政府行政治理

政府行政治理（精选十篇）

政府行政治理 篇1

20世纪中期以来, 随着通信、计算机和微电子等信息技术的集聚性突破和产业化, 人类社会迎来了一次新的技术和产业革命。现代通讯技术、信息科技特别是互联网技术在国民经济和社会生活各个领域的普遍应用和不断扩散, 标志着我们的社会已经进入了一个新的时代——信息社会和信息时代。信息社会对我们来说, 是一个全新的历史阶段, 它将深刻地改变我们的生产、生活和工作方式, 同时也给政府的治理带来一场深远的革命。而作为政府变革先导的行政理念, 无疑将受到重大的冲击, 从而会寻求自身的创新以引导政府治理改革的顺利推行和深入。

1 信息社会的涵义

1.1 信息社会的到来

早在20世纪80年代, 美国著名的未来学家阿尔温·托夫勒就指出, 一枚信息炸弹正在我们中间爆炸, 这是一枚形象的榴霰弹, 像倾盆大雨向我们袭来, 急剧地改变着我们每个人内心世界据以感觉和行动的方式。[1]拉兹洛也认为, 时至今日, 信息加工系统已深深地进入了社会的各种结构之中, 并以无数的方式与社会结构相互作用。[2]总之, 在以现代信息技术为代表的高新技术的推动下, 信息社会和信息时代已经来临, 信息逐渐成为最重要的战略资源和生产力, 成为国家综合国力、竞争力和经济成就的关键因素。

1.2 信息社会的基本特征

关于信息社会的定位, 不同的学者从各自的角度予以了高度概括。美国社会学家丹尼尔·贝尔于1959年首次提出了“后工业社会”的概念, 并认为“后工业社会”其实就是“信息社会”。另一位美国学者约翰·奈斯比特则在1982年出版的《大趋势———改变我们生活的十个新方向》中提出, 改变我们生活的第一个方向就是“从工业社会到信息社会”的过渡。在书中, 奈斯比特认为, “信息社会”的特征包括:信息是经济社会的基本驱动力量;信息和知识在经济增长因素中起着举足轻重的作用;人们的时间和生活观念总是倾向未来;人与人相互交往的增多使竞争和对抗成为人们相互作用的主要表现形式。[3]而我国著名学者查汝强则认为, 信息社会必须具备七大基本标志: (1) 高度发展的信息技术; (2) 全面、高度的自动化; (3) 建立了全社会的高度信息网络系统; (4) 信息的重要性大于材料和能源; (5) 社会产品的总价值量中, 信息价值超过有形物价值; (6) 在产业结构中, 信息产业即第四产业占有主要地位; (7) 社会的产业组织形式, 主要的已不是制造有形物的工厂, 而是信息站、信息中心。[4]

综合各方论述, 结合自身的理解, 笔者认为, 信息社会是人类社会发展进程中的一个新的历史阶段, 它建立在先进的通讯技术、计算机技术和数字化技术的基础之上, 以信息作为社会发展的基本动力, 以信息技术作为推动社会前进的生产手段, 以信息业和信息经济作为维系社会存在和发展的主导经济, 以信息网络文化作为改变人类生活、工作和教育方式以及价值观和思想意识的工具。信息社会的特征则可以概括为“五化”:

(1) 智能化。知识的生产成为主要的生产形式, 知识的进步成为社会发展的主导性力量, 知识成了创造财富的最重要的社会资源。并且这种资源可以共享, 可以倍增, 可以“无限制地”创造。这一过程中, 知识取代资本, 知识就是资源, 谁拥有知识, 谁就能创造财富、拥有财富。

(2) 网络化。在现代通讯和信息技术的帮助下, 网络已经渗透到社会的各个领域, 并可能取代工业社会人们传统的集合方式———组织, 成为主导性的关系形态, 以网缘为联系纽带的网络社会正在形成。

(3) 全球化。信息技术正在模糊时空的概念, 其发展大大加速了全球化的进程。随着因特网的兴起和全球通信卫星网的建立, 国家概念将受到冲击, 各网络之间可以不考虑地理上的联系而重新组合在一起。

(4) 虚拟化。信息社会在某种程度上可以说是一种虚拟化社会, 它失去了部分“真实”特征, 逐渐“去物化”。经济上, 虚拟生产、虚拟合作和虚拟资金使得计算机网络成为经济活动的主要方式和主要环境;政治上, 权力的争斗越来越多地以电视争论和广告的形式展开;文化上, 网络虚拟社区无处不在, 网络流行语铺天盖地。

(5) 非群体化。在信息时代, 信息和信息的交换遍及各个地方, 人们的活动更加个性化。信息交换除了在社会之间、群体之间进行外, 个人之间的信息交换日益增加, 以至将成为主流。

2 社会信息化时代我国政府治理面临的困境

丹尼尔·考夫曼认为, 政府治理是为了公共利益, 通过正式或非正式的传统和制度来行使权力。其主要内容有: (1) 选举、监督和替换政府; (2) 制定和实施稳健的政策和提供公共服务的能力; (3) 公众的敬重和政府治理经济和社会关系的机构。[5]政府治理并非是政府单方行使权力的过程, 而是政府、社会、民众、市场相互协力的过程。信息社会和知识经济时代的来临使政府治理的环境发生了巨大变化, 而我国政府在这一纷繁复杂的背景下, 仍未做好充分的准备, 面临着治理上的困境。

2.1 政府传统的集权式治理模式无法适应多元、发散的信息社会。

“新的传播技术结构将是一个发散型的信息交流结构, 可以把这种结构比喻成信息交流的矩阵, 或是一张经纬交错的渔网或四通八达的蛛网。”[6]在信息社会, 社会权力呈现一种分散和多元化的趋势, 信息的向度是完全开放式的。而政府权力则要受到制度、组织层级、行政规则的严格控制, 是集中的、单向的、封闭的、僵化的, 它与信息的向度不一致, 乃至相背离。因此, 需要层级性传达的政府决策与四通八达、瞬息万变的信息之间的矛盾, 造成了信息社会时代政府治理的“瓶颈”。另一方面, 由于信息化环境下社会问题、公共事务的复杂性和多变性, 政府环境的动态性和多元性, 使得政府已经无法成为唯一的治理者。

2.2 政府管理体制自身存在缺陷。

我国的政府机构虽历经多次改革, 但目前政府组织结构的调整和政府职能的转变仍不到位, 存在诸多问题, 如:政府机构设置不合理, 政府各部门职能交叉、重叠严重;政府决策的手段落后、科学性低;政府工作缺乏严格、规范的程序, 行政审批过多、过滥;行政过程透明度低、暗箱操作严重。这些问题的存在极大阻碍了政府的信息化建设。另外, 各个地区、部门、层级之间条块分割, 各行其政, 在其固定的权限范围内收集、处理、发布信息方面, 都有一套自己的行政系统和运行准则, 信息不能实现有效的交流与整合。由于政府结构自身存在的这些缺陷, 使得政府各个有机体之间没能实现有机整合, 难以发挥整体优势。

2.3 政府与公民缺乏有效互动, 难以实现政府的共同治理。

我国传统的政府治理模式本质上是一种自上而下的导向型单向模式, 虽然信息技术的发展已经为实现政府与公民的双向互动治理提供了技术的支持, 但是信息社会所期待出现的互动型双向模式仍未形成。这一方面是由于我们的社情民意反映渠道不畅通, 沟通交流机制不健全, 政府的透明程度仍然有限, 还不习惯于以积极主动的态度向公众开放;另一方面是因为由此导致的公民对政府的信任度下降, 对政府表现出冷漠或抵制情绪, 再加上自身权利意识、自治意识淡薄, 从而使得政府与公民之间的互动难以有效展开。这样既不利于民主政治的发展和政府治理能力的提高, 也无法弥补政府力量的不足, 更难以实现责任共担和利益共享的共同治理模式的转变。

2.4 信息化法规制度的不健全也不利于政府治理。

由于信息化在我国还处于初级阶段, 未来发展存在大量不确定信息, 再加上信息技术变化迅速, 导致了我国目前在信息化立法方面还很不完善, 许多方面基本上还处于空白地带, 而且信息安全方面的法律法规也不健全, 这都在一定程度上影响了信息化的发展, 也给政府治理带来无法可依的窘困。

3 应对困境:信息化环境下我国政府行政理念的创新

我们知道, “每一场大的变革, 总是伴随着观念的变革。没有观念的变革, 行政改革就会显得困难重重、步履维艰。”[7]这是因为观念的变革是一切变革的前导。在信息网络化社会, 政府治理变革与创新既是时代的要求, 也是社会发展的必然趋势。但只有全面创新我国政府的行政理念, 才有可能为创新与变革政府的管理体制、管理行为、管理方法和管理技术, 提供一个正确的价值导向和巨大的创新动力。

3.1 树立创新的理念, 注重创新管理。

创新是指根据事物外部环境的变化和内部情况的变动, 及时变革自己的内部要素和组合方式, 达到适应客观发展的要求。创新就是与时俱进。政府治理创新则是要探索政府治理的新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战。信息社会是一个创新性极强的社会, 进入信息网络时代的政府更要是一个创新能力极强的政府。在信息时代, 创新是核心, 衡量、评价政府服务质量和政府能力的关键指标就是政府的创新能力。创新意识对于政府治理具有重大意义, 只有在不断变革旧事物、创造新事物的动态发展过程中, 在与时俱进的创新理念推动下, 政府治理才能跟上复杂多变的信息化、网络化浪潮, 才能满足新形势对政府治理提出的新的发展要求。

3.2 贯彻服务行政理念, 建设服务型政府。

在传统体制下, 我国政府始终以管理者和经营者的身份过多地干预了社会事务和市场经济领域, 根深蒂固的官本位意识使政府与公民的地位发生了严重的错位, “本来是公民服务者的官员成了实际上的社会主人, 而本来是国家和社会主人的公民却成了地地道道的被支配者。这就是所谓权力的代理者成了权力的奴役者, 而权力的所有者成了被权力所奴役的人的地位倒置”, [8]造成了政府的臃肿、低效能、低效率和腐败等问题。

而在信息社会, 政府治理理念则要从以政府为中心转变到以公民为中心, 从“管百姓、管经济、管社会”转变为“为纳税人服务”, 克服“官本位”思想, 坚持“以民为本”、服务为本, 立足服务, 满足公众和社会的需求, 成为真正意义上的公共服务。政府在信息化背景下, 可以利用发达的计算机技术, 通过互联网为企业、公众提供更为直接、便捷、畅通、公平且符合公众意志和愿望的服务, 而企业和公众也能通过网络随时随地的享受政府的各项服务。这样, 通过改变政府的工作方式与行为取向, 并借助信息技术和网络技术, 就能够有效构建政府的新模式、新形态, 形成一个高效、开放、透明的网上政府, 加速政府由“管理型政府”到“服务型政府”的转变。

3.3 树立全球化理念, 顺应全球化浪潮。

在本文之前的论述中提到, 信息社会的一大特征就是全球化的趋势愈来愈明显。信息技术的发展促进了各国政府治理的沟通与融合, 增加了各国政府活动的透明度, 多媒体技术、信息网络技术和卫星通信技术使全球范围内的图文信息即时传递成为现实。随着社会信息化的深入, 虚拟现实、虚拟社区、虚拟政府将逐步显现, 人们的交流互动方式也将走向网络、走向虚拟、走向透明, 政务活动已呈现信息化、虚拟化、全球化的发展态势。互联网无中心、无边界、无主次, 把整个世界变成一个相互联系和相互依赖的网络, 任何一个政府都必须在这个网络中发挥作用, 而只有那些创新意识出众、创新力强的政府才能在竞争中脱颖而出。同时, 任何一个政府也必须清醒地认识到, 只有在这个国际互动网络中不遗余力地寻求和促进本国、本地区在全球竞争中的利益, 并有效地促进本国、本地区利益的最大实现, 才能获得本国、本地区的人民的认同和支持。因此, 树立全球化理念, 既有利于我国与其他各国共享信息发展成果, 又有利于我国在全球化浪潮和国际竞争中处于优势地位。

3.4 树立学习理念, 推动政府的知识化、智能化管理。

信息网络化时代下的社会是知识的社会和学习的社会, 知识作为信息社会最重要的资源和资本, 只有通过不懈地学习才能够掌握。学习是创新的动力和源泉, 学习在使政府组织成员不断完善自我的同时, 还能推动政府的智能化管理。所谓政府的智能化管理, 就是通过知识联网, 实现管理知识的网络化, 将管理者培养成智能劳动者, 鼓励自觉学习、自我决策、自主管理, 借助信息技术, 节约原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力, 使管理者转向其他更富有意义的创造性工作上去。因此, 树立学习理念, 建设一个学习型政府就成为我国政府适应新形势、新任务的必然要求, 以及迎接新挑战的必然选择。

3.5 树立政府的共同治理理念, 对社会实行多元主体合作管理。

长期以来, 我国对社会的管理主要是由政府单独承担, 政府的管理活动更多的是政府及其工作人员单方面意志的体现。由于管理的事务太多, 政府陷入了机构庞大、人浮于事、财政负担严重、官僚主义、效率低下、回应性危机、政府形象受损等窘境, 造成政府行为的严重失范, 压抑了社会公众政治参与的积极性, 阻碍了社会的良性发展。面对日益复杂的公共问题, 政府作为唯一的公共行政治理主体已不现实, 社会、企业、公民等的互动参与治理已成必然。

在如今的信息社会, 信息技术的发展恰恰为政府与企业、民众的双向沟通、互动治理搭建了有效的平台, 为政府与企业、公众在网络上进行交互式合作提供了方便快捷的渠道。通过计算机、通信、网络的综合应用, 政府能为社会提供全天候、高质量、“一站式”的公共服务, 同时又能及时得到公众信息反馈, 了解公众的需求;公众也可以向政府提出意见和建议, 通过网络在政府信息服务平台上直接参政议政。政府、社会、企业、公民共同治理国家已成为当代重要的治理模式, 这也符合盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的“参与式国家”与“对话式民主”的理念。这种理念主张分权与参与式管理, 要求政府通过广泛授权和分权的方式, 把原先由自己承担的一部分事务交给市民社会或社会中介组织, 让它们通过与政府在特定领域的合作来分担政府的管理责任, 建立起对公共事务多元化治理的模式。总之, 就是要求政府从单一的管理主体的理念转变到多元主体合作治理的理念。

3.6 确立团队合作的理念, 增强团队意识。

在信息社会的政府中, 人力和知识是工作的核心。由于政府人力资源的有限性与知识的无限性存在着矛盾, 因此, 需要在政府内部和政府之间建立起多个功能交叉、以任务为中心的合作团队, 充分利用现有人力资源, 扩大知识覆盖面, 以弱化这一矛盾。这些合作团队由清晰、简洁、共同的目标紧密联系在一起, 形成“团队网络”。不同的职能部门将不再按序列进行工作, 而是同时工作;团队则负责项目从开始到任务完成的全过程。网络信息技术可以保证团队成员的全方位沟通和团队与团队之间及时、快捷的信息交流, 从而有利于提高政府的绩效, 完善政府的治理。

此外, 政府还应该树立民主理念、社会公正理念、政府公开理念、有限政府理念、公民社会理念、善治理念等。

4 结语

政府行政理念是政府行为与政府管理活动的基点和根据, 其变革与创新是政府改革这一浩大工程的核心和前提, 往往会对政府的治理活动产生根本性、全局性的影响。信息社会的到来对我国的政府治理提出了严峻挑战, 政府治理变革已然成为时代的要求和必然趋势, 这就使得作为变革先导的政府治理理念的创新显得尤为重要而紧迫。对于处在变革时代的中国政府而言, 要牢记创新已经成为这个时代的主旋律和主课题, 需要我们放眼世界, 了解国际视野中政府行政理念发展的新动态, 逐步转变我国传统落后的政府治理理念, 以适应信息化、网络化大潮。

摘要：政府行政理念是对政府行政管理活动合规律性、合目的性和合价值性的认知定势和行为规范的总和, 本质上讲是一种思维模式, 其变革和创新是一切政府改革的先导和基点。随着信息科技、互联网技术的迅猛发展和广泛应用, 我国已逐步进入以生产和分配信息为基础的社会信息化时代。新的信息化环境无疑会对政府治理提出创新和改革的要求, 而首当其冲的就是政府行政理念的创新。

关键词：信息社会,政府治理,行政理念

参考文献

[1]戴维新.信息网络化时代的政府管理创新[J].宁夏党校学报, 2004 (1) .

