政府治理

政府治理（精选十篇）

政府治理 篇1

一、新公共管理的终结与整体政府改革的兴起

20世纪70年代末，西方各国进行了一场以“新公共管理”为内容的声势浩大的政府改革运动。新公共管理从私营部门借鉴一整套管理原则、方法、技术和价值观来寻求管理变革，形成了一种不同于传统官僚制统治模式的政府改革与治理模式。经合组织（OECD)1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。“政府再造大师”奥斯本等人在《改革政府———企业家精神如何改革着公营部门》一书中对各种新公共管理的理念进行了提炼，并使之得以普及。该书阐述了企业家政府理论的十项原则：“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争型政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。”[1]这十项原则构成了新公共管理的主体内容。由此，新公共管理逐步成为西方政府改革的主导治理模式，在实务界和学术界产生了广泛的影响。

但是，随着西方政府改革向纵深发展，新公共管理作为一种主导政府改革与治理理论模式日渐式微，它的局限性也日益明显，受到了学者们诸多的批判。厦门大学陈振明教授将学者们的批判归结为如下几个方面：（1）批判新公共管理的保守主义倾向，认为新公共管理是披着科学外衣的意识形态；（2）批判新公共管理经济学的理论基础，认为新公共管理滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主义；（3）批判新公共管理的管理主义倾向，认为新公共管理忽视了公私部门的基本差别，照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式，是一种“新泰勒主义”；（4）批判新公共管理的政治化倾向，认为在新公共管理体制下，政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的负责人；（5）批判新公共管理的实践模式，特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施放弃政府的公共服务职能，逃避政府责任，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的自由、民主、平等、公正等基本价值。[2]

上述五个方面的批判内容表明新公共管理作为一种管理主义的政府改革途径已经陷入深层困境。不少学者开始从政府治理的视角进一步论证新公共管理已经成为一种过时的或终结的政府治理理论。罗茨从“新的治理”的视角分析了新公共管理四个层面的矛盾：一是新公共管理把注意力集中在“3E”及推崇货币上，接受了一种超组织的观点，忽视了跨组织联系纽带的管理以及在不存在等级控制的情况如何协调共同目标的问题；二是新公共管理沉迷于目标之中，造成了20世纪80、90年代目标管理的复兴，忽视了及时地调控和维持信任关系的重要性；三是新公共管理注重结果，但在一个跨组织的网络中，没有一个行为者对结果负责；四是在新公共管理的核心、竞争和调控之间存在矛盾，市场与竞争的话语只能使调控问题复杂化。[3]登力维在《新公共管理的终结：数字时代治理万岁》一文中对新公共管理的三个核心要素（分散化、竞争、激励）在西方发达国家的运用情况进行了实证分析，认为“过去20年时间里，无论是在学界还是在政府部门，占主导的治理理念———新公共管理已经寿终正寝。尽管这一运动的少部门内容还在进行，但新公共管理的关键部分由于导致组织上的灾难已经倒转，相当一部分已经停止。”[4]登力维在对美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家进行实证分析的基础上，总结了新公共管理的核心部分在这些国家走向终结的变化态势（见表1）。

注：+表示部分或整个保留；x表示基本上停止进行；-表示仍在扩散，其有用性没有受到严重质疑。资料来源：参考文献[4]第478页。

由表1可见，新公共管理“分散化”内容大部分得到了保留，而“竞争”与“激励”的内容则更多地被改进或被抛弃。这种状况使新公共管理在政府治理实践上出现“治理危机”，形成了“碎片化治理”（fragmentation of governance）的困境。碎片化治理主要是新公共管理“分散化”改革所造成的机构裂化和权力碎片化急剧发展的产物，它主要表现为如下几个方面[5]：（1）转嫁问题，让其他机构来承担代价。比如学校排斥带来了严重的青少年犯罪问题，而司法系统则不得不出面解决这一问题。（2）互相冲突的项目。一些机构的政策目标互相冲突，或者尽管一些机构从事同一政策目标，但它们的运作却互相拆台。例如，惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯罪，但在一些具体领域中两者常常发生冲突。（3）重复，即重复生产公共物品而导致浪费与生产成本过高。（4）互相冲突的目标，一些不同的服务目标会导致严重的冲突，比如警察寻取证据用以惩罚，但可能会同那些从事青少年服务工作的人发生冲突。（5）由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。（6）在对需要做出反应时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要。（7）公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到那里去获得恰当的服务。（8）由于没有考虑到问题的具体原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。这些问题都导致治理中的协调、合作、整合或整体性运作举步维艰。

正是由于新公共管理在政府治理中陷入困境，西方主要国家在20世纪90年代中后期又掀起了一场后新公共管理的政府改革运动，即学者们所描述的整体政府（whole of government）改革运动。整体政府起源于1997年英国工党政府的提出的施政方案，并迅速扩展到澳大利亚、新西兰、荷兰等西方国家。此后，美国、加拿大等国家的地方层级政府也进行了类似的改革实践。正如CHRISTENSEN,T.and P.LEGREID所言：“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向“整体政府”。[6]西方公共管理学者和实践家对整体政府进行了多层面、多视角的界定，Christoppher Pollit在综合相关文献的基础上对学者们的界定进行归纳，提出了一种综合性的整体政府定义：“整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。”[7]目前，整体政府已成为西方政府改革的新趋向和一种国际性的政府改革思潮，这使后新公共管理改革时代成为一种以整体政府为内容与特征的政府改革时代。

二、当代西方政府治理模式创新的理论化系谱

在整体政府改革时代，随着新公共管理治理模式的终结，西方各国涌现了多种治理模式，形成了一个政府治理模式创新的理论化系谱（见图1）。

1．从协作性公共管理到多中心治理

协作性公共管理（collabroative public management）是一种把协作作为核心要素的政府治理模式。罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦圭尔在《协作性公共管理：地方政府新战略》一书中把“协作”（collaboration）作为在政府组织间进行管理的基本描述符号，他们认为，协作性公共管理赋予“政府间的”（inter-governmental）这一术语新的内涵，不仅包括联邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之间的关系，还包括了政府与准政府之间的关系以及政府之外的组织间各种契约、管制、援助、互惠的互动关系。在阿格拉诺夫和麦圭尔看来，协作性公共管理是“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作是一种用来解决问题的有目的的关系，它在既定的条件下（例如，知识、时间、金钱、竞争和传统智慧等）创造或者发现的一个解决问题的办法。”“协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协作的，但是所有的结合都是多方参与的。”[8]在此基础上，有学者把协作性公共管理划分为五种基本类型[9]：（1）发生在两个或多个组织间相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序而进行的间歇性协调。（2）用于建立起来完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的临时性工作组。（3）发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排（如委员会、伙伴关系等）协议参与有限的活动而形成长期的或经常性的协调。（4）发生在相互依赖与战略性的行动之中，其目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定的联盟。（5）以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征，以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同目标的网络结构。

多中心治理（polycentric governance）理论一方面对新公共管理忽视公私部门管理的差别、政治过程和市场过程的差别，以及过分强调市场机制的作用而产生的治理困境作出理论回应与对策思考，另一方面也对协作性公共管理的基本内涵进行拓展，引入制度安排与制度设计等内容。有学者认为，西方公共管理的某些领域已经经历了从新公共管理到多中心治理的模式变迁过程。[10]“多中心”是以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出的一个核心概念，它表明了一种新的理念和制度安排，是一种与单中心权威秩序思维直接对立的理论。多中心治理意味着由社会中多元的行为主体（政府组织、企业组织、公民组织、利益团体、政党组织、个人）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成协作式的公共事务组织模式来有效地进行公共事务管理和提供优质的公共服务，实现持续发展的绩效目标。[11]有学者总结了多中心治理模式的四个基本特征[12]：（1）多中心治理结构意味着在公共生活中，存在着民间的与公民的自治、自主管理的秩序与力量。这些秩序与力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采用各种集体行动的组合寻求高绩效的公共问题解决途径。（2）将公民参与与社群的自治作为基本策略，使多中心治理能够有效地运转起来。（3）具有多元化利益与多元独立的决策主体，多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合。（4）多中心还表现为不同性质的公共物品和公共服务能够通过多种制度选择进行有效地提供。可见，各种自主组织协同起来的自主治理是多中心治理模式的核心特征。

2．从数字时代的治理到网络化治理

数字时代的治理（digital era governance）是围绕着信息技术变革和信息系统变化而提出的一种政府治理模式。登力维认为数字时代的治理主要包括三大理论主张[13]：（1）重新整合。数字时代治理的关键特征就是把新公共管理改革分离出去的职能进行再整合，把公民和其他行动者的服务需求整合进同一个包裹中。重新整合主要包括9大要素：逆部门化、协同政府、重新政府化、重建和巩固中央过程、大力压缩过程成本、重塑一些公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、混合经济基础上的共享服务、网络简化和一些各自为政的组织。这样，通过重新整合把原来在新公共管理中被分割为单一功能的部门和专门化的技术重新整合起来，形成一种全新的形式。（2）以需要为基础的整体主义。整体化改革旨在简化和改变政府部门和公民之间整体关系，创建一个更庞大的、更具包容性的管理机构，并与端对端的组织再造过程结合在一起，卸载不必要的流程，控制成本，加强监管并强化规则，从而构建一个更具便捷性的政府。以需要为基础的整体主义主要包含7个组成要素：互动式信息搜寻和信息提供、以顾客和功能为基础的组织重建、一站式服务、数据库、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府过程、可持续性。这些组成要素构成了真正的公民导向、服务导向和需要导向的组织基础。（3）数字化变革过程。这是与公共组织的网站、互联网和电子通讯的影响联系最为密切的一个内容。数字化过程是通过政府部门内组织变革，加上外部市民社会行动者的行为改变而发挥影响作用的一种变革过程，它主要包含9个方面的要素：电子化服务提供和电子政务、以网络为基础的公用事业估算、集中的与国家指导的信息技术采购、自动化流程的新形式、减少中间层、渠道分流和细分客户、减少受控制的渠道、加速自我管理、走向透明式管理。这些内容表明，数字化过程使数字时代的治理成为一种不同于传统途径的真正变革和治理模式创新。

网络化治理（governing by network）理论则是应对网络时代和信息技术革命而提出的，对数字时代的治理理论进一步扩展，以跨界性合作服务为基本内容的一种政府治理模式。戈德史密斯和埃格斯在《网络化治理》一书中指出，公共部门具有四种基本发展趋势：一是由公私联合提供公共服务的第三方政府（“第三方服务”或“第三方治理”）；二是联合政府若干机构提供整合服务的协同政府（joined up government）；三是充分运用先进技术，与政府外部公共服务伙伴进行适时合作，推行数字化革命，使以往技术难以解决或不可能解决的公共治理问题得以解决；四是要求多元化和个性化的消费者需求选择。在他们看来，网络化治理代表了上述四种发展趋势的集合，是一种公共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”[14]网络化治理把先进技术与依靠各种伙伴关系建立起来的横向合作关系有机地结合起来，把新公共管理松散的组织结构连接成为一个有机整体，在公共服务中进行整体性运作。网络化治理模式有效地克服了新公共管理分散化治理的限度问题，并充分地吸收了其优点。在网络化治理中，“许多优势成为迈向网络化模式的特别强大的驱动力：专门性、创新性、迅捷性、灵活性和扩大的影响力。”[14]可见，网络化治理提供了一个使相互依赖的行动者互动合作及利益水平协调的框架，把数字时代的治理提升到一个新的层次。

3．迈向整体政府改革时代的整体治理

整体治理（holistic governance）既是对整体政府改革的基本内容进行理论提升结果，也是对各种治理理论进行内涵扩展与理论延伸的产物。希克斯等学者指出，从政府组织的架构与形态来观察，整体治理主要涉及到三个面向的整合：一是治理层级的整合，如全球与国家层级的整合（WTO规范的制定与执行）、中央与地方机关的整合、全球层级内环境保护和资讯保护组织的整合；二是治理功能的整合，这主要表现在机关功能的整合，如行政院各部门，或功能性机关之间的整合（保健与社会福利功能的整合）；三是公私部门之间的整合，公共部门采取委托代理、民营化、行政法人等做法，运用非营利组织与私人公司接轨，形成良好的公私伙伴关系。[5]这三个面向的整合构成了一个以合作为核心理念的整体治理模式。不少学者对新公共管理竞争性治理进行全面修正、对各种流行的治理理论进行系统化理论总结形成如下几个方面内容[16][17][18]：

第一，改进了管理主义倾向的价值理念。新公共管理理论是一种以“3E”为基本价值取向的管理主义改革运动，对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法进行极力推崇，从而使协商、沟通及参与的功能失去它们的重要性，严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。整体治理以公众需要和公众服务为中心，强调政府的社会管理和公共服务职能，通过协调、联合、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙公共服务，把民主价值和公共利益置于首要位置。

第二，克服了碎片化治理的困境。新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制等级式的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式，但由于对竞争机制过分倚重，也产生了机构裂化与碎片化治理的困境。整体治理则借助信息技术的优势，通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既克服了政府组织内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，又调整、重塑了社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作与统筹服务的作用，构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络，提高了应对复杂问题的综合治理能力。

