土地储备收储制度

2024-07-01

土地储备收储制度（精选十篇）

土地储备收储制度篇1

一、现行国有土地收储涉及税种及相关减免政策

(一) 现行国有土地收储涉及税种

现行国有土地收储涉及的相关税种主要有以下4类。

1. 营业税

原国有土地权属单位接收国有土地收储补偿款时, 需提供相关营业收入的发票, 地方税务部门按营业收入扣除5.5%的营业税。

2. 土地增值税

这是指转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人, 以转让所取得的收入为计税依据向国家缴纳的税赋, 按照四级超率累进税率进行征收。国有土地收储涉及土地使用权的转让行为, 按相关规定, 需缴纳一定额度的土地增值税。

3. 企业所得税

这是指针对内资企业和经营单位的生产经营所得和其他所得征收的一种税。由于国有土地收储转让而发生的企业盈利行为, 需按纳税年度缴纳。

4. 印花税

这是指以经济活动中签立的各种合同、产权转移书据、营业账簿、权利许可证照等应税凭证文件为对象所征的税。

(二) 现行税收减免政策

1. 营业税减免政策

据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》 (国税函[2008]277号) , 纳税人将土地使用权归还给土地所有者时, 只要出具县级 (含) 以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件, 无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金, 该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为, 按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释 (试行稿) 〉的通知》 (国税发[1993]149号) 规定, 不征收营业税。另据《国家税务总局关于政府收回土地使用权及纳税人代垫拆迁补偿费有关营业税问题的通知》 (国税函[2009]520号) 规定, 国税函[2008]277号文中关于县级以上 (含) 地方人民政府收回土地使用权的正式文件, 包括县级以上 (含) 地方人民政府出具的收回土地使用权文件, 以及土地管理部门报经县级以上 (含) 地方人民政府同意后由该土地管理部门出具的收回土地使用权文件。

2. 土地增值税减免政策

据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第8条, “因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税”。《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第11条, “因国家建设需要依法征用、收回的房地产, 是指因城市实施规划, 国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。因城市实施规划, 国家建设的需要而搬迁, 由纳税人自行转让原房地产的, 比照本规定免征土地增值税”。另据《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》 (财税[2006]21号) 规定, 因“城市实施规划”而搬迁, 是指因旧城改造或因企业污染、扰民, 而由政府或政府有关主管部门根据已审批通过的城市规划确定进行搬迁的情况;因“国家建设的需要”而搬迁, 是指因实施国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目而进行搬迁的情况。符合上述免税规定的单位和个人, 须向房地产所在地税务机关提出免税申请, 经税务机关核准后, 免予征收土地增值税。

3. 企业所得税减免政策

企业所得税方面, 因政府城市规划、基础设施建设等政策性原因, 企业需要搬迁或处置相关资产而按规定标准从政府取得的搬迁补偿收入或处置相关资产而取得的收入, 以及通过市场取得的土地使用权转让收入, 按照《国家税务总局关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》 (国税函[2009]118号) 文件执行。主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入, 重点审核有无政府搬迁文件或公告, 有无搬迁协议和搬迁计划, 有无企业技术改造、重置或改良固定资产的计划或立项, 是否在规定期限内进行技术改造、重置或改良固定资产和购置其他固定资产等。

4. 印花税减免政策

据《财政部、国家税务总局关于印花税若干政策的通知》 (财税[2006]162号) , 对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税。政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让, 合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税。

二、现行国有土地收储涉及税收减免政策的解读与困境

(一) 将国有土地收储行为认定为政府收回土地使用权的行为缺乏立法依据

营业税的减免政策中提到, “纳税人将土地使用权归还给土地所有者时, 只要出具县级 (含) 以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件, 无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金, 该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为”。印花税的减免政策中提到, “政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让, 因此, 合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税”。

为实现上述条款, 国有土地的收储行为需要满足县级 (含) 以上地方人民政府收回土地使用权这一要件, 事实上国有土地收储行为是否可以认定为政府收回土地使用权的行为缺乏相关的立法依据。

(二) 将国有土地收储所依据的土地储备行为认定为实现城市规划及国家建设的目标缺乏明确定义

土地增值税的减免政策中提到因城市实施规划、国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。然而, 其中对于“因城市实施规划及国家建设需要而搬迁”的解释相对模糊, 对于土地储备行为是否为“实现城市规划及国家建设”这一定义缺乏法律法规上的解释与说明, 导致由地方出台的相关办理办法对于土地储备行为与实现城市规划及国家建设目标之间的关系所作的说明也缺乏明确的厘清。

(三) 将因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退认定为政策性搬迁缺乏有效说明

针对企业所得税的减免政策中提到的, “主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入, 重点审核有无政府搬迁文件或公告”, 以此作为是否减免企业所得税的依据。然而, 该条文对于政策性搬迁的解释相对模糊:因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退是否为政策性搬迁这一问题缺乏有效说明, 是否是由地方政府出具搬迁文件, 即可免去企业所得税。

三、国有土地收储的制度性思考

现行国有土地收储工作在涉及税收减免政策方面出现了诸多理解上的困境, 其根源在于土地储备制度自身的不完善之处。从1996年上海成立我国第一家城市土地收购储备机构起, 直到2007年《土地储备管理办法》的发布, 土地储备的推行在增强市场宏观调控能力、盘活存量土地、实现城市规划等方面产生了大量的积极效应。然而, 随着工作要求的不断提高和形势的不断变化, 现行制度显现出一些与当前实际工作不协调之处, 需加以改进和完善, 以便更好地推进土地储备工作。

一是关于国有土地收储行为与公共利益的界定。国有土地收储行为及其相关的税收减免政策的出发点多提及到“公共利益”, 但法学界一直未对公共利益下一个明确的定义, 各地各级政府对公共利益的界定也无统一标准。

二是国有土地收储行为主体的行政行为界定。目前, 在土地储备机制的运行过程中, 由于供地主体的行政化模式, 其行为随意性很大, 缺乏必要的约束。事实上, 从目前土地收储行为的性质来看, 包括了行政行为、经济法律行为及民事法律行为3个层面的属性。然而, 由于目前国有土地收储制度中对国有土地收储行为是否为行政行为缺乏有效的界定, 国有土地收储税收减免政策在执行中存在法律意义上的界定风险。

因此, 为加快推进国有土地收储工作, 实现国有土地收储补偿款税收减免, 建议从法律法规与行政管理两个层面出发, 保障被收储国有土地权利人的合法经济利益。

(一) 法律法规层面

现阶段有关土地收购储备的规定仍基本停留在地方规章的层次, 至今尚未出台一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备行为, 国家在土地收购储备方面法律法规的空白制约了该项工作的开展。因此, 有必要从以下两个方面出台相关的法律法规。

第一, 明确土地储备机构的性质、定位及目标。与土地储备相关的法律法规应明确土地储备机构的性质、定位。就目前北京市实行的土地储备实施政策, 土地储备机构应定位为非营利性、行使行政性行为的机构。土地储备机构的目标应体现为:增强政府土地市场宏观调控的能力, 优化配置城市土地资源, 以及保证城市规划和土地利用规划的顺利实施。

第二, 明确土地储备机构收储国有土地行为的行政行为界定。从法律法规层面, 明确界定土地储备机构在实施收储国有土地过程中的行政行为将有利于突出土地储备行为以“公共利益”为出发点的特征。对于现有土地储备行为的行政行为范围进行界定, 防止在操作过程中, 借行政行为之名, 行使经济法律行为与民事法律行为。

(二) 行政管理层面

在行政管理层面, 结合法律法规等政策性支撑, 通过地方政府行使行政权保障以下措施的实施。

出台界定国有土地收储行为为政府依法通过收储的方式收回国有土地使用权行为的相关配套文件。按照国家相关政策, 由土地储备辖区内的地方政府出台相关文件, 对于土地储备范围内由政府委托实施的国有土地使用权收储以及房屋拆迁行为, 均认定为政府依法通过收储的方式收回国有土地使用权的行为。同时, 由地方政府统一授权地方国土资源分局或国土系统管理部门出具正式的收回国有土地使用权的文件, 以配合被收回国有土地使用单位申请免征营业税, 确保国有土地收储及拆迁腾退工作的顺利推进。

反思土地储备制度篇2

杭州市土地储备中心准备在最后一个季度向市场提供1360亩房产用地，以稳定房地产市场价格。这是在全国普遍建立土地储备制度后，第一次引起广泛关注的政策动向。杭州是我国最早进行土地储备制度试点的几个城市之一，制度比较完善，特点比较鲜明。当前，在全国房地产市场价格一再攀升、个别区域出现过热现象之时，这一政策动向可能产生强烈示范效应。