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[4]沈远新.中国转型期的政府治理——若干问题与趋势[M].北京:中央编译出版社, 2007.

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[7]武玉英, 变革社会中的公共行政——前瞻性行政研究[M].北京:北京大学出版社, 2005.

[8]吴爱明, 董晓宇.信息社会政府管理方式的六大变化[J].中国行政管理, 2003 (4) .

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政府行政治理 篇2

西藏是自古以来是中国不可分割的一部分，藏族人民与汉族人民世代和谐共处。西藏自治区建国以来一直享受与国内其他地区相同的权利及政治地位。了解西藏，了解西藏法律相关！

摘要：行政环境是政府公共行政的条件，在治理过程中要充分考虑行政活动和行政环境的相互关系，确保二者的和谐和动态平衡。西藏有自己较为独特的自然和社会环境，政府应根据这一实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和公道科学的治理目标，分清重点和发展次序，实现跨越式和可持续发展的目标。

一个地区或国家的自然环境和社会环境构成了政府的主要行政环境，行政环境是政府公共行政治理的条件、依据和施加影响的对象。行政环境题目一直是行政生态学的重要研究领域。行政生态学创立于20世纪中叶，1947年美国著名的公共行政学家、哈佛大学教授约翰·高斯发表了 “政府生态学”一文，首先提出了行政生态题目。随后哈佛大学行政学教授利格斯发表了 “比较公共行政模式”和“公共行政生态学”，主张将行政现象和行政行为与行政的自然和社会环境因素联系起来考察，从而确立了行政生态学的基本思想，开创了行政治理学研究的新途径。

行政环境泛指能直接和间接作用于行政系统，并为行政行为反作用所影响的条件和因素的总和。行政环境是客观存在的，是行政治理活动的空间、对象和条件，它规定着或影响着政府行政治理的内容和工作重点，制约着行政职能、公共政策和行政目标的制定和实现程度，影响着政府机构的设置和行政效率的高低。总之，行政环境对行政治理具有一定的制约和影响作用，行政活动要适应行政环境的要求和特点。但另一方面，行政行为对行政环境具有一定的反作用力，即表现为行政主体可以通过自己的主观努力积极地利用和改造行政环境，以期在二者之间建立一种相互交流、有序运行、动态平衡的新型关系，以推动人类的进步和社会的可持续 发展。

行政环境一般包括两大部分，即行政自然环境和行政社会环境。行政自然环境主要包括地理位置、自然条件和资源状况。行政社会环境主要包括政治文化环境、经济环境及人口、民族、历史等要素。另外地区的外部环境、国际环境对政府的行政治理也有深刻的影响作用。本文拟从西藏的自然环境和社会环境出发论述这些行政生态因素对政府行政治理的影响。

一、西藏行政环境分析

（一）西藏的行政自然环境。自然环境是指围绕行政活动的各种自然物质和能量的总和，包括空气、地形、天气、土壤、水系、动植物品种与分布、矿藏资源等。自然环境是政府行政治理的物质条件，它对政府职能、行政目标的确定及实施都具有至关重要的制约作用。西藏的自然环境独具特色，它地处祖国西南边陲，全区土地面积约有120万平方公里，人口 260多万，山地占三分之二以上，海拔高、日照强，空气含氧量少，气温低、昼夜温差大，河流湖泊众多，水资源丰富。

西藏独特的自然环境对政府的行政治理既有不利的一面，也有有利的一面。不利因素主要有：

1、海拔高、空气淡薄，含氧量少，不利于人类生活和工农业生产。西藏地处世界上面积最大、海拔最高的高原，素有“世界屋脊”、“地球第三极”之称，全区约有77％的土地面积在海拔4500 米（即生命线）以上，不适合人类居住和开展工农业生产活动。

2、高山林立，地形复杂，不利于交通运输和通讯业的发展。

3、气温低，降雨不均，冰雹、雪灾、地震、泥石流等自然灾难频繁，草场沙化严重，植被少，生态系统脆弱。

4、能源奇缺。西藏的常规能源如煤、石油、自然气（特别是后二者）非常缺乏，极大限制了西藏经济的发展和社会进步。

当然在自然环境方面西藏也有有利的方面：

1、土地面积大，人口少。西藏人口密度每平方公里仅为2人，虽适于工农业生产的土地面积比例较小，但总量仍非常可观，为大力发展畜牧业奠定了基础；特别是“一江两河”流域，地势平坦，土质肥沃，宜农荒地面积巨大，水源丰富，发展农业潜力很大。

2、水及水力资源丰富，西藏拥有星罗棋布的湖泊，总数约1500多个，是我国湖泊最多的地区，水域总面积2.4万平方公里，约占全国湖泊总面积的30％。西藏有多条汹涌澎湃源远流长的江河，如金沙江、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等，仅外流河水系的年径流量达3.7亿立方米，再加上落差大，水力资源非常丰富，我国90％以上的水力资源蕴藏于藏东南地区。

3、动植物及矿藏资源丰富。西藏现有高等植物 4000多种以上，藏东南有我国最大的林区，木材蓄积量达20.84 亿立方米，居全国第一。药用植物也有几百种，其中虫草、贝母、三

七、红花、红景天、灵芝更是丰富。西藏的矿产资源也非常丰富，已发现的矿藏有90多种，其中有11 种的蕴藏量分别位列全国前5名。

4、自然景观宏伟、壮观、多样。西藏海拔高，落差大，独特的高原天气与景观独居天下，有雪山、冰川、河湖、草场和众多的动植物资源，再加上悠久的历史和壮丽辉煌的人文景观，特别适于发展观光、科考、探险、度假等旅游活动。

5、地缘上风。西藏外与5 国交界，内与4省区交界，发展边贸地理位置得天独厚。

（二）西藏的行政社会环境。社会环境是行政系统所处的一切社会因素的总和，它包括影响政府行政活动的政治、经济、法律、文化、历史、人口、民族等因素。所有这些因素相互作用、相互渗透、共同制约和影响着政府的行政治理活动。

1、经济环境：主要是指作用于行政系统的物质技术和经济制度。物质技术水平的高低及拥有量的多少直接影响着行政治理的效率和水平，而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。长期以来，西藏一直处于封闭落后的封建农奴制社会，较为原始的农牧业生产占主导地位，再加上技术落后，教育水平低造成了西藏经济建设过程中的很多不利因素：

（1）经济总量小，规模不大。1999年西藏的国内生产总值才首次突破100亿元大关，而2001年海尔团体的销售量就达 670亿元左右，广东省国内生产总值已突破10000亿元，是西藏的100多倍，相比较而言，西藏的经济总量还非常小，经济实力不强。

（2）能源奇缺，交通落后。能源和交通题目一直是制约西藏经济发展的两大瓶颈因素。能源方面，由于煤、石油、自然气的缺乏导致了电力的缺乏（除拉萨外）。西藏目前尽大多数地区和主要动力供能为小水电，仅能满足部分城镇居民生活所需，难以满足产业等现代产业发展的需要。交通方面，西藏虽有约3万公里的公路，但90％以上为土石路，玄色路面仅有约2000公里，为总里程的6％，且主要为省际交通干路，路况差，主要为三、四级路，区内玄色路面就更少了。西藏目前尚无铁路和高速公路，航空运输方面由于受地形、天气条件制约，机场偏少，布局也不公道。广大的县、乡、村交通更多艰难，难以满足经济快速发展的要求。

（3）技术落后、人才缺乏，劳动力整体素质较低。西藏农牧业在国民经济中所占比例较大，但由于耕作技术、饲养方式落后，导致农牧业产品价值低、商品率低、效益低，抵抗自然灾难能力弱；西藏第二产业在国民经济中所占比例较低，技术落后，产值低，开发新产品及开拓市场能力较差。这些题目都与教育落后和劳动力素质低有关。40年来，区、内外为西藏培养的大学生人数只有2万人左右，而且目前整个西藏的科研职员仅1400人左右，人才匮乏，技术落后，劳动力素质低，再加上治理思想、方法陈旧，已严重影响了西藏的经济发展。

当然西藏在经济环境方面也有一些有利的因素，主要有下面几个方面：

（1）经济增长速度高于全国均匀水平。从1994年起西藏每年的经济增长速度都超过了10％，明显高于全国均匀水平。

（2）已形成了几个有影响的龙头产业。如藏药、旅游业、采矿业等。1998年西藏的藏药产值达1.4亿元，已经树立了几个在全国有着名度的品牌。目前西藏每年接待的国内外游客已超过10万人次以上，实现收进过亿元。还有采矿业、饮用水远景也很乐观，这几个新兴产业已成为西藏国民经济中的强劲增长点。

（3）农牧业发展的潜力大。由于西藏地广人稀，人均土地面积大，荒地多，河谷地带地势平坦，土质肥沃，水资源丰富，光照又强，只要制定好农牧业方面的产业政策，加大基础设施建设力度，进步技术水平，农牧业发展潜力非常大。

（4）恰逢西部大开发的历史机遇。世纪之交党中心做出了西部大开发的战略决策，国家经济建设的重点西移。西藏作为西部一个省份，可以说迎来了前所未有的发展机遇。

2、政治文化环境：政治环境主要是指作用于行政系统的政治制度、政党制度和立法监视制度。经过 20多年的改革，我国的政治体制正逐步趋于完善，集中表现为党政关系、政企关系进一步理顺；民主选举制度正在制订和落实；政治程序化、民主化、公然化程度正在逐步进步；法律制度日趋完备；改革开放政策深进人心，国家政局稳定，人民安居乐业。西藏的政治环境与全国在很多方面是相同的，但也有自己的特点。有利的方面主要表现为：

（1）西藏的政局稳定，人民安居乐业，各民族人民和睦相处，团结互助，“两个离不开”的思想已深进人心。

（2）民族区域自治政策日益显示出巨大作用和效果。西藏自治区能根占有关法律和实际情况灵活制定政策，如经济政策、教育政策、人口政策，享受了诸多方面的优惠政策。一大批民族干部走上了领导岗位，人民当家作主，民主选举、参政议政的热情日益高涨。

（3）随着中心第三、四次西藏工作座谈会的召开，形成了全国支持西藏的大好局面，国家机关和兄弟省、市，无私援助了一批大型工程项目、资金、技术和人才，极大推动了西藏的经济建设，鼓舞了区内各族人民的士气。

当然在政治环境方面，西藏也存在一定的题目和不利的一面，主要有：

（1）西藏是我国反分裂、反**团体的前沿阵地，政治和社会稳定的任务非常艰巨。**一伙与西方一小撮敌对分子相勾结，借着“保护人权”、“宗教自由”的幌子，在国际上大造反华舆论，支持区内的分裂分子搞破坏活动，造谣生事，妄图将西藏分裂出往。所以，反分裂斗争、稳定局势的工作异常艰巨，形势不容乐观，而且将长期存在。

（2）民族、宗教题目有激化的可能性。由于自然 和经济方面的原因，西藏的经济和社会发展一直比较落后，农牧民生活水平较低，再加上改革和发展过程中的有可能出现的困难和矛盾，还有**团体的分裂活动，民族题目、宗教题目有激化的可能性。

（3）治理体制、政策和方法方面也存在一些缺陷。如政府职能的分解和转化不力，机构设置重叠、人浮于事；治理目标宏大而不切实际；公务员公仆意识和法律意识淡漠，还有各种各样的腐败题目等，都将对政府行政治理活动产生一定的影响。

二、西藏行政环境对政府行政治理的制约和影响

研究行政环境，目的是使行政职员形成系统化的治理价值观，逐渐建立起新型的治理模式，把握行政环境发展的规律，促进行政活动主动积极地往适应行政环境，改造行政环境，变不利的行政环境为有利的行政环境，使行政环境为政府行政治理和社会发展提供服务，有效地实现行政职能和行政目标，为此就必须使行政治理活动与行政环境保持相对的平衡，即：（1）行政治理要符合行政环境的基本性质，尤其要符合社会环境特别是社会制度的性质。（2）行政治理必须适应行政环境的现状和发展水平，特别是社会生产力和经济发展的现实状况和发展水平。（3）行政治理还应适应行政环境的发展 方向，建立二者之间的动态平衡。

同样，西藏现阶段的行政自然环境和行政社会环境是制约和影响政府行政治理的主要因素，政府应根据这一现实的客观状况有针对性制定经济和社会发展的目标、政策和治理措施，从而有效地往适应和改善行政环境，建立二者之间的动态平衡，变不利因素为有利因素，从而更好地实现行政职能和行政目标，推动经济和社会的全面可持续发展，具体来讲，应留意以下几点：

