浅析我国土地储备机构性质的定位

浅析我国土地储备机构性质的定位（精选8篇）

篇1：浅析我国土地储备机构性质的定位

土地储备机构是否应缴交土地使用税

摘要：土地储备业务在我国属于新兴业务，从事土地储备的储备机构存在的时间并不长，法定意义上的土地储备机构是从2007年《土地储备管理办法》下发后才形成的，随着土地储备机构承担的土地储备、出让等活动在社会经济发展中的作用不断扩大，该篇文章从现有的土地使用税政策法规和土地储备机构职能、政府储备用地性质等方面对土地储备机构涉及的土地使用税进行探讨。

关键词：土地储备机构 政府储备用地 土地使用税

根据国土资源部、财政部、中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资发[2007] 277 号），土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为；土地储备机构是市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。那么土地储备机构办公场所等自身使用的土地和通过收储、征地拆迁、吹填造地等方式取得的政府储备用地是否应缴纳土地使用税呢？

一、目前土地储备机构涉及的土地使用税现状

由于《土地储备管理办法》在2007年11月才正式下发，土地储备机构的职能和单位性质是从该办法下发后才正式统一，办法下发之前各地就已经以不同形式开展土地储备业务，土地储备机构组成方式和业务开展方式并不一致：北京市以国土局下属的事业单位——北京市土地整理储备中心开展土地储备业务，上海市以市属国有企业——上海地产（集团）有限公司开展土地储备业务，重庆市以市政府直属的事业单位——重庆市地产集团开展土地储备业务，厦门市、武汉市也是以国土局下属的事业单位开展土地储备业务。由于各地的土地储备机构组成方式和业务开展方式不一，且土地使用税属于地方税种，因此，各地涉及土地使用税的处理方式也不一致：对于以国有企业开展土地储备业务的，国有企业持有的政府储备用地一般依法全额缴交土地使用税；对于以市属或国土局下属事业单位开展土地储备业务的，事业单位持有的政府储备用地一般不缴交土地使用税，或仅对用于临时利用的部分缴交土地使用税。

二、现行土地使用税政策法规对政府储备用地的规定

根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》中第二条 “在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。前款所称单位，包括国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业和事业单位„„”，条例中第六条“下列土地免缴土地使用税：

（一）国家机关、人民团体、军队自用的土地；

（二）由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地„„”，以及《国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（国税地字第015号）第九条关于由国家财政部门拨付事业经费的单位的解释“由国家财政部门拨付事业经费的单位，是指由国家财政部门拨付经费、实行全额预算管理或差额预算管理的事业单位。不包括实行自收自支、自负盈亏的事业单位”。因此，对于由财政部门拨付经费、实行全额预算管理或差额预算管理的土地储备机构，其自身使用的土地可以免缴土地使用税；对于自收自支、自负盈亏的土地储备机构，其自身使用的土地应依法缴纳土地使用税。对于土地储备机构通过收储、征地拆迁、吹填造地等方式取得的政府储备用地是否应缴纳土地使用税呢？根据土地使用税暂行条例第六条规定，土地储备机构储备的政府储备用地并未在免税的范围内，经查财政部和国家税务总局出台的与土地使用税相关的文件，也并未有过对政府储备用地涉及土地使用税的相关规定。

三、从储备机构的职能和储备用地的性质上探讨

从土地储备机构的职能来看，其主要是代政府行使土地收储、储备和出让的职能，在储备过程中虽然将储备用地的红线办至储备机构名下，但储备机构并不具有储备用地的使用权，也不具有储备用地的处置权，政府储备用地进行征地拆迁、“七通一平”等前期开发所需资金通过财政拨款投入，土地出让收入直接缴入财政专户，不通过土地储备机构，也不作为土地储备机构的收入，土地储备机构只是提取一定比例的工作经费，因此，土地储备机构行使的是一种类似代理和中介的职能。

从政府储备用地的性质来看，储备用地在出让前并没有土地用途、容积率等具体的规划指标，储备机构也只办理地块的储备红线，一般不办理土地使用权证。即使为土地储备融资抵押需要办理了土地使用权证，但权证上注明的使用权类型为“政府储备”、批准土地用途为“储备用地”，且在备注事项中注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作他用”等字样，因此，政府储备用地在性质上有别于其他通过出让、划拨等方式取得的土地。

从政府储备用地的用途来看，一是通过公开市场或协议方式出让给开发商，作为办公、住宅、商业等非公益性项目的建设用地；二是通过划拨方式作为保障房、行政办公用房等公益性项目的建设用地。因此，政府储备用地不能直接作为建设用地使用，必须通过出让或划拨的取得方式改变使用权类型后才能作为建设用地进行开发建设。

因此，土地储备机构只是政府储备用地的名义持有单位和代管单位，其所有权和使用权实质上均归政府所有，且不能直接对储备用地进行开发建设取得收入。若要缴交土地使用税，其资金来源只能是向财政部门申请，由财政部门拨款后再缴入地方财政金库，过程手续繁琐复杂，且并没有实质意义。由于政府储备用地的所有权、使用权和出让收入均归政府所有，根据《国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（国税地字第015号），土地使用税由拥有土地使用权的单位或个人缴纳，因此可以参照土地使用税暂行条例中关于“国家机关、人民团体、军队自用的土地”免缴土地使用税的规定，对土地储备机构持有的政府储备用地免缴土地使用税。

四、进行临时利用的储备地涉及的土地使用税

根据《土地储备管理办法》规定，在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。由于土地储备机构不具有储备用地的使用权，土地储备机构对储备地的临时利用取得租金收入是代地方财政收取的收入，需定期汇总上缴财政部门，那对于临时利用取得租金收入的储备地是否应缴交土地使用税呢？

根据《国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（国税地字第015号）第十五条关于免税单位自用土地的解释 “国家机关、人民团体、军队自用的土地，是指这些单位本身的办公用地和公务用地„„以上单位的生产、营业用地和其他用地，不属于免税范围，应按规定缴纳土地使用税”，参照本条规定的精神，对于临时利用取得租金收入的储备地应缴交土地使用税，同时，还应缴纳营业税、房产税等税费，使土地储备机构进行储备地临时经营承担的税费与其他企业开展的土地房产租赁业务保持一致，防止因政府行为使储备地临时经营成本过低，对市场中的其他企业产生不公平竞争。

五、结论和建议

综上，土地储备机构涉及的土地使用税应分以下几种情况处理：一是对于由财政部门拨付经费、实行全额预算管理或差额预算管理的土地储备机构，其自身使用的土地可以免缴土地使用税；二是对于自收自支、自负盈亏的土地储备机构，其自身使用的土地应依法缴纳土地使用税；三是对于由土地储备机构持有、没有进行临时利用的政府储备用地可以免缴土地使用税；四是对于由土地储备机构持有、用于临时利用的政府储备用地应依法缴纳土地使用税。同时，建议由税务机关对土地储备机构持有的政府储备用地涉及的土地使用税以法规形式予以明确。

