国家审计改善政府治理效率的作用机理和实现路径

2022-09-10

1 引言

党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化, 国家治理现代化要求政府治理现代化, 政府治理现代化归根到底是在国家治理现代化目标下选择有效的治理工具和治理方式, 提高政府治理水平。政府治理水平的一个重要指标是政府治理效率, 政府治理问题最终表现为政府治理效率问题。国家审计是国家治理现代化背景下提高政府治理效率的有效工具, 许多学者亦认可国家审计是改善政府治理效率的有效对策及方法。我国治理现代化进程中政府治理效率问题根源在哪里?如何通过国家审计来提高政府治理效率?

2 政府治理效率问题的一般性解释

2.1 委托代理关系与政府治理效率问题

作为主权机构的国家往往不能直接履行公民赋予的公共权力, 而只能委托给政府部门行使, 因此, 政府和公民间形成委托代理关系, 政府是代理人 (政府机构、政府官员及政府部门工作人员) ;公民是委托人 (国家立法机构或全体公民) 。政府和公民间的委托代理关系与企业的委托代理关系类似。政府代理人满足“经济人”假设, 在政治市场中追求自身效用最大化;两者目标也不一致, 委托人以谋取社会福利最大化为其目标, 而政府代理人存在个人私利及寻租动机, 会自发性追求自身利益最大化, 如高工资、高公务津贴、更高的声望、更大的权势等。

我国少数政府部门治理信息公开透明度较低, 不对称程度较严重。加之政府公共产品本身的特殊性, 决定了其不能像一般产品一样通过完全竞争市场来解决委托代理问题。于是, 出现道德风险 (Moral Hazard) 和逆向选择 (Reverse Select) 问题:一方面, 政府代理人所获得的报酬与其所付出的降低成本的努力不匹配;另一方面, 政府代理人的决策是为了提高自身利益而不考虑委托人的利益, 从而产生代理问题和代理成本。政府治理公共产品难以克服委托代理问题, 使政治市场上的行为主体极有可能使公共选择的结果偏离公共目标, 带来政府治理低效率。

2.2 中国式财政分权与政府治理效率问题

我国人口众多, 幅员辽阔, 区域资源禀赋差异较大, 根据国情需要我国实行“财政分权、政治集权”的治理模式, 把大经济体分解为具有独立经济决策权的地方小经济体, 将地方经济发展和官员政治晋升相联系, 地方政府间形成“增长竞争型政府”, 推动地区经济发展。

然而, 中国式分权治理模式带来地方经济发展的同时, 也导致地方政府行为偏离公共目标, 降低了政府治理效率。 (1) 市场分割。地方政府为了发展经济釆取特定发展战略, 实施地方保护主义, 形成地方控制权市场, 出现市场分割, 阻碍了商品跨区间自由流动, 造成政府治理效率损失; (2) 少数官员的寻租与腐败行为。地方政府官员手握资源配置权, 形成政府主导型市场经济, 易出现政府越位和利用职权寻租动机, 滋生腐败, 带来资源配置效率低下; (3) 财政低效率。追求预算规模最大化以补偿政府代理人个人财富受限及低效率、低水平的重复建设, 造成财政资金使用的效率损失等。

2.3 官员晋升激励与政府治理效率问题

中央制定官员激励政策时应将“经济人”自利动机因素考虑进去, 制定有效的综合激励机制使政府官员与公民福利最大化激励相容, 发挥激励作用, 提高政府治理效率。但我国对官员激励主要以经济指标为标准的地方官员政治晋升激励。地方官员晋升与地方经济发展相挂钩, 这种治理模式使地方官员为了向上级政府传达积极的政绩信号, 达到晋升目的, 表现出强烈的GDP政绩需求和明显的政绩动机, 导致地方官员为了政治晋升而展开激烈经济发展竞争, 形成政治锦标赛模式。