1、社会稳定是条件。保持社会稳定是政府的首要职能，是西藏最大的政治，是经济发展的条件条件。由于历史、宗教及地域方面的原因，再加上经济发展的不平衡性及城乡、部分、行业之间的差距，使各种矛盾都有激化的可能性。因此，各级政府应采取得力措施抓好社会稳定工作。（1）深进开展揭批**活动，让广大干部、群众认清其政治野心和欺骗性。（2）做好寺庙工作，加强僧侣职员的甑别和身份认定工作，加强法制宣传和寺规、行规教育，加强政府的治理和服务职能。（3）做好青年一代的教育工作，使其具有正确的价值观和宗教观，增强“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的观念。（4）切实解决好农牧民增收题目。农牧区人口占西藏总人口的80％以上，广大农牧民的增收题目不仅是扩大内需刺激经济增长的需要，也是西藏实现社会公平和稳定的需要。（5）加强社会保障和社会救济工作，妥善解决流浪、残障、下岗失业职员及其他弱势群体的生活题目。（6）依法惩办腐败，推动民主化进程，巩固稳定的大好局面。

2、能源、交通是基础。能源和交通题目一直是困扰西藏经济快速发展的主要因素之一，因此政府应大力发展能源、交通业，从根本上解决这一瓶颈题目。从长远看，西藏要积极争取中心进行雅鲁藏布江大拐弯处的水利综合开发工程，其装机容量可达 5000多万千瓦，将是世界上最大的水电站，这将是我国继三峡水利关键工程之后又一个世界瞩目的“世纪工程”，将从根本上彻底解决西藏的能源短缺题目。从中期看，要加大区域内常规能源的勘查和研究工作。从地质构造上讲，西藏也具有蕴藏常规能源的地质成因。从当前来看，各地要大力发展小水电和太阳能、风能、地热能、沼气能的转化和利用工作。交通方面，目前青藏铁路已开工建设，2007年将全面建成通车，这将有助于改善西藏的交通面貌。但政府应继续加至公路建设投资力度，尽快实现区内骨干公路等级化，考虑将车流量大的路段修成一级公路、高速公路，地县之间实现路面玄色化，乡村间实现土石化。航空运输方面要尽快论证新建机场的布局、选址工作，可考虑在新建林芝机场之后，在阿里新建机场，日喀则和平机场可民用化，尽快形成航空支线运输的新格式。从而实现公路、铁路、空中立体运输模式，长途、中途、短途网络化运输格式；运输企业国有、私有、外资多种经济形式，为西藏的大开发奠定坚实的基础。

3、农牧业是重点。由于西藏独特的自然环境和历史文化方面的原因，农牧业一直是西藏的主要产业，农牧区人口多，农牧业产值在国民经济中所占比例大。因此政府应充分熟悉到西藏农牧业的基础性地位，要实事求是，扬长避短，长远规划，综合开发，争取农牧业在十年内有一个大发展。（1）加大对农牧业基础设施建设力度，兴修水利，发展浇灌农业和畜牧业，改善草场，扩大围栏定点饲养点，增强抗御自然灾难的能力。（2）调整种植业结构。要扩大经济作物的种植面积，发展商品粮、商品油基地和水果产业基地。要充分利用西藏的日照时间长，昼夜温差大的特点，大力发展水果产业，引进内地、国外的优良品种，采取新的栽植技术，尽快实现产业化。（3）发展“绿色农业”。由于西藏温差大、温度低、病虫害少，化肥、农药基本不用，再加上工矿企业少，空气质量好，水体洁净卫生，发展无污染的绿色农业远景非常好。近期可优先发展大棚蔬菜，进而开发绿色食品、饮品，以尽快实现产业化、规模化。（4）改良畜品种。西藏目前固然牛、羊存栏量大，但产值不大，商品率低，效益低。对此应采取切实有效的办法引进、改良畜品种，如新型的奶牛、肉羊以及 皮毛经济价值高的畜品种。（5）根据实际发展特种养殖，如水产养殖、驼鸟、狐、貂养殖等，以增加农牧民收进。

4、上风产业是先导。西藏的旅游业、藏药是新兴的两大上风产业，再加上其投资周期短，见效快和效益好的特点，政府应加大对这两个行业的扶持力度，使其尽快成为西藏的经济支柱之一。就旅游业来讲：（1）加强总体规划。要做好旅游资源的调查、开发利用及保护工作，能够根据目标市场的特点有针对性开发新的旅游产品和旅游线路，如科考、探险旅游、草原生态游、民族风情游、避暑度假游等等。（2）加大宣传力度。国外有学者测算1美元的旅游宣传投进会带来40美元的旅游收进。西藏要根据我国旅游客源市场的特点，加大宣传力度，有重点、有次序的开发西藏的客源市场，经研究依次为东南沿海和京沪两地，日本、韩国、港台及东南亚地区，西欧、北美地区。（3）改进旅游设施建设，进步旅游服务质量。（4）重视旅游商品的开发和经营工作。

5、技术、资金是保障。技术落后，科技职员缺乏，资金短缺也一直是影响西藏经济发展的重要因素。政府应加大急需人才的引进和培养力度，如农、畜牧业专家、生物工程与制药专家，旅游规划师及高级经济治理职员。要采取灵活多样的政策，创造优良的工作和生活环境，吸引人才、留住人才。资金方面要多渠道张罗：（1）积极争取中心财政拨款和各项专项建设资金。（2）争取国际金融机构和外国政府贷款及援助项目。（3）采取 BOT融资模式BOT（Build—Operale—Transfer）是20世纪80年代以来在国际上出现的一种新的项目融资模式，其含义是“建设——运营——移交”，即政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸收民间资本投资建设，而项目的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交给当地政府。国家有关部委也倡导各地在电力、公路建设中利用BOT来融资，西藏也应积极采取这一新型融资方式来解决资金题目。（4）采用发行债券、股票 奖券、转让股权等方式来张罗资金。

6、科学治理是手段。行政环境的制约作用还表现为在一定程度上它规定着行政治理的内容和方向，影响着治理体制和治理过程。因此，作为政府来讲，应当科学地确定行政职能和行政目标，改革不适应行政环境的治理体制和治理方法，实现行政治理与行政环境之间的动态平衡。结合西藏的具体情况，应留意下列题目：（1）建立科学的行政目标体系。科学公道的目标能保证政府职能的实现，能起激励、导向和约束作用。而不科学的目标即是没有目标，只能是制造混乱。西藏有着特定的自然和社会环境，因此，目标一定要科学公道，符合实际，切忌制定一些过于宏大缺乏现实基础的不可能实现、也没有意义的目标。同时，也应留意目标的分解和落实工作。（2）转变政府职能和工作作风，强化公仆意识和服务意识。（3）精简机构和职员，强化工作激励机制，进步行政效率。（4）加强政治学习和理论培训工作，进步公务员素质和治理水平。

7、环境保护是责任。政府的行政治理一方面要受自然和社会环境的制约，另一方面也会对自然和社会环境产生一定的反作用力。政府在履行职能发展经济时，必然要利用当地的自然资源，对资源的有效利用和保护是关系到经济和社会的可持续发展，关系到人们的生存质量和子孙后代的题目。西藏是我国大部分水系的水源地或流经地，由于海拔高，生态环境十分脆弱，很轻易被破坏而恢复又难，因此保护好现有的水源、森林、高山植被、稀有动物，保护好自然环境即是保护了我们赖以生存的基础和可持续发展的条件。总之，保护好环境和资源是政府义不容辞的责任和历史使命，是政府重要的职能之一。

政府行政治理 篇3

关键词：执法方式；行政管理法制化；法制化进程

中图分类号： C93 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）26-75-2

0 引言

国家法律制度的重要组成部分便是行政法制化，其不仅仅包括了对行政法律规范的制定，还包括对行政法律规范的实施。国家法律制度不仅仅规范约束国家行政机关及其公务员，还包括国家行政机关及公务员如何正确管理社会公共事务。为保我国社会主义下各项事业能高效发展，本文试图对现代政府治理环境下行政管理法制化建设进行浅析。

1 现代政府治理环境下行政管理法制化的解读

1.1 行政管理法制化建设所秉持的原则

政府是我国的心脏也是法律的制定者与执行者，它的行为是以国家出台的法律法规为依据，贯彻落实依法治国。

首先，各级执法部门必须依法行政。各级行政管理部门在执法过程中要以事实为据、以法为准，不可以主观臆断任何行为是否存在过错，必须以法律为基准进行客观判断。以法律为准确的标尺对所有行为进行正确判断，能有效地规范大众行为，促进个体行为与社会需求相统一。如政府行政机构被个人意志所左右，那么稳定的社会秩序将遭受震荡，人民和国家的利益将受到严重的损害。

其次，作为政府机关部门领导干部必须时刻谨记自己的身份与责任，用法律作为自己行为的标尺，秉公执法，廉洁奉公。政府官员以全心全意为人民服务的意识并着眼于长远大局，打破地方保护主义和小集体主义的抱团思想，切实从全局考虑为人民解忧。对于人民群众的问题解决要高效，不可推诿或拒绝，要做到利国利民。

1.2 行政管理法制化对政府治理的影响

行政管理法制化建设的核心是以实现维护群众的利益，发挥多元化治理作用，完善社会福利、保障改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平，推动社会和谐发展。政府行政管理的历史时至今日，社会的发展对其法制化建设提出了更高要求。如今，政府的行政管理是高效科学的民主化管理，这是符合新时代的政府管理要求和特点的。我国所倡行的行政管理法制建设必须符合我国国情，并把握好未来的发展方向，这样才可以建设科学高效的法制化行政管理。

2 现代政府治理环境下行政管理法制化的不足

2.1 在其位者不做其事

对于特定条件下要求政府所做的事务都是有着明确的法律规定，但是有些地方政府还是以各种方式推诿自己的责任。比如法律法规中明确指出，群众上访工作需要政府部门认真接待，记录问题并对上访问题做出解决。然而，个别地方政府在处理信访问题上不是怕麻烦就是怕所谓的得罪人，将群众上访的问题搁置或者推诿给别的政府部门。这种现象属于严重失职现象，由于缺少政府的帮助，群众的问题得不到解决出现诸多社会问题。

2.2 对民事活动违法干预

个别地方政府及相关部门在履行职责时，不按照相关法律规章制度，只凭借自己的意识妄下判断。当群众着急寻求政府支持时，他们左右推诿，甚至无限期拖延，导致事情无法解决。当上级进行监管和检查时，弄虚作假，将自己任期内发生的事故试图隐瞒。有些政府更甚者钻法律空子，颠倒黑白，欺行霸市，践踏百姓的同时将法律法规抛去脑后。有些政府高官在履行责任时，认为自己手中的权力大于法律，以人治代法治。

2.3 纵容犯罪

很多地方政府官员自以为自己一手遮天，在民间纠纷问题中没有行使自己的职责，甚至同流合污，是非不分，包庇与自己进行肮脏交易的非正义方，使本来的受害者更加受到伤害，导致施暴者更加猖狂大胆，为所欲为。甚至有些政府助长社会不良实力，为其充当保护伞，长久以往，受害者只有无辜的百姓，官民矛盾也日益激化。

3 我国行政管理法制化的优化措施

3.1 建立健全政府体制

为有效地防止行政管理法制化建设的不足所滋生的犯罪行为，国家应该先从社会制度入手，只有建立健全完善的社会制度，才能从根本上解决政府官员滥用权利问题[1]。否则只能治标，难以根除治本。目前，我国虽有相关制约政府官员腐败行径的法律条款，但是因为相关法律的缺失与制度的不成熟，甚至难以在各个地方政府行形成协调统一的管理系统。在这种凌乱的法律条款下，很难从问题的根本上解决目前棘手的现状与日益增加的不良风气。

想要依法规范政府的行政管理，贯彻落实依法治国的方向策略，单纯的披露和处置贪污受贿的官员难以达到目的，真正意义上的体制改革才是问题的关键所在。随着现今社会高速发展，旧的法律法规已经充满局限性无法约束政府的行政管理行为，改革迫在眉睫，而只有建立一套条款明确、奖惩分明且有执行力的法律体系才是主要办法。运用法律手段改造政府的管理机构与管理方式，净化各层政府机构，使政府真真正正为人民服务。同时，发动人民群众的力量以及相应的司法机关对当局的行为进行监督，建立全面的监督管理机制，杜绝违法乱纪现象。

3.2 全面普法教育

纵观古今，我们能够清楚地认识到法治社会的重要性。一个健全的法治社会对一个国家的人民法律意识有着重要的影响。因此，要全民普及法律教育，树立法制意识是我国依法治国的基础性工作。近年来，我们的全民普法教育取得了一定的成就，但是也依然存在着众多问题，比如，个别城市依然存在着行政管理违法行为，这说明我国的全面普法教育还有很长的一段路要前行[2]。

广大政府行政管理人员作为党和人民的先进代表，应在全面普法的建设中起到领头羊的作用。带头学习法律，主动守法，不断监督自己反省自我，时刻牢记法律的准则。在行政管理人员执法过程中做到文明执法，切实以民为本保障人民群众的合法利益，维护公正公平的社会秩序，着眼于全局，坚定政治立场，不辱使命。作为普通老百姓，应发挥主观能动性，知法懂法，积极维护自身权益的同时监督政府的行政管理行为。这种方式无形中给政府增加了监督者，使政府机构能够自我约束，谨慎执法，从而使政府行政管理更加规范合法。

3.3 加强行政管理缺失行为惩罚力度

如果希望法律发挥其本身的效力，那么就必须有强制性以及惩罚性，当一部法律具备这两种因素时，就会引起人们的重视。一部完整法律能够给予普通民众教育与警示，对于不法分子来说则是为自己犯下的恶行承担后果，警示众人。当出现大片区域的行政管理法制化建设缺失，出现犯罪案件时，政府相关部门应该首先追究案件的主要责任人与直接责任人，无论是刑事犯罪还是原则性错误。主要责任人或者直接责任人通常是对一件犯罪案件负主要责任的，并对自己做出的违法行为承担主要责任[3]。对那些自我膨胀的政府要员进行严肃处理，绝不放过。对于严重损害了人民利益的行为要及时为人民解决问题，对造成了巨大财产或人身损失的要给予补偿，只有这样才会使政府行政管理人员不敢轻易触碰法律的底线。

3.4 科学运作权利机制

在政府行使权利过程中，负责主要任务的部门或者工作人员对整个运作过程起着关键性作用，与此同时这个部门或者相关工作人员滋生腐败的概率也随之变高。但是，在现实中每一个行政管理岗位都有可能滋生腐败，只是滋生腐败概率存在大小差异而已。基于此情况，需要全面对行政管理工作进行监督，更要对关键职能部门加强监督。

首先，要建立相应的职责运作系统，在行政权力实施过程中各方面可以相互制衡。减少一个关键点长期一人或一个部门驻守的情况，减少腐败滋生。

其次，切实公开行政管理运作时的透明度。现今，中国很多行政职权部门或者个人在各种利益的诱惑下，往往会做出可以应对政策的事情。因此，政府应出台和颁布各项政策时应将过程与信息公开透明化，及时让公众了解，防止部分政府人员私下做手脚。

4 结语

建立健全一套符合我国基本国情的行政管理制度是我国行政管理法制化的必要前提。这些制度根据国家的发展结合我国的政治基础与政府治理理念应运而生。制定与我国相适应的政府法治理念，才会推动我国政府现代法制管理体系的不断发展。

参 考 文 献

[1] 杨翠珍.行政管理法制化视角下的廉政建设研究[J].经济研究导刊，2014（7）：194-196.