房地产市场价格的形成原因，不外乎成本推动和需求拉动。深化住房制度改革，保持房地产市场持续繁荣是改革的大方向，需求控制政策暂时很难成为政府的调控手段。政策重点落在成本控制上：扩大土地供应量、通过招标拍卖竞价，降低土地取得费用，从而使房地产市场价格自然回落。政府控制土地一级市场、“一个口子供地”，以此实现对房地产市场的宏观调控，是土地储备制度成立的主要目的。因此，利用土地储备制度，扩大土地供应量，主动介入房地产市场，降低房地产成本，控制市场价格，就成了看似理所当然的选择。

但是，由于政策机制的不健全和当前推动房地产市场发展的特殊因素的影响，利用土地储备制度，扩大土地供应、平抑房地产市场价格存在六大问题，对过热的房地产市场很难收到政策实效，反而有可能引发更大的市场风险。

一、政策手段针对性不强

虽然房地产价格总体上是一路上涨，但有两个现象值得关注。一方面是高档商品房建销两旺，成为开发商投资热点。以住宅业为例，和，别墅、高档公寓与经济适用房建设相比，实际销售面积增长率分别高出8％和3％；新开工面积增长率分别高出63％和16％；投资完成额增长率分别高出27％和26％。另一方面是投资增长率超过销售增长率，房子空置日渐增多。由此可以推断出，滞销房或空置房主要是低档商品房，高档商品房持续走俏，支撑着房地产业不断向前发展，房地产市场过热问题是一个结构性的矛盾。资本市场风险不断增加，高收入者将房地产作为投资热点，促使了房地产业的繁荣；低收入者房屋需求强烈，但在住房制度改革没有实现重大突破之时，购买力弱，导致有效需求不足，大量低档商品房空置。因此，以一致性的成本控制政策去解决结构性的需求问题，政策的针对性不强。

二、政策实施条件不健全

虽然土地储备制度要求政府垄断土地一级市场，但实际上土地储备机构并未完全控制土地供应量。存量土地大部分被现在的使用者所控制。一般是，开发区已把持大量新征土地，土地开发商和区政府已掌握着危旧房改造用地，各委办局实际控制企业划拨用地，土地开发商经多年运作已圈下很大一部分商品房用地。对于新增商品房用地，虽然去年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，一些地方政府也相应下达了法规，为土地储备制度提供了强有力的支持，但由于配套政策的滞后、具体规定的.含混，仍为协议出让留有余地。如北京出台了《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知》，但留下了绿化隔离项目、危旧房改造、小城镇建设、其他重大项目、高科技和工业用地等经营性项目几大口子。由于多源头、多渠道供应土地的局面没有根本改变，开发商可以通过其他途径获得开发土地，也可以开发自己储备的土地。另外，土地储备制度约束力弱，存在土地储备的“道德风险”，地段好、升值潜力大的土地不愿进土地储备中心，尽量协议转让，地段差、升值潜力小的土地愿进土地储备中心，希望得到政府的补贴，政府提供的土地可能并不是开发商所需要的土地。因此，由于土地储备制度发挥作用的基础条件不具备，政府扩大土地供应量，开发商是否有必要相应跟进，值得怀疑。

三、政策支持力度不强大

当前的房地产成本降低会影响到开发商以前开发尚未出售的房地产开发项目，它们是第一价格坚守者。但问题不仅于此，重要的是价格坚守者还有政府和银行。据测算，20房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点。房地产开发就成为地方政府的政绩工程和形象工程，也是地方支柱产业，使政府很难真正容忍房地产价格的下降。银行是房地产开发的主要资金来源，接近60％，占银行贷款余额的10％。根据国家公布的数据，到207月，全国商品房空置占压资金超过2500亿元，居各行业不良资产之首。在这种情况下平抑房地产市场价格，金融业会首当其冲，银行有多大承受力，值得政策制定者担心。因此，以土地储备制度扩大土地供应量实现房地产价格下降的政策取向，与政府经济发展目标存在矛盾，在内有政府和银行的制掣、外有开发商的规避，土地储备制度难以与房地产价格坚守者相抗衡，政策出台动机、出台时机和执行力度都值得反思。

四、政策调整空间比较小

商品房成本主要由征地拆迁费、土地出让金、建安工程费、大市政费四源费及其他税费等几个部分组成。一般说来，建安工程费、大市政费及四源费、其他税费是可变成本，不可能受土地储备制度影响。土地储备制度可以影响的土地征地拆迁费和土地出让金。征地拆迁费是土地成本的主要构成部分，占房地产总成本为40％左右（新区开发要低，占20％左右），用于补偿房屋权益和为国有企业盘活土地资产实现脱困的权益。土地储备制度应当保证这部分资金完全落实，而不是减少。土地出让金是政府作为土地所有者的权益和一系列土地储备工作的回报，约占房地产总成本的10％左右。如果土地储备成本和土地储备中心自身发展的资金积累量一定，土地储备制度真正影响空间就是土地储备中心上缴国家财政部分，空间十分有限，一般为房地产总成本的5％左右。因此，商品房的成本价格刚性使土地储备制度平抑房价空间狭小，即使政策效果如决策者所愿全部发挥，影响程度也很有限。

五、政策路径不直接

如果房地产市场价格一路飙升，通过市场竞价，土地出让金也会随之上升，所实现的土地所有者权益就会多，扩大了土地储备制度的作用范围。例如，杭州由于房地产市场快速发展，市土地储备中心上缴的财政资金每年以56％的比例递增，到年，已达40亿。但是，土地需求是派生的，是先有房地产市场的需求，才有房地产用地的需求。如果土地供需双方力量不变，政府主动降低土地出让金，按照市场招标拍买的方式出让土地，只能使国家的土地所有者权益转移到开发商手中，不可能影响房地产的市场价格。如果政府扩大土地供应量，仅是为了减少土地出让金，又可能刺激开发商开展新一轮的圈地运动。其通常做法是，开发商对所获取的开发项目，并不一次付清地价款，而是分期分批来做，长则、，等同于又一次购得看涨期权。因此，土地出让金的降低对当前房地产价格影响小，反而可能导致社会财富不合理的转移。因此，土地需求的派生性使土地储备制度控制土地出让金失去意义，政策的负面影响制约了政策的实施。

六、政策效果时滞比较长

如果将房屋建设时间、开发商已圈土地的消化时间和新增土地的消化时间计算在内，扩大土地供应量平抑房地产市场价格的实际时滞比较长，其短期影响，只能是政策所产生的长期心理预期影响房地产市场投资者的即期决策。房地产投资本身就是

一项长期投资，在房地产市场已经过热的情况下，投资者要么对新政策置之不理，要么是转移投资方向，使市场出现大幅振荡，甚至导致市场“崩盘”。因此，政策的时滞效应严重影响土地储备制度平抑价格的政策效果，政策风险大，实施时不能不慎重。

七、可供借鉴的经验总结

绝大多数国家或地区为了公共利益和城市再开发，都建立了土地征购集中、储备、出让的制度，其中香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度比较接近。从它们运作的经验来看，有四个方面值得注意。一是土地储备制度要真正能发挥作用。政府要真正完全垄断了土地一级市场。这是关键性条件，否则，它所采取的政策措施很难收到实效。二是土地储备制度代表政府参与土地收益，有着“政府利益第一”的明显要求。如果土地国有，可以将其利益看成是土地所有权的收益；如果土地私有，可以将其利益视为土地管理、城市管理的收益。因此，它不是一名“守夜人”，在实际操作中，很难让它为了长期利益和整体利益而牺牲短期利益。因此，土地储备制度的直接受益者是政府，间接受益者可能是公众。三是政策实施手段是选择适宜的时机公布土地供给计划，进行微调，造成充分的心理预期，使房地产市场朝着理性方向发展，而不是在房地产市场风险充分放大后，在短期内大幅度增减土地的供给量。最后是政策的实施要密切关注金融市场的变化。在金融市场出现剧烈波动、严重冲击房地产市场时，因土地储备制度只是一种土地供给管理而无能为力。如香港回归时，特区政府增加批地数量以造福于民，但面对突如其来的亚洲金融危机，反而增加了房地产市场的受害程度。因此，土地储备制度在很多时候，只是一项锦上添花的政策。

土地储备制度改革探讨篇3

产生上述情况，说明了土地制度改革的迫切性。建议：

1.通过检查地方政府的供地计划完成情况，制定供地相应的处罚措施，例如规定没有完成供地计划，或者没有将70%住宅用地供应给保障性安居工程的地方政府，暂停高档住宅用地供应等。