参考文献：

[1]、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（中华人民共和国国务院令第483号）

[2]、《国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》（国税地字第015号）

[3]、《土地储备管理办法》（国土资发[2007] 277 号）

篇2：浅析我国土地储备机构性质的定位

浅析土地储备资金面临的法律问题

前言

土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节，随着各地各级土地储备机构的成立和运作，资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。

在实际运作中，银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一，央行也默认了这种行为。但事实上，该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突，因此，本文通过分析我国土地储备机构资金来源之现状，试图从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的风险和瑕疵，并提出若干解决建议，以资抛砖引玉。

一、土地储备机构和资金来源现状

1、土地储备机构

近年来，建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务，储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。截至2月，全国已设立土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元。

上海作为我国房地产市场最活跃的城市之一，自起就开始初步确立了土地储备制度。随着《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》的相继出台，上海已初步建立了以市土地储备中心为首的两级土地储备体系，以增强政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。

2、土地储备机构资金来源现状

近年我国房地产市场活跃，土地价格一路上扬，储备任务艰巨，储备资金来源不容乐观。按照有关规定，各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式：一为财政拨款，二为土地储备专项资金。但实际操作中，由于财政拨款金额太少，专项资金落实困难，各储备机构为了更好地完成储备任务，往往采用其他方式来筹集资金，银行贷款因此成主要资金来源。

(1)财政拨款

财政拨款因其局限性，已很难满足土地储备的需要。首先，财政拨款金额较小，与占用量巨大，占用周期长的土地储备资金需求量相比，数量有限;其次，这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得资金的投入缺乏连续性和稳定性;再次，财政拨款一般是按计划拨款，拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差，也不利于土地收购和储备目标的实现。

(2)土地储备专项资金

《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》都规定应当建立土地储备专项资金，但该资金的管理办法却久久未能出台，故现阶段不具操作性。而部分兄弟省市虽然出台了相关办法，却因为地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响，不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金，无法弥补储备资金不足的重大缺口。另鉴于土地储备是一个周期较长的过程，储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差，故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。

(3)银行贷款

银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。以上海市土地发展中心为例，其储备资金有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为，金额有限，程序复杂，利息偏高，如果向银行借贷过多，无疑将增大储备成本，影响经营土地的效益。同时，人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高，其最新“指引”明确要求：在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。

二、银行贷款的种类和问题

银行贷款是土地储备资金最主要的来源，也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看，这三种方式都存在着一定的问题。

1、信用贷款

系指依借款人的信誉而发放的贷款，是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位，各地商业银行均会在一定程度上提供信用贷款，但金额毕竟有限，故不构成银行贷款的主力。且若土地市场不景气，在巨大的还款压力下，土地储备机构的信誉是否受到影响，尚是未知数。

2、保证贷款

系指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时，按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时，先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商，并向银行出具一份“承诺书”，银行出于某种原因，就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定：政府及以公益为目的的`事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的，商业银行单凭政府信用进行放款，是违法的，极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。

3、抵押贷款

系指土地储备机构以储备土地为担保，由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中，有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后，按地方规定申领土地使用权证，然后再到银行按地块办理抵押，有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上，这种贷款方式是合法有效的，但实质上，在现行法律框架下，由于储备土地使用权的不明确，导致这种方式是最具法律争议的。

三、银行抵押贷款的法律问题和风险

1、土地储备机构无权抵押储备土地：

以上海为例，依《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定，土地储备机构权限为：

(1)由政府授权的，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的事业单位。

(2)经规划管理部门批准，可以在土地储备期间，临时利用储备地块。

也就是说，《办法》和《细则》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利，土地储备机构仅是国家进行土地储备行为的代理机构，代表国家收回并注销原土地使用权，在没有获得政府进一步授权前是无法将储备土地进行抵押的。

2、储备土地不具备抵押的合法性：

单纯按照现有的法律法规，储备土地并不符合抵押的要求。

(1)一般情况下，有土地使用权才可抵押

按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定，下列房地产可以抵押：①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权;②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权;③依法获得的房屋期权;④依法可以抵押的其他房地产。

按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。土地储备机构经政府授权将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，土地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态，很显然，储备土地并不符合《房地产抵押办法》可抵押房地产中第①、②、③项之规定。

另据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定：土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取“土地储备”的房地产权证。很明显，这里仅对房地产权证的名称作了规范，也没有对土地使用权性质、土地使用期限作明确的规定。

(2)限制转移的房地产不得抵押

据《房地产抵押办法》规定：依法被查封、监管的房地产或者依法被以其他形式限制转移的房地产不得抵押。而根据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定，被储备土地是有明确目标的：即只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，因此，如将其纳入被限制转移的房地产也不为过分。

(3)储备土地价值的不确定性

206月，中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定：各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款，并且对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。因此，储备土地的价值就是贷款金额高低的关键了。

按照传统的评估办法，同一区域内，土地价值主要和用地性质、土地使用年限、容积率等密切相关。一般而言，住宅、商业、办公土地的价值明显高于工业用地，存续使用年限长的土地价值明显高于使用权快到期的土地，高容积率土地的价值明显高于低容积率土地。但被储备土地最大的问题就在于其储备后的用地性质、使用年限、容积率等均处于未确定状态。土地被储备后，政府将根据新的规划对其各项指标进行调整，原本储备成本数百万/亩的土地有可能将成为价值不高的绿地、道路、或者公建配套用地，此时它的抵押价值几乎为零;即使根据新规划该储备地块系高容积率的住宅或商业用地，其价值也只能在经过法定程序出让、重新设置土地使用权后方可体现，如按照新规划性质对储备土地进行评估，则属于透支土地使用权，明显侵犯了将来土地使用权合法受让者的权益。

而储备土地原产证已经被土地储备机构注销，土地使用权随之消灭，银行不可能也不应当按照原土地使用性质和年限对之进行评估;而新的用地性质和使用年限而未确定或者仍未实现，银行也不可能按照未来的用地性质和年限进行评估;依《上海市土地储备办法》和《实施细则》，土地储备后政府会发放一种土地储备的房地产权证，并确定土地储备机构可对储备土地临时利用，这可能成为银行土地价值评估的唯一依据，但根据我国《土地法》规定，临时用地年限不得超过2年，因此，不排除储备的土地的实际评估价格会远低于土地储备成本的可能性。

4、银行很难实现抵押权

根据《房地产抵押管理办法》的有关规定，债务人不能履行到期债务的，抵押权人可行使抵押权。即通过拍卖、变卖、或者折价的方式处分抵押物，抵押权人享有所得价款的优先受让权。

如果房地产市场良好，储备土地的抵押贷款无疑是优良资产。但如果重蹈90年代房地产市场低迷的覆辙，则很有可能出现土地出让有价无市、价跌量减、甚至土地储备机构大量土地无法脱手的尴尬局面，此时，土地储备机构的资金链可能会紧缩甚至断裂，无法偿还银行的贷款。此时，为了保证自身利益，银行不得不要求实现抵押权。