[2] 刘铭.法制化视角下行政管理体制问题研究[J].中国市场，2014（47）：29-31.

政府行政治理 篇4

当前地方政府行政干预招投标的各种乱象

目前, 地方政府行政干预招投标的表现形式可谓多样, 从招标确立环节, 到投标、评标环节, 再到定标与合同签订环节, 甚至是后期的结算环节, 地方政府均存在不同程度的干预或行政触碰。诸如有些地方政府通过以打招呼、批条子等强令或指定的形式直接插手干预或以授意、暗示、默许等形式间接插手干预;有些地方政府或部门以会议等集体决定的形式插手干预;甚至有些地方政府通过制定相关强制性、指导性文件形式进行干预, 其行政触角延伸到招投标各个环节, 干预之深、之广, 可谓触目惊心!

1、在招标方式确定环节, 对于已核准了的公开招标项目, 有些地方政府违法审批, 擅自将已批准为公开招标的工程改为邀请招标, 甚至将政府投资的公开招标工程改为直接发包方式, 严重违反了招投标法规定, 破坏了建筑市场有序竞争秩序。

2、在投标、评标及定评环节, 某些地方政府“地方保护”色彩仍非常严重, 有些行政监督部门主观人为地以要求投标人履行资质验证、登记备案或许可等手续的方式, 限制或排斥本地区以外的投标人进入本地区市场。评标环节中, 有些地方政府违反规定, 指派内部人员担任或指定评标专家、或通过诱导评标专家操控评标结果;或以监督为名干扰依法进行的评标活动;实践中, 还有很多行政监督部门以加强对招投标活动的行政监督为名, 在招投标过程中设立了监督委员会, 但其行使监督职责的成员职能错位, 直接由监督者变成了参与者甚至决策者。有些地方政府甚至违规干预评标委员会推荐的中标候选人顺序确定中标人, 或在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人。

3、在合同签定环节及合同履行环节, 有些地方政府利用其优势地位, 背离招标投标文件另行签订项目施工合同, 导致招投标合同形同虚设;有些地方政府甚至强行要求中标人放弃中标, 或将中标项目指定分包、转包给其他施工企业, 变相的改变了中标人, 最终导致公开招标工程实质上成为指定发包工程。

在招投标合同履行环节, 有些地方政府不按招投标合同中约定的结算清单造价结算, 随意变更设计, 造成低价中标、高价结算, 使招投标定价形同虚设。

有些地方政府甚至违反自然规律, 任意压缩工期, 逼迫施工企业不得不为了赶工期, 设计图纸深度达不到要求甚至粗制滥造, 最终导致质量和安全事故频发。

造成地方政府干预招投标乱象的主要诱因

地方政府任意插手干预招投标的各种乱象及伴随的各类严重后果, 值得我们深深反思。不破除这种乱象, 任意放任政府随意干预行为, 中国的建筑市场将始终无法形成有序、良好的竞争秩序!危及到百姓生命、财产安全的工程安全质量事故, 诸如“楼倒倒”、“桥塌塌”事件也终将无法得到有效根治。

究竟如何才能破除这种乱象, 排除地方政府“指手划脚”的任意干扰, 还招投标建筑市场一“清静之地”呢?笔者认为, 应先从造成地方政府插手干预招投标乱象的主要诱因着手, 以寻求解决之道。

造成地方政府插手干预招投标乱象的诱因主要有以下几个方面:

1、招投标法制体系尚未健全, 相关法律法规和制度不完善。虽然近年来我国陆续颁布了《建筑法》、《招标投标法》、《工程建设施工招标投标办法》及《招标投标法实施条例》等法律法规, 但总的来说, 我国招标投标法律体系还不完善, 法律之间以及法律法规与行政规章之间的衔接配套还存在漏洞, 致使很多程序设定流于形式。

《招标投标法》对招投标一些环节缺乏强制性规定, 尤其对资格预审和评标等关键环节未作详尽规定, 标底的地位和作用没有明确, 存在一些可以人为调控的因素, 为地方政府及领导干部干预插手工程招标投标提供了活动的“空间”。而《招标投标法》设置的业主及施工方的权利义务不对等, 给予业主的权利甚至是权力过大, 责任不明确, 缺少责任约束和追究制度。这些因素最终导致了作为业主身份的政府任意干预或插手招投标的现象突出。

2、我国同时存在《招标投标法》与《政府采购法》两个同位阶法律, 两部法律存在多处冲突之处, 造成法律适用的混乱及实施效果差, 并直接导致了招投标过程中的乱象丛生。

在国际上绝大多数国家都没有制定专门的招标投标法, 而是将其作为政府采购的一种方式, 直接纳入政府采购框架之下。但由于诸多原因, 我国同时存在《招标投标法》与《政府采购法》两个同位阶法律, 这两部法律不仅分立, 且在监管主体、招标适用条件、供应商资格、招标代理机构、废标及其处理、法律责任等方面均存在矛盾及冲突之处, 造成了法律适用的混乱并直接影响了法律的实施效果。尽管后来又出台了《招标投标法实施条例》, 但亦仅是立足于《招标投标法》框架下解决问题, 并未涉及也不可能涉及与《政府采购法》相冲突时如何处理的规定。

3、招标投标管理与监督体制没有理顺。我国现行招标投标管理体制, 对招标投标活动的行政监管由多个部门负责。这种多部门管理的格局, 虽然有利于发挥各有关部门在专业管理方面的优势, 但也造成了多头管理难以避免的诸多矛盾和问题。

4、现行的政府投资工程建设项目实施方式存在诸多弊端。许多政府工程仍沿袭计划经济时期的管理模式。一些政府部门集工程投资、建设、监管、使用于一体, 许多行政主管部门既是投资主体, 又是监督管理者, 同时又身兼法规制度的制定者的身份。这不仅造成部门、行业垄断, 而且致使作为业主的身份的政府部门脱离控制, 造成压级压价, 扰乱市场等各种混乱现象, 腐败问题严重等。

5、有形建筑市场不够健全规范。对有形建筑市场的运行和管理尚未规范;对应当进入有形建筑市场而不进场交易的工程项目, 尚无制约和追究的法规;有形建筑市场的信息服务、场所服务、集中办公服务三项基本功能还不够到位等, 这些都严重制约了有形建筑市场对遏制建设领域腐败行为的作用发挥。等等。

防治地方政府及工作人员插手干预招投标的对策建议

地方政府任意插手干预招投标, 已严重损害了公平、公正的市场经济秩序。针对当前地方政府插手干预招投标活动各种乱象, 笔者提供如下几方面的意见和建议, 以抛砖引玉, 寻求治理政府干预招投标乱象的对策:

1、尽快加入WTO《政府采购协议》 (GPA) , 建立完善招投标法律体系。

WTO《政府采购协议》 (以下简称“GPA”) 是世界贸易组织 (WTO) 的一项诸边协议, 目标是促进成员方开放政府采购市场, 扩大国际贸易。GPA作为世贸组织的四个重要的多边协议之一, 对于规范政府采购行为、节约财政资金作用明显。根据目前我国的国情, 虽然加入《政府采购协议》会承担一定的国际风险, 但从长远来看, 如不加入, 国家和社会承受的腐败风险会更大, 特别是当前地方政府插手干预政府采购及招投标活动日益成为社会焦点的情况下, 加入GPA与世界接轨, 将是大势所趋。

为此, 笔者认为, 针对目前的招投标乱象, 我国应学习国际先进经验, 借鉴WTO《政府采购协议》和国际惯例, 将《招标投标法》和《政府采购法》两者统一起来, 尽快建立新的招投标和政府采购法律制度。具体来讲, 应将招标投标完全纳入政府采购框架, 形成以WTO《政府采购协议》和国内《政府采购法》为基础性法律, “招投标制度”作为程序性规范纳入政府采购法律体系之中。凡涉及政府采购项目, 无论是工程建设亦或是普通采购项目, 均适用被纳入到《政府采购法》中的招投标制度, 最终实现法律适用的完整统一。

2、进一步完善招标方式。我国《招标投标法》规定了两种招标方式, 即公开招标及邀请招标, 其后颁布的《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种形式, 一定程度上弥补了《招标投标法》在招标方式上的不足。由于公开招标和邀请招标花费成本较高, 费时较长, 并且有可能形成过度竞争及资源浪费。因此, 笔者认为, 有必要对现行招标方式予以进一步完善, 借鉴WTO《政府采购协议》, 建议把竞争性谈判、单一来源采购、询价等招标方式增加进去, 诸如一些标准化货物或服务的采购工程、合同金额较小的或一些应急工程, 通过设定一定的准入制度, 明确采用上述采购方式, 既可避免目前两种招投标方式所带来的效率较低、资源浪费等不足, 又可避免直接发包可能带来的腐败风险。

3、建立健全招投标规章制度, 规范招投标运作。如上所述, 招投标各方主体权利义务不明确、招标人 (业主) 权力过大是滋生政府干预招投标并伴随腐败现象多发的重要原因之一。因此, 建议对招投标各方主体特别是招标人的权利、义务和责任进行明确的界定, 对应该招标的项目范围条件予以清晰的说明;同时, 对资格预审行为进行限制, 更多地采用资格后审;限制或取消招标人代表担任评委;更加科学合理地编制评标办法和确定标底等。同时, 应规范并完善相关配套制度。如制定招标代理机构和评标专家的管理办法、综合性专家库建设、统一的招标投标信用制度、围标串标及资质挂靠判定方法, 推广使用统一的招标文件示范文本, 规范评标委员会的自由裁量权范围, 不给政府及国家机关工作人员干预招投标提供任何“可乘之机”。

4、改革政府投资工程建设项目组织实施方式, 建立综合监督机构, 破解“同体监督”。体制不顺、“投资、建设、监督、管理、使用”多位一体的管理模式, 是造成招投标领域监管不力的重要原因, 使部门各自为政, 造成了建设工程招标投标管理混乱。为改变招投标工作管理分散、同体监督等现状, 建议将分属于各个行业和部门的招投标行政监督权剥离出来, 成立招投标市场的专项监督管理机构, 并作为各级政府的直属部门, 统一行使各个职能部门的行政监督权, 使对招投标活动的监管由各部门的自行“兼管”转变为政府“专管”, 从源头上铲除地方政府及领导干部干预插手招标投标活动的土壤。

5、进一步加强有形建筑市场建设, 使其成为社会主义市场经济体制下招投标活动的有效载体;继续健全和规范有形建筑市场, 保证有形建筑市场与招标投标监管机构在从行政到经济上完全脱钩, 避免有形建筑市场与招标投标监管机构有任何经济关系。对于目前有些地区或部门招标投标监管机构力量薄弱情形, 建议根据不同地区的实际情况, 将招标投标活动中程序性的监管工作委托有形建筑市场负责。

6、破除地方保护, 凡是使用国有资金的工程项目依法应当招投标的, 不受区域限制, 均应依法进行招投标, 符合资质条件的企业都可进入。对于有些地方政府针对外地企业采取的强制性登记注册、备案许可、违规收取费用等歧视性政策, 或对本地企业采取一些地方保护政策, 均应全部废除, 以形成统一开放、竞争有序的工程建设市场。另外, 对于一些地方政府的地方保护政策, 应在招投标制度中设置对应的处罚机制, 以做到有法可依, 执法必严, 违法必究。

7、除此之外, 还应加大对招投标违法违规行为的处罚力度, 进一步完善招投标质疑与投诉举报程序, 进一步拓宽群众参与监督的渠道, 并加强诚信体系建设。对于直接责任人, 应加大处罚力度, 以增加地方政府及相关人员干预招投标等违纪违法的经济成本, 并在此基础上, 通过完善相关招投标违法行为的刑事处罚力度, 以提高某些地方政府及其相关人员为了利益铤而走险的机会成本。

政府内部治理与服务型政府建设 篇5

马宝成公共治理的基本特征在于：一是治理主体多元化。治理主体不是只有政府这个公共权力中心，除政府外，还有非政府组织、社会成员个人等分别致力于种种社会和经济问题的解决。二是公共治理强调各主体之间的对话与协作，政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的公共治理体系，突出自身的民主特征。三是对政府的角色重新定位。尽管治理主体是多元的，但是政府在各种治理主体中充当元治理的角色，对公共治理的成效具有关键作用。从这些基本特征来看，相比其他的治理主体，政府在公共治理中是一个关键性角色，具有非常重要的作用。

从政府这一治理主体看，在中国的公共治理中，政府管理和自身建设仍然存在着一些与社会主义市场经济不相适应的问题，如政府职能转变滞后，在行政审批领域，政府管的过多、过细的现象仍然存在，政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职能交叉、职责不清、推委扯皮，管理方式落后，行政效率不高的问题；一些关系到群众切身利益的问题没有得到根本解决，形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出的问题；腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重等问题。这些问题如果处理不好，将会长期制约和影响我国经济社会的进一步发展，迫切需要我们从政府内部治理着手，加大政府自身改革和建设的力度。

服务型政府是近几年行政管理体制改革领域的一个热门话题，在一定程度上是针对行政管理体制存在的上述突出问题提出来的，其基本内涵是指政府由原来的控制者/管理者转变为服务者，政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以提供服务为要务。这与公共治理的基本特征是相一致的。在公共治理的实现过程中，服务型政府建设的作用举足轻重。政府除了要处理好与其他治理主体的关系外，还要做好政府内部的自身治理，建设高效、有力的政府，这是建设服务型政府、实现有效公共治理的重要基础。从当前加快行政管理体制改革、建设服务型政府的重点工作来看，笔者以为，政府内部治理的核心内容应该主要包括以下几个主要问题。