第三，修正了过度分权带来的弊端。新公共管理以分权为基本的改革工具，倡导“分权化政府”，但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大离心力，降低了政府聚合力量服务公众的能力。整体治理修正了新公共管理过度分权的弊端，提倡一种综合的组织结构，使包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构以及横向功能结构之间协调发展，强化了中央控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。

第四，提供一套全新的治理方式与治理工具。整体治理以整体主义和信息技术论为理论基础，把信息技术作为基本治理手段，对不同的信息与网络技术进行整合，简化基础性网络程序，实行在线治理；推行政府行政业务与流程透明化、整合化的一站式即时服务，提高政府整体运作效率和效能，同时倡导组织整合与重建，注重政府的整体性运行，重新整合功能相近或相同的机构、部门或组织，实行大部门式治理，构建整体性的整理模式，使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。通过这些治理工具与方法，整体治理把各种流行的治理理论的优秀因子整合起来，形成了一个迈向整体政府改革时代的政府治理模式。

三、简评与启示

综上所述，在整体政府改革时代，当代西方政府改革通过在对新公共管理竞争性治理模式的反思与批判的基础上进行政府治理模式创新，形成了一个政府治理的理论化系谱。这种理论化系谱与新公共管理的竞争性治理具有典型的区别，它从竞争走向合作，以整体政府与跨部门协同为典型特征，以跨界性合作，解决复杂性公共问题作为基本内容。在我国构建和谐社会，深化行政管理体制改革，建设服务型政府的进程中，当代西方政府治理的理论化系谱对于构建中国特色政府治理模式具有重要的启示意义：

第一，治理模式创新应以本国的公共治理问题的有效解决为归依。在借鉴西方政府治理模式创新的做法与经验的基础上，着力解决和谐社会建设中和社会主义市场经济健全与完善过程中的公共问题，构建一种有利于和谐行政的政府治理模式，这是我国当前政府治理模式创新的基本出发点。具体而言，就是要通过服务型政府的建设，使我们的政府既能以最高效率和最低成本提供服务，又能在运作中实现公共利益的目标，对公民的需求和愿望做出灵敏回应，构建出一个“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”的新型政府治理模式。

第二，在深化行政管理体制改革的同时尤其要注重治理机制建设。自十七大报告提出大部制改革的论断后，理论界与实务都对大部制倍加推崇，把大部制作为解决当前所有体制性问题和公共性问题的灵丹妙药，但是大部制再大也有边界，超越边界，大部制就会出现“不能承受之大”的问题。正如北京大学的周志忍教授所言：“如果大部制改革的目标是精兵减政、理顺关系、提高效能，那国际经验表明，分散化的公共治理结构越发达，大部制就越能够成功。否则，大部制同样会运转不良，最后走向‘合而又分’。”[19]因此，在推进大部制改革的进程，决不能忽视机制建设，必须把健全部门间协调配合机制作为今后推进大部制改革的一项基础性工作来抓。

以数字政府建设提升政府治理能力 篇2

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”这为我国数字政府建设指明了方向。

社会变化是推动政府治理变革的重要变量。技术更迭重塑社会结构，为政府治理带来全新的机遇与挑战，趁其利而避其弊，可借科技之力推动政府治理结构、流程和方式的变革。治理能力现代化呼唤治理工具与治理模式的现代化。建设数字政府，可在践行新发展理念的过程中，走出技术创新和政府治理创新深度融合的新路子。

一 技术进步推动政府治理创新

当下，数字政府建设已成为各国政府竞争的新焦点，未来智慧政务已是大势所趋，建设数字政府渐成潮流。推进数字政府建设，以智能化促进现代化，借助现代技术手段走出政府传统治理手段“失灵”的困局，破解治理赤字，夯实执政基础，提升执政能力。

（一）技术进步是社会发展的重要驱动力

人类的文明史也是一部科学技术的进步史。马克思认为“生产力中也包括科学”，换言之，“科学技术是生产力”。邓小平同志于 1988 年曾作出“科学技术是第一生产力”的论断。历史证明，技术的每一次革新都使人们认识世界的水平达到新的高度，改造世界的能力实现新的飞跃，使经济、社会和人类文明上升到新的层次。从旧石器时代到新石器时代、金属时代，再到蒸汽时代、电气时代、信息时代，人类社会技术更迭的周期在不断缩小，技术对人类社会改造和渗透的深度、广度也在不断加深并成为经济发展和社会发展的强大驱动力。

信息技术带来了一场势不可挡的深刻社会变革。新一代信息技术已渗透到社会的各个角落，表现为网络互联的移动化和泛在化、信息处理的集中化和大数据化、信息服务的智能化和个性化等方面。近10 年来，以移动互联网、社交网络、云计算、大数据为特征的第三代信息技术架构蓬勃发展。得益于无线通信网络技术，4G 上网、微信社交、电子货币支付等新兴应用深刻地改变了人们的生活。存储芯片技术的不断升级，使现代计算机不仅可以“算得快”，更可以“算得多”，这为深度挖掘大数据提供了条件，互联网金融、舆情与情报分析、智能辅助医疗等各行业都将由此受益。信息技术的发展引燃了社会巨变的“引信”。信息交换和信息传播正在快速取代传统物品交换和资本流动而成为新的社会驱动力量。

（二）技术进步推动政府治理模式变革

技术变革是推动政府治理创新的深刻动因。从农业社会到工业社会，再到信息社会，从烽火传信到电报电话，再到光纤传输，每一次重大技术变革，深刻改变社会的同时，也促使政府不断应对新挑战，拥抱新技术。改善治理效率、重塑治理模式、破解治理难题是各国不懈追求的目标。

当下，面对纷繁复杂的社会形势，政府治理困境重重。政府自身、政府与社会、政府与市场之间都存在不少问题，行政体制改革、社会治理、公共服务供给等领域痼疾沉疴依旧。从政府治理来看，成熟于工业社会时代的科层制官僚体制，在当代日益显示出其不适应性。以变应变，在体制创新的同时融合新技术，才能丰富治理手段，积极应对挑战。在传统政府工具“失灵”之际，技术的革新为政府破解上述难题提供了利器。在新加坡，智能交通综合信息管理平台在预测交通流速和流量方面有高达 85%的准确率，能通过引导和干预显著提升高峰时段的车辆通行效率。社会的飞速变革伴随的是公众需求的日益多样化、对服务品质的日臻“苛求”，而其背后反映的是老百姓对政府期望值的不断提升。在信息技术不断发展的大势之下，政府不仅要审时度势，更要藏器于身、依势而动，唯此，才能让更多的人感受到科技发展带来的“获得感”。在技术不断得以升级的今天，“智慧化”已逐渐成为时代的一个显著特征，依托信息科技打造“数字政府”已是大势所趋。数字政府的治理优势为破解当下治理困境提供了新的方案。

二 数字政府的治理优势

从新公共行政到新公共管理、新公共服务及合作治理，西方行政变革既有对社会公平正义的强调，也有对效率、民主的追求，既有对官僚科层体制本身的反思，也有对公众诉求表达的考量，归根到底都是对政府治理能力的关注。提升

政府治理能力的关键不在于强调政府在治理过程中运用了多少新技术，采用了多少新方法，植入了多少新理念，而在于这些创新在何种程度上改善了治理效能。数字政府借助大数据、互联网、人工智能、云计算等新技术的融合应用，在强化政府信息感知、收集、分析与处理能力的基础上，全面地提升政府履职能力。

（一）数字政府具有更高效的系统回应能力

2019 年 7 月，习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，完成组织重构、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。新技术的融入是催化机构层级、部门间“化学反应”的触酶，通过准确的部门职能界定、高效的信息沟通与精细的环节对接，“无缝隙”政府内部将形成高效的机构与部门矩阵联动效应。其一，在结构形式上，数字政府上下联通，通过标准化管理，可打破各级政府电子政务建设中不标准、不规范的碎片化弊端；其二，在信息交互上，数字政府可打通不同层级、部门间的数据“蜂窝煤”现象，实现数据共享，形成统一高效、物理集中、互联互通的政务数据共享机制，使信息处理更加便捷，跨部门行政更加协同；其三，在政策制定上，数字政府以智慧决策为核心，政策制定更加科学、准确，更具前瞻性。政府决策一旦建立在大数据基础上，会越来越量化、可预测化、灵敏化，能够快速响应公众诉求。与传统模式相比，智慧决策模式与过程越来越趋向民主化、自主化、智能化、透明化与精化的趋势。

（二）数字政府具有更精细的社会治理能力

将大数据分析、人工智能等新技术融入社会治理，实现精细化智慧治理，政府在民生、政务等领域将更加有为。其一，通过安全、交通、卫生、教育等领域的技术嵌入，依托数据的海量收集和强大的云计算、智能处理与分析能力，政府资源整合与动员、调配能力将大幅提升，公众获取信息、享受服务的体验将更为美好；其二，依托智慧政务，政府职能转变更为彻底，通过办事指南标准化、审批流程标准化、业务手册标准化等流程再造，企业办事更加高效快捷；其三，依托智能舆情监控，政府在社会舆情信息方面的获取途径更为多元，对舆情态势的把握和社会风险的预测更为精准，在应对策略和防控措施的制定上更具针对性，在识别风险、疏导情绪、防止形势升级失控、维持社会秩序等方面，政府行动将更为从容；其四，依托智能监管，政府在环境治理、食品药品安全、消费安全、安全生产、信用体系建设等领域事前、事中、事后全过程监管能力将更为精准。包括国家安全、消除贫困、发展可持续农业、健康服务、能源、交通、就业、工业可持续化、气候、海洋环境、生态系统修复等各个领域，数字政府在服务民生方面将更有温度，在破解复杂治理难题方面更有力度，在应对严峻风险挑战方面更有韧度。

（三）数字政府具有更强大的自我监督能力

数字政府建设有助于全面从严治党，权力不仅被关在制度的笼子里，也处在技术编织的密网中，进而，让“不敢腐、不能腐、不想腐”警钟长鸣，使“不作为、乱作为、慢作为”无处遁形。其一，海量的数据存储犹如一个巨大的“信息蓄水池”，对大数据抽丝剥茧式的分析可以让一个人的活动记录有迹可循，权利寻租和贪腐无处藏身；其二，对公众而言，网民可以借助互联网随时举报违法乱纪行为，民众通过官方的网络渠道所进行的反腐政治参与助推了反腐的深入推进[4]；其三，纪检监察部门通过对网站、论坛、微信、微博等发布的涉腐、违法违纪舆情实时监控，发现问题线索，可以在第一时间展开调查取证工作。

三 数字政府建设的着力点

数字政府建设，我们既要借鉴成熟的国内外经验，又要坚持立足国情、实情，走自己的道路，建设能充分发挥我国制度优越性的数字政府架构，将信息通信技术嵌入社会各个角落，推进信息技术和政府治理深度融合，全面提升政府治理能力。

（一）坚持数字政府建设基本原则是基础

其一，要坚持党的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。习近平总书记指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。数字政府建设要把党的领导贯彻到建设的方方面面，以党的领导为统领，推进政治、思想和组织领导。一要从政治高度认识数字政府建设的重要性，提升思想认识水平，组织推动各级党员干部积极投身数字政府建设；二要把中央关于数字政府建设的精神转化为各地落实决策部署的动力，不折不扣地把党的意志贯穿到数字政府建设的每一个环节，贯彻到每一个细节。

其二，坚持以人民为中心。人民是历史的创造者。坚持以人民为中心，彰显的是中国共产党人的初心和使命，诠释的是党全心全意为人民服务的宗旨。数字政府建设的根本目的在于更好地为人民服务，回应人民对美好生活的向往，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。一要关注民生，以数字政府提升民生服务水平，推进大数据与公共服务深度融合，在数字教育、数字养老、数字健康、数字交通、数字社保方面有所作为，推进公共服务均等化、可及性程度；二要解决民忧，推动“互联网+政务服务”，将数字政府建设与“放管服”改

革结合起来，着力破解群众反映最为强烈的问题，解决办事难、办事慢、办事繁等顽瘴痼疾。

其三，鼓励创新，循序渐进。不断探索实践、总结经验、改革创新是中国共产党取得历史性成就、创造中国奇迹的重要方法。创新是引领发展的第一动力，领导干部要不断增强改革创新的本领。党的十九届四中全会审议通过的《决定》指出，“持续推进党的理论创新、实践创新、制度创新，使一切工作顺应时代潮流、符合发展规律”。地方政府要增强“摸着石头过河”的勇气，在数字政府建设方面敢于突破，探索大数据、人工智能、区块链技术与政府治理的深度融合，强化模式创新、机制创新、体制创新，让类似北京“一网通查”、上海“一网通办”、浙江“上链盖戳”、广东“粤省事”等先进的举措遍地开花，通过“掌上办”“指尖办”方便人民生活，增进人民福祉，让政府服务更加有温度、暖人心。