晋升激励导致地方政府偏好经济建设而非公共服务, 这有力地促进了地区经济发展, 但却表现出经济发展的结构性失衡, 地方政府官员行为也表现出明显企业性质, 即机会主义和商业化倾向, 如大力投资经济性公共品, 而对于非经济性公共品如社会医疗、保险、科教文卫等却长期支出不足, 甚至连中央政府对地方政府支出的比例要求长期难以落实, 这种经济发展行为偏向, 导致社会公共品的供给失衡, 使我国出现了“强增长、弱发展”的局面, 损害了国家治理机能, 削弱治理能力, 影响治理效率。

3 国家审计是提升政府治理效率的有效工具

国家审计从最初的查错防弊到公共资金使用审计, 从国有资产保值增值审计, 到党的十八届四中全会提出全面依法治国情境下发挥国家治理基石和重要保障作用, 国家审计是服务于我国不同时期政府治理需要, 是政府治理控制系统的重要组成部分, 是提升政府治理效率的有效工具。

3.1 国家审计提供秩序保障, 提升治理效率

国家审计为政府治理效率的提升提供了良好的社会经济秩序保障。良好的社会经济秩序是国家治理的根本要求, 是基本前提, 也是实现途径。首先, 国家审计通过对政府经济活动及权力运行状况监督和制约的基础上, 通过审计公示制度实行政府治理信息公开, 对违纪违法行为进行披露并严处, 依法行政、依法管理国家行政事务, 提供高效廉洁的公共治理机制, 促进政府治理效率提升。其次, 国家审计通过监督资本市场运行状况, 对其违反财经法规、扰乱金融秩序的经济行为进行披露, 对资源错配及经济发展中的不稳定现象及时查错纠弊, 防范金融风险, 维护国家经济运行的安全。最后, 审计公示制度, 要求国家审计机关对已审事项的审计结果依法及时公告, 保障了公民的知情权, 提高了国家治理信息透明度, 降低了政府代理人的“道德风险”和“逆向选择”, 降低了社会监督成本和代理成本, 有效地遏制了寻租行为, 提高政府治理效率。

3.2 国家审计是信息强化工具, 提高信息透明度

首先, 提高政府治理效率的关键是提高治理信息透明度, 克服委托代理问题, 降低代理成本。国家审计通过对政府部门绩效审计及其工作人员和国企负责人的经济责任审计, 将绩效管理情况和经济责任履行情况及时向公众反映, 提高了公众对国家治理情况的知情权, 扩大了公众通过对公共资源使用情况的监督来规范政府行为, 提高政府治理效率。

其次, 国家审计通过与政府会计的整合协调和优化发展, 成为信息强化工具, 提高了财政收支的透明度, 强化财政预算的监督, 有效实现权力内部制衡, 形成公众、政府预算执行机构和审计部门之间制衡工具, 能够有效改善政府治理效率。

3.3 国家审计有效防范腐败, 提升政府治理效率

腐败降低了政府治理效率, 阻碍经济的发展。国家审计在发挥反腐作用中不仅可以充分发挥其预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能, 还能分析体制机制性障碍和制度性缺陷, 并推动问题及时有效解决, 提高政府治理效率。因此, 对腐败行为进行防范和揭示是国家审计参与国家治理, 提高政府治理效率, 实现国家治理现代化的有效路径。

从国家审计的本质特征看, 国家审计机构具有独立性和权威性, 通过独立公正地对各级公共部门受托管理的公共资源和经济活动的真实性、合法性、有效性进行全面监督检查, 通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能, 有效遏制违规违纪现象发生及寻租行为, 降低社会监督成本, 提高政府治理效率, 并能对治理体系中其他子系统的规范和高效运转提供基石支撑和重要保障作用。

从治理的角度出发, 国家审计是国家治理现代化的重要组成部分。国家审计治理腐败实质是通过对政府部门绩效及其工作人员和国企负责人的经济责任进行审计, 进而来监督对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况, 及监督公共资金、国有资源、国有资产等, 并向公众公示审计结果, 达到维护国家经济发展秩序、防范及遏制腐败, 促进廉政高效建设, 实现“良治”“善治”, 提高政府治理效率。