一是要改进政府的公共政策制定系统，优化公共政策制定过程。这是当前行政管理体制改革重点强调的一个重要问题，主要内容就是完善政府科学民主决策机制，不断提高政府决策的科学化、民主化水平。服务型政府要求政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定。政府决策的科学化、民主化的目的就是使公共政策能够符合或贴近社会和民众意愿和需求的重要保证。政府科学民主决策机制主要包括政府决策的程序化机制、政府决策的制约机制、政府决策的咨询机制、政府决策的责任机制以及政府决策的纠错机制。从当前政府自身建设的具体实践和未来发展看，真正实现政府决策的科学化、民主化，需要处理好以下重要问题：如建立决策事项的预告制度、重大事项的社会公示制度和公开听政制度；完善重大决策的规则和程序，使政府决策行为得到规范；建立健全政府决策问责制度，保证政府决策的正确和有效；进一步健全完善行政权力监督机制；规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任；等等。通过这些制度，保证政府的公共政策能够真正代表民众利益，维护社会公平和正义。

二是推进政府绩效管理制度和实行政问责制度。从西方国家行政改革的成功经验来看，绩效管理和行政问责是一种行之有效的治理方式和工具。政府绩效管理制度和行政问责制度的目的就是保证政府管理向着公共治理的既定目标努力。政府绩效管理制度对于服务型政府建设的意义表现在几个方面：一是在绩效评估的指标体系设计上，充分考虑政府公共服务职能的内容；二是使社会组织和民众成为评估主体，积极参与政府公共服务绩效评价的过程；三是对于既定的政府公共服务职能履行展开实行监督，保证政府公共管理职能真正落实。在我国，政府绩效管理制度已被列为深化行政管理体制改革的重要内容，已被越来越多的地方政府应用到自身的管理中。但是，从实际情况看，目前政府绩效管理仍然是政府内部治理的薄弱环节。从一些地方的成功经验和中央政府的有关部署来看，政府绩效管理的未来重点工作应该关注和解决以下主要问题：明确政府绩效评估主体、方法和程序；形成科学合理的政府绩效评估指标体系，主要涵盖贯彻落实党的路线方针政策和国家法律法规的情况、经济社会发展目标的实现状况、公共服务水平、可持续发展状况、社会和谐稳定、廉政勤政情况；坚持政府绩效评估的科学性、公正性、准确性和有效性，尤其要引入民主机制，保证公民在评估中的主体地位得到落实。

行政问责制度是健全政府责任体系的重要内容，对于政府正确履行公共服务职能具有重要作用。为适应贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的形势需要，在建设服务型政府的过程中，未来的行政管理体制改革，要把公共服务作为行政问责的重要内容。在具体实施过程中，要确立并坚持权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必纠的行政问责原则；规范行政问责的主体、可体、方式、内容和程序，逐步明确行政首长和有关人员的政治责任、法律责任和行政责任；建立严格规范的行政责任追究制度，使得政府决策失误、行政不作为和行政乱作为能够得到及时有效的严肃查处。这些具体措施的落实，能够从实质上提升政府内部自身治理成效和水平。

三是完善政务公开制度。政务公开是民众政治参与的重要前提，没有政务公开，社会成员就没有对政府管理事务的知情权，也就不可能形成一种真正的较高水平的民众政治参与，实现真正意义的公共治理。因此，政务公开制度是加强政府自身建设、提升政府内部治理水平的重要举措。从以往的具体实践看，我们在政务公开方面取得了很大进步，如政务公开的范围、内容逐步扩大，初步实现了政务公开的法制化，等等。今后，在建设服务型政府过程中，要进一步完善政务公开制度，使之真正成为加强政府自身建设和提升政府内部治理水平的重要措施，重点应该着眼于以下工作：贯彻落实《政府信息公开条例》，进一步扩大政务公开的范围，严格规范政务公开的内容和形式；不断强化政务公开监督机制，逐步建立多主体、多渠道、多层次的政务公开监督网络；把政务公开与行政审批制度改革、财政体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招投标制度改革和扩大基层民主能够有机结合起来，整体推进，真正形成综合效应。

四是推进电子政务建设。电子政务对于公共治理产生了深远影响，已经成为政府认同的有效治理手段。从政府内部治理看，电子政务成为政府了解民意、沟通民情、消除民怨、吸取民智的重要平台，对政府治理理念、政府运作程序、政府内部治理结构和政府治理方式都产生了重大影响。截至2008年底，中央部委政府网站的普及率达到了96.1%，省市政府网站普及率为100%，地市级的普及率为99.1%。从社会来看，截至2008年底，中国网民数量达到2.9亿，网民规模居世界第一位。网络民主已经成为社会、民众影响政府公共政策制定的重要手段。由此看来，电子政务已经成为一种崭新的政府管理方式。但是，我国电子政务起步比较晚，还存在“重电子、轻政务”的自我服务困局以及“电子”、“服务”两张皮的问题。在未来的电子政务发展中，我们必须克服当前存在的这些我提，吸引更多民众参与到电子政务中来，有效发挥电子政务在社会管理、公共服务方面的作用，使之真正成为提高政府内部治理水平、加强服务型政府建设的重要平台。

五是加强廉政建设。廉政建设是政府自身建设的重要内容，其成效如何直接影响政府内部治理状况。当前，腐败现象没有得到有效的遏制，正在成为社会民众反映强烈的突出问题。针对这一严峻形势，我们加大了反腐败的力度，采取了从源头上治理的综合性举措，即制定党内监督条例，制定党内纪律处分条例，对中央部委的纪检监察实行垂直管理，对地方实行巡视制度。这些制度所发挥的重要作用是显而易见的。但是仍然不能有效遏制住腐败在一些地方蔓延，从最近一段时期查处的四起省部级干部腐败案件，我们可以看到廉政建设和治理

互联网挑战政府治理 篇6

在互联网安全与治理领域，梅丽莎·海瑟薇是一个响当当的名字。她在美国两任总统手下担任过网络安全相关工作。小布什当政期间，曾担任当时情报总监麦康奈尔的首席网络安全顾问，执掌国家网络研究组（NCSG），并曾被任命为联合机构网络特遣队主管。2009年2月奥巴马提名她作为白宫网络安全方面的负责人。不过，2009年8月，因“个人原因”辞去白宫相关职务，成立自己的咨询公司。

五大领域利益交织

《相联的选择》这份报告以抽丝剥茧的方式，介绍了互联网在经济、技术、监管、政治、社会五大领域对政府治理的挑战，这五大领域是各国“共治”的战略必争之地。

海瑟薇认为，现代社会处于对互联网和互联网经济的钱、权、控制的全方位竞争中。国家的决策是相联的，哪些国家能深刻理解互联网在这五大领域中的交织利益，并为之做好准备，这些国家便可在竞争中拔得头筹。

海瑟薇说，对于所有已实现联网的国家来说，互联网及其基础设施因极易受到干预，在战略层面具有脆弱性。但全球领导人也需意识到，由于国家经济对互联网的依赖性，他们不可能走回头路，将国家与互联网隔绝起来。

经济是各方争夺互联网控制权的第一战略领域。到2014年底，地球上40%的人将被接入互联网，大部分是西方发达国家人口。但对接入互联网的需求曲线和市场增长潜力，来源于发展中世界，如亚洲、非洲、南美洲。

扩张互联网基础设施需要运营商大量投资兴建。大量互联网公司的业务模式是OTT，即通过互联网向用户提供各种应用服务。这种应用和目前运营商所提供的通信业务不同，它仅利用运营商的网络，不少OTT服务商（主要是美国互联网企业）直接面向用户提供服务和计费，使运营商沦为单纯的“传输管道”，根本无法触及管道中传输的巨大价值。这是互联网在经济领域的第一大挑战。

第二大挑战是，在互联网发展过程中，国有通讯公司作为互联网服务提供商（ISP）崛起，这给国家“控制”私营部门带来便利的同时，也带来市场进入的问题。比如，德国政府最近宣布到2015年所有政府机构停用Verizon（威瑞森电信）的服务，转向德国电信。

技术利益层面牵涉多方决策机构和多方利益相关者，涉及到基础设施、协议、标准、安全、内容五个层面。现在互联网提供基础设施服务的是ISP，2014年，25家主要的ISP承载了全球80%的互联网流量。到2020年，ISP的数量可能会因新的基础设施技术发生变化。例如用无人驾驶飞机（UAV）或热气球来提供网络。这会带来无线电频率分配之争，领空之争，以及新老基础设施服务商之争等。

如果说ISP争夺的是互联网服务到达渠道，那么数据在互联网上如何流动则是各方在协议领域争夺的重点。构成现今互联网技术基石的协议（IPv4互联网协议第四版），可提供43亿个地址，但基于目前情况来看，远不够用。实现IPv4向IPv6的过渡已迫在眉睫，世界各国已对IPv6地址的部署“摩拳擦掌”，欧美等发达国家更是将其上升到国家战略层面。实现互联网“共治”的挑战在于，负责全球域名系统协调、IP地址分配及其他互联网协议资源的，是美国商务部国家电信和信息管理局的互联网数字分配机构。已有国家建议成立类似联合国的论坛机构来改变这一美国独霸的现状。

除经常谈到的标准和安全外，技术利益现在竞争非常激烈的是内容领域。数据的意义在于其有极重要的经济、政治和社会价值。如果运用得当，数据可帮助人们发现新的消费市场，定位犯罪嫌疑人，识别犯罪组织等。但同时也可用来监视人，获取隐私。现在争论最厉害的，是数据所有权属于谁，数据如何被处置。

此外，海瑟薇的报告还讨论了互联网在监管、政治、社会三领域引起的利益竞争。

监管方面，政府应代表人民对基础服务实施监管，用政府之手调节市场，这没有问题。问题在于，监管的客体是什么？是基础设施提供、域名系统管理、安全问题？还是具体的设备、公司？每个国家的监管都不一样。政治上，互联网基础设施虽在一国之内，但互联网是全球公地，主权如何划定？社会利益方面，现在互联网已发展到不由得你选择接入还是不接入的地步，不联网会失去太多。使用互联网服务变成一种基本权利，但对这种权利的界定和保护还远远不够。例如，很多国家强制要求部分互联网公司交出用户数据以协助执法调查或国家安全问题，这算不算对互联网权利的一种侵犯？人们在线下享有的隐私权、言论自由权，在线上是不是同样享有？这些问题对政府治理互联网也是挑战。

改变美国一家独大局面

海瑟薇说，互联网有个特点：谁“控制”信息流，谁就能施加经济和政治影响。当前，美国占据互联网超级大国地位——拥有网络空间的核心技术。谷歌、苹果、IBM、英特尔等信息技术公司不仅引领着网络供给，更决定了网络需求与使用。更重要的是，美国拥有网络空间的关键资源，管理根服务器的互联网名称与数字地址分配机构隶属美国商务部。“棱镜门”事件也让人们清楚地看到美国的网络“双重标准”：一边宣扬网络自由，反对别国对网络的监管，一边却在全球范围内进行网络监控，展开秘密网络攻击。

不过，世界其他国家对此也不是毫无办法。海瑟薇说，未来五年网民数量会翻番，大部分来自亚洲、非洲、南美洲;未来网络基础设施的建设，也在这三大洲。大量发展中国家人口接入互联网，会对互联网现有系统产生冲击，或可改变美国一家独大局面。

我国政府治理机制与政府审计变革 篇7

一、我国政府治理机制存在的问题

(一) 政府信息不够透明导致腐败问题

我国现行政府信息不公开的机制与腐败有密切的关系。由于我国政府及政府工作人员在行使权力时, 相关信息不公开、不透明, 导致社会各阶层和公民难以得到有关信息, 为“权力寻租”创造了条件。实际上, 我国政府及政府工作人员在政治经济活动中扮演的是“经济人”的角色, 并由此决定和支配其集体行为, 是自身利益最大化的追求者, 很容易在工作中滋生腐败。这种治理机制带来的问题一定程度影响了市场经济秩序, 束缚了我国经济的发展和社会的进步。

(二) 政府问责制度不健全导致权力滥用

问责制是通过各种形式的责任约束, 限制和规范政府权力和官员行为, 最终达到权为民所用的目的, 是现代政府强化和明确责任, 改善政府治理的一种有效的制度。在我国, 政府及政府工作人员拥有的权力, 政府和政府工作人员对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理主要通过行政审批制度来实现的, 缺乏必要的问责, 政府及政府工作人员不愿放弃对经济、文化、社会事务的全方位控制和管理。而政府及政府工作人员权力过大而且职权范围不清晰, 缺乏有效的外部和内部监督控制和问责制度, 则导致行政权力的滥用。尽管我国在不同时期对行政审批制度进行不同程度的改革, 但由于没有建立相应的问责制度, 均没有取得实质性进展。在我国政府治理体制还没有取得重大进展的情况下, 缺乏相应的责任追究制度, 而通过自上而下的行政手段清理行政审批事项这种方式, 只能产生短期效应, 并可能在执行部门的有意曲解和肆意变通的情况下, 使行政审批制度改革存在流于形式的风险。

(三) 公众参与机制缺乏导致政府效率不高

公众参与机制, 就是政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等等行政外部行为进行协商、协调的机制。

我国目前政府及政府工作人员效率不高, 主要是因为缺乏社会和市场中各种力量的参与, 具体表现在配置社会资源的盲目性。首先, 政府行使配置社会资源的角色, 功能分权化程度很低, 完全依赖政府组织处理一切公共事务;社会中介组织官僚化, 是社会活动中的“第二政府”;社会自我约束力下降, 完全靠政府来约束不良的社会行为, 忽视了个人行为的自我约束和社会约束;社会对政府的约束力不足, 难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。其次, 政府行使配置社会资源的角色, 权力范围的无限性和社会的消极服从。政府职能权力范围的无限性, 必然伴随着责任的无限性, 在资源有限的情况下, 管多了自然管不好。再次, 政府行使配置社会资源的角色, 总量失度基础上的分量失衡, 导致政府经济职能过强, 社会职能过弱, 对社会的管制功能过强, 服务职能过弱。最后, 政府及政府工作人员行使配置社会资源的角色导致了政府垄断, 缺乏竞争机制, 政府机构和人员自我膨胀, 政府治理效率不高等一系列问题, 同时, 也使政府面临管理危机和信任危机。