前文已述，政府的保证将因为违反《担保法》而无效，一般情况下，银行只能通过土地拍卖、变卖、折价的方式来实现抵押权。但问题的症结在于，储备土地并没有法定的完整的土地使用权，在经法定程序出让土地使用权前，并不能上市流通。因此，除了按照国家土地供应计划交付供地，在扣除土地出让金后，银行可获得优先受让权外，根本不可能有其他的方式保证银行的利益。而在房地产市场低迷的背景下，即使土地能够出让，出让价格能否抵充银行贷款也是一个未知数。

四、解决土地储备机构资金不足的建议

综上所述，在现行法律框架下，银行以储备土地为抵押，向土地储备机构发放贷款是不合法且具有相当大风险的。但因为国内各地财政拨款数额小，土地储备专项资金制度仍未完善，为了更好地发展和完善我国的土地储备制度，落实对土地市场的有效调控，解决土地储备机构资金不足的问题，文章特提出建议如下：

1、修改相关法律法规，明确储备土地性质

现行的《中华人民共和国土地管理法》对政府土地储备并没有明确规定，这也就导致了土地储备收购的性质和储备土地的使用权性质的悬而不决。土地储备收购性质的不明确将导致土地储备机构的工作很难顺利进行，会引发土地收购储备价格的不合理上扬;储备土地使用权性质的不明朗也将成为土地储备部门融资的一大瓶颈。另《担保法》和《城市房地产抵押管理办法》也应针对土地储备这一特殊情况进行特殊规定。因此，虽然全国各地已经按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》初步建立了土地储备制度，但如何将土地储备工作进一步的合法化也必须提上议事日程。

2、加大财政投入，完善和落实土地储备专项资金

按照《上海市土地储备办法》的规定，土地储备专项资金系指储备地块出让所得的价款在扣除土地出让金、土地储备的成本开支和管理费后的余额部分。但如前文所述，因为各种原因，短期内按照这种办法收集土地储备专项资金只是一个美丽的愿望，并不具备实际操作性，因此，文章认为在现阶段在土地储备专项资金匮乏，制度不完善的情况下，为了保证土地储备工作的顺利进行，最直接的办法就是加大财政投入，通过进一步输血来完善土地储备机构的自我造血机能。

3、央行尽快出台《土地储备机构贷款管理办法》

在相当长一段时间内，银行贷款都将成为土地储备机构的重要资金来源，也正是因为我国没有一部针对土地储备机构贷款的操作办法，才导致各地商业银行和房地部门在土地储备贷款工作上的无序和无奈。

无可否认，只要我国宏观经济趋势向好，储备土地应当是一项比较优良的资产，因此央行对商业银行对各土地储备机构发放贷款的行为并没有禁止，事实上央行的态度是表示了默认。但是，如何在《担保法》、《土地法》、《房地产抵押管理办法》、《贷款通则》等各种法律法规中寻找一个平衡点，是央行下一步工作的关键。

4、资金来源多元化

目前关于如何开拓土地储备资金来源的提议很多，主要有以下几项：

(1)土地资产证券化，指土地储备机构以储备土地预期收益或者土地贷款作为担保发行证券，向社会融资。

(2)土地开发信托，指土地储备机构委托信托投资公司设立土地储备资金信托，以土地使用权益为信托资金及收益提供质押，设定一定的利率，吸引社会投资。目前西安市长安区国有土地储备中心和西部信托投资有限公司已经进行了有益的尝试，发行了2亿元的信托计划，市场反响热烈。

(3)土地权益置换，指土地储备机构按照土地储备计划，在进行土地储备的过程中，为了节省土地收购费用、安置现有土地使用者，用已经进入土地储备体系的土地置换土地使用者所使用土地的行为。该方法并非严格意义上的融资，却是减少资金投入，规避财务风险的一大举措。()当然，该方法是建立在土地储备机构已有大量符合规划且可置换的土地资源的前提上的。

总结

综上所述，笔者认为，建立和完善我国的土地储备制度是一项有利于我国房地产市场持续稳步向上发展的任务，但目前最主要的发展瓶颈是现行的法律法规并没有对土地储备做出详细和明确的规定。

需要解决的核心问题是如何规范和界定储备土地的使用权性质，即在土地储备后，土地使用权按法定程序出让前，土地使用权是否存在?性质如何?期限如何?谁有权行使上述权利?一旦从法律层面上解决了这个问题，则土地储备机构采取任何一种融资措施都将拥有合适的法源基础，将直接有利于改变土地储备过程中储备机构资金不足的窘迫面貌。

因此，与时俱进地推进我国立法工作、进一步完善房地产立法工作，尤为重要。

了一封言辞感人的信到广西大学，后被吸收为广西大学新闻班的本科生。

1989年7月，从大学毕业后，先后任玉林柴油机总厂技术员、宣传干事、团委副书记;玉林地区行署办公室科员、副科长、科长、玉林市委办公室副主任;北流市委常委、副书记、代理市长，北流市市长。

在李水明春风得意的时候，也有人给他打过“预防针”。李水明回家看望他的母亲时，只要他给的钱超过元，他的母亲就心怀不安，多次告诫儿子“不要学李乘龙那样的贪官”，可惜早已钱迷心窍的李水明，前脚出了家门，后脚就把母亲的话忘得一干二净了。

为李水明辩护的有2名律师。在最后陈述时，其中一人语气缓慢而时断时续。他说：“我的心情是十分沉重的。我作为被告的律师，同时也是他的校友。是我亲自把李水明推荐为广西大学当时的学生会主席的。后来知道他当了市长，他自己骄傲，我们同学也为他骄傲，没想到他会走到今天的地步……”

在整个庭审过程中，李水明说得最多的话就是“是的”、“没意见”。对检察机关指控他的罪名和犯罪事实，他没有提出任何异议。在自我最后陈述时，李水明忏悔连声，最后说：“我对自己的罪行供认不讳，我情愿认罪服法。”

沉沦纸醉金迷坦白反觉轻松

李水明走到今天，用公诉人的话来说，是“向往纸醉金迷，放松人生观、价值观、世界观”改造的结果。

公诉人在最后陈述时提到，从广西壮族自治区纪律检查委员会对李水明“双规”起，到今年7月30日案件移送到广西壮族自治区人民检察院审查、直至庭审，李水明因“从不翻供、改供，如实坦白交代犯罪事实、揭发其他犯罪线索”，所以应当认定为自首。辩护律师则提出还有“立功表现”。

经检察机关查明，李水明全部财产和支出总计人民币440.7多万元，港币20.995万元，美元2.17万元。经调查能说明其财产来源的有人民币255.9多万元，港币11.7万元，美元2.1万元。两者相抵，李水明尚有人民币184.8多万元，港币92950元，美元700元不能说明其合法财产来源。

篇3：浅析我国土地储备机构性质的定位

1. 运用现代的教学手段, 丰富学生的表象

表象是想象的材料, 表象的数量和质量直接影响着想象的水平。我们要充分运用现代化的教学手段, 提高制作课件的水平, 把教材中的景象充分展示给学生。如, 学习《黄山奇石》一文时, 把各种形状的奇石制成课件, 展示给学生看, 这为学生积累想象材料提供了素材。再如, 学习《卖火柴的小女孩》一文时, 把小女孩想象的五次擦燃火柴的情景, 制作成课件, 并把制作依据、制作过程讲解给学生听, 这对学生以后进行合理想象会起到很好的帮助。