（二）完善数字政府体制机制建设是重点

其一，注重系统性，进一步强化顶层设计。数字政府建设是一个系统工程，必须以全局的视角对各方面、各层次、各要素进行统筹考虑，以整体的视角统筹考虑各领域、各层级、各部门的需求，并依此确定行动目标，拟定计划和建设路径，分步骤、分层次解决问题，提高建设效率，降低风险和成本。要全面审

视要素、结构、流程，构建上下贯通、左右联动、内外衔接、前后有序、统分结合的系统集成改革格局。要综合使用云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等技术，推进数据化、智慧化建设，为政府科学决策、精准治理、高效服务提供系统化支撑。

其二，注重协同性，推动建立数字政府建设多元合作机制。数字政府建设要强化跨层级、跨部门、跨业务间的相互合作，力避分散化、碎片化，坚持目标导向，引入市场力量。一是建设无缝隙协同政府，完善政府部门间协同合作机制。要强化统一目标指引下的统筹协调，坚持统一领导，明确责任分工，提升政府内部层级、部门间数据共享程度。围绕政务数据，要建立共享清单制度，明确负面清单，强化数据使用规范化程度；二是强化共建共治共享，创新政府与社会合作建设机制。引入政府购买服务、PPP 等政社合作模式，鼓励互联网企业和运营商发挥各自优势，参与数字政府建设，提升建设过程中的技术支持力度。引入“外脑”，成立地方数字政府建设专家咨询机构，组织数据技术专家、传感技术专家、人工智能专家和信息技术企业人士参与数字政府建设工程，发挥其在设计、论证、监督、评估、纠偏、矫正等作用，强化建设过程中的专业智力支持。

其三，注重标准性，构建数字政府建设标准化体系。推动政务服务、数据共享、业务管理、技术应用和安全管理等标准的研制，保障数字政府建设的规范性。

推进政务服务标准化建设，实现行政系统层级与部门间多层纵向贯通、多面横向联通。推进数据标准化建设，实现数据无障碍对接与流通。推进业务流程标准化，实现办事公众接受服务无差别化。推进技术应用标准化，实现业务模块、部门系统间的兼容。推进安全管理标准化，健全数字政府建设安全管理制度和网络安全防护体系建设，完善数字资源收集、处理、传输、使用等监管机制。

（三）推进基础研发与技术创新是关键

其一，要加强传感器技术与政务人工智能开发研究。传感技术是万物互联的“眼耳鼻舌”，承担着感知并获取自然环境中一切信息数据的功能。从我国信息技术应用来看，传感技术是短板。人工智能是未来电子政务的发展趋势，其提供服务的定制性、精确性、高效性、正当性、稳定性方面，都是人力难以企及的。政务人工智能的应用，本身就是打破科层制的扁平化管理，可以节约大量的人力物力，减少政府与民众之间的摩擦点。同时，随着传感技术的发展应用，人工智能可以做到 24 小时不间断对企业进行监管。以技术为主要驱动力将助力简政放权等改革顺利向纵深推进。加强研发政务人工智能，是推进数字政府建设的另一项基础性工作。

其二，要着力推进 G2G、G2C、G2B、G2E 等多点连接功能的实现智慧化、精益化是未来政府治理模式的主要特征。全方位推进数字政务，形成政府之间（G2G）、政府和民众之间（G2C）、政府和企业之间（G2B）、政府和内部人员之间（G2E）有效的行政管理运行体系，对外提高服务水平，对内提高效率效能。打通政府行政系统上下层级间、内外社会主体间、前后左右部门间互动网络，打破权力异化产生的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”。在政府行政架构上，形成顶层决策精干化、中层业务受理智能化、基层服务精细化、组织结构扁平化、层级对接精准化的“无缝隙”高效政府。

政府治理生态化 篇3

结合如今的“互联网+”热潮，一边是万众创新的蓬勃生机，一边是政府治理创新的小心谨慎。面对这个风口，政府治理做好准备了吗？

管理者的小心翼翼

8月初，全国投资项目在线审批监管平台开始进入调试阶段。过去企业要专程到北京申报的投资项目，现在无论在任何地方，只要通过这个互联网在线平台，就能实现申报，每个项目都有一个编码，企业通过这个编码，就可以对项目审批进行全程跟踪，了解项目审批进展情况。

正在调试运行的全国审批监管平台就是利用互联网，促使政府效率和效能提速的一个大变革，在这个审批平台上，16个中央部委都纳入进来，项目核准与各部委审批由过去的串联改为并联，地方政府和企业的项目申请由国家发改委统一受理，其他部委同步办理，并且对办理期限进行监督提醒。

要在政府部门之间实现互联互通，可不是一件容易的事情，上述案例体现了政府面对“互联网+”的积极探索。但是我们也看到，更多的是政府的谨慎和犹豫。我们不妨从最近比较受关注的典型事件分析。

首先是互联网彩票销售的治理。7月29日晚间，500彩票网发布了第二季度财报。报告显示，该公司截至今年6月30日的第二季度营业收入为0元，而今年第一季度营业收入为9880万元，上年同期为1.56亿元。据公司方面称，之所以营业收入锐减，是因为今年3月份以来，财政部、公安部、国家工商总局、工信部、民政部、央行、国家体育总局、银监会8部门联合发布公告，要求坚决制止擅自利用互联网销售彩票的行为，严厉查处非法彩票，利用互联网销售彩票业务必须依法合规。

暂且不论以往互联网彩票销售的种种弊端，但是利用互联网售彩是未来彩票的重要发行方式之一，政府要做的是“疏”，而不是“堵”。

第二是对互联网用车软件的监管。互联网用车软件的横空出世，打破了出租车行业存在多年的发展掣肘，是典型的利用互联网打破固有利益的代表，受到一致赞许。但是，最近，包括滴滴快的、Uber、神州专车等互联网用车软件公司又被国家有关部门挨着约谈。事实上，特别是在广州、成都、天津等多地曾经发生过出租车围攻专车司机的事件出现之后，政府对于互联网用车软件的监管意愿也越来越强烈。

面对“互联网+”带来的一系列挑战，显然，我们的政府体现出来的是局促、犹豫，并没有从行为和理念上完全准备好。往往最后的解决办法就是一关了之，这是典型的“懒政”。为了保障更多人的利益，政府有效监管很有必要，但是一定不要扼杀创新。

政府治理变革

互联网已经融合金融、交通、教育、医疗等领域，政府治理如何和互联网结合起来，“互联网+”政务是重要抓手。

中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，现代化政府应该包括两个结构，第一个结构是基于信息网络技术支撑的政府体系。这个政府体系应该具有四个特征：整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府。具备这四个特征的政府完全依靠信息网络技术来支撑，“互联网+”首先要打造这四个特征类型的政府，使其在网络世界是无缝对接、开放、透明的。

第二个结构是借助于前述四个特征类型政府的构建而达成的现代政府目标。通过网络流程再造，在网上进行跨部门协同，最后提供智能化的管理和服务，进而实现现代化政府的目标，即法治政府，创新政府，廉洁政府，服务型政府。

对社会公众来讲，他们对政务信息的消费不断增长，对政务信息消费的需求也在不断提升。公众提高了对基本公共服务的诉求，希望政府能够提供更多、更简便、更低廉的公共服务。

那么，“互联网+”政务的实现路径是什么？汪玉凯认为，一是树立信息化和互联网思维至关重要。政府治理正面临一场革命性变革，信息化、网络化、智能化是必然趋势，电子政务将被用于解决政府的全方位管理和服务问题。

二是借助行政体制改革的强大推动力，为政府信息化创造体制条件。电子政务发展最大的问题是体制障碍。过去一直说“三分技术、七分政务”，所以现在开始大刀阔斧简政放权，减少行政审批事项。表面上，我们做了很多简政放权方面的工作，但实际上都是被动接受改革。所以要打破传统思维定势，这一点不容小觑。通过简政放权、改革行政审批制度，为电子政务创造体制机制条件。

三是运用云计算、大数据、移动互联网、物联网等新技术，改变公共服务的实现形式，但其前提是通过立法推动数据开放。

面对“互联网+”的热潮，作为资深业内人士，阿里巴巴副总裁高红冰认为，在“互联网+”时代，政府集众多身份于一身，需要扮演好新商业生态系统的助推者、优秀商务环境的建设者、和谐宜居生活环境的设计与推动者、公民全面自由发展氛围的维护者等角色。因此政府必须在管理理念、职能发挥方面与“互联网+”的要求相吻合。

首先，从观念上高度重视互联网经济。其次，推动电子政务向云计算模式迁徙，并夯实政府数据基础。第三，构建、创新良性循环平台，以服务创新的姿态，为创业者培育生态并致力推动“创业、生态、社会”三者的良性循环。第四，进一步简政放权、扶持小微企业成长。第五，用数字看世界的能力是领导干部服务、监管经济的必备能力。

“在一个创新、转型、升级的环境下，互联网是一个典型的复杂网络、生态系统。治理者不应该奢望这个生态是横平竖直、井井有条、按部就班的。生态就像一推杂草，看似杂乱，但却最有生命力。治理者的目标不应该是把这堆杂草剪成草坪，看上去很有条理、很规矩和舒服，而应只是去除掉里面的害虫就行了。所以，未来的政府治理可能是生态化治理的模式。”高红冰认为。

我国政府治理机制与政府审计变革 篇4

一、我国政府治理机制存在的问题

(一) 政府信息不够透明导致腐败问题

我国现行政府信息不公开的机制与腐败有密切的关系。由于我国政府及政府工作人员在行使权力时, 相关信息不公开、不透明, 导致社会各阶层和公民难以得到有关信息, 为“权力寻租”创造了条件。实际上, 我国政府及政府工作人员在政治经济活动中扮演的是“经济人”的角色, 并由此决定和支配其集体行为, 是自身利益最大化的追求者, 很容易在工作中滋生腐败。这种治理机制带来的问题一定程度影响了市场经济秩序, 束缚了我国经济的发展和社会的进步。

(二) 政府问责制度不健全导致权力滥用

问责制是通过各种形式的责任约束, 限制和规范政府权力和官员行为, 最终达到权为民所用的目的, 是现代政府强化和明确责任, 改善政府治理的一种有效的制度。在我国, 政府及政府工作人员拥有的权力, 政府和政府工作人员对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理主要通过行政审批制度来实现的, 缺乏必要的问责, 政府及政府工作人员不愿放弃对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理。而政府及政府工作人员权力过大而且职权范围不清晰, 缺乏有效的外部和内部监督控制和问责制度, 则导致行政权力的滥用。尽管我国在不同时期对行政审批制度进行不同程度的改革, 但由于没有建立相应的问责制度, 均没有取得实质性进展。在我国政府治理体制还没有取得重大进展的情况下, 缺乏相应的责任追究制度, 而通过自上而下的行政手段清理行政审批事项这种方式, 只能产生短期效应, 并可能在执行部门的有意曲解和肆意变通的情况下, 使行政审批制度改革存在流于形式的风险。

(三) 公众参与机制缺乏导致政府效率不高

公众参与机制, 就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行协商、协调的机制。

我国目前政府及政府工作人员效率不高, 主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与, 具体表现在配置社会资源的盲目性。首先, 政府行使配置社会资源的角色, 功能分权化程度很低, 完全依赖政府组织处理一切公共事务;社会中介组织官僚化, 是社会活动中的“第二政府”;社会自我约束力下降, 完全靠政府来约束不良的社会行为, 忽视了个人行为的自我约束和社会约束;社会对政府的约束力不足, 难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。其次, 政府行使配置社会资源的角色, 权力范围的无限性和社会的消极服从。政府职能权力范围的无限性, 必然伴随着责任的无限性, 在资源有限的情况下, 管多了自然管不好。再次, 政府行使配置社会资源的角色, 总量失度基础上的分量失衡, 导致政府经济职能过强, 社会职能过弱, 对社会的管制功能过强, 服务职能过弱。最后, 政府及政府工作人员行使配置社会资源的角色导致了政府垄断, 缺乏竞争机制, 政府机构和人员自我膨胀, 政府治理效率不高等一系列问题, 同时, 也使政府面临管理危机和信任危机。

(四) 政府监督不到位导致执法不力

近年来, 中国在立法方面取得了很大的成就, 但在执法方面仍然存在许多的问题, 长期存在的“权大于法”的现象难以改变。在各级政府和政府工作人员中, “有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”的问题大量存在。由于缺乏严密的监督机制, 在我国政府及政府工作人员执法过程中, 执法程序人为扭曲, 具有人治特征的现象。在经济运行与社会管理过程中, 起决定作用的往往不是法律、规则, 而是领导的批示和会议动员。所谓“黑头 (法律) 不如红头 (文件) ”、“红头 (文件) 不如无头 (批示) ”的现象, 正是这种情况的生动体现。

二、政府治理机制变革对政府审计的影响

政府审计与政府治理机制密不可分, 政府审计是政府经济监督的载体, 有什么样的政府治理机制必须有相应的政府审计与之相适应, 政府治理机制变化到一定程度, 必然要引起政府审计的变革。