(四) 政府监督不到位导致执法不力

近年来, 中国在立法方面取得了很大的成就, 但在执法方面仍然存在许多的问题, 长期存在的“权大于法”的现象难以改变。在各级政府和政府工作人员中, “有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”的问题大量存在。由于缺乏严密的监督机制, 在我国政府及政府工作人员执法过程中, 执法程序人为扭曲, 具有人治特征的现象。在经济运行与社会管理过程中, 起决定作用的往往不是法律、规则, 而是领导的批示和会议动员。所谓“黑头 (法律) 不如红头 (文件) ”、“红头 (文件) 不如无头 (批示) ”的现象, 正是这种情况的生动体现。

二、政府治理机制变革对政府审计的影响

政府审计与政府治理机制密不可分, 政府审计是政府经济监督的载体, 有什么样的政府治理机制必须有相应的政府审计与之相适应, 政府治理机制变化到一定程度, 必然要引起政府审计的变革。

政府审计与政府治理机制变革转变要相适应, 最重要的就是要适应政府治理从无限型向有限型转变的要求。有限政府的实质性内容就是市场的政府, 即以市场为基础的政府, 市场先于政府是有限政府的基础。按照这种内在要求, 政府治理的转变包括三个层次, 即需要退出的领域, 需要强化的领域, 需要转变的领域。对于我国政府审计而言, 同样也存在“越位”、“缺位”、“错位”的现象, 例如, 现行政府审计过多地涉入市场领域, 做了大量应由中介组织承担鉴证性工作, 与“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构”要求不合;审“民”多, 审“官”少, 与“加强对权力的制约和监督”要求相悖;范围宽泛, 职能重点不突出, 与“完善预算决策和管理制度, 加强对财政收支的监督”要求不符;等等。因此, 政府审计必须更新观念, 站在一个新的角度和新的高度, 努力与世界审计接轨, 尽快实现工作重点的转移, 有所为有所不为。对于越位现象需要退出, 对于缺位现象需要强化, 对于错位现象需要转变, 从而将有限的审计资源真正放到为市场主体服务和创造良好发展环境的轨道上来。

三、我国政府治理的取向以及我国政府治理机制转变相适应的政府审计模式的创建

“以满足人民的需求为中心”的转变, 服务行政作为一种新兴的政府治理机制已经成为世界性的大趋势。顺应服务行政的全球趋势, 从管理型行政向服务型行政转变, 成为我国政府改革的基本目标, 也是现代市场经济条件下政府改革的新路。中共十六届三中全会首次明确提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”, 这是一个重大的理论创新, 标志着我国政治体制改革的重心开始向转变政府职能、创新管理体制方面转变, 显示着我国政府改革以有限政府和有效政府作为目标模式。

近年来, 随着改革开放的不断加强和社会主义和谐社会建设的更进一步的深入, 我国政府的治理理念发生了彻底的转变, 法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知和确立, 从而为政府审计的变革提供了理论指南。要确立以“有限审计”为定位的我国审计制度, 必须在新环境下进行针对性变革, 转变传统的思维方式和工作模式, 树立服务意识, 实现由传统审计向现代审计转变。战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念, 强化对政府公共财政的审计监督;以高效政府为核心理念, 加快向绩效审计为中心的转变;以责任政府为核心理念, 加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督;以透明政府为核心理念, 实行审计结果公告制度。

(一) 强化对政府公共财政的审计监督

公共财政, 是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系, 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式, 是与市场经济相适应的一种财政类型, 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。

政府审计作为政府财政收支的独立经济监督, 在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。从世界审计发展历程看, 财政审计一般都是政府审计的最初形式, 并且一直处于极其重要的地位, 是“永恒的主题”, 也是各国政府审计机关的首要任务。在我国同样如此, “财政预算执行审计是第一位的。”履行政府审计职责应遵循政府治理的特点, 随着我国建立法治政府和公共财政体制目标的确立, 财政审计的作用将更加重要。对政府公共财政的审计, 应当以支出审计为主。通过审计这一监督和制约机制, 形成了对公共支出的有效监督。

(二) 加快向绩效审计为中心的转变

追求政府管理的效率即绩效, 一直是政府管理追求的基本目标。绩效审计是指由独立的审计机构或人员, 依据有关法规和标准, 运用审计程序和方法, 对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证, 提出改进建议, 促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。总体来说我国政府审计现在还停留在财务审计阶段, 这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制。积极推进绩效审计, 是实现我国政府审计工作现代化的必然要求和迫切需要。

(三) 以领导干部的经济责任审计为重心, 加强对权力的制约和监督

现代政府审计是民主和法制的工具, 其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。党的十六大提出“加强对权力的制约和监督”, 是审计工作本质属性的必然要求, 是审计促进民主与法制建设的重要途径, 在这方面政府审计无疑起着十分重要的作用。现代政府应是法治、高效、廉洁、服务型的政府, 我国政府审计也应以此为方向, 从实际出发调整其职责, 为政府的公共管理服务, 并随着政府治理的转变迈向法治化, 完成对权力的制约和监督的使命。

现阶段政府审计对权力制约和监督的一个重要方面, 就是建立和完善领导干部经济责任审计制度。从理论上讲, 经济责任审计是审计机构通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计, 来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。2006年审计署颁布的《审计署2006至2010年审计工作发展规划》指出, 经济责任审计, 继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则, 加强协调指导, 不断深化县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计, 全面推进地厅级党政领导干部经济责任审计, 继续探索省部级党政领导干部经济责任审计, 推动部门单位开展经济责任审计。加强法规建设, 逐步完善经济责任审计制度。但如何加强对领导干部的“权力的制约和监督”, 扩大党政领导干部经济责任审计, 维持公共管理的责任乃是对政府审计最大的挑战。

(四) 实行审计结果公告制度

审计结果公告制度, 是指审计机关依法向社会公众公布审计报告所反映的内容及相关情况, 利用社会舆论监督促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。公告审计结果是国际通行的惯例, 各国审计立法对报告权和公布权都有相应的规定。在发达国家, 审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性, 它同时也是衡量政府审计组织独立性和客观性的重要标志。我国审计署也指出“积极推进和不断完善审计结果公告制度, 把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来, 促进依法行政和政务公开——积极稳妥地推进审计结果公告, 逐步规范公告的形式、内容和程序, 到2010年, 做到所有审计和专项审计调查项目的结果, 除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外, 全部对社会公告, 逐步健全科学规范的审计结果公告制度。”这一举措, 标志着我国的审计监督制度在与世界接轨的同时, 正不断向实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化方向迈进。

审计结果公开是民主政治的基本要求, 审计要促进政府部门的公开化和透明度, 必须如实向公众披露审计结果, 将其置于社会及公众监督之下。从根本上说, 人民是政府审计真正的委托人, 向其如实报告审计结果并为其服务, 是审计监督的根本出发点和立足点, 也是审计结果公告制度的基本理论依据。审计结果公开, 本身就是对公民知情权、参与权和监督权的肯定和保护, 有助于“健全民主制度, 丰富民主形式, 扩大公民有序的政治参与, 保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。推行审计结果公告还有助于提高政府审计的地位, 扩大政府审计的影响。

综上所述, 政府治理机制转变必然给政府审计带来深刻的影响, 且日益得到充分的反映, 因此对其进行研究非常重要。其目的在于提出符合环境变化的审计发展对策, 创建与我国政府治理机制转变相适应的, 既体现中国特色又符合国际惯例的政府审计模式, 这应当成为现阶段我国政府审计变革的现实选择, 具有重要的理论意义和实践意义。然而, 制度变迁是一个较长的过程, 通常只能循序渐进、潜移默化。从这个意义上讲, 中国政府审计的变革之路依然任重道远。

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[8]赵伟江.公共审计服务治理理念与政府审计机制创新[J].审计研究, 2004, (3) .

政府治理视角下的政府会计改革研究 篇8

一、政府治理及其特征

(一) 政府治理的涵义

政府组织是现代社会组织不可或缺的部分。 政府是指国家权力的执行机关, 即接受人民委托, 利用公共资源, 为公众提供各种服务, 且不以营利为目的的社会管理机构。确切地说, 政府指的是整个公共部门, 包括政府单位和公立非营利组织。因此, 从广义上看, 我国的政府组织就是整个公共部门, 包括各级政府、行政单位和事业单位;从狭义上看, 我国的政府组织仅指各级政府机关、立法机构、检察机关、 审判机关等政府权力机关。

政府变革是社会主义市场经济的最重要内容之一。 从企业和政府改革的实践看, 一个公司需要治理, 一个国家也需要治理。 政府治理就是试图通过改革政府职能活动范围和运行机制, 力图在政府与市场关系、政府与社会关系之间寻求更为有效地提高公民福利及提升国家生产力、 竞争力的制度安排和创新性组织。 其中“治理”的基本涵义是在一定范围内运用权威维持公共利益的最大化, 以满足公众的需要。党的十八大以来, 随着我国大规模的政府行政改革, 通过有效的政府治理变革, 建立与社会主义市场经济相适应的政府行政体制和公共管理体制, 处理好政府与市场、政府与社会的关系, 使政府成为推动市场经济的服务性政府, 以实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。

(二) 政府治理的主要特征

政府治理是国家治理的重要组成部分。 政府治理与市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。 政府治理具有以下几个方面的特征:

1.政府治理主体的多元性。 政府治理理论认为, 政府并不是国家唯一的权力中心, 各种机构包括社会的、私人的, 只要得到公众的认可, 就可以成为社会权力的中心, 治理是政治国家与公民社会的合作、 政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与非强制的合作。因此, 治理的主体不仅出现了多元化的趋势, 而且在这些多元化的主体之间存在着一种权力依赖的关系。

2.政府治理过程的互动性。 “政府治理”旨在建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的社会治理结构。 因此, 政府治理在强调国家与社会合作的过程中, 是一个上下互动的过程, 它主要通过合作、 协商、伙伴关系以及确定共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。

3.政府治理范围的广泛性。 政府治理不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式, 它涉及的对象要宽泛得多。 由于治理的权威主体既可以是政府, 也可以是非政府的、跨国界的民间组织, 所以治理的范围既可以是特定的领土界限内的民族国家, 也可以是超越国家领土界限的国际领域。

4.政府治理目标的有效性。 政府治理的目标是通过建立服务性政府, 实现其依法行政透明高效有责任的政府。政府治理目标的有效性, 就是将企业运作模式引入政府机构, 按企业模式重塑政府。 政府治理强调政府管理的成本, 重视管理的绩效, 把政府效率的提升放在行政成本降低效益增长的双向思考中。

二、政府治理与政府会计的关系

(一) 政府治理与新公共管理模式

1.政府治理模式。 20 世纪70 年代以来, 西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动, 即“新公共管理”运动。 经合组织 (OECD) 1995 年度的公共管理发展报告 《转变中的治理:OECD国家的公共管理改革》一文指出: 经合组织国际的政府治理变革具有一个已经发展起来的共同的议事日程, 这就是“新公共管理”政府治理模式。 这表明传统政府治理理论及实践向新公共管理理论及实践转变, 也是经合组织 (OECD) 成员推行政府会计改革的重要力量。

2.新公共管理模式的特征。 新公共管理理论是政府治理变革的理论标向。 经合组织 (OECD) 提供的“新公共管理模式”的基本框架建议, 认为它包含了五个方面的主要要素原则, 即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直, 其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理, 最大限度地重视国家资源的使用效率。 ”英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、法国等国家普遍实行了以市场为导向的行政改革措施, 都在不同程度上实践着新公共管理理论。 这种新公共管理政府治理模式具有鲜明的特征: (1) 政府是依法行政政府, 一切公共权力都必须符合宪法和法律, 并在宪法和法律的监督之下行使; (2) 政府是有限权力政府, 政府公共权力由人民授予, 必须严格限定在为人民服务的范围内; (3) 政府是透明政府, 严格实行政务公开, 避免暗箱操作, 自觉接受群众的监督; (4) 政府是责任政府, 政府及其公务员所行使的一切权力背后都连带着一份责任; (5) 政府是效能政府, 必须严格注重降低治理成本并提高服务质量, 避免机构人员膨胀 (王成国, 2008) 。 目前, 新公共管理运动已席卷全球, 我国也正在进行深化公共行政体制改革试点, 政府的功能将逐步向服务型、绩效型政府转变。

(二) 政府治理与公共受托责任

1.政府治理的实质。 政府治理是政府行使权力、 制定和执行政策所信赖的制度环境和机制, 包括如何做出决策、 行使权力以及使政治家和管理者保持责任感的途径。普遍认为, 受托责任是良好政府治理的重要依赖。 受托责任产生于委托代理关系, 政府公共受托责任是建立在公民与政府之间的委托代理关系基础之上。 李建发教授 (2006) 认为, 公共受托责任应当是受托管理公共资源的政府、 机构和人员, 履行社会公共事务管理职能并向公众报告的义务。从预算管理角度讲, 受托责任无论对于公共资源的 “使用”, 还是对于使用公共资源所产生的 “结果”, 都是必不可少的。 新公共管理治理模式的实质是从企业化政府层面上定位政府预算与会计的受托责任关系, 反映并报告社会公众要求的政府职责的受托责任。

2.公共受托责任的内容。 政府公共受托责任是多维的受托责任。 Stewart (1984) 认为, 公共受托责任是一个“梯形受托责任”: (1) 正直和合法受托责任, 即依照预算和法律法规的要求来使用资金; (2) 过程受托责任, 确保执行适当的程序并有适当的效率; (3) 业绩受托责任; (4) 项目受托责任、目标及其实现程度; (5) 政策受托责任。李建发教授 (2006) 认为, 政府公共受托责任既包括行为义务, 也包括报告义务。一方面, 政府应当从人民的公共利益出发, 管理好人民托付的公共财产, 履行好国家和社会公共事务管理职能;同时, 政府应当向公众及其代表报告其受托责任的履行情况。 我们认为, 政府公共受托责任包括两个方面:一是基于政府内部受托责任。要求参与公共资源配置和使用的各个部门必须对整体政府负责, 每一个使用公共财政资源的预算单位和支出机构都必须向其工作影响的利益相关者负责;二是基于外部受托责任的要求。政府整体必须就公共资源的配置和使用结果对全体公民负责。 政府公共受托责任是构建政府会计体系的基石。

(三) 政府治理与政府会计

1.政府治理与政府会计具有共同的理论基础。 从政府治理的产生可以看出, 政府治理源于公共管理中的政府失灵, 其核心是委托代理问题, 二者统一于政府公共受托责任目标的实现。 而政府会计的本质是对公共受托责任完成过程及其结果的确认、 计量和报告。因此, 政府治理与政府会计的目标有必然联系, 都是基于公共受托责任的要求, 产生于委托代理问题, 共同目标在于公共受托责任的履行。