2. 利用生动的语言描述唤起学生的想象

教师的语言是启发儿童想象力的主要因素, 教师要善于运用生动的想象, 优美、准确的语言来描述事物, 以唤起学生的想象力。如, 学习《桂林山水》一文时, 教师生动的语言描述可以让学生产生身临其境的感觉, 对于文中描写漓江水静、清、绿的句子;描写桂林山水奇、秀、险的句子, 通过教师生动的语言描述, 学生在脑海中就会浮现一幅美丽的画面。又如, 学习《鸟的天堂》一文时, 教师可以通过播放录音, 反复让学生体会、琢磨文中的景象。这样不仅有助于学生对课文内容的理解, 也为学生想象提供了材料依据。再如, 有些古诗的教学, 也可以让学生在反复吟诗的过程中进行想象。如, 《暮江吟》中江水的颜色、露珠的姿态、月亮的形状等都可以通过想象, 拓展学生创造性思维。

3. 在阅读中提高学生的想象力

学生想象能力的培养, 不仅要在课堂中进行, 同时也要在阅读中进行。小学语文教材中有许多优秀的文章, 如, 《丑小鸭》《卖火柴的小女孩》《草原》等, 教师要在学习这些课文时, 积极引导学生阅读, 在阅读中启发学生的想象, 并引导学生学会想象, 从而提高学生的想象力。

4. 想象能力的培养要在尊重学生的氛围中进行

教师在课堂教学中, 不能凌驾于学生之上, 而是要建立起平等的师生关系。学生答案正确, 我们就给予肯定;答得有创意, 我们就给予鼓励表扬;想得比教师还要奇特, 我们则虚心听取。有人说, 创造的灵魂、想象的欲望, 是人类宝贵的财富。不会创造, 那将是人类的倒退。教师既要把学生当作学生, 也要把学生当作朋友, 还要把学生当作一个与教师有平等关系的公民。教师要尊重学生的人格, 尊重学生在学习方面的创造性思维。其实孩子的人格在他一生下来就落地生根了。如果我们不能把学生当作平等的人来看待, 我们怎么能容忍学生们的不同观点呢?我们怎么能允许学生们反对我们呢?如果做不到这些, 培养学生的创造精神和创新能力从何谈起呢?当学生的人格受到充分尊重, 随之就会产生一种和谐、愉快、民主的教学氛围, 学生无拘无束无压力, 他们成了学习的主人, 于是他们愿意表达自己的真情实感和独特见解, 在交流中, 学生的想象力得到了培养。

5. 在学科教学中有意识地对学生进行想象训练

小学阶段各科课程的安排上, 结构合理严谨, 有助于学生开发智力。我们要充分利用教材资源, 对学生进行想象训练, 提高孩子们的想象和联想能力。例如, 语文学科中的阅读教学, 有许多课文内容是写景物的, 我们可以让学生在理解课文的基础上展开想象, 用一幅幅画把课文内容展现出来, 这样既培养了学生的想象力, 又帮助学生理解了课文内容, 真可谓是一举两得;美术课的教学, 教师可以把一个场景用语言描述出来, 然后根据文字提示展开想象, 结合思维与理解画成一幅画, 有意识地对学生进行想象训练;数学课的教学, 可以通过让学生编写练习题进行想象训练, 当然其他学科的教学也可以灵活针对教材内容进行训练。

6. 在看图说话中锻炼学生的想象力

看图说话练习, 不单纯是观察图画上的内容, 我们要引导学生把图上没有的内容, 经过合理的想象用语言表达出来, 成为一篇结构完整、想象合理、内容充实的文章。如, 教学《把铁路修到拉萨去》时, 针对文中的图片添加解说词的方法, 锻炼学生的想象力。

7. 想象力的培养要注重对课本内容的延伸

在语文教学中, 让学生针对课文内容进行想象, 也是培养学生想象力的手段之一。如, 教学《卖火柴的小女孩》一文后, 可以设计这样的问题:如果卖火柴的小女孩就生活我们身边, 那结果会怎样呢?这种开放性的问题是颇有价值的, 学生可以根据自己的认识各抒己见、尽情发挥。有的说小女孩会和大家一起生活, 在同学们的帮助下和大家一起成长;有的说她们会把小女孩接到自己家里, 把自己的玩具分给她, 让她和自己一样快乐;还有的说会把自己的衣服送给她, 让她不再受冻, 把食物分给她, 让她不挨饿……听了以上的说法, 我们怎能不为孩子们有这样的爱心和创新而感到高兴呢?

篇4：浅析我国土地储备机构性质的定位

关键词：土地储备机构，组织管理体系，制度变迁，交易成本

中图分类号：F293.2文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）10-0003-09收稿日期：2016-09-01

1 引言

自1996年上海建立第一家土地储备机构以来，土地储备模式得到广泛推广和应用。土地储备机构在规范土地市场、加快城市建设等方面取得一定成效的同时，也存在诸多发展困境。2016年四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》进一步对土地储备机构职责予以厘清，明确将其统一划为公益一类事业单位。新的时代背景下，如何更好更快地实现土地储备机构管理方式的转变、重构土地储备机构组织管理体系，使其能够在优化土地资源配置，加强地方政府性债务管理及增加社会公共福利等方面发挥重要作用，是当前土地储备制度变革的研究热点。本文从依法治国、制度变迁及交易成本视角对我国土地储备机构组织管理困境进行分析，并结合新一轮改革措施探讨土地储备机构变革方向，进而探索土地储备机构组织管理体系的重构路径，使其更有效发挥公益性职能，促进城市经济、社会和生态的协调发展。

2 我国土地储备机构组织管理体系现状梳理

为了实现土地储备目标，如何有效设置土地储备机构及划分层级是土地储备机构组织管理体系的重要内容。通过对上海、北京、广州、武汉、杭州等代表性城市的土地储备机构比较分析，从两方面将现有土地储备机构组织管理体系进行分类。

2.1 按决策和领导机制划分

2.1.1 以上海市为代表的复合制组织管理体系

上海市土地储备机构组织管理体系相对完善，主要特征为分层次市区两级管理（见图1），多层面是指决策、管理和执行层面。决策层面中，市土地管理工作领导小组主要负责协调解决土地储备中重大问题。管理层面分为两级，第一级是国土房管局，负责指导土地储备体系的相关业务；第二级是区县土地管理部门，主要负责监督本行政区域内土地储备计划执行情况。执行层面也分为两级，第一级是上海市土地储备中心，是市政府设立的土地储备机构，负责本市区域范围内储备地块的前期开发；第二级是各区县政府设立和经市政府批准设立的其他土地储备专门机构。

2.1.2 以杭州市为代表的单一制组织管理体系

杭州市土地储备机构分两级进行管理，第一层级是土地储备体系的决策机构——杭州市土地收购储备管理委员会。它是由分管城市建设的副市长和副秘书长领导，委员会成员包括市政府的经济、计划、城建、规划、财税、土地管理等相关部门负责人，主要工作是指导和监督土地储备中心的工作并协调有关部门之间的关系。第二层级是土地储备执行机构——杭州市土地储备中心，其隶属于市国土房管局。相较于复合制组织管理体系，两级管理体制更有利于土地储备制度的顺利实施和政府对土地市场的调控。

