别看, 财务状况良好偏上, 业务状况中等。

(4) 评价方法的优缺点。优点:评价指标体系全为量化指标, 便于推广, 受主观因素影响较小。量化指标的设计以及权重的确定, 使审计人员在政府铁路投资项目的绩效审计实践具有很强的操作性。评价指标体系的构建, 能对整个项目有个较全面的评价。缺点:一是评价指标体系仅考虑财务和业务两方面, 而忽略了对项目可持续发展和内控等方面的评价。可持续发展对一个政府公共投资项目是十分重要的, 政府公共投资项目一般具有投资金额大, 回收周期长的特点。这就要求项目绩效审计不仅要对当前的状况进行评价, 还要求对项目未来的运营状况作出分析。内控制度对项目也十分重要, 完善的内部控制制度能降低项目的风险, 保证项目正常运转。因此要对项目进行完整的、客观的评价, 内控方面是不可缺少的。二是评价的年限仅为一个年度, 难以对运营的趋势作出分析。年限仅为一个年度, 使得无法对项目的有关数据进行纵向比较, 也无法设计出纵向比较的指标。纵向比较能较好地反映项目相对自身的发展和改进等。从这个缺点也得到一个启示:选准评价年限对绩效审计评价指标体系的构建, 对客观、完整的评价政府公共投资项目十分重要。

论欧盟政府审计绩效 篇10

一、欧盟政府审计概述

欧盟的政府审计主要由欧盟审计院执行, 1991年的马斯特里赫特条约使其成为欧盟五大常设机构和执行机构之一, 该条约要求审计院就欧盟委员会会计账目、财务报表的可靠性, 以及重点账目对于相关法律法规的遵循情况进行审查, 并发布年度保证声明。1997年的阿姆斯特丹条约将联盟的第二和第三项 (国外和安全政策、公正和内部事务) 工作纳入其审计范围, 并强调了其在纠正违规及反欺诈中的作用。2001年的尼斯条约则强调了与成员国最高审计组织之间的合作。由此可以看出, 欧盟政府审计的作用得到了认可, 政府审计体系的发展也正逐渐趋于完善。

(一) 欧盟审计院的组织与构成

欧盟审计院的工作人员由每个成员国的成员组成, 要求从服务于或曾经服务于一个外部审计部门的人员中选择, 且在履行职责时能够完全独立, 重视欧盟的利益。审计院按照不同预算领域以审计团队的方式设立许多专业部门, 如CEAD审计团队负责对保证声明的协调、质量保证和改进审计方法的工作等。同时由3名成员和外部专家组成一个审计委员会, 它是主要的决策制定主体, 是最高层的领导机构, 负责听取内部审计员的报告, 对审计院整体负责。另外还有一个管理委员会, 由代表每个审计团队的成员构成, 负责审核通过审计院对管理事务所做的决定。

(二) 欧盟审计院的审计工作

EC条约中规定欧盟审计院的使命是:独立地审计欧盟资金的收入和支出, 检查资金的运行是否做了准确的记录, 执行和管理是否合规有效, 通过发布客观的年报使公民了解其工作成果, 以促进欧盟资金在所有层面上的管理, 确保公民资金价值最大化。具体的审计任务包括:审计欧盟所有收入和支出项目, 包括所有部门 (特殊规定的除外) ;从经济性、效率性和效果性三个方面, 检查欧盟所有收入和支出是否符合法律和规定, 是否有健全的资金管理体系;对每个年度欧盟预算执行情况发布年度报告, 包括对当年欧盟资金的可靠性、交易的合法合规性发表声明;以特殊报告的形式对相关具体的问题发表意见;对欧盟财务方面的立法提议提出意见, 对反舞弊中可采取的措施提供咨询等。审计院无司法权, 报告和声明不具有法律效力。

欧盟的审计工作可分为:定期的审计任务, 包括审计欧盟的一般预算、政府发展基金的贯彻执行以及欧盟部门和机构的财务报表的审计;选择性审计任务, 即审计院为具体的审计选择审计范围和特定主题。具体的审计类型可分为财务审计和健全财务管理审计。进行审计时, 要求与成员国的最高审计组织 (SAIs) 在保持独立、相互信任的基础上加强合作。