2.限定储备范围，只能是三旧改造和重大项目用地才能储备，新增建设用地不得纳入储备范围，“十二五”土地政策的编制当中，就将改革土地财政问题列入了重要议程。土地储备制度改革的一个重要方向是限定土地储备范围，对于新增建设用地，不能进入土地储备。土地储备只能对“三旧”用地等存量建设用地进行整理和储备，以及对重大建设项目用地进行储备。

3.为了限制地方政府利用土地储备手段进行囤地和炒地，国土资源管理主管部门和金融监管部门，一起加强对土地金融的风险防控。不能让地方政府通过土地储备手段拉高土地价格，然后将土地向银行抵押，将风险转嫁给银行。国土资源管理主管部门和金融监管部门联合进行房地产企业上市、增发融资的审核工作，以此防止不良土地和房地产资产进入资本市场和流通市场，防止土地炒卖。很多地方政府的土地储备中心都是将新增建设用地，尤其是农地被征用以后，直接进入土地储备中心，经过政府有形的手控制，将土地卖给开发商等用户，政府从中获得高额的土地差价。要防范不良土地资产进入资本市场，还需要完善资本市场规则。

4.除了限制政府征地范围和土地收储范围以外，还要尽快推出集体建设用地的流转政策，除了限制政府征地范围和土地收储范围以外，以市场化流转，堵住地方政府借地生财的路子。城市规划范围以外的集体建设用地，在符合规划用途的情况下，可以参股、转让等形式参与到土地经营分配收益；在城市规划范围以内的集体建设用地，在不被规划进公益项目等前提下，也可以参与到土地增值收益的分配。要逐步推进集体建设用地流转，以减少地方政府征地和储备土地的范围。

5.研究存量土地和增量土地利用政策，以规范地方储备土地制度。增量土地更多采用直接流转的形式进行，而存量土地则更多采用储备和征收的方式进行。例如，对于闲置土地，规定无偿收回会面临比较大的难度，采取征收高额闲置土地费，囤地将会赔钱，这样可以改变囤地和闲置用地比较多的问题。同样，此类经济性手段也应被考虑用在土地储备制度的改革上。对于地方政府储备的土地，要想加快其变成有效供应土地，而不是地方政府囤地和炒地的工具，就必须对其征收“闲置费”之类的费用。

土地储备制度的改革，并不会影响土地供应的问题。因为土地一级开发交给市场以后，通过专业的一级开发公司，将会加快土地供应节奏。以“BT”等形式为主的土地一级开发形式，将发挥比较大的作用。

作者简介：于洋，32岁，土地資源管理专业本科毕业，助工，现在徐州市铜山区国土资源局从事土地储备工作。

建立土地储备制度探讨篇4

一、垄断政策及措施

建立土地储备机制, 是政府只有坚持“一个渠道进水, 一个池子蓄水, 一个龙头放水”的原则, 实行高度垄断政策, 才能确保政府统一行使土地的收购权、开发权、出让权, 否则, 政府就会失去对土地资源和资产的控制, 造成土地市场混乱, 私下交易猖獗, 国有资产大量流失。

为了保证土地储备工作的顺利开展及垄断政策的落实, 双辽市政府成立了土地资产管理委员会, 由市政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门, 按照职责分工, 各负其责, 互相配合, 指导全市土地使用制度改革和土地市场健康有序发展。

二、融资政策及措施

从双辽市开展土地储备资金情况看, 资金筹措是一个大难题, 是制约土地收购储备发展的关键。由于土地收购储备资金短缺, 该市自建立土地储备机制以来, 收购储备土地仅有2宗地。当前, 在土地储备中政府前期注入的启动资金比较少, 况且单纯依靠财政投入也不现实, 为了促进土地收购储备制度顺利运营, 必须制定多渠道融资的政策措施进行滚动发展。

三、入库政策及措施

制定土地储备入库的政策及措施, 确定如何进行土地储备, 是开展土地储备业务的基础工作,

土地储备可分为实物储备、规划红线储备和信息储备三种形式。其中信息储备是对未收回、收购、置换、征用的土地以信息形式实施储备。采取何种形式储备土地, 应根据当地的政策规定, 土地市场状况和资金条件, 适度从紧, 适时转换, 逐步放开, 全面储备。对入库的土地做好管理和整治, 搞好出让前的预测和服务工作, 适时适量的投入市场。保证了土地储备工作的顺利开展。

土地储备带有风险性, 要减少储备风险, 必须加强对收储项目的可行性研究, 建立风险规避机制。风险规避可采用风险自留、风险转移、风险组合、风险预防、风险回避等措施。

制定土地储备办法, 是规范土地行为的主要措施。双辽市规定了以下十类土地应进入土地储备库。一是城市市区的无主地;二是土地使用期限已满或多年积欠土地使用费, 被依法收回的土地;三是依法收回的荒芜、闲置土地;四十依法没收的土地;五是因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整的原划拨的国有土地;六是超过批准用地数量占用的国有土地;七是未经原批准机关同意, 连续两年未使用的土地;八是经政府批准成批转用、征用后的国有土地;九是因实施城市规划和土地整理, 政府指令收购的土地;十是其它需要进行收购储备的国有土地。几年来, 该市共储备土地16宗地, 面积35.5万平方米。其中依法收回破产企业的土地8宗地, 面积27.2万平方米;土地使用期限已满的2宗地, 面积4.0万平方米;荒芜、闲置的5宗地, 面积3.8万平方米;集体土地转为国有的1宗地, 面积0.5万平方米。

四、入库土地管理政策及措施

经储备入库的土地, 在出库前如果闲置, 势必造成国土资源的浪费和国有土地资产的流失。因此, 必须制定相应的政策及措施, 对入库的土地加以管理利用, 使其发挥应有的效益, 截至目前, 双辽市通过采取储备土地出租的措施, 已收取土地租金25万元, 有力地促进了土地储备制度的建立。

五、出库政策及措施

完善土地储备制度的法律思考篇5

土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设置、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性的杭州模式，从法律角度进行分析。……

一、目前土地储备制度试行中存在的问题

(一)关于土地储备机构的法律地位

土地储备机构作为我国新生的社会机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无统一定论。从各地的实际操作看，主要有两种形态：一是作为政府的一个管理机构。其中大多在现有的房地产管理部门中设一个处室。如，武汉市土地整理储备供应中心，市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有单一管理和双重管理两种模式。所谓单一管理则是指土地储备机构只隶属于土地管理部门，如上海市土地发展中心;双重管理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储备中心既属于土地管理部门，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[]13号文件)，“杭州市土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较为理想。因为，土地储备中涉及方方面面问题，既有与政府部门的其他机构的协调问题，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等问题，双重结构模式能从体制上较好地保障土地储备制度的运行。其实，无论是作为政府职能部门中的处室，还是政府授权的独立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。

1、土地收购储备管理委员会

根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、金融、房管及土管等各有关主管部门领导为成员组成。其主要职责包括研究制定土地收购、储备、出让的政策及规章，协调各有关部门的关系，落实土地收购、储备资金，确立年度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政管理职能，尤其是其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的意见第20条的规定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构――市政府来承担。

2、土地储备中心

杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以及出让前期开发准备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监督。主要职责是：(1)根据市土地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城市存量土地适时进行收购;(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务;(3)管理由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入储备土地范围;(4)多渠道、多途径筹措资金。在市土地收购储备管委会的指导和监督下，加强与各金融机构的配合，管理，运作好土地收购、储备的资金;(5)在市政府职能部门的指导下，做好储备土地的前期开发工作，做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽谈以及投放市场的前期准备，并协助做好土地出让的其他准备工作;同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告运作情况;(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备管理、开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法律意义。诸如土地储备中心与商业银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。

(二)进入土地储备中心储备的土地的范围

关于进入土地储备中心储备的土地，各地的规章或政府文件所设定的范围有所不同，但大致可分为五种来源：即收回、收购、征收、置换、没收。各地普遍存在的问题是：法律概念混乱，列举不规范。因而有必要在法律上给以界定。

1、收回是指政府作为国有土地使用权的出让者依照法律规定和合同的约定向土地使用者无偿收回土地使用权的行为。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律和行政法规的规定，收回土地使用权主要有下列情形：(1)出让合同约定的土地使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的;(2)因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的;(3)公路、铁路、机场、矿场经核准报废的;(4)土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的。

2、收购是政府或其指定的机构依照有偿原则向土地使用者赎回土地使用权的行为。收购行为可分为自愿与强制两种方式。自愿收购是政府或其指定的机构根据土地使用人的申请或储备需要与土地使用人进行协商，达成收购协议，从而收回土地使用权。强制收购是指政府或其指定的机构根据城市规划和社会公共利益需要，强制收回土地使用权的行为。