政府审计与政府治理机制变革转变要相适应, 最重要的就是要适应政府治理从无限型向有限型转变的要求。有限政府的实质性内容就是市场的政府, 即以市场为基础的政府, 市场先于政府是有限政府的基础。按照这种内在要求, 政府治理的转变包括三个层次, 即需要退出的领域, 需要强化的领域, 需要转变的领域。对于我国政府审计而言, 同样也存在“越位”、“缺位”、“错位”的现象, 例如, 现行政府审计过多地涉入市场领域, 做了大量应由中介组织承担鉴证性工作, 与“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构”要求不合;审“民”多, 审“官”少, 与“加强对权力的制约和监督”要求相悖;范围宽泛, 职能重点不突出, 与“完善预算决策和管理制度, 加强对财政收支的监督”要求不符;等等。因此, 政府审计必须更新观念, 站在一个新的角度和新的高度, 努力与世界审计接轨, 尽快实现工作重点的转移, 有所为有所不为。对于越位现象需要退出, 对于缺位现象需要强化, 对于错位现象需要转变, 从而将有限的审计资源真正放到为市场主体服务和创造良好发展环境的轨道上来。

三、我国政府治理的取向以及我国政府治理机制转变相适应的政府审计模式的创建

“以满足人民的需求为中心”的转变, 服务行政作为一种新兴的政府治理机制已经成为世界性的大趋势。顺应服务行政的全球趋势, 从管理型行政向服务型行政转变, 成为我国政府改革的基本目标, 也是现代市场经济条件下政府改革的新路。中共十六届三中全会首次明确提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”, 这是一个重大的理论创新, 标志着我国政治体制改革的重心开始向转变政府职能、创新管理体制方面转变, 显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。

近年来, 随着改革开放的不断加强和社会主义和谐社会建设的更进一步的深入, 我国政府的治理理念发生了彻底的转变, 法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知和确立, 从而为政府审计的变革提供了理论指南。要确立以“有限审计”为定位的我国审计制度, 必须在新环境下进行针对性变革, 转变传统的思维方式和工作模式, 树立服务意识, 实现由传统审计向现代审计转变。战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念, 强化对政府公共财政的审计监督;以高效政府为核心理念, 加快向绩效审计为中心的转变;以责任政府为核心理念, 加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督;以透明政府为核心理念, 实行审计结果公告制度。

(一) 强化对政府公共财政的审计监督

公共财政, 是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系, 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式, 是与市场经济相适应的一种财政类型, 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

政府审计作为政府财政收支的独立经济监督, 在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。从世界审计发展历程看, 财政审计一般都是政府审计的最初形式, 并且一直处于极其重要的地位, 是“永恒的主题”, 也是各国政府审计机关的首要任务。在我国同样如此, “财政预算执行审计是第一位的。”履行政府审计职责应遵循政府治理的特点, 随着我国建立法治政府和公共财政体制目标的确立, 财政审计的作用将更加重要。对政府公共财政的审计, 应当以支出审计为主。通过审计这一监督和制约机制, 形成了对公共支出的有效监督。

(二) 加快向绩效审计为中心的转变

追求政府管理的效率即绩效, 一直是政府管理追求的基本目标。绩效审计是指由独立的审计机构或人员, 依据有关法规和标准, 运用审计程序和方法, 对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证, 提出改进建议, 促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。总体来说我国政府审计现在还停留在财务审计阶段, 这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制。积极推进绩效审计, 是实现我国政府审计工作现代化的必然要求和迫切需要。

(三) 以领导干部的经济责任审计为重心, 加强对权力的制约和监督

现代政府审计是民主和法制的工具, 其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。党的十六大提出“加强对权力的制约和监督”, 是审计工作本质属性的必然要求, 是审计促进民主与法制建设的重要途径, 在这方面政府审计无疑起着十分重要的作用。现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府, 我国政府审计也应以此为方向, 从实际出发调整其职责, 为政府的公共管理服务, 并随着政府治理的转变迈向法治化, 完成对权力的制约和监督的使命。

现阶段政府审计对权力制约和监督的一个重要方面, 就是建立和完善领导干部经济责任审计制度。从理论上讲, 经济责任审计是审计机构通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计, 来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。2006年审计署颁布的《审计署2006至2010年审计工作发展规划》指出, 经济责任审计, 继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则, 加强协调指导, 不断深化县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计, 全面推进地厅级党政领导干部经济责任审计, 继续探索省部级党政领导干部经济责任审计, 推动部门单位开展经济责任审计。加强法规建设, 逐步完善经济责任审计制度。但如何加强对领导干部的“权力的制约和监督”, 扩大党政领导干部经济责任审计, 维持公共管理的责任乃是对政府审计最大的挑战。

(四) 实行审计结果公告制度

审计结果公告制度, 是指审计机关依法向社会公众公布审计报告所反映的内容及相关情况, 利用社会舆论监督促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。公告审计结果是国际通行的惯例, 各国审计立法对报告权和公布权都有相应的规定。在发达国家, 审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性, 它同时也是衡量政府审计组织独立性和客观性的重要标志。我国审计署也指出“积极推进和不断完善审计结果公告制度, 把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来, 促进依法行政和政务公开——积极稳妥地推进审计结果公告, 逐步规范公告的形式、内容和程序, 到2010年, 做到所有审计和专项审计调查项目的结果, 除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外, 全部对社会公告, 逐步健全科学规范的审计结果公告制度。”这一举措, 标志着我国的审计监督制度在与世界接轨的同时, 正不断向实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化方向迈进。

审计结果公开是民主政治的基本要求, 审计要促进政府部门的公开化和透明度, 必须如实向公众披露审计结果, 将其置于社会及公众监督之下。从根本上说, 人民是政府审计真正的委托人, 向其如实报告审计结果并为其服务, 是审计监督的根本出发点和立足点, 也是审计结果公告制度的基本理论依据。审计结果公开, 本身就是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护, 有助于“健全民主制度, 丰富民主形式, 扩大公民有序的政治参与, 保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。推行审计结果公告还有助于提高政府审计的地位, 扩大政府审计的影响。

综上所述, 政府治理机制转变必然给政府审计带来深刻的影响, 且日益得到充分的反映, 因此对其进行研究非常重要。其目的在于提出符合环境变化的审计发展对策, 创建与我国政府治理机制转变相适应的, 既体现中国特色又符合国际惯例的政府审计模式, 这应当成为现阶段我国政府审计变革的现实选择, 具有重要的理论意义和实践意义。然而, 制度变迁是一个较长的过程, 通常只能循序渐进、潜移默化。从这个意义上讲, 中国政府审计的变革之路依然任重道远。

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校车治理与政府责任 篇5

摘要：从校车的定义入手，阐述校车的作用，陈述我国近年来发生的校车事故，分析校车事故发生的原因，主要阐述政府责任在校车事故中重要影响。按照政府责任性质的不同，将政府责任分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。将我国国内校车的不同状况进行对比，说明校车安全是可以实现的，将我国的校车与国外校车相对比，指出我国在校车治理方面的不足之处，说明政府在公共事务处理中不可替代的作用，政府责任在社会公共事务中的地位急需实现。

关键词：校车事故，校车治理，政府责任

一． 校车事故与治理

1.校车的内涵及标准

校车是指运送学生的车辆，要求安全，上下车便捷。校车在发达国家比较多见，在我国还不是很常见。国家标准委员会日前发布专用小学生校车安全技术条件，该标准旨在提高小学生上下学的安全性。

在此之前，中国并没有小学生校车安全标准，通常由适用于成人的客车直接接送小学生或者简单改造后成为“校车”。

专用小学生校车是设计和制造上专门运送不少于10人的小学生校车，且应有统一标牌。为确保小学生的安全，专用校车标准要求每个小学生座位必须安装安全带，如果车上装有能开启每个座位安全带的集中控制装置，其操纵件应在驾驶员可操控范围内，并且该装置在任何情况下均不影响每个安全带的正常操作功能。

标准还要求每辆校车上至少应安装一个照管人员座位，当座位数超过40个时，应至少安装两个照管人员座位。

专用小学生校车还必须安装汽车行驶记录仪，该装置俗称“汽车黑匣子”，可对车辆行驶速度、时间、里程以及有关车辆行驶的其他状态信息进行记录、存储，并可以通过接口实现数据输出。

此外，标准还对校车座椅、出口等给出具体要求，该标准2010年7月1日起施行。

2.我国校车事故的发生及其原因

(1).近期校车事故发生简单统计

2011年9月26日，山西省介休市灵石县冷泉村一辆接送学生的微型面包车与一辆大货车相撞。导致7名初中生死亡、2人重伤、3人轻伤。

2011年9月13日，荆州市两名年龄不到4岁的幼儿，被幼儿园校车接到幼儿园门口后，竟被司机和接车老师遗忘在校车上。当日，荆州市的气温高达31℃。在校车内闷了8个小时后，两名幼儿的遗体才被发现。

2011年8月29日,海南省三亚市一名3岁男童早上7时许乘接送车抵达幼儿园后,因睡着而未被司机、老师清点到,以致被遗忘在校车内9小时。直到下午4时30分左右被发现时,男童已经停止呼吸。

2011年7月20日7时10分，大连市开金州新区金石滩凉水湾路段，一辆载着17个孩子的轻型封闭货车与迎面而来的奔驰车相撞，车上的17个孩子均不同程度受伤。此车是幼儿园园长为了接送孩子而雇来的“黑校车”。

2011年4月14日19时，新疆维吾尔自治区化肥厂厂区外1公里处，1辆搭载着6名学生、1名教师、1名学龄前女童的微型面包车，在由南向北驶往312国道途中突然滑出公路，多次翻滚后造成驾驶员和车内的两人当场身亡，并有6人不同程度受伤。

2011年3月，在北京门头沟地区，一辆核定载客49人的客车，载着81名幼儿园师生，以98公里的时速撞上路边的施工围挡，造成一名男童死亡。此客车系某汽车租赁公司所有，而34岁的肇事司机竟有10年的吸毒史。

2010年12月27日，湖南衡南县松江镇东塘村一辆搭载20名小学生的三轮摩托车冲到桥下，造成14名学生死亡、6名学生重伤。

2010年7月，湖北潜江市老新镇一辆塞满23名小学生的面包车与一辆卡车迎面相撞，致10多名学生及司机受伤，其中3名学生伤势较重。该面包车核载7人，是一辆新车，司机周某没有办理校车的相关手续。

2010年6月24日，辽宁锦州市黑山县胡家镇东岔村，一辆由学生家长包租的校车被撞，造成司机和两名儿童死亡，另有七名儿童受伤。

2010年5月21日10时许，甘肃境内连霍高速公路柳忠段东岗收费站一公里处发生一起车辆连环相撞事故，其中一辆车为某小学校车。该事故导致包括5名学生及1名司机在内的8人不幸身亡，另有3名学生受伤。

2010年5月19日上午，广东省潮州市潮安县磷溪镇一名4岁小女孩被村内一家幼儿园的园长接到幼儿园后，被“遗忘”在车内6个小时，后经法医鉴定为窒息死亡。经查，这家幼儿园用的是私家车接送孩子，是一家无证幼儿园。

2010年4月6日，广东省汕头市某技工学校校车与一辆散装水泥罐车和一小轿车发生连环碰撞，造成10人死亡，28人受伤（其中14人重伤）的惨剧。

2010年2月26日下午,江苏省如皋市郭园镇发生一起惨剧，7座的校车内竟被塞进了26个孩子。上车10分钟后,4岁女孩吴忆罗因车厢内拥挤发生呼吸困难,最终不治身亡。

最近最大的一起校车事故莫过于2011年11月16日9时15分在庆阳市正宁县榆林子镇西街道班门口，发生的一起重大交通事故。一辆向东行驶的陕D-72231大翻斗运煤货车，与一辆向西行驶的榆林子镇幼儿园核载9人，但实际载有64人的校车相撞。当场致5人死亡，其中校车司机1名，幼儿园学生4名。其余受伤人员在送往医院及抢救过程中，有15人因伤势过重死亡，其中老师1名，学生14名。目前，已造成21人死亡，44人受伤。这次特大交通事故给事故发生之后，单纯谴责校车司机是如何不尽责，车速过快且逆向行驶，理由貌似很充足，毕竟有很多超载的校车都没有发生事故。而且当全国各地接二连三地发生校车闷死学生的事件时，忽视校车司机的责任，大谈什么校车安全，更经不起推敲。但“偶然中有必然”，私改车辆充当校车，甚至三轮车、报废车也作校车用，再加上超载的常态，不出事也只能说是幸运。看到被大货车撞成废铁似的“面包”校车，再对比网络盛传的悍马也撼不动的美国校车，如此强烈的反差，已远远超过了GDP上的差距。

（2）.校车事故发生的共同原因

1）车况不合要求。尽管我国2010年颁布的《专用小学生校车安全技术条件》，明确了专用小学生校车技术要求。但从全国情况看，只有少量车辆符合该技术标准，属于“专用校车”。大部分车辆是普通的营运客车，其中少数为濒临淘汰的车辆，车况不好，安全标准不高。在偏远地区，不少三轮车、面包车、改装车等在无照运营。