二、欧盟政府审计绩效分析

评估政府审计的绩效是一个难题。政府审计绩效的考量每个国家都不同, 总体上是从审计的产出方面来衡量, 例如承接、审计、解决多少项目;发布多少报告和建议;公布证词的数量和听证会次数;建议被采纳率等指标。我国的政府审计自审计风暴以来发展十分迅速, 绩效研究已经趋于成熟, 相关指标已经具体化。根据最新的审计署绩效报告, 2011年审计署全年查出主要问题金额866.8亿元, 地方各级审计机关共查出问题金额5210.2亿;共提出审计建议1510条, 被采纳率占83%;审计工作的投入产出比为1比96, 每个审计人员产生的审计成果为2835万元。相比之下, 国内目前关于欧盟政府审计的绩效研究却几乎为空白, 这是由于相关数据指标的不可获得性以及统计口径的变化, 使衡量其审计的绩效成为一项难题。

笔者通过研读欧盟审计院2000-2010年的年报, 发现其中关于审计绩效考核的指标很少, 但是其中有一个关键性数据———错误支出金额比率。这个错误比率与国内所说的错报率相近, 通俗来讲是指查处违规金额占总支出金额的比重。在欧盟审计院的官网上, 它确切的定义是:该错误比率不是关于舞弊的估计, 而是关于不合规的政府经费支出 (比如违反政府公共采购的支出) 、对公共基础项目不合理的成本计价以及不合理的土地申报所评估的概率。因此, 通过比较分析其历年的GDP和相关的支出情况, 根据年报中评估出来的错误支出金额比率换算成查处的违规支出金额, 分析其占GDP比重的演变趋势, 可以间接地考察出其审计的绩效。

(1) 欧盟历年GDP和支出情况。

(单位:10亿欧元)

注:1) 表中具体的数据来源于欧盟统计局EUROSTAT。2) 政府固投指当年固定资产投资中的政府投资部分。

(单位:百万欧元)

注:1) 表中具体数据来源于欧盟审计院历年的年报。2) 折现系数沿用表1中的数据。

(单位:百万欧元)

注:1) 表中具体数据来源于欧盟审计院历年的年报。2) 折现系数沿用表1中的数据。

由表1可以看出, 本世纪初的十年, 欧盟的GDP总体上呈上升趋势, 特殊地, 2009年由于世界经济衰退以及政府债务的不断高攀, 欧盟经济大幅缩水, GDP也有所下滑, 有数据显示, 当年的实际GDP降幅为4.3%。尽管国际货币基金组织和欧盟先后出台了1100亿欧元的希腊救助政策和高达7500亿欧元的欧洲稳定计划, 但是并没有从根本上提升债务危机国的偿债能力, 危机严重损害了欧盟的经济增长能力, 使欧盟的经济复苏增加了诸多变数, 并给欧元的未来走向增添了不确定性。但是也应该看到政府的努力———随着各项挽救计划以及刺激政策的出台, 近几年各项支出基本保持着上升趋势, 其中政府固定资产投入基本保持在3310亿欧元以上。

由表2和表3可以直观地看出随着政府各项支出的增加, 对欧盟审计院的审计工作也提供了更多的经费, 经费的利用率也有所提高, 按当前市场价格所计算的实际经费支出在2004年到2010年间增加到原来的216.5%, 经费利用率由81.8%增加到86.9%, 这反映出政府对于欧盟审计院工作的认可与扶持。而2004年到2010年的实际审计支出也由大约880万欧元增加到1085万欧元, 政府审计的规模也在不断逐渐发展壮大。

(2) 欧盟历年查处的违规支出金额及其占GDP比重的演变趋势。

(单位:10亿欧元)

注:1) 表中具体数据来源于欧盟审计院历年的年报。2) 折现系数沿用表1中的数据。

由表4和图1可以看出, 2000-2005年的年报中尚未涉及到错误支出比率这个概念, 也没有披露总体的违规金额, 所以相关数据无法获得。2006年到2010年, 按照当前的市场价格折算的违规支出金额占GDP的比重总体呈显著下降趋势, 由最高点时的6.8%到最低点时的3.28%下降了约50%。值得一提的是, 2009年以后违规支出金额的比重有所上升, 这是因为欧债危机的爆发导致欧洲经济陷入混乱低迷状态, 各项挽救措施的出台———实施———失败对其都有一定的影响。