2.2 按管理地域划分

我国土地储备机构按管理地域划分为单一机构制和多机构制。在市辖区、县范围内只设立一个土地储备机构来负责全域范围内的土地储备就是单一机构制。在初期，如大连、青岛、杭州等，较小的城市也大多采用此类形式，多机构制是指除了市政府设立市级土地储备机构之外，各区县设立土地储备机构，如北京、上海、广州等大城市。按照市区两级间有无隶属或指导关系，又可将多机构制分为两种，一种是两者间无明确隶属关系，二者可单独或联合实施土地储备，如上海；另一种是市级机构指导或监督区级机构工作，并委托其在本区范围实施土地储备工作，如北京、广州。

3 不同视角下我国土地储备机构组织管理现实困境

我国土地储备机构经历了从无到有再到逐步规范的过程，取得一定绩效成果，但组织管理方面亦存在许多问题，从依法治国、制度变迁及交易成本视角对我国土地储备机构组织管理困境进行分析。

3.1 依法治国视角——土地储备机构法律定位模糊

我国的土地储备制度经历了自下而上、由实践到理论的发展过程，长期以来缺乏法律层面的宏观指导与约束，从某种意义上讲其变革是建立在“良性违法”基础之上。在土地储备组织模式设置过程中，土地储备管理委员通常会作为土地储备的决策机构，土地储备中心作为执行机构。从法律关系视角看，土地储备管理委员负责管理或协调土地储备相关行政机构的，二者之间这种内部行政法律关系实质是宪政关系。在我国，较大市及以上人民政府设立的土地储备机构行使权力源于行政规章，理应视为委托，而其他各级地方政府设立土地储备机构的行为，应理解为是对上级行政机关决定和命令的执行。土地储备执行机构可看作是“具有行政权能的组织”，其权力来源并没有明确的法律支撑。严格意义上讲，我国土地储备执行机构的法律地位并不清晰，而全国性法律法规的缺失也一定程度上造成了土地市场的混乱。

3.2 制度变迁视角——土地储备机构职能定位偏离

随着土地储备制度的不断完善，土地储备机构的性质及职能定位也不断发生变化。（1）分散探索阶段（1996-2001年）。这一阶段土地储备机构性质有事业单位或公司法人，突出问题表现在缺乏全国统一的管理制度体系。（2）中央政府主导试行阶段（2001-2007年）。期间，《关于加强国有土地资产管理的通知》《土地储备资金财务管理暂行办法》等文件的出台，标志着土地收储进入了由中央政府主导的试行开展阶段。但城市土地的公有制本质和潜在价值的驱动，使得土地储备机构逐渐成为地方政府经营城市的工具，集管理者与经营者于一身。（3）全面推行阶段（2007年至今）。这一阶段突出特点表现为：制度体系已基本完善，机构管理更为强化，融资管理日益严格与规范；突出问题则表现为土地储备机构“低进高出”的运营模式有悖不以营利为目的的初衷，存在潜在金融风险。纵观土地储备制度自下而上诱致性的变迁历程，究其实质表现为土地储备机构在土地一级市场供地垄断地位的强化，由于我国财税体制的局限、土地财政依赖、地方债务管理和集体建设用地入市等因素制约，土地储备机构公益性职能的转变任重而道远。

3.3 交易成本视角——土地储备机构组织管理成本过高

从横向看，土地储备过程中涉及经济、计划、城建、规划、财税、土地管理等许多职能部门，城市土地储备的运作成本与各部门间的配合互动程度直接相关。从纵向看，各区（县）虽相继成立了土地储备机构，但职能性质却不尽相同，市、区两级机构间许多关系还没有理顺，当涉及到利益分配时会出现矛盾。土地储备的外部交易成本较高，究其原因主要有以下几点：土地储备制度实行时间较短，操作运行缺乏统一的规范；土地储备组织管理体系设置不尽合理、部门权责划分有待完善；实施土地储备部门权威性不够。

4 新形势下土地储备机构组织管理体系重构内在要求

新形势下，政府职能转变、供给侧改革、“多规合一”等政策的推动，使土地储备机构组织管理体系面临着更加深刻的变革。

4.1 在政府职能转变中回归公益性本质

长期以来，土地储备机构作为政府委托或授权的主体，既是土地储备过程中的政策执行者，又是资产经营单位，兼有政府职能和企业经营双重角色，而这种自相矛盾的角色定位，使得政府难以有效对土地市场进行宏观调控，受短期利益的驱动，实际工作中往往追求土地储备机构的自身利益，甚至将部门利益凌驾于公共利益之上。新一轮全面深化改革进程中，政府职能应当以公共利益最大化为宗旨，实现由管理型政府向服务型政府的转变，因此，应进一步强化土地储备机构管理，明确其在土地收购、储备和供应各个环节中的责任、权利和义务，促进土地市场健康发展。

4.2 在供给侧改革中优化土地供应结构

我国土地储备制度仍处于探索发展阶段，相关体系还不太完善，同时由于对土地财政的依赖，各地政府大多重视建设用地的储备和供应，即土地供应结构主要是以工业和居住用地为主，而生活性服务业设施用地、绿化生态用地等占比较少。近年来，由于粗放的土地利用方式致使城市环境不断恶化，以及城市无序扩张导致的经济效率低下等问题愈发明显。与此同时，我国经济进入新常态，中央提出要加快推进供给侧结构性改革，为经济持续健康发展寻找新动力，而土地要素作为国民经济发展的基础资源，理应积极配合宏观经济供给侧结构改革，通过制定差别化供地政策，改革供应方式，调整供地结构，规范土地储备，从而提升土地资源配置效率。例如，加大土地政策引导支持，鼓励创新，增加新产业、新业态用地供给；合理调整居住用地供给结构，加速过剩地区库存消化等。

4.3 在“多规合一”中促进部门协同合作

土地储备规划是对城市土地资源进行有效控制和统筹安排的专项规划。在“多规合一”背景下，土地储备规划的制定应结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划及其他规划。土地储备计划则应根据土地储备规划、城市近期建设计划以及土地市场现状与趋势等统筹编制（见图2）。编制方式有以下三种：一是以北京市为代表的多部门联合审批；二是以上海、广州等为代表的规划、计划审批结合；三是目前大多数城市采取的国土部门为主导。计划编制的科学性需要合理组织形式，应 “自下而上”“自上而下”相结合，加强各部门间的分工与协作，进一步完善与健全城市土地管理体系。