2）校车运营模式待改进。目前来看，我国校车主要有三种模式，一是学校自行购买;二是学校与运营公司合作;三是家长“拼车”解决。某媒体管理者吴先生告诉记者，他家孩子坐了9年校车，他也跟着担了9年的心。“校车不是学校的，而是学校联系的普通社会车辆，没有校车标识。作为家长，我们非常希望有专门的校车公司统一经营。”

3）超载严重。超载是校车事故发生的最主要原因之一。来自山东省教育部门的资料显示，这与车辆运营成本提高、政府补贴不到位、日常监管不及时、为盈利等诸多因素有关，埋下较大安全隐患。“校车安全的系统治理及其立法研究”课题组副组长、山东交通学院交通法研究中心刘鑫认为，国内大多数校车不是政府买单，由学校、家长自行解决，必然导致为了省钱或获取更多利润而置生命于不顾。

4）司机、随行老师安全意识不够。北京急救中心车管科李铁柱是有32年车龄的老师傅，他告诉记者，事发司机安全意识如此淡薄，真是对自己对他人生命的不负责任。如果老师、司机能多点责任心、爱心，此类悲剧也能避免。

5）多部门管理责任不清，协调不力。我国校车发展处于起步阶段，各部门的责权尚未理清。校车是至少涉及教育、公安、交通三个系统的大问题，但目前，教育系统投入少，由于风险大、责任重等原因，很难真正将校车管起来，而交通、公安系统又属于监督、执法部门，很难真正解决。

3.政府在校车事故中的责任

（1）.是我国缺乏统一的校车管理制度。虽然国家质检总局和国家标准委已于2010年7月1日出台了首部专门强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》，却遭遇了执行难。目前，我国仍未立法强制执行专用校车的使用标准，校车种类五花八门，有学校的，有教育部门的，有企业的，也有私人的。另外，无运营资质、车质差、从业司机素质参差不齐的现象也广泛存在。国内媒体曾多次介绍美国的校车管理制度，美国校车的法律制度基础、标准、资金来源、管理机构、校车的特权甚至连司机的招录等，都有严格的规定。在美国，最安全的交通工具便是校车。加拿大、法国、德国等国家也都对校车的管理和使用有着严格的规定。我们要向先进的校车管理制度取经，制定严格的校车生产和管理标准，包括司机的配备也要制定严格的准入门槛。

（2）.政府对校车投入严重不足。目前，由于经济发展水平较低，学生数量的庞大，校车资源的不足，这就为不规范校车的产生提供了生存空间，大多校舍简陋，资金不足，配套设施滞后，更谈不上拥有安全规范的校车。因此，在强化包括校车管理在内的校园安全管理的同时，政府必须加大教育投入，承担起购置、运转和维修校车的责任。

（3）.政府监管的缺失。就在甘肃正宁事故发生一个月前，甘肃省还集中开展了校车安全隐患排查活动，对超员载运学生的情况进行整治。很显然，这项整治活动并没有取得预期的效果。近年来，校车种类杂、管理乱、惨剧多，这些现象的背后实则是政府监管的缺位。无论是教育机构还是交管部门都无法推脱监管不力之责。校车是一项公共服务，保证校车安全也是政府的职责所在，不能以校车问题“难管”为借口而行政不作为。

二． 当今国内外校车现状

1.美国校车撞扁悍马

作为一个车轮上的国家，每天都有无数汽车奔驰在美国大街小巷。在这中间，有一种车的颜色全国统一且式样也大同小异，这就是校车。醒目的黄色、卡车头加巴士车身，看上去结实又 4 稳重。根据美国校车协会官网上的数据，全美有过半6至18岁的学生乘校车上下学。在美国，联邦政府和各州都有专为校车制定的法律，据说多达500多项。这其中包括对校车坚固性和安全性的规定，包括校车翻滚时的保护、车身连接部分的强度等。一句话，校车必须有“客车的设施，卡车的骨架”。2006年11月，在美国印第安纳首府，一辆素以彪悍著称的悍马撞上了停在路边的无人校车。结果，悍马半个车体粉碎，校车却安然无恙。自此，美国校车声名鹊起。除了“结实”外，美国校车还很有地位，整个交通要为校车让路。穿梭于城市间接送孩子的校车每到一个既定的上下车点，司机都会先亮起警示灯，然后将标有“STOP”字样的红色八边形指示牌往外一扳。此时，路上往来的其他车辆，犹如见到红灯，立即自觉靠边停车。等孩子们都上下车完毕，校车开走，这些车辆才能恢复通行，总统的座驾也不例外。

2．上海校车连续四年零事故

据了解，从2008年至今，上海中小学校车已连续4年做到了安全“零事故”。据调查，上海目前共有400余所中小学幼托园使用校车共2200多辆，其中800多辆属于学校自有车辆，这些车辆都统一为柠檬黄色的醒目颜色，学生人物造型的LOGO，车身上写有紫色的“校车SCHOOLBUS”字样。

上海对校车的硬件作出严格要求，和其他车辆相比，校车每年还要增加一次安全技术临时检验。校车上路，还要接受交警的随机检查。上海对校车软件管理也同样严格，规定任何学校和个人都不能将校车作为盈利手段。如有违反，经查实，相关司机和学校负责人均将受到经济和行政处分，直至停职。可见上海对中小学校车的管理是十分严格的。实际上，早在2007年开始针对校车管理进行专项整治，学生校车管理也被列入2008年的市政府实事项目中。校车问题，关乎生命安全，需要我们共同重视。

3.中国校车实现真正的安全是可实现的

与美国的校车相比，中国校车的质量真的是令人汗颜，但是，无论如何，上海能够实现连续四年校车零事故，即证明了校车安全的可实行性。所以，政府必然能够在资金技术方面实现校车的安全。只是希望政府的行动效率不要再落后于惨剧的发生频率。

三． 政府在社会生活中的责任

1． 政府责任的内涵

“责任”一词有三重涵义:其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，5 做不好份内应做的事，因而应承担的过失。责任有两重含义:其一，责任意谓份内应做之事；其二，责任意谓未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。前者为后者的基础，我们可以称前者为第一性责任，后者为第二性责任。概而言之，“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所为的行为承担一定后果的义务。” 责任包括公民责任和政府责任两大责任体系。作为自然人与法人，主要是权利和义务的统一；作为政府机关，主要是权力与责任的统一。政府责任是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政机关的一时激情而难以持久。

政府责任有广义和狭义之分：从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。

2.政府责任的内容

我国宪法规定，中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，政府的权力由人民赋予，政府对人民负责。这一政体决定了作为国家权威表现形式的政府具有与资本主义国家不同的政府责任。具体来说，政府的责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。

（1）． 政治责任。概括地说，有两层涵义：一是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎人民的利益、权利和福利，其决策，也就是其制定的政策与法规、规章、行政命令、决定或措施，也必须合乎人民的意志和利益。二是行政机关的领导要负责决策得到有效贯彻执行。虽然，行政领导并不一定直接去执行每一项决策内容，也不可能全部知晓其属下每个部门所有人员的具体行政行为，但他有责任制定有效的措施，督促、推动其下属按既定的目标行事，以确保决策内容得到很好的贯彻落实。如果行政领导对其所管辖部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又不采取有效地补救措施，从而造成重大经济或社会损失，那就是失职，就要承担相关政治责任。

（2）． 行政责任。指政府机关及其工作人员在具体行政管理活动和行政系统自组织或自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对其本系统所应承担的义务。它包括两个不同的方面:一是政府机关和工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责，主要体现为政府能否积极履行其在经济建设和社会治理中的行政职能；二是政府在行政系统的自组织和自身运作中所应履行的职责和政府工作人员对其本系统所应承担的义务。政府公职人员对行政系统所应承担的义务和责任是学术界普遍认为探究政府行政责任的一个重点。从积极意义上来说，这种义务和 6 职责强调政府工作人员应克己奉公、尽职尽责，高效迅速地推动符合民意的政策措施的贯彻落实；从消极意义上来讲，这种义务强调政府官员因未履行自己的职责应当承担的否定性后果。

（3）． 法律责任。指政府官员在行使行政权力时触犯法律所应当承担的责任。美国着名学者哈耶克曾经指出:“撇开所有技术细节不说，法治的意思是指政府在一切行政活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事物。”法治社会强调法律面前人人平等，强调与生活在法治社会中的普通公民一样，政府也只是法治社会中普通的一个法律主体。如果说政府和普通公民相比显得有所特殊的话，也只是因为政府垄断着公共权力的行使，掌握着比普通公民更多更广的公共资源，因此政府理应更加模范地遵守法治社会的各项法律规范，承担更多的法律义务，履行更重大的法律责任。

（4）． 道德责任。指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的思想道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违反宪法也不违反法律，但如果其行为明显的与社会公德、秩序、风俗相悖，就应承担道德责任。从道德责任承担主体的角度来看，可以说行政道德责任的内容和其他道德责任一样，也是“他律与自律的统一”。他律，指行政道德主体之外的社会公共监督，也就是违反行政道德者要承受公众舆论的批评和谴责以及对其社会评价的降低。自律，指行政道德主体所坚持的一种信念、恪守的一种情操，这种信念与情操保证了行政道德主体具有高度的道德责任感。它使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我实现的美好感受；在没有较好地履行责任的时候，受到的道德与良知的谴责。他律和自律的统一，就能够使行政公务人员自省、自警，以恪守职业道德。

我们可以说，政府的总体责任与行政人员的个体责任是相当一致的，对于公共行政来说，法律制度所规定的责任是被动责任，而积极的责任则是道德责任。与其他责任形式不同的是，道德责任的特点是自觉性和主动性的统一，表现为行政主体对责任的自觉认识以及行为上自愿的选择。行政公务人员只有具备较强的行政道德责任意识，才能在法律对其岗位与责任出现空档的时候，更充分地履行其自身应尽的责任。

3.校车事故事件上政府应该怎么做

多起校车事故发生之后，让我们真切的看到了校车治理的紧迫性。在校车治理上，政府应该做到：

（1）.是加强政府监管。孩子是国家的未来，保护他们的安全就是在保护国家的未来，政府部门要把孩子的安全当做头等大事来抓。在义务教育实现了全免费、高等教育实现了大众化之后，人们对教育的需求自然从基本需要向着优质服务转变。校车理应纳入政府社会公共服务体系的范畴，从根本上扩大教育服务的外延，不应该实行市场化经营和管理。在校车的安全方 7 面，政府应当具有管理意识和责任意识，充当起主导角色，尽快从法律层面明确监管的法理性，确定政府各部门对校车安全的责任和义务。同时，主动出击，加大整治力度，从微观层面杜绝各种安全隐患的存在。

（2）.是加强人大立法。学前教育存在的问题，不仅有校车安全事故，还包括“入学难”、入学贵”、“入学差”以及“小饭桌”卫生等问题。要使学前教育有更好的发展，必须加强立法，加强制度保障。有关部门应启动关于学前教育事业发展问题的调研，并积极创造条件制定《学前教育法》，明确学前教育的责任、领导体制、管理体制、办园体制、办园条件、经费投入、教师责任与权利、待遇等重要法律关系问题，这样才能确保学前教育事业在法律的保障下健康发展。

（3）.是加强人大监督。人大及其常委会作为权力机关，有权利也有义务监督政府的工作。人大及其常委会要认真履行监督职责，加大对中小学幼儿教育、校车安全管理等方面的监督力度，定期开展专题调研，对政府工作中的不足，要积极提出合理化的建议意见，并且对委员审议意见积极跟踪问效。

四．结论

校车承载的是稚嫩的生命，是中国未来社会的希望，而政府作为一个国家的统治机构，是为维护和实现公共利益而存在的，因此政府相关部门必须加大监管力度，确保学生的安全，相关部门也要通力合作，共同探讨一种积极、健康的校车机制，同时政府也应优化教育资源的分配布局，让教育经费能够发挥出最大的效益，争取让校车问题不再是人们心中的“老大难”。让校车能够安全的行驶在道路上，也让祖国的花朵能够延续祖国的未来。

参考文献：

地方政府债务治理出路 篇6

我们一直在监测着中国非金融部门债务率的测算。从2009-2013年期间，中国经济的债务率上升了近71个百分点，2013年末中国的非金融部门债务达到了GDP的2.01倍。从2012年下半年开始至2013年末的18个月内，中国非金融部门债务率上升了31个百分点， 社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速，特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。

去年底公布的全国地方政府债务的审计结果显示：2010年底，地方政府直接承担偿债责任的有6.71万亿元，2013年6月底是10.9万亿，两年半时间增长62.44%；2010年底，地方政府的“或有债务”（即政府履行了担保责任，或者承诺代为偿还的债务）2.34万亿元，2013年6月底是7万亿，增长了299%；截至2013年6月，地方政府债务（直接+或有）是17.9万亿，比2010年底（10.7万亿）增长67.3%。

风险整体可控

从目前地方政府债务规模来看，尽管近两年增长较快，但我们认同中央的判断，地方政府债务的风险整体可控。

其一，中央和地方政府（与财政责任相关的）的债务规模占GDP的比例仍然控制在60%以内。去年底发布的全国各级政府债务的审计结果显示，截至2012 年底，全国政府负有偿还责任债务占GDP的比例为36.7%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务占GDP的比例为39.4%，均处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。