3、征收是政府部门出于建设用地的需要，将集体所有的土地转化为国有土地的行为。征收以前一直被称为征用，但征用与征收应是两个不同的概念。征收是强制变更所有权的行为，具有永久占有性。而征用并不改变所有权，只是使用权在一定时期的强制性的转移，一旦征用的法定情形消失，征用人就应返还被征用的财产。征收的特征主要表现为：(1)征收的主体是国家，而不是建设用地者;(2)被征收的对象是集体所有的土地; (3)征收土地适用依法补偿原则，补偿的范围、标准，法律均有明确的规定;(4)征收土地必须严格依照法定程序。

4、置换指以土地资源的重新配置为目的的土地使用权的互换。置换的目的主要是：(1 )最有效利用土地;(2)保护和改善城市

环境;(3)实现城市的旧城改造。目前土地置换主要表现为企业迁移以及城市改造中个人的拆迁。

5、没收是行政处罚机关或人民法院对违法或犯罪分子的非法财产予以没收的行政和刑事处罚。其中若涉房屋及土地使用权的，收为国有。

上述几种方式中，国家法律、法规对收回、征收、拆迁、没收的条件、程序，均有明确的规定，而收购则缺乏相应的法律规范，因而理论分歧较大。焦点在两方面：一是收购行为的性质，二是收购的价格确定。

关于收购行为的性质，主要分歧在于自愿还是强制上。持“自由说”的人认为，收购行为是市场条件下的自由“买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的前提下，根据市场状况自由协商确定。持“强制说”观点的人则认为，土地收购应确定为政府的行政权力，对被收购方来说是一种行政义务。只有这样，才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。

由于对收购行为性质的认识不同，收购价格的确定原则也有所不同。“自由说”认为，土地收购的价格必须完全按照市场原则，由双方协商确定。“强制说”中则出现了分歧：有的认为，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则，应参照土地征收和旧城改造拆迁制度中的补偿安置方法确定;另一些人则创设了“强制买卖”说，即认为土地是否收购是政府的行政权力，但收购价格则应按市场价格确定。

笔者认为，“自由论”和“强制论”均有失偏颇，收购行为性质不能一概而论，应视政府在收购时的不同身份而定。

政府的主体身份表现在国有土地上是双重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的土地权利。作为权利，始终是与义务相对应的。根据所有权与经营权相分离原则，国有土地实行土地使用权出让、转让制度。中华人民共和国境内外的公司企业，其他组织和个人，除法律规定外，都可以依法取得土地使用权，对土地进行开发、利用、经营。取得的方式是与所有权代表者签订国有土地的出让合同。根据《国有土地使用权出让与转让暂行条例》，土地出让合同应当按平等、自愿、有偿的原则签订。在合同规定的使用年限内，土地使用者可以转让、出租、抵押等，其合法权益受国家法律保护。正在制定过程中的《物权法》 (征求意见稿)中，也明确了法律对土地用益权人的保护，表明了禁止任何单位或个人用任何方式侵害其用益物权的立场。而强制买卖实质上是土地出让者可以任意单方解除合同。因此，如果一味强调“强制性买卖”，势必与现行法律法规冲突，损害土地使用权人的合法权益，剥夺其在合法使用期限内的用益物权。因此，笔者认为作为一般意义的政府储备土地的收购，应是政府作为出让合同的主体一方与另一方平等协商的结果，必须实行自愿原则。

作为行政管理者，政府在土地这项特殊财产上还表现为权力。作为权力，是与服从相对应，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权，源自于宪法赋予的政府的经济管理权。土地是人类社会生产、生活必不可缺的物质财富，是最基础性的资源之一，政府的职责就是使有限的土地资源能够得到合理的、可持续的利用和开发。政府有权通过行政措施如征收、没收、征用、强制性收购等，使土地资源发挥更好的效用。但行政权力属公权力，它与个体的权利不同，它的行使不是为了自身的利益，而是为了社会公共利益。因此，公共利益性也就成为政府行使行政权力的前提和目的，或者说是政府行使行政权力时的一项义务，它也是判断行政行为合法性的主要标志。这一点在有关的土地法律规范中都有所体现，如《土地管理法》第2条第4款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《城市房地产管理法》第19条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可见，土地收购制度中可以设定政府的强制权，但必须严格限定于社会公共利益范畴。

二、关于土地储备制度与现行法律制度的两大冲突问题

(一)划拨土地的使用权的转让与土地收购问题

在计划经济体制中，土地作为公共资源，完全由政府无偿提供，其结果是城市土地大量掌握在国有或集体企业手中。国有土地实行有偿使用制度后，这些企业的土地依然保留了其划拨性。同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(第45条)和《城市房地产管理法》(第39条)还赋予其有条件的转让权，即经过政府有关部门的审批并缴纳土地出让金后，原划拨土地就可以转让。而现行的土地储备制度将“因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨的国有土地”，全部纳入土地储备机构的储备范畴。这一规定实质上取消了这些企业对划拨土地的转让权。

笔者认为，赋予划拨土地的使用人有条件的转让权，是不符合法理精神的：一方面划拨土地是将土地作为公共物品提供给社会。在市场经济条件下，土地只有在用于公共目的时才能由政府无偿提供。我国《土地管理法》对划拨土地取得的严格限制就说明了这点(注：《土地管理法》第54条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但是下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得： (一)国家机关用地和军事用地;(二)城市基础设施用地和公益事业用地;(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(四)法律、行政法规规定的其他用地。”) 原划拨土地的使用人一旦解散、撤消、破产或将土地转让，就丧失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》等法律法规均规定，因单位撤消、解散、破产等停止使用原划拔的国有土地的情形，政府有权收回土地使用权。

(二)强制收购与土地使用权的转让问题。

从法理上看，当国家授权各级人民政府土地管理部门代表国家订立土地使用权出让合同时，土地管理部门是以土地所有权人的代表，而不是以行政管理者的身份出现的。作为合同一方当事人，其法律地位与另一方当事人即土地使用者是完全平等的，不仅在订立合同过程中，双方应遵循平等、自愿、有偿的原则，而且在合同订立以后，双方都应严格按照合同的规定履行，不得擅自终止合同，否则，就应承担相应的民事责任。如果认为作为出让一方的国家(政府)仍然享有强制收购的特权，则出让人可以不顾合同的规定而随意行使其特权，这样，国家与土地使用者之间的合同关系将形同虚设，而这种现象，正是我们在当前的市场经济建设中需着力纠正的。

由于我国实行的是土地公有制，土地“私权”主要反映在土地的用益物权上，现行的国家法律明确了对用益物权的保护。依法取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。只有在“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的”，土地使用权方“不得转让”。除了在特殊情况下基于“社会公共利益的需要”并经法定程序外， “国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回”。法律之所以这样规

定，其用意应当说是很明显的，即不仅要保护土地使用权人的合法权益，更要防止他人对土地使用权人行使土地使用权的干涉和妨碍。如果说政府在土地储备中可以对权利人依法取得的土地使用权实行强制收购，实际上意味着对权利人享有的土地使用权这一正当的民事权利的限制和否定，这不仅与国家的.立法意图相违背，也不利于土地市场的发育和成长，甚至有可能成为“公权力”侵害“私权利”的借口。

三、完善土地储备制度的法律思考

(一)改变立法结构，变实施条例为管理条例。

行政法律规范内容的侧重点应是设定行政管理机关，赋予其管理职权，设定行政相对人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备管理办法而言，立法重点应把握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的管理机关及职权。3、允许进行储备的土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监督管理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操作规程应由储备管理机构的章程去设定。

(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权

行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构代理行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力;(2)受托人行使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。

由于土地储备制度目前尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层次立法近乎空白，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的问题。在这些仅有的地方行政规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的合法性问题，也才能使土地储备中心的独立地位得以真正的发挥。

(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系

土地规划是指政府在土地上进行各种用地合理配置的综合性活动。土地规划又分土地利用总体规划与土地利用详细规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展计划而制定的综合性利用土地的规划。土地利用详细规划是根据总体规划而制定的专业性土地利用规划。其中城市规划就属土地利用的详细规划。

土地规划在土地利用中具有绝对的权威地位，我国《土地管理法》规定，国家实行土地用途的管理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等均应服从规划的要求的，在服从规划的前提下进行。要避免为储备而任意改变规划的行为。

(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用

如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业;(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业;(3)国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业;(5)其他根据法律可以征用或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为：①国防设施;②交通事业;③公共事业;④水利事业;⑤ 公共卫生;⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;⑦教育、学术及慈善事业;⑧ 国营事业;⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。

我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。

(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。

土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权;在德国，凡详细规划区内的土地交易，地方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均允许土地私有，因而其先买制度的客体是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。