2.政府治理与政府会计遵循的目标和原则相同。从目标角度看, 政府治理与政府会计都强调政府资源的有效配置, 提高政府管理效率和政府信息公开, 以解除政府公共受托责任;从原则角度看, 政府治理与政府会计都遵循相互牵制、 相互制衡的原则。 2012 年, 财政部颁布实施的《行政事业单位内部控制规范 (试行) 》, 这不仅是政府行政单位内部控制的建设内容, 也是完善政府治理的重要举措。

3. 政府治理与政府会计具有相互促进的作用。政府治理要求建立服务型政府和政府信息公开制度, 是政府会计变革的基础和发展动力。 同时, 政府治理以政府绩效为导向, 评价政府服务成本效益, 都要求政府会计提供反映政府营运状况和绩效的政府会计信息, 而提供政府会计信息是解除政府公共受托责任的重要途径。如何降低政府财务风险, 提高政府营运效率是政府治理和政府会计共同关注的问题。

三、 政府治理框架下的政府会计改革

(一) 政府会计改革的基本理念

政府会计改革是政府治理的重要内容。从政府治理角度看, 政府具有公共资金管理者和使用者的双重身份, 客观真实披露政府的资产负债状况、 “投入—产出”绩效是其责任。因此, 我国政府会计改革应当借鉴经合组织 (OECD) 成员的政府治理和政府会计改革的经验, 将政府会计改革置于政府治理及新公共管理框架, 置于我国特定的政府会计环境, 置于政府精细化管理和预算管理体系, 建立与国际公共部门会计准则相融通的政府会计规范模式和评价体系中。我们认为, 政府治理框架下的政府会计改革应遵循以下基本理念:

1.目标责任观。 政府会计改革必须遵循反映政府公共受托责任的目标, 并向政府利益相关者提供决策有用的政府财务报告信息, 客观评估政府活动是否符合可持续发展战略的要求, 提升政府风险的应对能力。

2.风险管理观。 风险管理是一种政府治理理念。通过政府会计改革, 将政府债务收支纳入预算管理, 强化政府财务风险的核算与管理, 建立政府风险预警机制, 适时监控地方政府债务规模和结构, 防范政府风险。

3.信息透明观。 信息透明就是指信息使用者从政府公开发布的政府会计信息中能够真实了解政府管理执政理念、发展战略、财务状况、营运效绩等。政府会计信息的公开透明, 不仅是监督政府活动运行情况, 也是社会主义政治民主和政治文明在政府财务管理领域的具体体现。

4.绩效导向观。 政府绩效评价是解除政府受托责任的重要内容。 绩效导向就是将传统的投入预算管理向产出预算管理转变, 强调以结果和产出为导向, 以及政府受托责任和绩效评价, 强化绩效管理, 政府会计改革更加注重结果责任。

5.规范趋同观。 政府会计准则是规范政府财务活动的准绳, 是政府治理信息公开透明的支撑。同时, 政府会计准则建设也是政府会计改革的重要内容。 规范趋同观就是充分借鉴国际公共部门会计准则的经验和做法, 加快制定我国政府会计准则, 实现与国际公共部门会计准则协调趋同的改革目标。

(二) 重构我国政府会计体系

政府治理与政府会计改革客观上要求重构政府会计体系。 政府会计体系是指基于政府治理目标和政府绩效管理评价相适应的, 具有内在的逻辑性、层次性和结构性的会计系统。

1.传统预算会计体系。 目前, 我国政府会计体系是围绕预算资金执行和组织类别来构建的, 即传统的预算会计体系。 包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及若干预算会计分支。 由于传统的预算会计体系中的三个分支采用不同的会计科目组织会计核算, 客观上形成了相互分割、互不衔接的“三张皮”格局, 导致财政总预算会计并不能整合行政单位会计和事业单位会计, 无法提供合并的政府整体财务报告, 也就不能全面评价政府公共受托责任。 因此, 传统的预算会计体系必然向现代政府会计体系转变。

2.现代政府会计体系。 政府会计的主要功能是监督预算执行过程的合规性, 提高财政透明度, 评价政府绩效和解脱受托责任。 从政府会计功能类型构建政府会计体系, 目前学术界主要有三种观点: (1) “二元论”。 认为政府会计体系由政府预算会计和政府财务会计构成。如张奇博士 (2007) 主张, 将政府会计系统划分为以权责发生制为基础的政府财务会计系统与以收付实现制为基础的政府预算会计系统, 发挥两类不同会计系统的各自的优势功能。 (2) “三元论”。 认为政府会计体系由政府预算会计、 政府财务会计和政府成本会计构成。 如荆新教授 (2009) 提出了 “三元系统”观点, 认为政府会计体系应以财务会计 (基本功能是提供整体财务状况信息) 为主导, 融合预算会计 (基本功能是提供预算拨款收支信息) 和成本会计 (基本功能是提供业务、项目成本信息) 。 (3) “四元论”。认为政府会计体系由政府预算会计、政府财务会计、政府成本会计和政府管理会计构成。如景宏军、王蕴波教授 (2008) 认为, 政府会计从功能上可以划分为四个部分:政府财务会计、 政府管理会计、 政府成本会计和政府预算会计。

以上三种不同观点, 都勾画出了未来政府会计体系构建的发展方向。 也由此说明, 政府会计理论研究的范围相当广泛, 很多政府会计理论和实践问题需要我们去探索与实践。 关于上述三种不同观点, 我们认为建立政府预算会计和政府财务会计“二元系统” 是近期我国政府会计改革的重点。 而政府成本管理、绩效评价客观需要引入政府成本会计和管理会计, 因此, 建立包括政府成本会计、政府管理会计在内的完备有效的政府会计“四元系统”, 是政府会计改革的长远目标。

(三) 加强政府会计准则建设

政府会计准则建设是完善政府治理的重要内容。 国外很多发达国家专门设有政府会计与财务报告准则制定机构, 制定内容详细、全面的政府会计准则与财务报告准则。因此, 我国政府会计改革, 也需要制定一套内容完整的政府会计准则。通常而言, 政府会计准则的内容包括概念框架、具体准则、 财务报告准则以及相关应用指南或操作手册。政府会计准则制定过程中, 注重政府会计利益相关者的参与度, 强调公开、透明和包容性。政府会计概念框架与我国会计基本准则内容相同, 它是对政府会计规范体系基本原则问题所作的规范和要求。 主要包括政府会计核算前提、会计目标、会计基础、 会计计量、 会计要素和财务报告等内容。

1.政府会计目标。 政府会计目标是政府提供财务信息或编制财务报告的目标或目的, 它是指导政府会计准则制定的最高层次, 是用于评估现有会计准则、发展未来会计准则的基础。 在会计理论上, 会计目标有受托责任观和决策有用观两种代表性的学派。 关于政府会计目标问题, 在理论上有不同观点: 一是 “单一目标” 观。 认为政府会计目标是反映政府或政府单位的公共受托责任。 二是“双重目标”观。 认为政府会计目标是受托责任与决策有用观并存。 笔者认为, 受托责任观与决策有用观并非互相排斥, 而是相互联系的。 受托责任观和决策有用观的共同点应该在于, 都是为有关各方提供有用信息。 这些信息可以用来评价受托责任, 也可以用于会计决策。 但考虑到公共受托责任是政府会计存在的客观基础, 因此, 政府会计目标应该定位于以“受托责任观”为主导, 以“决策有用观” 为辅助的“双重目标”观。

2.政府会计要素。 政府会计要素是政府会计对象的具体化, 是按照交易或者事项的经济特征所作的基本分类。 它既是政府会计确认和计量的依据, 也是确定政府财务报告结构和内容的基础。笔者认为, 政府会计要素的分类必须考虑以下因素: 一是会计要素要符合政府会计目标的要求; 二是会计要素应完整反映政府活动涵盖的会计核算对象; 三是会计要素要满足基于不同确认基础的会计报表的需要; 四是会计要素的定义应具有普遍适应性。在这些因素中, 政府会计目标决定政府会计核算对象和会计要素确认基础。 目前我国政府会计改革目标就是要建立包括政府预算会计和政府财务会计两大子系统的政府会计体系, 由于两个子系统在会计目标、确认基础的差异, 其会计要素的设置也有所不同。 即政府会计要素分为政府预算会计要素和政府财务会计要素, 它们共同构成“二元结构”的会计要素。 政府预算会计要素设置 “预算收入”、 “预算支出”和 “预算结余”三要素;政府财务会计设置资产、负债、净资产、 收入和费用五个要素, 其中资产、负债和净资产属于资产负债表要素, 收入和费用属于收入费用表要素。

3.政府会计基础。 政府会计一般有现金制基础、 修正的现金制基础、 修正的应计制基础和完全的应计制基础。 我国现行的政府会计确认基础, 一般采用现金制基础, 这是由原预算会计的特点所决定的。 随着我国政府会计环境的变化, 政府会计基础的选择应该依据政府会计体系和政府会计目标的要求来决定。 因此, 笔者认为, 政府预算会计基础应该与政府预算基础一致, 采用现金制会计基础, 以评价政府预算收支执行情况履行的受托责任;政府财务会计基础采用应计制, 以评价政府财务状况、运营业绩等受托责任的履行情况并做出合理决策。

4.政府会计计量。 从会计理论上讲, 会计计量包括历史成本、 重置成本、可变现净值、现值和公允价值等五种计量属性, 它们各有优劣, 但彼此并不完全排斥, 往往可以在会计计量时同时使用两种或两种以上的属性, 以提高会计信息的相关性。长期以来, 我国政府会计采用的是历史成本计量属性, 并以会计核算原则的形式加以规范。 历史成本是会计计量属性中最早出现的, 具有客观性、 可验证性等优点。但实践已经证明, 单一的计量属性既不能满足政府会计计量的要求, 也不能很好地实现政府会计的目标。 在政府会计中, 对会计要素项目计量是为了满足政府决策有用并反映受托责任的履行情况。因此, 政府会计目标决定会计计量属性的选择, 客观上要求政府会计计量模式从现在的单一计量模式向综合计量模式转变。 即以历史成本计量属性为主, 多种计量属性共存并相互配合, 以满足各方面会计信息使用者对多元化会计信息的需求。

需要指出的是, 政府会计规范有制度模式、准则模式和准则制度混合模式, 目前我国政府会计采用的是制度模式。 因此, 我国政府会计规范模式的改革, 可以借鉴我国企业会计规范改革的进程, 政府会计规范模式可以分两步走:一是近期改革目标是建立“基本准则+制度”的混合模式;二是长期改革目标是建立与国际公共部门会计准则相趋同的会计准则规范模式。

(四) 建立政府综合财务报告制度

1.建立政府综合财务报告制度的必要性。 政府信息公开制度是政府治理的基础。 目前, 我国尚未实行政府财务报告制度, 政府财务信息只是散见于政府预算执行情况报告、国民经济与社会发展计划执行情况报告及政府工作报告中。 政府对外披露财务信息的主要方式是政府预算报告, 披露的形式简单且不规范, 所传达的财务信息十分有限, 政府债权、债务、资产等财务状况不能得到全面完整的反映。 这种披露方式对内部使用者来说无法使政府决策得到充分的依据, 对外部使用者而言, 政府财务状况的透明度不高, 不利于立法、机关和社会公众对政府资金分配与运行的监督和管理。 李克强总理在2014 年政府工作报告中指出:“推行政府综合财务报告制度, 防范和化解债务风险。 ”因此, 建立政府综合财务报告及披露制度势在必行。

2.政府综合财务报告模式的选择。 从理论上讲, 政府财务报告模式可以分为现金制基础下的政府财务报告、 修正的现金制基础下的政府财务报告、 修正的应计制下的政府财务报告和完全的应计制下政府财务报告四种。 不同会计基础下的政府财务报告在会计要素、 报表类型和披露其他信息等方面有所差异。 不管采用什么样的财务报告模式, 它都是由政府财务报告的目标所决定的。因此, 根据我国政府会计环境和政府会计改革的进程, 政府财务会计目标强调受托责任与决策有用并存, 会计基础由收付实现制向权责发生制转变, 这些都决定了目前我国积极推进政府财务报告制度改革, 采用修正的应计制或应计制下的政府财务报告模式。 2013 年9 月, 财政部部长楼继伟称:“我国将试编权责发生制政府综合财务报告。”这标志着我国政府会计改革进入了新的历史阶段。

3.政府综合财务报告制度的内容。 政府综合财务报告不仅是披露政府综合财务信息的一种规范化途径和载体, 而且是信息使用者评价政府绩效及做出相应决策的重要依据, 也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。 因此, 政府财务报告体系的构建应遵循需求导向原则, 全面评价政府绩效的多维的政府财务报告体系, 以满足不同利益相关者多元化的信息需求。 笔者认为, 政府综合财务报告的内容主要包括: (1) 资产负债表, 反映政府财务状况; (2) 营运业绩表, 反映政府营运成本效益情况; (3) 现金流量表, 反映政府资金的现金流量状况; (4) 财务报表附注, 如会计政策说明、政府的声明、政府讨论和分析、政府依法行政情况及各类反映政府受托责任履行情况的资料; (5) 其他附表, 对财务报表作补充说明, 如对外投资明细表、固定资产明细表等。 政府综合财务报告制度还要建立审计鉴定制度、政府会计信息披露问责制, 强调公开透明、充分披露的原则, 这也是良好政府治理的客观要求。

摘要：政府治理的变革是政府会计改革的动力, 而政府会计改革有助于提升政府治理及治理的能力。本文在阐述政府治理与政府会计关系的基础上, 重点探讨了在政府治理框架下的政府会计改革的思路, 包括政府会计改革的基本理念、重构政府会计体系、加强政府会计准则建设和完善政府财务报告等内容。

关键词：政府治理,政府会计,公共受托责任,政府会计改革

参考文献

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[4] .梁小平.基于政府治理视角的政府部门内部控制问题研究[J].审计监督, 2013, (7) :14-17.

[5] .柴中达著.政府治理与公司治理相关性研究[M].天津:天津人民出版社, 2006.