此外, 从历年的年报中, 欧盟每年政府审计的范围也在逐步的扩大, 如2007年审计的各项支出总额为1139.53亿欧元, 2008年为1165.45亿欧元, 到2010年逐渐扩大至1183.06亿欧元, 审计的具体项目也得到了细化, 逐渐增加了外交、科研、教育等。这一方面反映了欧盟政府审计在数据处理技术以及审计方法方面的进步, 另一方面也客观反映了随着政府支出的增加, 公共资金的违规比例正在逐渐减少这一事实。在每年的年报中, 欧盟审计院都对各项支出以及发现的问题进行了详细的剖析、列示, 并明确相关管理层的责任, 提出合理的建议。所以, 欧盟公共资金支出方面的错误支出金额及其占GDP比重的降低也间接地意味着审计意见被采纳, 政府审计在推动健全的资金管理上的作用, 即:审计绩效的提高。

三、欧盟政府审计绩效特征

纵观十年发展, 欧盟政府审计的绩效总体上是“稳中有进”。“稳”是政府审计体系之稳, 欧盟审计院独立于被审计的政府组织, 具有很强的独立性和权威性, 能够有效地保证审计的质量和效果, 且内部人员和结构设置无重大变革, 每年的审计支出波动性不大, 年报的结构也趋于稳定。“进”有两进:一是随着政府审计越来越受到重视, 审计技术和方法也在不断升级, 2000年左右年报中的各个部分还含糊不清, 至2010年年报中已明确分为六个方面 (税收、农业及自然资源、内聚力能源及运输、外交、科研及其他内部政策、行政支出) ;此外, 重点针对内部控制、超预算支出情况以及不真实的经费使用设立了大量的篇幅, 结合图表分析来更有效地阐释问题并提出合理化的建议。二是审计成果之进, 即随着政府支出的增加, 公共资金违规金额减少, 违规支出金额占GDP比重降低, 这很好的表现了欧盟政府审计在纠正违规、提高管理水平方面所发挥的作用———通过审计院的工作, 确保欧盟资金的收支和使用符合规则和法律的规定, 提高透明度和报告责任, 帮助资金管理者改进绩效, 健全资金管理, 并作为欧洲议会和委员会进行民主检查的基础。

但是, 也应看到经济周期对欧盟政府审计绩效的影响。2000至2010年间对欧盟经济影响最大的是始于2007年的全球金融风暴、爆发于2008年的世界性经济衰退和由此引发的欧债危机。2009-2010年间, 由于各成员国政府刺激性政策的出台, 欧盟审计院的经费剧增, 查出的违规支出金额比率也有所增加, 这也在一定程度上反映了审计绩效与总体经济环境密切相关。

四、欧盟政府审计对我国政府审计的启示

(一) 我国政府审计现状

我国的政府审计属于行政型, 这是与多数西方国家的政府审计最本质的区别。研究表明政府审计的绩效受领导班子换届、重大事件以及经济周期的影响, 表现出较强的不稳定性。这与我国行政型的审计体制密不可分, 可以说是符合中国国情和政治实际。

审计组织属于政府的内设部门, 在政府首长领导下实行审计监督, 可以将审计监督与政府经济监管职能高度结合。这虽然在执行力方面更胜一筹, 但是独立性不强也是其致命的弱点, 难以保证发现的问题都能无所保留的反映出来。这也说明了, 目前行政型审计模式虽获得了国务院领导的大力支持, 但是审计署本身无法超越国务院, 对于一些重大项目的经济审计流于形式, 各部委之间的利益博弈也增加了审计工作整改的难度。目前针对“有话不能说”这一问题, 社会各界的探讨也是很激烈的, 有很多关于改革政府审计模式, 由行政型向立法型转变的呼声。如今年的两会上就有代表提议修改《审计法》等相关法律, 转变国家审计机构, 使隶属于各级人民代表大会, 成为立法机关监督行政职能的手段;全国政协委员墨文川提议将审计经费单列入国家预算, 改革目前中央审计机关与地方审计机关的关系, 省级以下的审计机关有中央审计机关垂直领导。这些提议其实都是从赋予国家审计机构更大的权力出发, 提高其工作的独立性。