土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比其它主体具有优先交易的权利。

笔者认为，土地先买权制度既体现和保障了土地使用者的权利，又突出了政府代表国家在土地问题上的特殊地位，比土地强制性收购制度更适合市场经济与政府实现宏观调控的要求。

关于先买权行使的条件，我国现行法律只规定在土地使用权转让价格明显低于市场价

我国土地储备制度完善的思路与途径篇6

关键词：土地储备；制度完善；思路途径

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）11-0125-01

我国的土地储备制度是在发达国家的土地制度的基础之上，建立的具有中国特色的土地储备制度[1]。但是随着社会经济的发展，我国的土地储备制度仍然需要进一步的改革。在国家的相关法律政策上面，仍然需要借鉴发达国家的运作模式。进一步探索完善现行土地储备制度的策略，力求提高土地储备水平。

1 我国土地储备制度存在的问题

1.1 储备土地资金筹措存在问题

我国在资金的土地储备上面，大多以银行的贷款或是地方的财政拨款等作为来源。其中银行的贷款的社会资金所占的比重高达90%以上。银行贷款的利益以及投资回报都极大的增加了土地储备的成本。除此之外，在具体的操作上面也存在诸多不规范的地方，使得经营难度逐渐加大。

1.2 征地制度不合理

我国在征地制度上面存在诸多的问题，首先是我国相关政府在征用土地的时候，对于公益性的用地的适用范围过宽。一部分可以是公共的目的，另一部分也可以用于经营。其次就是在征地的补偿上面，没有完全的体现土地的价值，使得农民的利益收到损失。除此之外，征地秩序的不合理，没有建立起确实保障农民利益的征地秩序。

1.3 经济效益的驱动

随着中国政治体制的不断健全与发展，权力得到制约与限制，减少了因为权力的过大而出现的腐败现象。减少了权力的过度膨胀。但是在部分土地储备机构中，仍然存在一些权力过大，制度监督不利的现象。相关的领导人员并没有起到良好的带头作用。因此，我国的土地储备制度仍然存在诸多问题有待解决。

1.4 储备土地规模增速过快

相关政府在进行储备土地的时候，没有依据土地资源的节约、保护耕地的原则，而是侧重于通过征收的方式进行土地的储备，在很大程度上，使得“增量”储备土地规模远远超过了“存量”规模。

2 完善我国土地储备制度的几点思路

针对我国土地储备制度存在的问题，笔者认为可以从以下几方面来改进。

2.1 建立健全土地储备法律体系

我国建立的土地储备制度的主要依据是《土地管理法》、《房地产管理法》以及《关于加强国有土地资产管理的通知》和《土地储备管理办法》等法律法规和政策[3]。在土地储备制度的控制与完善的过程中，要根据国家的相关法律法规的要求进行安排。按照法律的要求进行土地储备制度的控制与完善，真正将土地储备制度的完善落到实处，朝着规范化和标准化的方向迈进。依据国家规定的相关政策和法律基本精神去开展土地储备制度的控制与完善。制作出一个合适的方案，使得土地储备制度的控制与完善朝着规范化和标准化的方向发展和进步。

2.2 重构土地储备机构运作模式

《土地储备管理办法》明确规定了土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位[4]。要求土地储备机构在发展的过程中，对待出现的问题时，做到灵活运用，以一个规范化的专业性、系统性的体系去监督与控制人员的行为，此外，针对土地储备制度的特殊性：情况不同，出现的问题也不同的现象，应该做到具体问题具体分析，针对不同的问题找到相应的解决办法，同时整合出现的情况与问题，做到心中有数，并且按照相关国家法律法规政策方针，构建标准化的管理体系。此外，在明确了土地储备制度之后，要加强对相关人员的培训，要求人员严格按照相关政策制度工作，在细节处保证土地储备制度的落实。通过宣传和教育，实现人员技能的提升，这对于打造高素质施工队伍有着积极作用。

2.3 行政管理和资产经营职能相分离

在进行土地储备改革的过程中，可以将行政管理与资产经营相分离，实行“双轨制”。分别承担相应的责任。这样有利于不断提高土地储备机构的宏观调控的能力与监管水平。不断提高整体工作水平与能力。

同时，一个合格的单位需要定期的为员工进行相关的培训，在宣传与教育中，强化每个员工的实际操作能力。在全局理念的引导下，重视关键部分，强化重点与关键环节。全方位，多層次的进行土地储备的管理与土地储备制度的完善。

对于土地储备制度的控制与管理，一个关键之处就是建立专业的控制管理部门，并且保证其部门的独立性，明确在土地储备制度控制和管理方面的职能范围，从制度上保证其唯一性，避免其他部门对于管理控制部门工作的影响，提高管理质量与效率，真正将工作落实到实处。其次是建立管理部门的准备过程中，需要加强对管理人员的培训与引导，进行一些相关知识的培训，提高管理人员的职业道德与服务水平，实现土地储备制度管理素质的提升，以保证做好控制与管理的工作。第三就是为了提高相关管理人员的积极性与能动性，制定严格的技术控制管理部门的考核机制。可以采取一些方式与手段，例如：将土地储备制度管理工作效果纳入到绩效考核和薪酬管理中去，调动管理人员的积极性；设立奖励机制等手段方式，激发控制管理人员的热情，将工作落实到实处。

2.4 优化土地储备资金筹资渠道

土地储备机构在进行一些土地资源整合的工作时，是需要巨大的资金作为支持与后盾的。因此在落实土地储备制度的时候，首先应该重视与优化土地储备筹资的渠道。在各个方面加强宏观的调控与创新土地筹备的融资模式。通过借鉴发达国家的土地储备制度的成功之处，逐渐的实现提升资金管理水平的目标。因此，土地储备制度的完善，一个关键的地方就是要完善土地储备的经济成本的资金筹备，将土地储备所需的筹资渠道更加顺利与完善，在追求经济效益与社会效益的同时，不断的降低经济成本，更好的促进相关建设事业的发展与壮大。

2.5 增强相关管理意识

相关管理部门、组织以及土地储备管理人员要具有法律法规意识、工程管理意识以及市场经济意识。总结经验、研究问题、不断提出建议、改进工作。除此之外，在市场经济飞速发展的时代，市场经济意识至关重要，在合理合法、不损害他人利益的前提下，以追求经济效益为目标。最大限度上减少资源的过度使用，充分利用资源，获得经济效益与社会效益的双丰收。土地储备机构的领导人要真正具备从人民中来到人民中去的思想理念，具备为人民服务的精神理念，做人民的好公仆。相信这也是中国政治局面想要看到的美好景象。在各方面的共同努力之下，中国的土地储备体制一定会更加健全与完善，不断向着更高的台阶迈进，人民国富民安。

3 结语

土地储备制度工作的好与坏直接影响着我国土地建设事业的优质与否。相关的控制管理体系不是一朝一夕就可以完成的，对于相关人员来说，应该不断的总结自我，找出合适的土地储备制度模式，不断地进行完善与调整，促进土地储备制度向着更高质量与高水平发展。不断探索优秀的土地储备制度管理方案，促进中国经济的蓬勃发展，促进中国梦的早日实现。

参考文献：

[1] 傅鸿源，张丽娟.我国土地储备制度完善的思路与途径[J].重庆工学院学报，2015，（1）.

[2] 廖飞.城市土地储备制度研究[D].上海：上海交通大学，2012.

[3] 何兴.完善我国城市土地储备制度的对策研究[D].武汉：华中科技大学，2014，（4）.