4 国家审计提升政府治理效率的作用机理、路径

从作用机理来看, 国家审计提升政府治理效率主要通过反映和监督政府对公共受托经济责任是否有效履行来实现, 具体表现为通过提高财政资金等公共资源使用效率, 加强对国家权力的监督和制约, 提高政府治理信息透明度, 抑制政府官员腐败, 完善高效廉洁的公共治理机制等措施来提高政府治理效率。

4.1 财政资金使用效率审计

财政资金使用效率审计, 主要是对财政资金的经济性、效率性和效果性进行监督审计。我国权力和所有权的多元化导致利益关系及委托代理关系主体的多元化, 财政资金层级多、委托代理链过长, 对财政资金使用效率实施跟踪审计是提高政府治理效率的必然要求。对财政资金使用的经济性、效率性和效果性进行客观、公正评价, 既可以提高财政资金使用效率, 还可以加强对公共受托经济责任是否有效履行进行监督。这是进一步深化国家审计在发挥国家治理现代化中的作用的重要途径, 保障经济健康运行, 提高政府治理效率的必由之路。

财政资金使用效率审计主要从三个方面实施:重大投资项目的审计、财政政策实施和执行审计和资金使用审计。凡涉及国计民生的重大投资项目, 从资金投入到产出的完整链条, 都必须接受国家审计监督, 减少盲目投资现象的发生及低水平的重复建设, 防范和揭示无效率支出, 提高公共财政资金的使用效率。对政策跟踪重点检查国家财政政策执行出现的偏差问题, 查找原因, 提出建议, 并推动问题的及时有效解决, 预防政府治理失效。资金审计主要是减少财政资金的损失浪费, 防范和遏制腐败, 推动廉政建设, 提高资金的使用效率, 提升地方政府治理效率。

4.2 国家审计对国家权力的监督和制约

国家审计是依法用权力监督制约权力的制度安排, 是实现民主现代化的重要手段和工具。国家审计通过权力制衡使地方政府的决策权、执行权、监督权权责匹配, 相互制约、相互协调, 共同提高政府治理效率。

我国是新型转轨加发展中的社会主义国家, 政府治理机制还不太完善, 市场制度有待提高, 而政府官员自由裁量权过大, 缺乏有效的监督体系, 这为特定的权力的寻租创造了条件, 因此, 公共权力的腐败与滥用问题在我国是比较突出的。国家审计通过对国家权力运行的有效监督和制约, 并强化对审计信息的披露, 不断完善国家治理机制, 从源头上防范腐败问题, 提高政府治理效率。

4.3 国家审计与信息公开

审计结果公示制度是加大政府治理信息公开程度, 弱化公众与政府信息不对称, 有效维护公民对国家治理情况的知情权, 贯彻依法治国方略的有效手段。通过审计结果公示, 强化公众对经济政策制定和执行效率的监督, 降低财政风险, 规范政府行为, 抑制腐败活动, 有利于建设廉政高效的政府;同时为公众有效监督政府工作、积极参与国家治理开通了一条渠道, 有利于现代化民主政治的发展和“善政良治”国家的建设。

国家审计提升政府治理效率是国家治理现代化的要求, 是“财政分权、政治集权”模式治理缺失纠偏的需要, 实现“善治”“良治”的内在需求。当前我国改革发展正向“五位一体”统筹协调发展转变, 必须充分发挥国家审计的专业优势, 发现问题, 健全法制, 完善体制制度, 标本同治推动问题及时有效解决, 保障国家良治善治的实现, 提高政府治理效率, 促进我国经济稳定持续和谐发展。

摘要：国家审计是宪法规定的一项基础性制度安排, 是国家治理体系的重要组成部分。在国家治理现代化进程中, 国家审计通过对政府公共受托经济责任履行情况的监督来促进政府履责, 提高政府治理效率。具体表现为监督财政资金等公共资源的使用效率、监督和制约公共权力的运行、提高政府治理信息公开度、减少信息不对称、防范地方官员的短期经济行为和寻租行为, 从而有效防范腐败。

关键词：资金使用效率,权力制约,信息透明,政府治理效率