政府行政效率构建研究 篇9

行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。提高政府行政效率是深化行政管理体制改革的重要环节, 向人民群众提供高效、廉洁的公正服务是完善社会主义市场经济体制的必然要求, 是政府坚持科学发展观和正确政绩观, 坚持以人为本、立党为公、执政为民理念的具体体现。

一.制约政府行政效率提高的制约因素

1. 传统政府管理体制的制约。

由于过分追求“万能”政府模式, 形成政府职能自我扩张倾向, 导致政府机构数量冗员, 对其他社会组织的代替造成公共政策执行效率非常低下。在协调机制方面, 由于采用传统的科层制的组织模式, 致使政府组织无论是在层级之间还是在同一级政府的不同部门之间都很难实现有效协调, 出现了公共利益部门化的倾向。在监督机制方面, 由于“重审批、轻监管”的思维局限, 导致我国政府组织缺乏必要的监督机制, 即使存在监督机制, 也由于过分依赖于事后监督形式, 而使监督机制流于形式;在考核机制方面, 由于缺乏一套科学的绩效评估体系, 长期形成的“大锅饭”思想使科学的政绩观难以落实, 影响了政府行政效率的提升。

2. 政府行政成本隐性约束

行政成本是指政府在履行其职能过程中所花费的各种支出。传统政府行政活动不计算活动成本, 特别是忽略了经济成本的考量, 导致只计算产出数量而忽略机构数量和人员增加所消耗的成本, 同时政府管理成本与收入之间的分离, 导致多余成本增加或供给过剩, 行政成本的隐性约束意味着资源的低效率配置的程度大大增加, 政府运用社会资源生产的社会服务产品由于政府提供服务的垄断性, 其生产的真实成本无法保证处于边际公共收益等于边际公共成本的均衡点上, 而政府所追求的效率往往是无法计量的, 长此以往, 很容易造成行政资源的浪费和社会资源的浪费。行政成本软约束导致的表征现象就是政府层级繁多, 职能交叉, 机构庞大, 办事程序复杂, 冗员众多, 大大增加了政府行政支出, 提高行政成本, 降低了行政效率。

3. 政府行政人员自身利益倾向影响

政府在长期计划经济体制中形成了高度集权的管理体制, 也积累了丰富的社会资源, 同时行政组织内部职责和权力范围的不同决定了政府官员获取信息的方式、范围的不同, 使上级与下级做决策时存在适应性差或前瞻性差等问题。因此, 政府内部的信息机制不健全, 存在着严重的信息不对称, 使政府决策、内部协调与执行都存在严重的信息障碍。同时, 由于政务公开机制不健全, 政府行为信息披露不充分, 使得难以用法律或者伦理的方式对政府行政人员进行有力监督, 政府行政人员依靠信息不对称产生的道德风险问题, 在行政活动中出于自身或部门利益的考虑, 将理性地利用一切机会来实现利益最大化。政府行政人员的自利倾向偏离了政府服务公共利益的目标, 其结果必然导致政府行政效率的降低。

二.政府行政效率的构建

1.政府行政管理机制创新

首先要完善行政决策体制, 规定合理的决策程序, 扩大社会成员的民主参与, 确立行政决策责任制, 提高政府行政决策的民主化和科学化。第二, 建立约束机制。通过建立和完善各种工作纪律、制度, 形成比较固定的模式, 使政府行政人员管理制度化、规范化, 保持提高政府行政人员素质工作的规范性、系统性和长期性。第三, 建立职责承诺服务制度, 接受法律监督、党内监督、行政监督的同时自觉接受社会成员的监督, 改变单一内部监督的弊端, 增强行政活动的透明度。第四, 建立一种开放、竞争的机制, 推行竞争上岗, 规范竞争上岗的程序, 充分发挥其公正、透明的机制作用, 明确政府行政人员的激励和惩处机制, 探索建立政府行政人员能级管理制度和能力标准指标体系, 科学考核评价政府行政人员的能绩。把政府行政人员能力考核评价结果与选拔任用、增资晋级、奖惩升迁等直接挂钩, 实现考核评价结果与能级管理相对应。

2.建立积极的行政文化

行政文化是以一定的社会文化为背景, 在行政管理活动中形成的, 决定或影响政府行政行为的规则综合体, 包括积极文化和消极文化。消极的行政文化对政府组织的发展具有阻碍、延缓与离心的作用, 是提高行政效率的负面因素。我国传统的行政文化是建立在农业社会根基上, 依托于整个社会文化“德治”的宏观背景, 这些因素导致了我国传统行政文化在行政原则、行政习惯、行政传统等方面显现出缺少压力感与竞争氛围、缺少时间、效率与成本意识以及缺乏人际组织的合作精神和协作态度的弊端。只有积极的行政文化才能支持、维护与激励政府组织的发展, 才有利于政府组织效率的提高。而目前社会转型使行政文化处于确立时期。但是, 由于文化所具有的历史惯性, 传统的行政文化仍然显现出很大的惰性与张力, 它所表现出来的行政原则、行政习惯与行政传统仍然是制约行政效率提高不可忽视的一种力量。因此, 从提高行政效率着眼, 需要在建构行政文化上通过文化的创新与整合, 营造一个“具有压力感”的行政组织气候, 培育一个“珍惜时间”的行政组织氛围, 建立一个“讲求人际合作”的行政组织关系。改变在传统行政范式下所形成的不利于效率提高的行政习惯与行政传统, 有效地避免官僚主义与形式主义等消极的行政文化。

摘要：提高政府行政效率是现代政府的重要价值取向, 但是衡量政府行政效率却存在一定困难。传统政府管理体制、政府行政人员的自利倾向以及政府行政成本软约束制约了政府行政效率的提升。在服务性政府的框架下, 如何更大程度的引入市场化手段, 增强公务人员提高效率的动机, 才是解决效率问题的根本途径。

关键词：政府,效率,市场化,竞争

参考文献

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[2]目标选择[J].中国行政管理, 2002, (4) :62-71.

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论商业贿赂和政府治理 篇10

商业贿赂是贿赂的一种形式, 是随着商品经济的发展而逐步产生和发展起来的经济现象。在当今世界各国, 商业贿赂行为是普遍存在的, 已成为最主要的一种贿赂形式。

对于商业贿赂的概念, 学术界目前还没有一个统一的说法。但我们可以从我国目前的法律条文中去探索。

在1993年9月2日通过的《中华人民共和国反不正当竞争法》中, 商业贿赂作为一种不正当竞争行为被明确予以禁止。该法第8条规定:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品, 在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的, 以行贿论处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的, 以受贿论处。”在该法第22条规定:“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”

从上述有关禁止在商业活动中行贿受贿的法律规定看, 贿赂有广义与狭义之分, 广义的贿赂包括行贿与受贿两个方面, 行贿罪与受贿罪可以统称为贿赂罪。我国刑法第八章“贪污贿赂罪”的体例, 人民检察院反贪污贿赂局的职责规定都体现了这一点。狭义的贿赂则是一个动词, 仅指行贿行为。商业贿赂也可有广义与狭义之分。广义的商业贿赂应当包括所有发生在经济领域内的进行贿赂或收受贿赂的行为。狭义的商业贿赂是一种不正当的竞争行为, 仅指进行贿赂的行为, 正是因为这样, 反不正当竞争法只是对商业行贿作了刑事法律上的禁止性规定。从狭义的商业贿赂角度看, 只有反不正当竞争法是专门对商业贿赂行为的直接规定, 公司法或刑法所作的禁止性规定并不仅限于商业贿赂。在涉及商业贿赂的问题上, 在这一点上我们可以看到, 商业贿赂与普通贿赂有着重要的区别。商业贿赂是一种特殊的贿赂行为, 它只在流通领域才存在。商业贿赂是为促成交易而采取的行动, 因此反商业贿赂就是为保护正当竞争而采取的行动;从反不正当竞争的角度出发, 商业贿赂犯罪中, 商业行贿具有更大的社会危害性。

《反不正当竞争法》第8条对商业贿赂行为作出了禁止性规定, 即:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的, 以行贿处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的, 以受贿论处。经营者销售或者购买商品, 可以以明示方式给对方回扣, 可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的, 必须如实入帐。接受折扣、佣金的经营者必须如实入帐。”该规定分为两款, 可以划分出三层含义:第一款前段, 即“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品”, 是对一般商业贿赂的禁止性规定;第一款后段, 即“在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的, 以行贿论处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的, 以受贿论处”, 是对商业贿赂的典型形态——回扣作出的专门规定。

2 商业贿赂的危害

近年来商业贿赂在一些地区和行业中不断地滋生繁衍, 影响面越来越宽, 对我国市场经济健康发展的危害十分严重: (1) 商业贿赂从根本上背离了市场经济公平竞争的要求, 破坏了正常的市场交易秩序。在一些行业和领域中, 商业贿赂已经成为企业运行的“潜规则”, 面对这样的“潜规则”, 企业自身往往无力对抗, 为了避免在竞争中失去市场机会和份额, 一些企业在愤怒、无奈之余, 也不情愿地选择了屈从, 从而使得商业贿赂的雪球越滚越大。这种商业贿赂导致的恶性竞争剥夺了其他竞争者公平交易的机会, 使守法经营的企业沦为受害者, 使诚信等公序良俗受到极大破坏。 (2) 商业贿赂阻碍了市场机制的有效运行, 破坏了市场资源的合理配置。公平合理的竞争有利于实现资源配置的最优化, 防止资源和劳动的浪费。但是, 商业贿赂使商品和服务不能按照本身质量的好坏、服务水平的高低进行交易, 致使在市场竞争中质量差、水平低的商品和服务可以打败质量好、服务水平高的商品和服务, 为假冒伪劣商品生产销售活动的生存和发展提供了“肥沃土壤”, 使市场价值规律和市场竞争规律无法正常发挥作用, 交易的天平因此向行贿者一方倾斜, 严重影响社会资源的合理配置和生产技术、服务水平的提高以及产业结构的提升, 损害了广大消费者和经营者的合法权益, 对我国经济的可持续发展有百害而无一利。 (3) 商业贿赂已成为滋生腐败行为和经济犯罪的温床。在商业贿赂成为“潜规则”后, 越来越多的经营者为了在竞争中获胜, 不惜以重金腐蚀、收买商业活动相关单位人员 (其中包括国家工作人员) 。 (4) 商业贿赂损害国内投资环境, 降低我国对外资的吸引力。随着近来曝光的“朗讯风波”、再到最近的德普“回扣门”事件, 国际舆论对我国商务环境的不利评论将直接影响我国的投资环境, 我国良好的国际形象受到影响和冲击, 商业贿赂很有可能成为我国利用外资的新的环境瓶颈。 (5) 商业贿赂严重败坏社会风气, 阻碍社会主义和谐社会的建设和发展。商业贿赂严重违背社会主义和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的基本特征和要求, 诱发了社会的仇富、仇官心理, 对一个国家、民族文化的破坏无法估量。

总之, 商业贿赂是生长在经济社会肌体上的一颗毒瘤, 如果不能得到有效治理和清除, 将会造成经济秩序的严重混乱, 导致市场腐败盛行、经济增长乏力, 危及社会稳定。因此, 必须下大力气依法进行治理整顿, 坚决刹住这股歪风。

3 商业贿赂和政府治理

治理商业贿赂是一项系统工程, 需要有一个总体上的考虑和部署。为进一步净化市场环境, 加大对商业贿赂的惩治力度, 亟需抓好以下几个方面的工作:

(1) 加大对商业贿赂的经济处罚力度。从现有规定看, 我国对商业贿赂的制裁偏重于刑事立法, 往往是处刑不轻, 而经济制裁不足。因此, 一些涉案公司常常采取“丢卒保车”的手段, 以个人做替罪羊而保全公司利益。这就要求立法机关修改和完善相关法律中对商业贿赂经济制裁的规定, 加大经济处罚的额度, 以增加商业贿赂的违法成本, 进而从经济上阻断商业贿赂的发生。同时, 进一步明确经营单位对其下属单位或个人进行商业贿赂监管失察所应承担的经济、行政直至刑事责任。

(2) 建立查处商业贿赂的协作机制。在查处商业贿赂违法犯罪案件中, 行政执法相关部门之间、行政执法部门与刑事司法部门之间应当加强协调配合和沟通联系, 建立信息通报、线索移送、案件协查机制, 明确案件移送的标准及责任, 形成治理商业贿赂违法犯罪行为的合力。同时, 要进一步理顺工作关系, 明确职能分工, 各司其职, 各尽其责, 以保证准确有效地执行法律。

(3) 建立健全财会信用制度, 完善金融监管体系。信用是市场经济的基础, 没有完善的信用制度, 社会主义市场经济就不可能真正建立和发展起来。因此, 必须加快建立和完善适合我国国情的法人及个人信用管理法律制度, 实施企业诚信守法提醒制、警示制、公示制, 构建社会信用体系。

(4) 深化体制改革, 从源头上防治商业贿赂。进一步推进审批制度改革, 规范行政行为, 强化对行政权力的制约和监督。全面推行政府采购制度, 建立政府投资责任追究制度, 健全投资监管体系和境外国有资产监管制度。完善市场经济体制, 充分发挥市场的资源配置功能, 减少垄断, 防止地方保护。推进行业协会、商会管理体制改革, 加强企业自律, 推动企业守法经营, 公平竞争。

(5) 制定专门的《反商业贿赂法》, 或者修改、完善现有的刑法规定。治理商业贿赂, 法律是必不可少的武器。国家工商行政管理总局于1996年制定的《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》, 由于立法层级过低、规定的一些内容滞后, 已无法满足惩治商业贿赂的需要。从目前我国的基本国情看, 制定专门法尚需假以时日, 为适应治理商业贿赂的现实需要, 比较现实的做法是, 以现行刑法为基础, 借鉴其他国家的有益立法经验, 结合《联合国反腐败公约》等有关国际公约的规定, 通过对相关规定的分析评价, 以刑法修正案的方式, 扩大商业贿赂的犯罪主体、犯罪对象范围, 将公司、企业以外的其他单位及其人员、收受财物以外的其他利益 (至少应包括财产性利益) 的行为纳入刑法调控范围, 扩大罚金、没收财产等财产刑的适用范围, 增设剥夺、限制从业资格刑, 完善资格刑设置等。通过进一步整合、修改、完善有关规定, 加快国内法治进程, 以应对日益严峻的国际、国内商业贿赂形势。

摘要：商业贿赂是一种不正当竞争行为, 其具有相当的危害性。通过对商业贿赂含义及形式的探索, 分析了商业贿赂的危害性, 从而为政府提出了治理商业贿赂的一些建议。

关键词：商业贿赂,危害性,政府治理

参考文献

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[2]马治国, 张宝亚.经济法学[M].西安:西安交通大学出版社, 2004.