提高认识,完善土地储备制度篇7

关键词：土地储备制度,必要性,完善

0 引言

土地作为人类活动中重要的自然资源,是人类一切活动的载体和赖以生存的基础,也是城市生存和发展的物质前提。由于土地资源自然供给的有限性,决定了土地经济供给的稀缺性。为了更好的调控土地市场和合理的配置土地资源,实现土地资源的高效合理利用,我国于1996年成立了第一个土地储备机构———上海市土地发展中心,此后全国绝大多数城市实施了土地储备制度。从实施效果看,土地储备已成为保护城市土地国家所有的性质并使国家对城市土地所有权在经济上的利益得以实现、减少和防止国有资产流失、调控土地价格、规范土地市场、改善城市土地利用结构,优化土地资源配置的重要举措。在我国现行土地所有制下,进行土地储备对于实现土地资源的集约利用和优化配置有着重要的意义。

1 土地储备制度的内涵

土地储备制度,是指土地储备机构通过征用、收购、置换和到期回收等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来,并由土地储备机构统一进行土地整理,然后进行储备,再根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要将储备的土地有计划投入市场的制度。土地储备的主要环节是政府统一收购、统一整理、统一储备以及统一供应。在这一过程中主要表现出循环性、系统性、经营性和微利性的特点。土地储备制度,是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变,土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下,以经营城市为出发点,以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的,合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段,实现土地资产保值增值[2]。目前这种制度在我国已经有70多个城市实施[1]。

2 建立土地储备制度的必要性

随着改革开放和经济建设的步伐加快,在我国土地市场上出现了土地供应总量失控、真实价值受到抑制、土地资产流失等严重问题。为了解决这些问题,我国实施了土地储备制度,并把土地储备制度的目标定位于:完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设。建立土地储备制度的必要性具体表现如下:

2.1 土地储备是政府依法进行土地资产管理的重要措施

城市政府实施土地收购储备的对象主要是城市待开发土地、旧城改造土地和城市规划区内部的集体土地等。如果不由政府统一收回或征收这些土地,一是难以按照城市规划要求实施旧城改造和城市建设,或者即使进行了改造建设也难以符合规划要求;二是难以满足土地出让管理的要求,尤其难以满足招拍挂出让方式的要求。市场经济条件下,政府与企业的职责相对分离。政府主要履行管理和服务职能;企业主要从事经营活动,以市场来实现资源的配置效率。土地收购、土地整理等工作,如果由单个开发商来进行,将导致这些工作成本的大幅上升。需要政府的干预,因此土地储备机构做好招标拍卖土地的前期开发工作,以“净地”方式推向市场。实践证明,土地储备是一条既能实现城市综合开发和提高城市土地利用率,又能增强政府宏观调控能力并增加土地收益的新路。

2.2 土地储备是防止土地资产流失的重要手段

当前一种新型的城市管理理念是城市经营,即政府将城市作为一个大的企业来经营,以实现城市资产最大化。据了解国有土地资产约占全部国有资产的76%。因此,经营、管理国有土地资产是城市经营的一项重点内容,土地储备也要引入国有土地资产经营、管理理念。土地增值主要是由规划用途改变和城市基础设施建设引起的,应该收归国有。因为土地收购储备主要是针对城市待开发土地、旧城改造土地和城市规划区内部的集体土地等,这些土地在开发前往往土地利用方式较差,或为工业用地,或为农用地,或为平房区,其土地价值也较低;通过规划改变用途,乃至基础设施建设投入,使其土地价格大幅度提高,这种增值是由于公益设施或公共活动所引起的,应按照“涨价归公”的原则收归国有。在实施土地收购储备制度以前,开发商直接通过转让等方式取得土地,导致这些增值收益并没有用于城市基础设施建设,而是直接流入各转让方和开发商手中,引起国有土地资产大量流失。

2.3 土地储备是调控土地市场供求关系的必要环节

土地储备是实施土地调控,尤其是土地市场调控的必要环节。之所以这样说是因为实现调控土地市场之目的,有两个前提:一是对土地市场供需是否平衡能够做出有效而准确的判断,二是政府手中必须持有足以影响市场供应量的储备土地。前者要求以土地市场信息的充分对称和政府机构的及时有效决策机制为基础,后者则以雄厚的财政支持为后盾。调控土地市场主要通过对建设用地的供应量以及其他经济政策来实现,土地储备的确是土地供应前的一个必要环节。

3 对土地储备制度的误解

目前,对土地收购储备制度争议的焦点主要集中在利益关系上。毋庸讳言,城市政府通过土地收购储备,确实实现了政府土地收益;也不可否认存在一些地方政府强制压低收购价格、过度收购和出让土地等现象,但从总体而言,土地收购储备制度是防止国有土地资产流失的重要手段。

3.1“与民争利”有人认为,土地收购价格过低,出让价格过高,政府通过“低买高卖”牟取市场利益,忽略了民众的利益。

然而,土地收购价格遵循规定和协商原则确定,符合双方利益。在实践中,各城市在确定收购价格时均一定程度上考虑开发价值的分摊。”基准地价的构成包含了土地开发程度,现基准地价又包含了土地增值收益,这实际就是将土地使用者对土地的开发投入和土地增值收益共同考虑后确定收购补偿价格,这也仅是作为补偿参考价格。所以,如今的土地收购还是受大部分企业青睐的,可以将固定资产转变为现金流,更主要的前提还是对收购补偿价格的认可。

3.2“土地财政”有些业内专家认为,土地储备制度在实践中

逐步演变成为“土地财政”的推手。现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位,直接介入房地产市场和土地市场,成为牟取市场利益的参与者。土地增值收益源于政府长期的公共投资,理应“涨价归公”,由国家收回,用于基础设施建设和城市发展。地价是让渡国有土地使用权的代价,是国家作为土地所有者权益的体现,纳入政府预算“收支两条线”,取之于民,用之于民。政府收取的地价扣除土地取得费用、土地开发费用及相关税费外,所得土地纯收益主要用于市政基础设施建设、保障房建设、补贴农业等公益性事业。政府实行土地收购储备和招拍挂公开出让制度,实际上是将以往由开发商占有的部分超额地租收回,用于公共事业,同时防止开发商的区域垄断,通过保障土地平稳供给,确保房地产市场健康稳定发展,这是符合人民的整体和长远利益的。从土地收购的经济收益看,政府土地收益基本处于合理范围。

3.3“导致地价房价上涨、扰乱房地产市场”有人认为是政府

高价出让土地导致了房价快速上涨,扰乱了房地产市场。设想一下,政府低价卖地,房价能不能下来?前面分析过,土地储备是调控土地市场供求关系的必要环节,但不是唯一途径。在正常的市场条件下,房价上升过快时,可以通过改变土地储备供求关系,增加供给来降低房价。但当市场出现泡沫时,越增加供给,人们的预期收益越高,越是买涨不买跌。商品房不是与人们收入相当的消费品,而是期待增值的投资。在这种情况下,宏观调控还要依靠经济手段,靠金融措施。抑制投资性需求,是近期政府宏观调控措施见效的主要原因。房价说到底是经济行为,地价过高只是造成房价过高的一个因素,但不是决定性因素[3]。

4 完善土地储备制度

4.1 改变单一的出让方式

储备土地出让方式单一,也削弱了宏观调控能力。土地出让过于强调招牌挂的方式,结果对最近几年的地价飞涨推波助澜,与制度设计初衷相违背,不仅没有起到调控市场的作用,反而引起了市场的不稳定。今年,北京市国土资源局宣布,北京市将改进目前土地出让方式,弱化投标价格比重,综合投标价款、付款进度、开发建设周期、政策性住房建设条件、土地节约集约程度等因素作为评标条件,同时设定合理价格区间,由“价高者得”为“最佳者得”。此前,上海、武汉等地已经改变了土地出让中“价高者得”的模式。

4.2 拓宽资金渠道

土地储备的功能还受制于周期和资金。由于土地储备资金严重依赖于银行贷款,如果储备的周期太长,不能及时出让,那么利息负担就会很重,尤其是在市场低迷时,可能无法偿还银行贷款。如果及时出让,就不利于宏观调控。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%至90%,个别地方甚至接近100%,蕴藏着巨大的资金风险和法律风险。目前北京、上海等地都引入了民间资本进入土地储备的开发整理环节,如果市场向好、出让顺利还好,市场一旦低迷,民间资本的法律性质如何认定,风险如何分担就是问题。

4.3 逐步增加中长期储备

由于我国处于大规模城市化和工业化阶段,加之粗放型的发展模式,土地利用效率不高,在实行最严格的土地管理制下,绝大多数地方政府都出现了建设用地指标紧缺的现象。因此,为解决城市建设高速发展中土地资源紧缺的问题,土地储备制度功能的现实定位,在短期范围内也只能是“先征后用”。但是,土地储备,顾名思义绝不仅是一个随征(拆)随用的短期行为概念,“储备”隐含着“储存以备日后使用”之意。要充分发挥土地储备对土地供应市场调控的支持作用,发挥土地储备在推动集约、节约、高效利用土地方面的作用,使土地成为政府经营城市和调控经济的支点,增强规划的刚性和主导地位,加强中长期的土地储备是应有之义。

城市土地储备制度的建立,对于促进城市土地市场的发展,提高政府对土地市场的宏观调控能力,增加政府的财政收入,解决城市公共设施的用地问题,都具有十分重要的意义。但是,目前我国城市土地储备制度处于边运作边探索的过程,人满难免会存在些许误解,我们必须要提高认识,完善土地储备制度的功能定位和运作机制,才能更好让土地储备制度服务于城市建设、服务于广大群众。

参考文献

[1]陈怀林.浅谈城市土地储备制度的功能定位.中国论文下载中心,2009-12-24.

[2]分析:什么是土地储备制度.http://www.southcn.com,2004-03-15.

