运用绩效预算理念辅助财政绩效审计发展

“效益审计是审计工作水平的发展方向, 是现代审计的主流, 今后五年应当在这方面进行探索”。近年来, 我国国家审计机关在财政绩效审计方面作了一些尝试、探索和实践, 如审计署对福州长乐机场的效益审计等项目, 虽然取得了一定的成绩, 但实质上目前还处于真实、合法性审计向效益审计的延伸阶段, 真正意义上的财政绩效审计还在摸索过程中, 还未真正形成独立的审计形态和审计模式。

1 绩效预算概念的引入

在以市场为资源配置主体的经济社会中, 由于市场机制存在着自身固有的缺陷, 也称之为“市场失灵”, 如公共物品或服务、外部效应、自然垄断、信息不完全等现象的存在, 使社会资源的配置不可能达到最有效率的状态, 因而, 就需要政府的干预和调整。对于市场无法提供的诸如教育、法律和秩序、环境保护、国家安全、道路桥梁及社会福利服务等商品和服务, 就要通过政府的力量来解决, 即政府要解决的是通过市场不能解决、或者通过市场解决而无法令人满意的问题。这也就是政府的职能范围。

1.1 绩效预算 (performance budget, 简称PB) 的涵义

(1) 绩效预算也称产出预算, 是指将公共资金的产出, 即将政府活动绩效化为指标, 并以各项效果指标为编制基础的预算。

(2) 绩效预算的原理。绩效预算是根据“花钱买效果, 而不是买过程”的思想来设计预算的。传统观点认为, 政府预算部门就是编制预算及分“盘子”;至于怎么执行, 以及执行中存在什么问题, 那是执行部门的事情。而绩效预算则认为这是一个体系, 应当将业绩的指标、成本核算和执行结果都纳入预算体系, 也就是说, 每一笔预算支出必须符合业绩、公共预算和效果等三要素要求。

(1) 业绩。按绩效原则设定目标, 是指财政拨款是为了达到某一具体的目标或计划。这些目标应当尽量量化或指标化, 以便编制预算并考核效果。

(2) 公共预算。是指达到这一业绩所需的拨款额, 即公共劳务成本。这里包括了人员工资和费用在内的全部成本。

(3) 效果。是指业绩的考核以及业绩与预算 (成本) 的挂钩方式。财政部门必须采用考核结果与经费挂钩的方式拨款, 对于达不到业绩要求的, 应当削减预算。

(3) 绩效预算的作用。首先, 有利于深化政府行政机构改革, 加快政府职能转变。在实行绩效预算框架下, 政府部门获得的预算资金与其制定的业绩指标有着直接而紧密的联系。这就增强了政府部门使用预算资金的责任感。另外, 绩效预算的主旨是用企业家精神改造政府, 把居民看作顾客, 要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发, 因此, 实行绩效预算, 可以强化政府为公众服务的观念, 使政府机关人员追求办事效果, 激发政府的活力, 使政府行政变得更加务实、有效;其次实施绩效预算, 有利于有效制止浪费, 提高财政资金使用效率。由于绩效预算要求政府预算拨款与其绩效、业绩相配比, 倘若一个政府部门经过考核, 其存在无绩效, 或者绩效与经费不配比的政府行为, 这将是预算主管部门增加或削减预算的重要依据。同时也可成为政府简政精兵的依据之一。第三, 实施绩效预算, 政府部门可以按照本年度的总预算来安排各项事业发展计划。在财政资金紧张的情况下, 政府为完成当年的业绩指标, 总是按轻重缓急, 统筹安排, 想方设法减少那些可办可不办的支出, 或效率不高却数额较大的支出。这就起到了促进优化财政资金结构和提高资金使用效率的作用。