4.4 在投融资机制改革中构建多层次融资体系

快速城镇化进程中，由于土地储备机构立足稀缺的建设用地且兼具政府背景，使得“土地财政”和“土地金融”为土地储备机构的良好运营与城市发展提供了持续的资金支持。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确土地储备机构只能从事土地储备职能，其他诸如融资、基建等职能一律剥离。未来土地储备与城市发展过程中，投融资机制将面临新的机遇与挑战。一方面，要求进一步改革中央与地方的财权与事权的关系，逐步摆脱地方政府对“土地财政”的依赖；积极推动政府改革，促使地方政府更节约和有效地使用公共资金，并引导社会资本投入城市建设。另一方面，要求土地储备机构创新融资模式，构建高效的多层次融资体系。如在风险可控情况下，可尝试建立土地基金、发行土地债券等方式来解决融资难题。

4.5 在集体建设用地入市中明确长期目标管理

表面上看集体建设用地入市打破了政府土地一级市场的垄断地位，将会与土地储备形成竞争，但长远来看集体建设用地入市可看做是广义的土地储备。随着城乡统一建设用地市场的构建，将从根本上逐步打破现行土地储备制度的运行基础，使土地储备机构供地范围缩减和能力萎缩。在此期间，土地储备机构需要尽可能完善其职能范围，将农村建设用地纳入储备范畴，增设“集体土地入市”等职能部门，并合理调整土地储备制度的目标、对象和内容，积极探索构建城乡统一的土地储备制度体系，促进土地储备机构从土地“供给者”向城乡统一建设用地市场“管理者与调控者”转变，最终实现城乡统筹、加强土地宏观调控、维护社会公平和城市可持续发展等多重目标之间的平衡。

5 我国土地储备机构组织管理体系重构路径探析

在全面深化改革的社会背景下，充分结合各领域改革成果与要求，促使土地储备机构更好地发挥其公益性本质，探索出适合我国土地储备机构组织管理体系重构的合理路径。

5.1 建立完善的法律体系，保障土地储备机构有法可依

新的时代背景下，土地储备机构的组织变革应当在法律规范的前提下探索，这就需要从法律层面明确土地储备各层级机构的性质与定位，使土地储备有法可依。首先应加快制定具有现实性、可操作性的土地储备相关法律、法规和规章，使土地储备组织管理体系内各机构、部门及以外相关利益主体能够在完备的法律框架内依法行政与经营；其次，健全土地储备制度法律体系，地方规章应当服从上位法律，确立严格层级管理体系；最后，严格划定土地储备的客体范围，规范土地收购、储备、供应等过程中的具体标准与办法，并对土地储备过程中的违法行为确定相应问责机制。

5.2 创新组织管理体系重构思维，明确土地储备机构职能

土地储备机构组织管理体系重构首先要转变传统思维，不断吸纳接受先进的理念。明确各层级土地储备机构职能范围，使各级政府、土地管理部门、土地储备机构等形成责权明确、相互配合与制约、高效运行的土地储备组织管理体系；试行土地储备开发“双轨制”，即除土地储备机构外，成立土地储备开发公司（二者不存在隶属关系），进一步剥离土地储备机构融资、基建等相关职能，增强土地储备开发公司对市场的敏锐度和专业开发能力；积极推动土地储备政府采购，加速城投公司市场化转型。

5.3 统一土地储备决策机构，由集权向多主体参与分权转变

我国大部分城市设有如土地资产管理委员会等类似土地储备决策机构，在传统高度集中的行政管理体制下，决策目标易偏离公共利益轨道。土地储备决策结构应向多主体参与的分权结构转变。组建以国土资源部、发展和改革委员会、规划部门以及土地储备机构为核心的决策机构，可以统称为城市发展委员会；以灵活多变的方式使公众及其他社会组织在决策过程中拥有不同程度决策自主权，实现民主化、科学化决策。

5.4 构建科学有效的信息化平台，加强储备机构间网络化联系

土地储备机构之间既有竞争又需要合作，在统一规划下协调行动，机构之间可以建立长效沟通机制，进行部门工作对接。构建土地储备信息化平台，可由用地规划系统、土地收储系统、土地出让系统、违法用地巡查系统等一系列系统构成。网络化既指依托互联网为平台构建数据信息管理系统又指土地储备机构之间建立良性互动竞争与交流机制，有助于加强土地储备机构在整体目标下各部门间的沟通和协作。

5.5 合理设置土地储备机构部门，构建城乡统一建设用地市场

土地储备机构可根据实际情况增设集体建设用地入市服务部，主要职责可分为三个方面：一是监督农村集体建设用地正常入市交易，对于违法现象依法予以打击；二是在推进城乡统一建设用地市场建设过程中，加强资金风险、收储风险、拆迁风险、流转冲击等土地储备风险预测，建立自我约束的土地收购储备风险管理机制；三是结合农用地定级估价工作与城乡建设用地增减挂钩的实施，建立兼顾公平与效率的集体土地入市收益分配机制，在保障农民权益基础上稳步推进集体建设用地入市。

参考文献：

1.崔立群 刘红.论土地储备机构的法律地位.前沿.2007.04

2.毕继业 杨亚东 田亮.从制度变迁角度看土地储备管理新规.中国土地.2016.07

3.郑艳馨 孙昊亮.浅析土地储备机构及其行为的性质.当代法学.2003.09

4.徐斌 喻建华 周丽.特大城市土地储备计划编制方法与建议.中国土地.2013.10

5.马骁 翟婧彤 王振坡.我国土地储备制度转型研究.中国房地产.2015.12

6.夏方舟 严金明.土地储备、入市影响与集体建设用地未来路径.改革.2015.03

作者简介：

贾宾，天津城建大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为土地与房地产经济。

薛珂，天津城建大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为城市与区域经济。

篇5：浅析我国土地储备机构性质的定位

关键词：城市土地储备；土地储备规模；宏观调控

土地储备制度是强化政府土地供应机制，增加建设用地有效供给，增强政府调控土地市场能力，促进土地资源的合理利用和土地资产的优化配置，也是盘活存量土地资产，调整土地利用结构的有效手段，是政府经营城市、调控市场的重要途径，是政府实现社会公共利益、促进城市发展的一种管理机制。现在城市土地利用格局存在多样性，土地使用历史遗留问题多，土地权利关系复杂，土地储备资金有限，这些外部因素均对开展城市上地储备影响较大，土地储备的实施面临许多不确定性，影响土地储备顺利进行的因素也很多，有必要对这些因素进行一个系统的分析。

一、经济发展水平

我国经济正处在经济增长时期，以工业化为基础的城市化水平不断提高，这意味着城市人口规模的不断增长与城市经济规模的不断增大。无论是人口规模的扩大，还是城市经济规模的增大，都意味着城市用地面积的增加，也就意味着对城市建设用地需求的增加。对于某一区域而言，在一定的经济发展水平和充足的资金支持下，确定的土地供应量是多少，就要求至少应储备多少土地。只有达到足够的土地储备量，政府才可能对土地一级市场有宏观调控能力，使土地市场良性运转。