土地储备收储制度篇8

土地储备制度的初衷就是通过对土地价格的影响, 进而提高土地利用率, 稳定房地产行业。国家施行土地储备制度以来, 对我国的土地价格产生了一定的影响, 这也是土地储备制度产生作用的重要标志之一, 主要体现在以下几个方面:

(一) 土地价格由价值和供需决定。

决定土地价格的主要因素有两方面:一方面是土地自身的所在价值;另一方面则是由供需而影响。作为一种商品, 土地的价格是由自身的价值和供需共同决定的, 而目前影响土地价格的主要因素就是供应量与需求量的关系。换句话说:如果土地需求量提高, 供应量减少那么土地的价格会升高;如果土地的供应量增加, 而需求量减少, 那么土地的价格会降低。因为土地自身的价值受外界因素的影响较小, 所以目前土地的价格主要是受供需关系来影响的。本文就是主要通过土地的供需关系, 来介绍土地储备制度如何影响土地的价格。

(二) 土地储备导致土地供应量减少。

土地储备制度主要是国家为了维护土地市场的公平公正, 将一部分的土地储备起来运用到适当的地方, 土地储备制度实施以来, 近十几年的时间土地的价格上涨了四五成左右, 主要是因为土地储备制度使得土地的供应量减少造成的, 主要体现在以下几个方面:第一, 土地储备制度就是国家利用行政干预对土地实施垄断, 政府对于土地的垄断行为既存在追求社会利益的倾向, 也存在追求市场利益的倾向, 但是由于土地储备制度最开始的目标主体不太明确, 一般在社会利益和市场利益做取舍的过程中, 都倾向于获取市场利益, 尤其是一些地方政府获取市场利益的倾向更加明显;第二, 其他土地市场的供给变少, 土地储备制度在建立之前, 很多官员已经开始通过隐秘的形式出让土地, 使得土地储备过程中, 并没有获得预期的土地数量。由于土地储备制度相关的法律法规还不太健全, 因此很多土地的开发商通过隐形市场操作, 从而获得更多的利益, 导致了土地的价格进一步增长。这两方面行为存在着共同的特点, 即土地储备导致土地供应量减少, 从而导致土地价格上升, 这也符合商品经济中供需关系影响土地价格的相关理论。

(三) 土地储备导致土地需求量增加。

通过上面的理论可知, 土地价格受供需关系的影响而围绕土地价值波动。一方面土地储备制度导致了土地的供应量减少;而另一方面土地储备制度同时导致了土地的需求量增加, 主要体现在:土地储备制度加大了土地的需求。通过对土地市场的分析, 土地最大的消费者就是开发商, 土地储备制度施行以后, 开发商只能通过政府组织的拍卖活动获取土地的使用权, 以前多种途径购买土地的方式转变为只能通过政府途径进行购买, 加上政府有意对土地实施有限制出售, 所以开发商对于土地的需求量增加。而且开发商为了追求更多的经济利益, 开始进行圈地活动, 这样就导致了大的土地开发商拥有大量土地的现象, 而一些中小规模的土地开发商对土地的需求更加强烈。

(四) 土地储备提高地价。

由于目前土地的自然供给量是有限的, 而土地储备实施以来使得土地的供应量减少, 因此土地的价格水涨船高;另外, 国家实施土地储备虽然希望土地的使用权只由国家批出, 但是国内大量存在的隐形市场并没有真正使得土地储备产生应有的垄断效果, 所以土地的价格依然处于增长阶段;虽然土地储备没有实现真正的土地垄断, 但是也产生了一定的效果, 开发商为了追求自己的利益, 必然在土地拍卖的过程中, 为了能够提高自身的竞争力获得土地的使用权, 开始进一步推高土地的拍卖价格。综上所述, 土地储备的确抬高了土地的价格。

二、有关土地储备制度对策建议

在国外一些土地储备制度完善的国家, 土地储备制度确实对于稳定土地市场产生了积极的影响, 但是由于目前我国的土地储备制度实施的时间比较短, 还存在很多不完善的地方, 例如:在抑制土地价格上涨的同时, 也进一步促进了土地价格的增长, 因此我们必须采取一些措施, 推行较为完备的土地储备制度, 具体可以做到以下几点:

(一) 完善与土地储备制度相关的法律法规。

国家施行一项重要的决策过程中必须要有完善的法律法规作为保障, 才能使得决策收到应有的效果, 才能做到有法可依。尤其是在涉及到大量经济利益的决策施行时, 必须要完善相应的法律法规, 才能保障政策施行的过程中不会引起经济市场较大的波动。为了完善土地储备制度相关的法律法规, 可以从以下几个方面做起:第一, 建立相关的土地储备的法律法规, 使得土地储备在施行时顺利进行, 让各项操作都能够做到有章可循, 减少隐形市场的操作, 使得土地储备制度能够真正收到其开始设想的效果;第二, 进一步完善相应的法律法规, 土地储备制度在施行的过程中, 会影响土地以及房地产等相关行业, 因此有关土地管理和房地产管理方面的法律也需要进一步完善, 才能配合土地储备的顺利进行;第三, 由于国外一些发达国家较早地施行了土地储备制度, 其在法律法规方面做得也比较完善, 所以在制定和完善与土地储备相关的法律法规时, 可以参考一些国外的成功经验。

(二) 做好对土地市场的预测和分析。

土地储备制度施行的目的之一就是加强对土地市场的宏观调控, 因此为了能够发挥土地储备制度对土地市场的调控作用, 我们必须对土地市场未来的行情做出正确的预测, 更好地把握和了解市场行情, 才能对土地储备制度进一步完善, 发挥其更好的作用。为了做好对土地市场未来形式的预测工作, 我们可以从以下几点做起:第一, 通过充分了解影响土地市场的各项因素, 以及它们对土地市场产生的重要影响, 从而绘制出未来土地市场发展的趋势。因此, 各个地方政府需要根据当地土地市场的情况, 准确快速地收集各类信息提供给专门的分析人员, 从而做好土地市场的预测工作;第二, 在进行土地未来市场预测的过程中, 不仅仅需要分析影响土地市场的因素, 而且需要参考土地市场往年的一些数据, 从这些数据中找出一定的规律, 为土地市场未来的走势提供重要依据。土地储备制度需要根据土地市场未来发展趋势实行长期的规划, 从而进行合理数量的土地使用权转让, 确保土地市场的繁荣和稳定。

(三) 完善土地招标拍卖相关制度。

土地招标拍卖是国家在施行土地储备政策以后, 将土地使用权转让给开发商的重要途径。因此, 必须做好土地招标拍卖的相关制度, 从而能够做到公开、公正、公平的招标拍卖, 使得其他参与者信服拍卖的结果。为此我们需要从以下几点做起:第一, 提供明确的土地供应量信息, 对于一些地方的土地招标拍卖活动来讲, 他们仅仅是进行土地招标的结果公示, 并没有对土地的供应量信息做明确的展示, 所以影响土地价格的供应量并没有得到明确展示的话, 容易造成信息的不透明, 影响土地招标拍卖的公平、公正和公开;第二, 土地储备机构与土地的拍卖机构相互独立, 为了进一步保证土地公开招标拍卖的有效性和合法性, 土地储备机构尽量不要自己组织进行土地的招标拍卖活动, 这样做不利于维护市场经济的正常秩序, 同时对于国家土地储备政策的公正性也有负面的影响。

(四) 改进评价指标, 提高政府相关人员素质。

政府在推出一项政策以后, 为确保政策的落实效果为相关的政府人员提出一定的考核标准, 但是一些不正确的评价指标或者是片面的评价指标就会使得相关政府人员偏离正确的努力方向, 所以为了能够进一步落实土地储备制度, 使其发挥应有的效果, 我们必须要改进相应的评价指标, 同时提高政府相关人员的素质, 为此我们可以做到以下几点:第一, 通过正确分析土地储备制度, 提取其中的一些量化指标作为考核政府人员的标准, 这些指标必须能够客观公正地反映土地储备制度的落实程度, 能够通过正确的途径激励政府人员落实土地储备政策;第二, 作为土地储备落实的重要资源, 政府人员的素质起到了重要的影响作用, 所以为了能够进一步落实土地储备政策, 必须要提高政府人员的素质, 对政府人员进行相关的培训, 使其能够在短时间内了解土地储备的相关知识;同时, 还需要不断地通过教育提高政府人员的责任意识和思想意识, 从而可以保障土地储备工作的正常进行。

参考文献

[1]郭妙卿, 刘洪芹.城市土地储备制度发展历程及作用评价[J].市场沦坛, 2005.Zl.

[2]卢新海, 何兴.城市储备土地供应方式的创新[J].中国房地产, 2005.3.