2 我国财政绩效审计的发展与现状

2.1 实施财政绩效审计的瓶颈分析

当前, 绩效审计已成为政府审计的重要组成部分。绩效审计的有效实施所发挥的作用也将越来越大, 我国各级政府或审计部门都开始重视绩效审计的发展。但财政绩效审计的进一步完善和发展还存在着许多限制性的因素和问题, 除了受审计队伍自身的综合业务素质亟待提高等内部因素以外, 制约绩效审计发展因素颇多。

(1) 受现行审计体制的制约。

(2) 预算编制的内容不完整。

(3) 考核公共支出的绩效指标评价体系不完善。

(4) 缺乏公认可适用的绩效标准

3 运用绩效预算的理念推动我国财政绩效审计的途径

鉴于我国目前财政预算体制和绩效评价体系等方面的不完善, 全面实施财政绩效审计受到很大的制约, 但我国的财政绩效审计工作既不能等待, 也不能观望, 而是要不断实践、不断总结、不断提高, 同时, 也促使我国财政预算体制的改革和完善。当前, 审计部门可以在以下几个领域进行实践和探索。

(1) 强化部门预算管理, 从根本上扭转预算管理重分配、轻绩效的倾向。建立政府公共支出绩效考评机制, 强调公共管理中的目标与结果及结果有效性的关系, 形成一种新、面向结果的管理理念和管理方式, 以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。其内容一般包括:制定明确、合理的公共支出绩效目标, 建立科学、规范的绩效考评指标体系, 对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价, 并把绩效考评与预算编制和预算管理紧密结合起来。以充分发挥公共资源的效能, 增强社会对公共支出的监督和了解, 改进政府形象。

(2) 财政绩效审计是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性, 是为了增强对政府受托经济责任更深层次的评价与监督, 因此, 审计机关应当结合我国公共财政改期进程, 积极开展行政成本审计和专项资金效率审计。

(1) 在对政府行政成本进行具体审计时, 主要是对政府部门和单位实现及落实年初主要目标与相关经济目标的结果进行审查, 分析部门预算的分配结构, 确定人员工资支出及建设支出占总预算的比重, 弄清财政资金使用的真实现状及部门单位行政成本的总体水平和增长情况, 对部门单位的人员、资产、收支管理情况进行检查, 看是否存在人员经费超支, 资产损失浪费, 资金使用效益不高的问题, 并在此基础上对年度行政成本水平不正常的情况进行原因分析。

(2) 对专项资金效率审计时要包括三个层面的内容:一是对整个财政项目的审查, 主要看财政专项资金是否香到了高效率的使用, 财政部门是否及时足额地办理上级和本级安排的专项资金支出, 监督和管理是否有效, 有无拨付不及时、挤占挪用和损失浪费等问题。二是对各级财政专项资金的拨付、管理和使用情况进行审查, 加大对建设资金等重点基础设施投入资金的安排、管理、使用和效益情况进行审计, 检查有无监管不力、挤占挪用、损失浪费等情况。三是对各财政项目的成本是否合理进行审计, 审查是否遵循了节约的原则, 以保证财政专项资金的使用效率。

(3) 开展政府采购绩效审计。由于政府采购环节和有关程序的要求, 审计对象已不再是单一的某部门, 而是包括主管财政部门、采购人、采购机构、供应商及中介机构等等。除了对采购过程的每道环节和程序的合法性进行审计外, 更需要关注政府采购的效益性情况。

从当前情况看, 要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目, 这些资金和项目具有财政投入大、政策性强、社会关注的特点, 有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往的审计情况来看, 由于管理和机制等方面的原因, 这些方面存在的问题也不少, 由此入手开展绩效审计, 容易取得效果, 实现突破, 摸索积累经验。

摘要：近年来, 我国国家审计机关在财政绩效审计方面作了一些尝试、探索和实践。虽然取得了一定的成绩, 但实质上目前还处于真实、合法性审计向效益审计的延伸阶段, 真正意义上的财政绩效审计还在摸索过程中, 还未真正形成独立的审计形态和审计模式。本文主要介绍了运用绩效预算理念来辅助财政绩效审计的发展。

关键词：绩效预算,财政绩效审计