此外, 有学者研究显示, 我国政府审计主要存在四个方面不足: (1) 独立性问题; (2) 相关法律制度和准则体系不够系统完善, 我国的法律尚未对审计机关的机构设置、人员选拔、审计范围、审计职权、经费来源等内容作出明确规定, 不能保证政府审计机构依法独立、自主地开展审计工作。从审计人员承担的责任看, 虽然相应的法律明确规定了审计人员违反相关的法律法规后, 应追究的刑事责任或给予行政处分, 但是尚未建立审计人员的经济赔偿责任, 审计人员不需要承担过多的法律责任, 导致审计人员缺乏风险意识; (3) 审计人员的综合素质不强, 对国际国内政治经济形势变化以及国家审计面临的新挑战缺少理性认识, 审计查出问题难以深层次进行综合分析, 另外知识结构单一, 难以适应时代的需求, 外语水平及计算机辅助审计水平还有待加强; (4) 审计工作透明度不高, 《审计法》虽然赋予了审计机关公开结果报告权, 但对审计结果的报告期限、报告对象等规定存在不足, 给了想隐瞒真相的人冠冕堂皇的理由。

(二) 欧盟政府审计对我国的启示

随着欧盟经济体影响力的提高, 欧盟政府审计模式也影响到世界各国政府审计的发展, 对于欧盟政府审计体系趋于成熟、绩效趋于稳定, 也引发了很多的思考。结合当前我国政府审计存在的问题, 欧盟政府审计对我国有如下启示:

(1) 需结合国情, 稳中求进地改善政府审计体制, 提高政府审计机构的独立性, 强化其权威, 保证审计监督职能的实现。欧盟的政府审计属于司法型体制, 审计机关拥有最终判决权, 有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理, 其审计范围包括政府部门、国有企业等;司法型审计体制将审计法院介于议会和政府之间, 成为司法体系的组成部分, 具有处置和处罚的权利, 其独立性和权威性得到进一步加强。因此, 我国需要进一步强化政府审计机关及人员的职权范围, 使其能够更有效地保证审计的绩效。

(2) 逐步完善政府审计的相关法律制度, 建立系统的准则体系, 对审计机关的机构设置、人员选拔、审计范围、审计职权、经费来源等具体内容做出明确规定, 使审计人员实际操作时有法可依, 并可以受到法律的保护。此外, 要有选择地借鉴国外先进的审计技术和方法, 结合具体问题加以改善和创新, 同时提高政府审计人员的职业道德水平和专业胜任能力, 使其能适应新技术以及国际化大环境的变迁, 具有国际化大平台视野。欧盟审计院有一个内部评估体系, 且其成员都是来自各个成员国的精英, 这在一定程度上实现了审计技术、方法的交流和融合, 而这些都是保证其绩效的原动力。

(3) 进一步增强政府审计工作的透明度, 利用各种媒体及网络, 建立起审计信息共享平台, 同时与社会各界展开互动, 倾听民声, 从而发现更多的问题。对于发现的重大问题及时予以曝光, 综合调动国家强制力以及舆论监督的力量, 督促问题的整改。欧盟地区公众关心参与国家政治的积极性高, 个人的社会责任感强, 这也促进了政府审计的阳光化透明化, 全民参与使审计院受到了良好的关注和监督, 间接地促进了绩效的改善。我国政府审计应该加强这方面的努力, 提高公众参与审计的热情, 接受公众监督和建议。

摘要：世界经济形势风云变幻, 欧盟作为新秀在世界经济大舞台上扮演着越来越重要的角色, 而欧盟的政府审计体系对于其GDP乃至世界经济形势都有着重大影响。本文试图从欧盟政府审计的绩效入手, 探讨欧盟政府审计的特征与影响, 进而考察其政府审计体系对我国的可借鉴之处。

关键词：欧盟,政府审计,绩效分析

参考文献

[1]王鹤:《论欧盟的经济力量》, 《欧洲研究》2008年第4期。

[2]易丽丽:《我国政府审计的绩效及其特征——基于1983-2008年间的数据分析》, 《国家行政学院报》2011年第6期。

[3]宋学红:《欧债危机对欧盟经济的影响与启示》, 《经济纵横》2012年第4期。

[4]王会金:《协同视角下的政府审计管理研究》, 《审计与经济研究》2013年第6期。

[5]付同青:《基于平衡计分卡的政府审计绩效评估指标构建》, 《审计与经济研究》2008年第3期。

[6]徐良果、王毅佼:《英国政府审计特点与启示》, 《财会通讯》2015年第4期。