二、资金数量 土地收购储备过程既是土地流转的过程，又是资金循环的过程，同时土地资产自身规模庞大，使得以土地作为对象的土地储备需要巨额资金的支撑。目前各地的启动资金主要来源于政府的财政拨款，一般是在土地储备制度建立时，政府财政拨给一部分资金作为资本金或周转资金。如杭州市土地储备中心于1997年8月成立初期，政府财政拨款4000万元作为土地储备中心的启动资金；青岛市土地储备中心于1999年7月成立初期，市财政向土地储备机构注入注册资金20万元，周转资金2000万元；沈阳市土地储备中心的启动资金为5000万元。但是，由于政府财力有限，其土地收购储备拨款的数量一般有限，且投入时间有较大限制；另一途径是商业银行贷款，是收购储备中心所特有的城市土地垄断供应权的性质以信誉担保方式获得金融机构的支持。这是目前各城市土地收购储备资金的最主要来源。由于土地收购储备是一种政府行为，信誉度高，银行放贷是建立在政府的国有土地资产上的。储备土地一经出让，就能回收土地出让金，银行放贷形成的资产呆账、坏账风险很小，因此，各商业银行竞相向土地储备机构贷款。土地储备机构运营资金基本上都来自于银行贷款。一旦房地产市场出现波动，银行与土地储备中心将面临很大风险。相对而言，后一种形式的市场化程度更高，灵活性更强，能在时间和强度上满足土地收购储备所必须的资金。不仅如此，在土地收购储备机制运行过程中，信誉担保贷款是一种重要的融资形式。但是，银行贷款的利息压力太大，增加了土地储存成本。在获取启动资金后，土地收购储备中心即行开展土地收购储备工作，并通过收购储备的土地向金融机构再行抵押、融资，以进一步强化土地收购储备的力度。此外，随着资本市场的发展和发育，可以通过发行土地债券、上市等方式向投资大众募集资金。同时也可以通过租赁融资，将储备土地临时出租，收取租金。土地收购储备中心的另一个资金来源则是土地出让增值收益。土地出让收入扣除土地收购，开发，储备支出，即为土地出让增值收益。建立城市土地储备制度的目的之一是增加财政收入，增加政府对城市建设的投入，所以土地出让增值收益的一部分应作为土地储备资金继续用于土地储备增值，但是总的来看这种方式缺乏规范化和制度化，尚不足以成为土地储备主要而稳定的资金来源。

从当前国内城市土地储备资金筹集情况看，储备机构自有资金有限，大部分城市土地储备资金主要来源于银行贷款，土地的储备量大小直接受银行资金投放量的影响。资金不足构成开展土地收购储备工作的瓶颈，直接决定着土地储备机构的土地储备能力。

篇6：浅析土地储备贷款风险及防范

土地储备贷款是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地，提升土地出让价值的短期周转贷款。其主要用途包括支付征地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、场地平整费、缴纳土地出让金等。

近年来，各地政府通过加快土地资源向土地资本转变，提高土地收益，为城市建设提供了强大资金支持，部分城市成立了土地储备中心专司其职。土地储备贷款相应成为银行新的效益增长点和营销重点，并占据了银行信贷资金相当份额。

但是，由于土地储备贷款金额大，政策性强，政府干预成分多，银行管理经验不足，贷款风险相对较大。土地储备贷款主要面临以下风险：

1、政府信用风险。从借款主体看，大部分土地储备机构虽然工商注册为企业法人，但并没有按公司化规范运作，仅是代表政府负责土地收购、储备、交易等日常事务性工作，不负责对土地资金的安排，缺乏经营自主权，责权不统一，法人治理结构不完善，监督机制不健全，实际属于政府的附属体，作为融资主体，其只是一个承贷的空壳而已；另一方面，政府往往把土地储备贷款当作财政资金管理使用，并没有完全把土地储备贷款用于储备的土地项目，而是用于弥补其他城市建设资金；对于拍卖的储备土地款项，政府也未及时用于归还贷款，仅仅向银行承诺安排财政资金还贷，而这些承诺又往往不能完全兑现，对于赤字财政更是一纸空文。因此，政府信用风险是土地储备贷款的直接风险。

2、政策性风险。近年来，国家加大了对房地产市场和土地市场整治、规范力度，人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》明确限制了对房地产开发企业、施工企业的贷款投入，国务院、国土资源部2004年也先后出台了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》、《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》，加强了对建设用地的审批管理，上收了地、市一级土地部门土地项目审批权限，并暂停农用地转为非农用建设用地的审批。这肯定会影响城市房地产建设规模和土地拍卖进程，甚至可能使储备土地无法拍卖变现，从而影响贷款的按期收回。

3、法律风险。《中华人民共和国土地管理法》严格禁止未经批准或越权审批建设用地。储备土地必须符合经法定程序批准的城市总体规划、近期建设规划和土地利用总体规划。近年来，随着“城市化”步伐的加快，城市郊区大量农用地作为储备土地被征用，其中不乏为当地政府越权审批占用，且土地储备机构取得土地并未实际缴纳土地出让金，仅仅是为了取得贷款而办理了土地过户手续和变更了土地性质，处置土地存在较大的法律风险。另外，外部评估机构受利益驱动，往往是按照借款人的授意根据贷款申请额度对土地价值进行评估，甚至一些地方由国土部门垄断对地价的评估（否则，不予办理抵押登记），导致评估价值远远偏离土地市场价值，银行即使处置抵押物也会造成较大的贷款损失，而现有法律法规对评估机构的责任约束不强，银行也无法向评估机构进行追索。

4、银行经营管理风险。笔者在审计实践中发现，部分银行发放土地储备贷款未落实抵押，或者抵押物非贷款对应的储备土地；在贷款资金使用方面缺乏有效的掌握控制。他们往往采取与政府、借款人三方签订《土地储备贷款封闭运行协议》，《协议》中明确了贷款资金必须专款专用和储备土地处置后优先偿还贷款。但事实上，由于借款人和政府处置土地与银行贷后管理信息不对称，贷款资金转入财政帐户后，银行完全失去对贷款资金的监控，无法保证储备土地处置款和贷款不被挪作他用，而一旦土地储备资金被挪用，就很难按期收回贷款。

基于上述风险，笔者认为应从以下几个方面加强对土地储备贷款的管理：

1、落实有效的抵押是防范土地储备贷款风险的前提。贷前对储备土地进行严格的评估并设定抵押是防范风险的有效措施，这样可以避免借款人擅自处置储备的土地悬空贷款，从而取得对贷款管理的主动控制权。当然，银行应当关注储备土地取得的合法合规性，如取得土地是否经过法定程序批准，是否足额缴纳土地出让金等；对土地价值的评估结果可以实行社会公开，接受社会监督，防止评估机构随意估价。

2、把好贷款用途监控是确保土地储备贷款安全的关键。保证贷款资金用在储备的土地项目上，确保土地的保值、增值和权属无争议，应当对土地储备贷款实行封闭管理。事实上，一些地方政府往往把土地储备贷款当作以土地作抵押向银行融资的城市建设资金，就理所当然地纳入财政资金管理，他们并不真正了解银行发放土地储备贷款的用途，银行要加强与地方政府的沟通，使他们真正了解土地储备贷款的性质和用途，绝不能放弃对贷款用途的监控；鉴于地方财政要介入对贷款资金的管理，可采取借款人与财政建立共同的贷款专用账户的措施，将贷款资金与财政资金彻底分开，这样既便于财政直接监控，也能满足银行对信贷资金管理的要求。