其二，在单一制国家中，政府有很强的控制力能将债务在中央政府、地方政府、企业和住户部门之间转移，一个部门的负债对应的往往是另一个部门的资产，只要国家对国外经济部门保持相当规模的净债权状态，发生债务危机的概率不大。

其三，从短期看，我们可供选择的减杠杆的政策空间很大，包括政府资产的转卖；债转股；用长期债务替换短期债务，将负债久期拉长，减少错配的风险等等。

未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独的承担风险的能力的主体（它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的），这好似一艘没有做底舱隔段的船（任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险）。所以中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表（2012年中央政府债务占GDP比例只有23%）。通过低成本融资将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组（具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生）。

先转移杠杆，再行去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序相互践踏风险，将有效缓解流动性紧张，可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。

总之，我们认为地方政府债务风险是完全可控的。

治理的两个关键

从长期来看，我们认为地方债务治理机制主要要解决两个方面的问题。

第一个问题是切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定作用的关键所在。是个系统工程，习主席说是“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制（GDP竞争的政绩考核制度），重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，只要是一旦经济下滑，重启地方进行融资和进行竞争性发展的这种特征就顽强存在。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，永远跳不出这个循环。

第二个问题是，地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须要有配套的制度保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能为其设计对应的金融解决方案。

在成熟国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。

第一个是高效率的城市基础设施的市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当部分是靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴，比方说，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是最便宜的。十八届三中全会提出，在自然垄断性领域（电网、铁路、油气、水网等），可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。

第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸于“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的届别机会主义和道德风险（通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖地土地资源的基本原因）。

城建投融资机制改革对策

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，并明确“区域性公共服务作为地方事权”。《决定》提出要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。

根据《决定》的精神，我们就未来城市建设投融资体制（金融解决方案）提出以下四种对策。

产权对策。通过资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让。为此应建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目和在建项目筹集资金。

机构对策。设立城市基础设施投融资专营机构，或是在国有商业银行设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产收益。

市场对策。以城镇化未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目发债模式。根据市政项目收益状况的不同，可以考虑分类处理。

如果项目本身收益具有完全偿债能力，如水务类公用事业、车流量较大的高速公路等都可以通过收费获取稳定收益，实现还本付息。这类项目可以由地方政府授权机构或代理机构发行债券筹资，并明确以项目收入作为偿债来源，国际上称之为项目收益债券（Revenue Obligations）。

如果项目自身收益不能完全偿还债务，但加上其附加价值可满足偿债要求。港铁公司就是通过开发地铁上盖土地，用上盖土地增值收益偿还的债务。对于这类项目，国际上一般混合使用市政债券和资产证券化（ABS）。

如果项目自身收益加上其附加价值不足以完全满足偿债要求，偿债缺口还需要用地方政府财税收入予以弥补。这类项目偿债就需要项目收益、土地增值收益和财政补贴三家搭起来建立合理的偿债结构。

国际上通行的是公共部门-私人企业-合作模式（PPP模式）。应允许有条件的地方，根据实际情况进行不同模式的试点和探索。为此，市政债券应享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。

政府治理的新转变——企业型政府 篇7

一、现代政府的弊端

1、政府角色仍较膨胀。

经过几次改革，应当说我国社会主义市场经济的框架已经形成，但受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府的职能仍较膨胀，政府角色仍较膨胀。在现实中存在较多的“越位”、“错位”现象，该管的事情没人管，不该管的事仍在干预，政府部门仍在做许多自己干不了也管不了的事情，社会问题仍层出不穷。这些问题使人们必须重新思考并调整政府的角色问题。

2、政府组织的低效率。

政府是唯一对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织。从这个意义上讲，政府是名符其实的自然性垄断者。由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力；政府管理亦缺乏企业管理创新的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制。这样，导致经营的低效率。

3、政府执行的低效率。

政府的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政府设计，更重要的是取决于政策的执行。但是，在实际中，由于种种原因的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的低效率。如我县存在的部门工作不到位，主要也是执行不到位。且在执行过程中，发现政策有误，但政府部门因过去计划投入的资源，而不愿终止原有计划。“死要面子活受罪”。

4、政府机构的内部性问题。

如由于政府机构缺乏利润作为评判的标准，政府将预算规模作为其主要的目标，盲目扩大机构规模，追求工作人员数量的扩张，人越裁越多。由于上述问题的存在，政府机构运作的成本大大提高。

5、国际和国内竞争的压力。

国际经济竞争的压力迫使政府不仅必须和其它国家的法律制度和政策相协调，而且国内经济竞争的压力，特别是我县周边地区的竞争压力，迫使我县各工作部门必须以更有效率的方式，以更强的能力应付复杂多变的经济环境。同时，政府还必须提出前瞻性经济和社会政策，以面对市场的竞争。

由以上几点来看，政府必须加快机制和体制改革，以适应现代社会治理的需要。

二、怎么建设企业型政府

1、创造新任务。

多元价值的民主社会中，人民的需求往往是不一致的且相互矛盾冲突的，因此，行政人员应该主动体察民情，发掘民众的需求，运用适应的行政裁量权，创造机关的时代任务，以拉近与民众的距离。

2、主动发掘机会。

具备创新精神的行政人员，对环境的变化，人民的好恶保持高度的警觉心，能够及时掌握公共服务市场的机会，预防危机的发生。公共管理者就像竞争市场中的企业家，有着敏感的市场洞察力，能够及时引导市场消费，开创具竞争力的服务或产品。

3、勇于承担风险。

创新的活动必然伴随风险。勇于承担风险的公共管理者，拥有更宽阔的创新空间。虽然创新的想法或作法可能会带来短期的风险损失，但都是公共管理者长期发展的根本所在。

4、行政首长的支持。

任何组织的变革都需要机关首长的配合。行政的创新更需要行政首长的支持，特别是那些攸关行政首长政绩的创新计划，行政人员必须以耐心和毅力，剖析利害得失，使计划得以贯彻执行。

5、建立外部联盟，组织内部团队。

企业型政府的创新改革活动若无机关外部和内部的密切配合，则难以成功，对外必须寻求相关部门和机构团体的协作、缔结作用。

6、擅用舆论压力。

在现代民主社会中，舆论和传播媒体的影响力是非常大的。成功的企业型政府官僚应善于运用这一力量，创造有利的舆论气氛，以协助政府改革计划的推行。

7、具有说服力的领导风格。

企业型政府的领导者往往具有独特的个人领导魅力，能够向民众说明其施政的远景，进而取得民众的支持和信任；能够说服和引导所属成员抛弃个人成见，使之为共同的目标而努力。

8、政府组织文化的塑造。

企业型政府的再造工程必须以创新取向的组织文化为根基，通过组织文化的相互影响，使改革计划得以延续和贯彻，使为民服务的价值观念得以确立。

政府再造———打造企业型政府，是时代的选择。历史发展表明，大政府时代已经结束。我们有理由相信：一个权力适当，组织结构较大，人员精简，预算规模较小，职能精简，更加负责任，具有回应力，更加民主、高效、守法廉洁、公正的政府即将诞生！

参考文献

[1]张成福, 党秀云。公共管理学。北京:中国人民大学出版社, 2001

[2]吴锦良.政府改革与第三部门发展。北京:中国社会科学出版社, 2001

[3]何增科.公民社会与第三部门。北京:社会科学文献出版社, 2000

论商业贿赂和政府治理 篇8

商业贿赂是贿赂的一种形式, 是随着商品经济的发展而逐步产生和发展起来的经济现象。在当今世界各国, 商业贿赂行为是普遍存在的, 已成为最主要的一种贿赂形式。

对于商业贿赂的概念, 学术界目前还没有一个统一的说法。但我们可以从我国目前的法律条文中去探索。

在1993年9月2日通过的《中华人民共和国反不正当竞争法》中, 商业贿赂作为一种不正当竞争行为被明确予以禁止。该法第8条规定:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品, 在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的, 以行贿论处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的, 以受贿论处。”在该法第22条规定:“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”

从上述有关禁止在商业活动中行贿受贿的法律规定看, 贿赂有广义与狭义之分, 广义的贿赂包括行贿与受贿两个方面, 行贿罪与受贿罪可以统称为贿赂罪。我国刑法第八章“贪污贿赂罪”的体例, 人民检察院反贪污贿赂局的职责规定都体现了这一点。狭义的贿赂则是一个动词, 仅指行贿行为。商业贿赂也可有广义与狭义之分。广义的商业贿赂应当包括所有发生在经济领域内的进行贿赂或收受贿赂的行为。狭义的商业贿赂是一种不正当的竞争行为, 仅指进行贿赂的行为, 正是因为这样, 反不正当竞争法只是对商业行贿作了刑事法律上的禁止性规定。从狭义的商业贿赂角度看, 只有反不正当竞争法是专门对商业贿赂行为的直接规定, 公司法或刑法所作的禁止性规定并不仅限于商业贿赂。在涉及商业贿赂的问题上, 在这一点上我们可以看到, 商业贿赂与普通贿赂有着重要的区别。商业贿赂是一种特殊的贿赂行为, 它只在流通领域才存在。商业贿赂是为促成交易而采取的行动, 因此反商业贿赂就是为保护正当竞争而采取的行动;从反不正当竞争的角度出发, 商业贿赂犯罪中, 商业行贿具有更大的社会危害性。

《反不正当竞争法》第8条对商业贿赂行为作出了禁止性规定, 即:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的, 以行贿处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的, 以受贿论处。经营者销售或者购买商品, 可以以明示方式给对方回扣, 可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的, 必须如实入帐。接受折扣、佣金的经营者必须如实入帐。”该规定分为两款, 可以划分出三层含义:第一款前段, 即“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品”, 是对一般商业贿赂的禁止性规定;第一款后段, 即“在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的, 以行贿论处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的, 以受贿论处”, 是对商业贿赂的典型形态——回扣作出的专门规定。

2 商业贿赂的危害

近年来商业贿赂在一些地区和行业中不断地滋生繁衍, 影响面越来越宽, 对我国市场经济健康发展的危害十分严重: (1) 商业贿赂从根本上背离了市场经济公平竞争的要求, 破坏了正常的市场交易秩序。在一些行业和领域中, 商业贿赂已经成为企业运行的“潜规则”, 面对这样的“潜规则”, 企业自身往往无力对抗, 为了避免在竞争中失去市场机会和份额, 一些企业在愤怒、无奈之余, 也不情愿地选择了屈从, 从而使得商业贿赂的雪球越滚越大。这种商业贿赂导致的恶性竞争剥夺了其他竞争者公平交易的机会, 使守法经营的企业沦为受害者, 使诚信等公序良俗受到极大破坏。 (2) 商业贿赂阻碍了市场机制的有效运行, 破坏了市场资源的合理配置。公平合理的竞争有利于实现资源配置的最优化, 防止资源和劳动的浪费。但是, 商业贿赂使商品和服务不能按照本身质量的好坏、服务水平的高低进行交易, 致使在市场竞争中质量差、水平低的商品和服务可以打败质量好、服务水平高的商品和服务, 为假冒伪劣商品生产销售活动的生存和发展提供了“肥沃土壤”, 使市场价值规律和市场竞争规律无法正常发挥作用, 交易的天平因此向行贿者一方倾斜, 严重影响社会资源的合理配置和生产技术、服务水平的提高以及产业结构的提升, 损害了广大消费者和经营者的合法权益, 对我国经济的可持续发展有百害而无一利。 (3) 商业贿赂已成为滋生腐败行为和经济犯罪的温床。在商业贿赂成为“潜规则”后, 越来越多的经营者为了在竞争中获胜, 不惜以重金腐蚀、收买商业活动相关单位人员 (其中包括国家工作人员) 。 (4) 商业贿赂损害国内投资环境, 降低我国对外资的吸引力。随着近来曝光的“朗讯风波”、再到最近的德普“回扣门”事件, 国际舆论对我国商务环境的不利评论将直接影响我国的投资环境, 我国良好的国际形象受到影响和冲击, 商业贿赂很有可能成为我国利用外资的新的环境瓶颈。 (5) 商业贿赂严重败坏社会风气, 阻碍社会主义和谐社会的建设和发展。商业贿赂严重违背社会主义和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的基本特征和要求, 诱发了社会的仇富、仇官心理, 对一个国家、民族文化的破坏无法估量。

总之, 商业贿赂是生长在经济社会肌体上的一颗毒瘤, 如果不能得到有效治理和清除, 将会造成经济秩序的严重混乱, 导致市场腐败盛行、经济增长乏力, 危及社会稳定。因此, 必须下大力气依法进行治理整顿, 坚决刹住这股歪风。

3 商业贿赂和政府治理

治理商业贿赂是一项系统工程, 需要有一个总体上的考虑和部署。为进一步净化市场环境, 加大对商业贿赂的惩治力度, 亟需抓好以下几个方面的工作:

