浅谈修建性详细规划通知的不可诉性

2022-09-12

1 修建性详细规划调整通知的内涵及法律特点

根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定, 修建性详细规划是为了申请办理建设工程规划许可证, 需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目而编制的一种就特定范围内的建设做的一种内容更为详细具体的规划。而这种规划一旦需要调整, 则仍须原审批部门依法进行审核, 并就审批事项的结果以通知的方式下发申请人, 申请人才能持通知书办理或者重新办理建设工程规划许可。就修建性详细规划调整通知在办理建设工程规划许可证中的作用而言, 修建性详细规划调整通知本身蕴含着技术性、非必要性和中间性的特点。

1.1 技术性

修建性详细规划是为了办理建筑规划许可证而设立的技术性要件, 因此无论其中间如何调整, 都必须完成技术把关的使命, 在此过程中其功能主要体现为:第一, 可实施性。和其他规划不同, 修建性详细规划是要付诸实际施工的规划设计。第二, 严谨性。修建性详细规划是直接作为建筑设计和施工图设计的依据, 因此其必须高度严谨。第三整体性。修建性详细规划需要对规划范围内的所有建筑单体进行统一布局, 考虑协调一致性。第四, 全面性。修建性详细规划还需要将建筑与城市, 建筑与环境、建筑与空间, 时间的关系综合考虑。

1.2 非必要性

修建性详细规划并非办理建设工程规划许可证的必要要件, 从《中华人民共和国城乡规划法》规定的文义和法律精神来看, 其只在需要建设单位编制修建性详细规划时才编制。同时部分修建性详细规划的审批事项已于2012年10月10日被国务院以《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》 (国发[2012]52号) 取消, 由此也可以看出修建性详细规划在法律层面愈发体现出非必要性, 而作为该种行政行为的一个环节的通知, 其非必要性也暴露无遗。

1.3 中间性

修建性详细规划是中间性的, 其不是行政审批的终点。从修建性详细规划本身属性及修建性详细规划调整的通知所记载的内容属性均能不同程度的体现其仅是一个条件, 而非一个审批事项的完整过程, 其在整个审批事项中只是办理建设工程规划许可证过程中必要的一环, 关键的一步, 但其本身并不对外发生权利义务的影响。

2 修建性详细规划调整及通知在司法实践中的表现

2.1 修建性详细规划调整不是行政许可事项

在司法实践中, 无论是作为申请人一方, 还是作为审批机关, 都无法准确说明修建性详细规划调整通知是否为行政许可事项。但在行政审批实践之中, 天津市已经将修建性详细规划调整作为非行政许可事项, 而这种规定和《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》 (国发[2012]52号) 文件精神不谋而合, 以审批实践的方式否认了修建性详细规划调整的行政许可属性。

2.2 修建性详细规划调整通知本身在法律效力上具有时效性

基于修建性详细规划调整只是办理建设规划许可证的过程性条件, 且修建性详细规划调整本身也是基于一时一地的情况变化而做出的审核, 因此, 审批部门往往严格的恪守时效要求, 在基于依法审核的基础之上, 一旦同意了修建性详细规划的调整方案, 也会在修建性详细规划调整通知中明确该通知的可用时效期间, 并且很短, 一旦超过此期间, 那么通知将会归于无效, 不能作为办理其他任何证件的依据。因此对于这种具有实效性的通知, 如果说是一种权利的记载或者反映, 不若说更具有某种行使权利的告知和催告功能。

2.3 修建性详细规划调整通知在对象上具有特定性、针对性

修建性详细规划调整通知只针对申请人, 通知本身记载的权利义务也仅约束申请人, 申请人只有按照修建性详细规划调整通知书上记载的内容去履行义务, 才能产生享有权利的后果, 否则, 修建性详细规划调整通知将会因时效的经过, 申请人的怠于履行义务而失去效用。其特定性、针对性是明显的, 而这种特定性、针对性的特征, 也使得通知对象之外的人不可能代申请人履行义务, 享有权利, 也不能通过其他方式撤销申请人对通知所享有的某种权利。

3 修建性详细规划通知的不可诉性

基于上述对修建性详细规划通知的论述, 结合《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释的相关规定, 可以看出修建性详细规划通知具有明显的不可诉性。

3.1 修建性详细规划调整通知属于中间行政行为

中间行政行为是为最终的行政行为而进行的步骤, 称之为中间行政行为。通过上文论述, 修建性详细规划调整的非必要性和中间性特点决定着其属于过程性行为, 中间性行政行为, 尚不是一个完整的法律行为, 因为完整的法律行为必然是产生完整权利义务关系的行为。而修建性详细规划调整通知仅是行为片段, 其只在整个建设规划许可证办理过程中的特定片段发挥作用, 并不产生最终的法律后果, 其效力或者影响力并不能够通过通知本身对外彰显, 其所载的内容最终是要借助建设规划许可证来表达, 并最终形成法律效力。因此这种行为在法律上属于中间行政行为, 因此其不可诉。

3.2 修建性详细规划调整通知无实体权利义务的影响

修建性详细规划调整通知属于一种权利告知和权利行使的催告, 一般修建性详细规划调整通知在表达同意调整内容的同时, 其往往对自身效力进行了时效限定, 限定申请人必须在某个特定的时效期间内完成办理后续事项的时限, 否则将会造成通知本身的失效, 更多的体现了程序的特征, 这种程序权利义务的载体, 并不对申请人产生实体权利义务的影响, 因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释的相关规定, 其不属于行政诉讼的受案范围, 不具有可诉性。

摘要：修建性详细规划在规划中起着承上启下的作用, 可以有效地将规划和建设联系在一起, 为城市建设提供依据。由于修建性详细规划在实际使用过程中需要及时申请审批调整, 其中涉及对修建性详细规划调整进行审核, 并将审核结果通知申请人的行政行为。鉴于该行政行为的特征, 给审判实践带来困惑, 本文拟从修建性详细规划通知的法律属性分析, 论证其不可诉性。

关键词：修建性详细规划,中间行政行为,不可诉性