3、土地拍卖款是偿还土地储备贷款的唯一资金来源。由于土地拍卖变现的不确定性，导致借款偿还期限不确定，为规避贷款流动性风险，在借款合同中除了要明确一个合理的贷款期限外，还应当在借款合同的分期还款计划中明确“土地拍卖变现后及时优先偿还贷款金额或一定比例金额，不受贷款期限的约束”。我们既不能等到贷款到期才回收，也不能因为贷款到期后借款人未及时归还而立即处置抵押的储备土地，更不能依赖政府要用财政预算资金来偿还贷款，借款人归还贷款的期限实际上就是土地拍卖变现之日，偿还贷款资金的唯一来源就是土地拍卖变现资金。

篇7：浅析我国土地储备机构性质的定位

大庆市县级城市土地收购储备制度浅析

6月,大庆市国土资源收购储备中心正式建立,但理论研究和实践尚处于起步阶段,而在土地储备制度的初期研究中,大多数站在市区的高度,而缺乏县域性研究,因此在经营县域城市的构思上,我们亟待把土地储备制度迅速建立并开展起来.

作 者：作者单位：刊 名：中国科技博览英文刊名：ZHONGGUO BAOZHUANG KEJI BOLAN年，卷(期)：“”(29)分类号：X2关键词：国土资源 土地储备制度 市场调控 投资 环境

篇8：浅析我国土地储备机构性质的定位

1 大葱锈病

大葱锈病是一种普发病害, 如防治不及时, 严重地块病斑密集, 使葱叶不能使用, 影响大葱品质和产量。

1.1 发病症状

主要在叶片和花梗上形成椭圆稍隆起的小疮疱, 呈橙黄色, 周围为黄白色, 有光泽。后期形成纺锤形斑点, 表皮纵裂、向外翻起, 散出黄色的夏孢子粉末。秋季斑点呈黑褐色, 隆起后纵向破裂, 散出暗褐色冬孢子粉末。

1.2 发病原因

该病是由葱柄锈菌侵染所致。病菌以冬孢子形态附在病株上越冬, 形成初侵染源。下一年形成的病株上产生的夏孢子借助风、雨等天气条件再侵染, 向周围植株蔓延, 后至整个田间。

1.3 综防措施

农业防治:一是合理轮作。与非感病作物实行3 年以上轮作。二是科学施肥。增施有机肥以及磷钾肥。三是加强田间管理。及时中耕培土, 增强植株抗病能力[1,2]。

药剂防治:发病初期喷洒80%代森锰锌可湿性粉剂1 000倍液, 或25%粉锈宁可湿性粉剂2 000 倍液, 或10%苯醚甲环锉水分散粒剂1.5 L/hm2, 或250 g/L丙环唑0.5 L/hm2。每隔7 d用不同药剂喷洒1 次, 视发病程度, 连喷2~3 次。

2 大葱紫斑病

大葱紫斑病也是一种普发病害, 如有发生会遍布整个生产田, 影响大葱生长, 降低大葱的产量。管理粗放、排水不良、阴雨连绵、密度过大、长势衰弱利于发病。

2.1 发病症状

此病主要危害筒状叶, 起初表现为水浸状白色小点, 后呈圆形或纺锤形凹陷病斑, 颜色变褐, 再逐渐变大, 呈暗紫色, 周围伴有黄色晕圈。湿度大时布满黑褐色霉状物, 轮纹状排列。多个病斑连成后, 会造成叶变黄、变软、折断。切顶后的鳞茎和颈部受到感染时呈半湿性腐败, 组织变红或黄, 渐呈暗褐或黑色。

2.2 发病原因

该病由香葱链格孢菌侵染所致。以菌丝体和分生孢子随在土壤中种苗上、病残体中越冬, 在条件适宜时分生孢子借风雨传播。主要从从寄主的伤口、气孔或表皮侵染。产生病斑后散出分生孢子进行田间再侵染。

2.3 综防措施

农业防治:一是选择健壮的种栽, 提高抗病能力;二是合理密植, 施足底肥;三是强化中耕管理, 保证植株健壮, 少染病。

药剂防治:在田间如开始发现病株, 应选用75%百菌清可湿性粉剂600 倍液, 或40%多菌灵胶悬剂400 倍液, 或70% 代森锰锌可湿性粉剂500 倍液, 或64% 杀毒矾可湿性粉剂500 倍液, 或68%精甲霜灵·锰锌水分散粒剂800 倍液, 每隔7 d喷洒1 次, 视发病程度, 连喷2~3 次[3,4]。

3 大葱霜霉病

大葱霜霉病是一种流行性病害, 易发生于低温多雨的年份, 如防治不及时, 病株矮化, 叶片扭曲畸形, 可造成大葱严重减产。

3.1 发病症状

叶片被害病斑呈卵圆形, 大小不一, 淡黄绿色, 边缘不明显, 潮湿时病斑上生出白色霉层, 干燥时叶片变为污白色或出现淡黄色枯斑, 逐渐枯死。叶片中部或下部被害引起叶片下垂干枯, 在叶的尖端和中部生菱形病斑, 中央灰白色, 上有淡褐色霉层, 叶尖一般干枯变黄。

3.2 发病原因

该病主要由葱霜霉菌侵染所致。病菌以卵孢子在种子表皮、病残体或土壤中越冬, 菌丝也可潜伏在鳞茎及侧生幼苗中越冬。第2 年春季卵孢子萌发产生芽管, 从寄孔侵入发病, 或带菌丝的鳞茎及侧生幼苗通过栽植向上扩展危害, 形成初侵染。病斑形成后产生病原菌的孢子囊随风雨和昆虫传播蔓延, 在适宜条件下可发生多次再侵染, 形成大流行。

3.3 综防措施

农业防治:一是种子消毒。用50 ℃的温水浸种, 或用35%甲霜灵拌种。二是科学选地。选择地势高、易排水地块。三是加强田间管理。

药剂防治:在发病初期用72%锰锌·霜脲可湿性粉剂600~800 倍液, 或77% 氢氧化铜可湿性粉剂800~1 000 倍液, 或68%精甲霜·锰锌可湿性粉剂2.5 kg/hm2, 或72.2% 普力克水剂1.5 L/hm2对水喷雾, 为保证防治效果, 不同药剂应轮流使用, 视发病程度, 每隔7~10 d喷洒1 次, 最好不超过3 次[5]。

总之, 大葱的病害防治, 应以预防为主, 加强农业防治, 必要时科学合理使用化学药剂, 以保证所生产出的大葱符合农产品质量标准要求。

参考文献

[1]蔡继红.大葱主要病害及其防治方法[J].中国农业信息, 2012 (20) :45.

[2]常亮.大葱常见的病害与防治[J].农村科技, 2001 (11) :20.

[3]解华, 乔丽英, 刘振新.大葱常见病害的发生及防治[J].北方园艺, 2003 (3) :69.

[4]张建明.大葱病害的症状及其防治措施[J].农家参谋 (种业大观) , 2009 (9) :21.