(1) 加大对商业贿赂的经济处罚力度。从现有规定看, 我国对商业贿赂的制裁偏重于刑事立法, 往往是处刑不轻, 而经济制裁不足。因此, 一些涉案公司常常采取“丢卒保车”的手段, 以个人做替罪羊而保全公司利益。这就要求立法机关修改和完善相关法律中对商业贿赂经济制裁的规定, 加大经济处罚的额度, 以增加商业贿赂的违法成本, 进而从经济上阻断商业贿赂的发生。同时, 进一步明确经营单位对其下属单位或个人进行商业贿赂监管失察所应承担的经济、行政直至刑事责任。

(2) 建立查处商业贿赂的协作机制。在查处商业贿赂违法犯罪案件中, 行政执法相关部门之间、行政执法部门与刑事司法部门之间应当加强协调配合和沟通联系, 建立信息通报、线索移送、案件协查机制, 明确案件移送的标准及责任, 形成治理商业贿赂违法犯罪行为的合力。同时, 要进一步理顺工作关系, 明确职能分工, 各司其职, 各尽其责, 以保证准确有效地执行法律。

(3) 建立健全财会信用制度, 完善金融监管体系。信用是市场经济的基础, 没有完善的信用制度, 社会主义市场经济就不可能真正建立和发展起来。因此, 必须加快建立和完善适合我国国情的法人及个人信用管理法律制度, 实施企业诚信守法提醒制、警示制、公示制, 构建社会信用体系。

(4) 深化体制改革, 从源头上防治商业贿赂。进一步推进审批制度改革, 规范行政行为, 强化对行政权力的制约和监督。全面推行政府采购制度, 建立政府投资责任追究制度, 健全投资监管体系和境外国有资产监管制度。完善市场经济体制, 充分发挥市场的资源配置功能, 减少垄断, 防止地方保护。推进行业协会、商会管理体制改革, 加强企业自律, 推动企业守法经营, 公平竞争。

(5) 制定专门的《反商业贿赂法》, 或者修改、完善现有的刑法规定。治理商业贿赂, 法律是必不可少的武器。国家工商行政管理总局于1996年制定的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》, 由于立法层级过低、规定的一些内容滞后, 已无法满足惩治商业贿赂的需要。从目前我国的基本国情看, 制定专门法尚需假以时日, 为适应治理商业贿赂的现实需要, 比较现实的做法是, 以现行刑法为基础, 借鉴其他国家的有益立法经验, 结合《联合国反腐败公约》等有关国际公约的规定, 通过对相关规定的分析评价, 以刑法修正案的方式, 扩大商业贿赂的犯罪主体、犯罪对象范围, 将公司、企业以外的其他单位及其人员、收受财物以外的其他利益 (至少应包括财产性利益) 的行为纳入刑法调控范围, 扩大罚金、没收财产等财产刑的适用范围, 增设剥夺、限制从业资格刑, 完善资格刑设置等。通过进一步整合、修改、完善有关规定, 加快国内法治进程, 以应对日益严峻的国际、国内商业贿赂形势。

摘要：商业贿赂是一种不正当竞争行为, 其具有相当的危害性。通过对商业贿赂含义及形式的探索, 分析了商业贿赂的危害性, 从而为政府提出了治理商业贿赂的一些建议。

关键词：商业贿赂,危害性,政府治理

参考文献

[1]高铭暄, 马克昌.刑法学[M].北京:北京大学出版社, 2001.

[2]马治国, 张宝亚.经济法学[M].西安:西安交通大学出版社, 2004.

政府治理 篇9

腐败, 指政府公务人员凭借自身职务带来的便利而牟取个人利益或金钱、财产、服务的好处, 腐败行为的结果损人利己, 并会最终导致国家政治和人民生活的病态改变。政府审计正是在遏制权力腐败方面发挥了有效积极的作用。我国目前处于经济转轨阶段, 制度、体制还存在着漏洞, 腐败蔓延。全球金融诚信组织发表的研究报告显示, 2001~2010年中国内地非法资金外流规模逐年扩张, 十年间流出金额约占纳入统计的150个发展中国家同期流出规模的一半;中国目前在全球处于腐败较为严重的位置, 根据“透明国际”2013年度全球腐败指数报告, 中国在全球176个国家中腐败指数排名居第80位。我国如今正展开严厉的腐败惩处活动, 自十八大以来腐败高官纷纷落马, 无论是国内政府审计还是对于腐败人员的跨国合作逮捕, 都显示了我国对于腐败的零容忍。如今, 我国的腐败问题呈现出渗透领域广、涉及领导层级高、金额大、手段隐秘等特征, 社会影响消极, 是国家治理面临的重大难题之一。

二、政府审计与国家治理相关文献综述

政府审计是由独立的审计机关对各级政府、经济管理部门、金融机构、国有和国家控股企业和事业单位的财政财务收支以及所反映的经济活动的真实性、规范性、合理性和效益性进行的经济监督、鉴证和评价活动。 (尹平, 2008) 虽然各国的审计体制不尽相同, 但是统治者利用审计干预经济、介入政治建设、维持公众利益的目标取向和基本做法却是相同的或相通的。政府审计是为服务于国家治理的优化而存在的。

刘家义审计长在《国家审计与国家治理》中论述国家治理, 是指通过配置和运行国家权力, 对国家和社会事务进行管理、控制和提供服务, 其目标是为了实现国家良治。而良治的标准主要包括有效的国家安全体系、权力运行和制约机制、法律规则和社会秩序、民生权益保障机制、经济社会发展机制。

蔡春、蔡利 (2012) 认为, 政府审计与国家治理是相伴相生、相互依存相互促进的关系, 这种相互关系可以从以下四个方面寻找到依据:从审计历史层面而言, 政府审计与国家治理具有浓厚的历史渊源;从理论层面而言, 政府审计与国家治理的理论基石均为公共受托责任;从法律层面而言, 政府审计依法建立, 是国家治理的重要组成部分;从实践层面而言, 政府审计功能的发挥可以促进国家治理的改善。

吴青川 (2009) 认为, 国家作为一种特殊的委托代理关系, 要保证公共受托责任得到全面有效的履行, 应当采取有效的权力约束机制。政府审计实现治理功能的发展思路主要包括:健全审计结果公告制度提高政府透明度, 建立政府问责机制强化政府审计治理功能, 运用政府审计治理功能优化公共政策评估机制, 深化政府预算审计制度推动政府预算改革, 构建审计质量控制机制保障政府审计治理功能。

审计署审计科研所和中国审计学会会议探讨认为, 政府审计对国家治理的作用从以下六个方面得以体现:一是促进国家宏观政策的落实;二是揭示和反映体制、机制、制度方面的问题;三是揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险;四是着力解决涉及群众利益的突出问题;五是查处违法违纪行为;六是监督制约权力的运行。这对于保证经济社会发展、维护国家安全、促进民生发展、推进反腐倡廉和法治建设都具有重大的积极作用。

因此, 政府审计是国家治理的重要组成部分, 其目标就是推动实现国家的良治。基于腐败治理对国家治理的影响, 政府审计对腐败治理的优势地位和独特效用, 笔者认为有必要多层面、多角度地构建政府审计推进腐败治理的路径体系, 从而使政府审计的“免疫系统”功能得到更有效的发挥。

三、政府审计是惩治和预防腐败体系的重要组成部分

几乎所有国家都建立了政府审计制度, 不同国家审计制度各有千秋, 在国家治理中发挥的作用也略有差异。在我国, 政府审计的问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统。政府审计服务于国家治理, 《联合国腐败治理公约》中, 审计被列为国家腐败治理的“四大支柱”之一。受托责任观点认为审计是为保证受托经济责任全面、有效履行的一种经济控制, 而无论是从广义来说还是狭义上来说, 腐败都涉及到行为主体出于个人利益的考虑, 而借助职权或偏离公共职责的权力出现的现象。腐败伴随着权力而产生, 是权力的衍生物。腐败会因其偏离公共职责而妨碍受托经济责任的正常履行, 因此审计的目标之一必然是治理腐败, 保障公共服务。

透明国际明确指出, 医治腐败的根本途径是建立一个预防和惩治相结合的国家廉政体系。政府审计作为国家的制度设计, 审计范围几乎涵盖了所有的财政资金和政府机构, 是最可能发现国家资产被直接或间接侵占的机构, 最有条件发现大案要案线索, 揭露和处理腐败。

作为国家的“免疫系统”, 政府审计要抑制代理人的机会主义行为, 需对以下三方面功能加以完善。首先, 充分发挥预防舞弊的功能, 及时发现潜在性、倾向性问题, 及时发出警报, 将其源头扼杀;第二, 充分发挥揭露舞弊的功能, 查错纠弊, 使腐败无处可藏;第三, 充分发挥抵御功能, 不仅要揭露问题, 更要针对问题产生的原因提出改进措施, 从完善制度、规范机制、防范风险等方面加以入手, 由表及里, 从个别到一般, 从微观到宏观, 处理问题、完善机制以致增强免疫功能, 提高经济运行质量和效益, 推动社会协调可持续发展。

四、强化政府审计对腐败治理的路径分析

目前, 我国政府审计机关在工作的过程中, 经常出现屡审屡犯的问题, 工作效果大打折扣, 一方面加大了审计机关的工作量, 另一方面重复的查处是一种资源和人力的浪费。当前, 政府审计在腐败治理中起作用的方式主要有五种, 这五种方式在整个防治腐败活动的各个环节进行作用, 包括源头上的威慑预防、揭露功能再到惩治、抵御腐败、建议完善功能以及建设宏观上的廉政文化氛围, 五种方式统一并彼此促进。

(一) 政府审计的预防功能

政府审计是对各级政府、经济管理部门、金融机构、国有和国家控股企业和事业单位的财政财务收支以及所反映的经济活动的真实性、规范性、合理性和效益性进行经济监督、评价和鉴证活动。因其范围广泛, 涉及到的人员众多, 因而可以通过财政审计和对资金管理的审计, 防患于未然, 并且针对发现的问题在原有流程上增加控制, 采用分散过于集中的权力的方法, 将不相容岗位分离, 政府审计因此能充分发挥预防的作用。同时, 政府审计的内生性威慑作用还会使受到诱惑的干部坚定立场, 计算自己的腐败成本和腐败被揭露的可能, 有动机但尚未付诸行动的干部会有所收敛。

(二) 政府审计的揭露功能

我国政府审计通过相应的审计程序, 以经济监督职能为主, 经济评价和鉴证职能为辅, 对于审计中发现的违规违法问题进行揭露, 尤其是妨碍受托经济责任全面有效履行的违规、浪费和损害人民利益的问题。并且在揭露问题表象之外, 政府审计更为重要的任务是挖掘深层次的体制、流程的缺陷, 对现象的揭露要和对根本的缺陷发现结合在一起, 如此才能标本兼治。

(三) 政府审计的处理功能

审计的处理功能基于审计发现的问题, 按照相关规定, 责令限期上缴财政收入、归还国有资产、退还违法所得。审计不能停留于发现问题的表面, 否则其发挥的作用只会事倍功半, 甚至浪费审计资源却不起作用。审计发现的问题只有得到处理, 违规资产返还财政, 同时这可以辅助提升审计的内生性威慑作用, 在处理问题的基础上进一步挖掘根本原因, 对不完善的体制、流程提出补充、改进建议, 权力被关进制度的笼子里, 才能防范权力带来的腐败风险。

(四) 政府审计结果的运用

通过审计人员加工形成的信息往往有利于使用者做出决策, 政府正是通过审计结果发现深层的制度性问题, 在宏观决策时纳入对防范和治理腐败的考虑, 以便在制定相关政策时考虑将权力在一定情况下分离;另外, 检察机关能够依据政府审计的结果, 依法提起诉讼, 追究腐败分子的法律责任;组织部门也可以参考审计结果任命、提拔公务员;社会公众同时拓宽了参与国家事务的渠道, 有利于对审计结果的监督。政府审计的最终目的不仅包含揭露腐败, 更重要的是惩处腐败分子, 改善政府运作体制及流程, 提高公众参与度以形成有效的外部监督, 高效治理腐败。

(五) 政府审计对腐败的治理作用

廉政环境对腐败的影响毋庸置疑, 不仅能在一定程度上遏制腐败, 也能通过环境影响组织成员保持较高的道德水准。在廉政环境好的机构内, 即使腐败分子存在, 也不敢造成比较大的影响;同时, 廉政环境好的组织内, 腐败不容易侵蚀新成员的思想, 一方面是腐败行为较少, 成员受到的不良影响小, 另一方面是腐败利益相关群体不容易产生, 即使存在也不能造成大的影响。政府审计的腐败治理效果越好, 越有助于政府部门廉政环境的建设。

(六) 通过审计发现问题, 提出完善制度的建议

政府审计部门在实际工作的过程中, 会比较容易发现制度上的漏洞。一方面, 实务操作与理论存在差距, 难以避免出现问题, 另一方面, 通过对问题的发现和惩治, 更容易从制度着手, 从根本上防微杜渐, 斩断潜在人员的贪腐倾向。审计机关在工作的过程中, 通过对已发现的问题提出制度上的建议并及时反馈给相关机构。

政府审计对腐败治理的路径并非相互孤立, 反而彼此联系, 协调促进。同时, 腐败治理涉及内容复杂, 政府审计牢固立足于国家治理, 发挥着自己独特的监督职能, 对于治理腐败是不可或缺的主力之一。正如刘家义审计长说:“如果我们就审计讲审计, 就审计研究审计, 就审计搞审计, 是没法真正理解审计和把握审计的精髓所在, 必须把审计放在国家治理这个大系统中, 放在民主法治建设这个大范围中, 放在中国特色社会主义制度这个大背景中去研究、去考量。只有这样, 才能理解审计的本质, 把握审计的规律, 体现审计的价值, 发挥审计的作用。”

摘要：腐败影响着国家治理, 它影响政府服务职能发挥的效果, 也给政府工作开展带来了一系列的困难。我国政府审计在腐败治理中具有自身优势和重要作用, 并已经在揭露查处腐败行为、促进建立健全反腐倡廉机制和领导干部廉洁自律等方面取得了积极成效。我国正开展严厉的腐败查处活动, 但目前对于政府审计推动腐败治理的系统研究却不多。文章基于国家治理的角度, 从政府审计出发, 研究了政府审计在推进腐败治理方面的可优化措施。

关键词：国家治理,政府审计,腐败治理

参考文献

[1]尹平.政府审计理论与实务[M].北京:中国财政经济出版社, 2008.