收储储备肉可能进入9月份猪肉市场篇9

全国猪料比价从上周的4.74︰1回落至4.7︰1, 连续第5周处于4.4︰1的盈亏平衡线以上, 同比上涨了5.92%, 较上周下降了0.85%。猪粮比价至6.38︰1, 连续第5周处于6︰1的盈亏均衡线以上较去年同期上涨11.83%。全国自繁自养出栏头均盈利水平上周突破100元大关后, 本周再次回落至这一水平之下, 至91元, 去年同期盈利水平至12元/头, 仍处于成本线区域。

猪价小幅回落, 但依然比较坚挺。距离中秋、国庆节只剩近1个月左右。这一个月之内前期普遍惜售导致的积压存栏生猪都将上市。同时, 多数屠宰企业在4、5月份猪价最低点时做了大量库存猪肉, 部分将在国庆前投放市场。同时政府收储的储备肉也可能进入9月份的猪肉市场。从而抑制、稳定, 甚至拉低猪价。

土地储备收储制度篇10

土地储备制度的建立代表的是我国城市土地制度革新的方向, 是我国城市土地利用制度的一次重大变革。有人将其誉为我国解放后第二次土地管理革命。土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新, 对于政府加强土地管理, 促进社会经济的可持续发展起着相当重要的作用。

1 我国城市土地收购储备制度的发展历程

我国的土地储备制度是国有土地使用制度改变过程中的革新, 其建立有相应的历史以及制度原因。1987年以前, 我国实行的是国有土地使用权无偿无期限无流动的所谓三无制度, 城市中大量的土地被长期闲置, 这一制度从根本上来说属于否认了城市土地的商品属性。1995年以后, 我国政府开始鼓励企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发, 但在当时的法律制度下, 这些企业可以用补办土地出让手续转让土地的方法, 使自己成为土地供应者, 最后直接导致的结果是存量土地多头供应的情况大量出现。

1996年我国在上海市成立第一家土地储备机构———上海市土地发展中心, 1997年杭州土地储备制度开始启动, 2001年4月, 国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》, 指出“为增强政府对土地市场的调控能力, 有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”[2]

2 土地储备运作模式

纵观我国目前实行土地储备制度的城市, 全国还没有形成一个统一的运作模式。

陈建设将我国土地储备制度的运行模式分为三种:

一是, 按照市场机制运行的模式, 这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求, 通过与被收购单位协调, 确立土地收购价格或约定收益分成, 按照约定由储备机构支付收购金。取得土地并按照现行规定办理土地过户手续, 储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套。对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

二是, 行政指导和市场运作相结合的模式, 这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定, 规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发。土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让, 规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

三是, 行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式, 这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围。对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签定国有土地使用权收购合同。储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用、取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表, 对国有企业改革中土地使用权作价出资, 入股部分进行管理。收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。[3]

3 土地储备制度存在的主要问题

3.1 土地补偿形式与内容不尽合理

土地储备中心在征购、回收土地时, 对土地征地补偿的形式过于单一, 例如:在目前的土地储备制度下, 对农民一般采取一次性补偿一定数量的费用的方式进行安置, 虽然短期内看起来对失地农民的生存不会产生影响, 但是从长远来看, 由于没有在农民的生存与发展的角度上思考, 会造成某些劳动技能相对较差的农民会出现因为失地致贫的情况出现, 从而产生新的社会问题。

3.2 土地储备制度管理结构有待完善

由于缺少现成模式经验可以借鉴, 我国土地储备制度一直处于摸着石头过河的过程, 现行土地储备管理模式是市、区两级政府管理, 两级土地储备机构除名称差不多外, 在行政上、经济上等方面都呈现出了各自独立运行的状态。同时, 当地政府有时为了增加城市重大项目的建设, 会特批一些具有城市土地储备职能的企业。最后导致的结果是城市土地储备机构多而散、小而弱, 在城市土地储备上形不成合力, 甚至在某些时候会出现互相牵制的情况, 反而制约了土地储备的发展。

3.3 城市土地一级市场未形成垄断

政府垄断城市土地一级市场, 是土地储备制度能否有效实行的一个关键方面。然后从目前来看, 各城市的土地储备机构并不能垄断当地的土地一级市场, 还有很多相关部门能够对一级市场的土地进行回收整理和开发。

3.4 土地收购储备资金短缺

由于土地收购储备中不仅要对被收购土地进行经济补偿, 同时也需要进行相应的前期开发。在这种情况下, 土地储备需要大量的资金支持, 而目前我国土地储备机构的主要资金来源是两个方面:一是政府的财政支持, 一是银行贷款, 尤其是银行贷款, 往往能占到土地收购储备资金的80%左右。

3.5 城市土地储备的法律制度还不够完善

目前, 我国对土地储备尚未进行统一立法, 各地现在主要还是依靠一些地方性的法规来指导土地收购储备。同时, 2004年颁布的新的土地管理法对于地方政府应该如何建立土地储备制度也没有明确规定, 这样导致的结果是土地储备制度缺少了相应的法律保障。

4 土地储备制度运行中的发展对策

目前, 我国已有许多学者对土地储备制度的问题进行了探讨, 并对土地储备制度进一步发展完善提出了相应的对策。例如:贾生华提出我国土地储备制度的发展对策为把城市地价水平调控在一个合理的水平上理顺体制加强协作协调有关政府部门的关系, 强化政府垄断一级土地市场的功能, 加大规范土地市场力度, 积极创新土地储备融资方式, 探索建立城市土地基金, 努力探索采取一次测算"分阶段分期支付补偿费。[4]

综上所述, 土地储备制度的完善对策如下:

(1) 制定适用于当前土地储备制度发展的法律法规

土地储备制度的建立与发展, 对于我国城市土地流转、房地产经济发展以及政府财政的稳定有着非常重要的意义。而制度的推广, 必须要相配套的法律法规的支持, 只有制定了与当前土地储备制度相匹配的法律法规, 才能使土地收购储备行为有法可依、有法可循。因此, 土地储备制度的完善首先要从制定相关的法律法规开始。

(2) 完善土地储备补偿机制

合理且有效的土地补偿机制, 是土地储备制度良好运行的基础, 目前的土地收购补偿存在着不少问题, 主要体现在补偿标准以及补偿思路两个方面。在补偿标准方面, 要坚持土地权利与土地收益相结合来确定土地价格, 利用地价评估中收益还原法、市场比较法、剩余法等多种方法评估土地价格, 同时也要在充分考虑单宗地的土地剩余使用年限、所在区位以及用途的情况下进行地价评估。而在补偿思路方面, 主要在对应失地农民方面, 需要一个有效的补偿以及帮助机制, 能够让失地农民在失去土地之后比较迅速的转换身份, 实现经济可持续。

(3) 积极整合土地储备机构, 实现土地一级市场的垄断

首先应在法律法规上严格限制批准新的土地储备机构, 从根源上制止一拥而上成立土地储备机构的情况;其次政府应该逐步取消企业公司从事土地储备的资格, 实现土地储备中心对土地一级市场垄断;第三应从行政或资产关系的角度理顺现在两级土地储备机构的关系, 按照携手合作、利益共享、互补优势的原则, 使两级土地储备机构形成合力, 协调发展。

(4) 大胆创新土地储备融资方式

在目前土地储备融资方法的基础上, 要广开融资渠道, 在条件成熟的时候, 甚至可以考虑相关债券, 吸收城市内中小型投资者的资金。同时, 还可以考虑对已进入土地储备中心, 但尚未拆除地上建筑物的土地, 进行短期出租, 以加快资金回笼。

(5) 完善土地储备机构管理监控机制

城市土地储备中心所运营的资金是巨大的, 但是其本身应该是一个处于政府管理下的非营利机构, 所以必须要完善对储备中心的监控和管理, 让储备中心的资金运营透明化、公开化, 从制度管理上减少个人和集体腐败的可能性。

土地储备制度的完善是一项长期的艰巨的任务, 相信只要勇于探索、敢于创新、大胆实践, 一定能够形成具有中国特色的城市土地储备制度。

摘要：土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新, 对于加强土地使用, 促进经济社会可持续发展有着极其重要的作用。目前我国土地储备制度还存在着很多问题, 本文在总结我国土地储备制度的基础上, 提出了相应完善制度的建议和措施

关键词：土地储备制度,城市土地,土地市场

参考文献

[1]朱学敏, 徐健.认识提高完善土地储备制度[J].价值工程, 2010 (23) .

[2]李艳红.城市土地储备制度与政府干预[J].生产力研究, 2004 (9) .

[3]陈建设.建立土地收购储备制度实现政府垄断土地机制[J].经济问题, 2001 (1) .

[4]贾生华, 张宏斌, 金星, 邵建峰.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究, 2001 (3) .