[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学, 2012 (06) .

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[6]吴青川.国家治理框架下的国家审计发展机制研究——基于委托代理理论[J].财会通讯, 2009 (12) .

政府治理 篇10

一、地方政府债务膨胀现状

当前地方债务规模在经济运行中所占GDP比例在逐渐增大且其总额远大于收入总额, 存在着较大的偿债困难。2008年底, 当中央政府宣布4万亿刺激经济计划之后, 地方政府随之提出的投资计划总额则超过了24万亿。虽然大部分资金来源是由政府融资平台申请银行借款, 但却积累了潜在的债务风险。根据世界银行的分析报告显示, 至2009年底, 地方政府债务的规模估计有9万亿左右;人民银行数据显示, 2009年5月末, 全国3800多家政府融资平台管理了约8万亿元的总资产, 负债高达5.26万亿元, 平均资产负债率约为60%;而中金公司研究报告中披露, 至2009年末, 地方融资平台负债达到了9.8万亿元的高峰值, 且其地方负债率在逐渐上升的趋势中已超过12%。根据这样的上涨速度, 预计在2012年地方负债率将达到26.6%;2009年地方融资平台债务与重要经济指标及其他债务的对比如表1、表2所示。而地方政府主要通过依赖于土地的租金和地方税收作为地方政府的主要收入来源。对于土地租金收入, 政府部门在把土地租金作为收入来源时, 土地增值溢价的利益分配对不同个体有着较大的分配比例差额, 目前我国农民、中央政府、地方政府的比例为1∶1.47∶3.44, 存在着明显的不合理;对于税收收入, 不论是中央政府还是地方政府在税基和税目的确定上都不合理且没有一个明确的方向, 加之管理混乱, 造成了税收的成本大, 效率低, 百姓负担重等诸多问题。由于地方政府的收入主体来源较窄, 管理方式混乱, 造成了目前地方政府举债规模大, 融资平台数目多, 地方政府债务不断膨胀。

资料来源:《中国地方政府的债务问题:规模测算与政策含义》, 2010, 2

资料来源:《中国地方政府的债务问题:规模测算与政策含义》, 2010, 2

二、地方政府债务膨胀的负面影响

由于我国经济结构不完善且没有建立起有效的地方政府融资机制和债务风险管理制度, 地方政府存在着盲目追求政绩, 不合规借贷融资, 不合理或者重复建设基础设施, 以及其他项目, 偿债能力不足等情况, 使我国地方政府债务主要形成如下一些负面影响:

1.对社会的稳定和宏观经济的影响

由于地方政府在基础设施建设和自身政绩的建设中大量举债, 赤字大增, 形成地方财政高压。在此情况下, 地方政府的工作中心必定会发生偏离, 大量人力物力将向偿还债务的方向流动, 与此同时, 政府在社会事务层面的管理和处理的投入必将减少, 无法满足社会和群众需要, 进而导致地方政府在百姓、社会中的公信力下降, 从而对社会的约束力也将下降, 社会的稳定运行将得不到保证。在地方财政高压运行, 赤字不断增大的情况下, 政府的信用评级将面临被下调的风险, 倘若地方政府的信用评级降低, 政府则贷款受阻, 其建设所需资金无法得到保证, 宏观经济链也将会断裂。纵观全国, 不少地方政府财政高压运行, 信用下降, 由点到面, 放大到全国, 宏观经济运行面对不小压力, 一旦失衡, 后果不堪设想。

2.对产业发展的影响

就房地产市场而言, 我国2008年城镇人口60667万人, 根据调查人均住宅面积29平方米及平均房价3919元/平方米, 得出住房需求为23, 775, 397亿元。2008年4万亿资金中直接用于房地产行业为9000亿元, 计划增加200万套廉租房和400万套经济适用房, 从而增加了住房的总供给, 起到了一定的住房保障作用, 但政府支出的增加也直接和间接刺激了消费的支出, 从而推动了住房需求的增加, 根据政府支出的增加所带来的乘数效应, 房地产市场对土地的需求进一步扩大, 所以在面对高财政压力而房地产市场又能为其提供丰厚的财政收入的情况下, 地方政府为偿还债务必定会想尽办法提高土地出让价格, 将自身的债务风险转嫁给开发商, 因而地方政府通过土地出让定价和实物地租转嫁等手段对本地房地产市场造成了一定的影响。另一方面, 开发商为了保护自身的利益, 又将这部分“额外支出”转嫁给购房者, 加之杠杆效应, 使房地产市场泡沫不断增大, 中央政府对房地产市场的调控也变得难上加难。

3.对收入分配的影响

税收制度对于收入分配的影响显而易见, 然而其引发的政府债务的潜在风险也不容忽略。在西方发达国家, 收入分配不公已经成为经济持续低迷和欧洲债务危机愈演愈烈的内在原因之一。很多学者指出, 西方这几十年对富人的减税, 使得政府收入降低, 为了维持政府的各项庞大支出, 保证社会基本福利, 政府选择大幅举债, 政府债务的潜在风险也逐渐显现。

国债的利息会在一定程度上拉大收入差距。理论上, 收入较高的人们将持有较大的国债份额, 从而获得较多的利息收入;相反, 收入较低的人们持有的国债份额较少, 相对于其承担的税负, 获得的利息收入很少。因此, 这就使政府债务对收入分配造成一定的负面影响。当前, 应尽快建立风险可控的规范化地方政府融资机制, 将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围, 设定地方政府性债务风险控制标准, 并对地方政府性债务实行余额管理, 缩减其带来的收入分配差距和改善国民经济, 从而降低地方债务膨胀所带来的负面影响。

三、地方政府债务急剧膨胀的原因

我国地方政府债务庞大赤字的形成原因包括历史上遗留的问题和财政体制, 本文针对于地方政府债务现状就政府支出方面而形成的债务赤字看主要有以下原因:

1.政府在公共产品支出上存在问题

一方面表现为我国现县乡两级政府重基本设施建设而轻公共服务建设, 使政府资本金不足, 造就资本市场上因公共服务投资不足所带来的民间资金借贷的活跃。另一方面, 公共产品供给存在着不足及公共服务的供给模式存在着缺陷, 地方政府公共支出用于供给城市地区的公共服务, 极小部分投资于农村地区公共产品, 形成了城乡公共产品提供的不均衡。

2.缺乏有效的管理, 增大财政支出负担

地方融资平台的膨胀与中央政府对融资方式的安排紧密联系, 从2008年底到2009年初, 政府在推行4万亿投资计划时, 仅有1/4的资金由中央财政直接拨款 (即中央公共投资1.18万亿元) , 还有约10%是通过地方政府或地方国有企业的债券筹集, 其余大量资金则是依靠地方政府去筹集。由于政府部门的资金运转与金融机构相挂钩, 需大规模向银行借贷, 但地方政府在进行某项目建设时并没有对该项目进行合理评估、预算, 导致出现超规模、超标准的概率增大, 同时增加了地方财政支出负担。

3.积极财政政策的实行及地区支出分布的差异性

政府扩大开支, 增大赤字预算规模, 使政府无限制地挥霍资金, 导致资源浪费, 达不到预期经济效益, 脱离了经济正常发展水平速度。相对于东部地区, 西部偏远地区由于经济发展速度较缓, 且中央转移支付力度并未随积极财政政策的实行而增大, 使得东西部经济发展差距拉大, 经济发展不均衡, 远离帕累托状态。

4.地方政府举债无标准

由于政府公共产品支出存在的问题以及积极财政政策实施造成的地方政府举债问题, 加之举债的无标准共同加重了地方政府的偿债困难, 带来了庞大的赤字。地方政府在举债时缺乏有效的监管手段及衡量标准, 借债规模与地方经济发展水平不相适应;且在举债项目的各环节管理也存在着不足, 政府未注重对投资项目进行预算评估、跟踪衡量, 导致有些用于项目投资的资金达不到预期经济效益, 形成债务拖欠。

四、 地方债务膨胀的治理措施

地方政府债务的膨胀和以政府融资平台为主的地方政府债务形式, 体现了负债规模、偿债困难及地方政府债务结构的不合理性, 为解决此困境, 需要从以下几个方面采取控制措施:

1.地方政府财政支出方向的控制

明确政府的性质与职能, 解决政府“一手包”政策所导致的收益率低于经济发展所需必要收益率问题;转变政府主导的投资拉动型的经济增长方式, 以扩大内需为主导方向, 优化公共产品和服务供需的结构性, 而把其支出方向确定为公共服务、医疗卫生建设优于道路等基本建设, 如公共交通等项目, 政府可适当补贴。换言之, 政府必须合理界定地方政府的投资领域, 应介入为民服务的医疗、养老、农业、义务教育、公共设施、生态环保等公共性领域, 尽量少地介入经营活动领域, 地方政府应减少对投资项目的投入, 转到为居民提供社会保障等服务上来。同时综合利用基尼系数、变异系数等来可持续度量公共支出差距并精简政府工作人员, 减少行政管理费用, 从而降低由于地方政府庞大的行政开支所造成的地方政府债务, 提高财政支出资金效率。

2.我国财政转移支付制度的完善

当前, 我国政府的一般性转移支付与地方财政支出之间存在着显著的替代效应, 一般性转移支付增加l%将导致本级地市财政支出规模降低0.03%～0.04%;上级政府的专项转移支付与地方政府财政支出之间存在着显著的互补效应, 地方政府的专项转移支付每增加1%, 将带来地方政府财政支出规模增加0.14%～0.38%, 但是地方政府并不存在反应过度问题。所以, 在解决转移支付制度问题时, 应增加一般性转移支出所占比例而合理降低专项性转移支出份额。另一方面, 由于我国各个地区贫富差距的不同, 中央在实行转移支付时, 应该积极辅助富有地区向贫穷地区的财政转移。

3.提高政府支出投资收益, 带动地方经济发展

土地收入是我国地方政府财政收入的主要来源, 政府应转移以房地产开发用途为主的土地收入方式至改革税制, 引进民营企业, 吸引企业投资, 拉动地方经济增长;上级政府则通过采取适当措施辅助地方政府引进规模大、经营效益好的大型企业, 提供经济支持。另一方面, 一个政府投资项目的启动资金要占到投资总成本的30%, 地方政府可改变其投资方式作为股东投资入股当地新引进的大型企业, 积极发展混合所有制经济, 从而在增加就业率的同时保证政府的稳定收入, 带动地方经济的发展。

4.加强金融业对政府支出控制监管力度

地方政府的活动及经济发展需要资金的供给与流通, 资金的流转与银行等金融机构的运作紧密联系, 所以要解决地方政府现今债务问题还需从银行角度入手。加强银行对政府的资产、收益等评估制度的完善, 确定政府举债的上限。当政府举债超过上限, 且在规定时间内并未归还时, 银行应有权停止对政府的放贷, 甚至冻结其资产;另一方面, 对融资平台按类进行信用评级, 对其财务状况的透明度等落实具体监督法规, 对其不良资产和呆账分别进行市场化改革, 如招标、拍卖和剥离。

五、结论

地方政府赤字已成为当今中国经济发展中需着重解决的问题之一, 不仅关系着城市现代化的进步, 也同样影响着城乡统筹的发展。解决地方政府债务问题, 需把其现状同原因相结合, 从中寻找出对策。本文通过对政府支出方向错误所带来的投资方向不对称及资本金不足而引起的现状和相应的财政政策的结合分析告诉我们在支出方向上不仅需要进行严格的控制, 改变其方向、完善转移支付制度, 还应从不同的主体入手, 把当地政府与上级政府、人民群众相联系, 开放并完善民间市场, 使资金自由流通, 把归属于百姓的职能下放与百姓手中, 使地方政府做到真正意义上的“政府”。

参考文献

[1]和阳.地方债面临两难[J].商务周刊, 2010, (7) .