国土资源信访回复的可诉性论文

国土资源信访回复的可诉性论文（精选6篇）

篇1：国土资源信访回复的可诉性论文

国土资源信访答复意见的可诉性

信访活动在我国历史上早已存在。夏朝建立的最初国家政权机构中，就有了执掌“纳言”的官职。其职责就是下情上达，上请下达的意思。“信访”一词被我国党政机关正式采用始于1971年，当时《红旗》杂志刊登《必须重视人民来信来访》一文，首次公开把人民来信来访称为“信访”，从此，“信访”一词被整个社会确认。①

随着改革的不断深入，经济社会面临加速转型期，国土资源信访的焦点问题聚焦在征地、拆迁、补偿、安置及土地使用权证发放等民生问题上，出现了许多新情况、新问题。信访作为一种处理社会矛盾的方式，越来越被行政管理相对人及各级国土资源管理部门运用于各类国土管理活动中，因此而引发的行政争议呈逐年上升趋势。

国土资源管理部门通过信访答复方式作出的行政行为内容繁多，对相对人效力拘束不一；有的完全不属于《信访条例》所规定的涉访事项，也适用信访程序进行处理。行政管理相对人对信访答复不服起诉到人民法院，由此而引发的法律问题是“信访答复”是否可诉？

在司法实践中，各级人民法院对不服信访答复的起诉是否受理的操作也不尽相同。本文拟结合审判实践，对行政机关作出信访答复的可诉性及相关司法审查探析如下：

一、信访答复的性质

2005年5月1日起施行的《信访条例》第二条明确规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。修订后的《国土资源信访规定》第二条对“国土资源信访”的概念也作了相类似的规定。

从上述信访的概念和内涵可以知晓，信访是是指信访活动，并且是由行政机关依法处理的社会活动，信访是一种互动、双向的活动过程，包含行政管理相对人为了实现某种目的和需要提出信访事项的活动和行政机关依法处理行政管理相对人提出的信访事项的活动。②信访答复即是行政机关依法受理、办理信访事项，对建议、意见或者投诉请求作出采纳或者不采纳、支持或者不支持的决定，依法解决信访问题的一种处理方式。

《信访条例》第十四条一款明确规定了信访事项的针对主体及涉访内容，仅限于五类组织及其人员的职务行为：第一类就是行政机关及其工作人员，国土管理部门及其工作人员当然包括在内。所谓履行职务的行为，即是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或者单位，以机关、单位名义履行职责所做出的行为，而非以个人名义做出的行为。按照职权法定和权责相一致原则，国土管理部门对属于本机关法定职权范围的信访事项应当受理并作出处理。行政法学理论中认为行政行为是指行为主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。③行政机关为履行行政管理职能而作出的信访答复，带有从属法律性、单方意志性、裁量性、政策性等行政行为特征，因而具有行政行为的性质。

二、信访答复内容的几种表现形式：

国土管理部门针对信访人提出的具有不同内容的信访活动，其作出的信访答复的内容与形式也具有多样性和复杂性。《信访条例》及《国土资源信访规定》均规定了对收到信访事项规定了相关的处理方式及相关程序。

有的信访答复只是对当事人的一般咨询问题给予的告知，而更多的是针对当事人要求国土管理部门履行某个行为作出的答复，《信访条例》第32条《国土资源信访规定》第26条都规定了对信访人提出的投诉请求，经调查核实，依法分别作出以下处理：一是请求事实清楚，符合相关法律规定的，予以支持；二是请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；三是请求缺乏事实根据或不符合相关法律规定的，不予支持。这种信访答复所引发的行政争议，在司法实践中比较是比较常见的。

三、信访答复行政行为可诉性审查标准

行政诉讼受案范围是指人民法院可以依法受理行政争议的种类和权限。所谓行政争议，是指因行政机关行使职权、实施公务活动而发生的法律争端。④2000年3月，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》颁布实行，为了更好地体现行政诉讼法关于保护行政管理相对人合法权益的立法宗旨，该解释的第一条第一款取消了原来的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》时对受案范围的一些不适当限制，将《行政诉讼法》受案范围所指的“具体行政行为”恢复到“行政行为”，同时在第二款中，对不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种事项作出了具体排除。

该解释所指行政行为，是指国土管理部门及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对行政管理相对人权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。⑤因此，不是所有的行政行为都是可诉的。

其实信访答复具有行政行为性质是一个广义的概念，具体到每一件信访答复是否可诉，应看它是否具备《行政诉讼法》上所指行政行为的基本特征。可从以下几个方面进行判断：

第一、主体标准。可诉性信访答复行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人实施的行为。

第二、内容标准。可诉性信访答复行政行为必须是行使与国家行政管理职权有关的行为。

第三、结果标准。可诉性信访答复行政行为是针对特定的人和事所采取的具体措施的行为，其结果将直接或间接影响某一个人或组织的权益。即对行政管理相对人权益产生实际影响。所谓实际影响是指行政管理相对人的权利义务关系已经发生了变化。有的信访答复行政行为虽还没有执行，但该行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可采取相应的强制措施，对当事人的权利义务产生影响。

第四、必要性标准。行政诉讼的一个重要目的就是消除违法行政行为对行政管理相对人权利义务的不利影响。根据“有权利必有救济”的基本原则，可诉性信访答复行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径，将可能对相对人造成更大损害，故必须赋予这类行政行为可诉，才能从根本上保护公民、法人和其它组织的合法权益。

第五、可能性标准。司法监督的实质是对行政行为的合法性进行审查。根据法律、法规的规定，人民法院能够对信访答复行政行为的合法性作出明确判断。否则，势必会造成审查上的无所适从，使下判成为难题。

上述标准表明，同属行政行为范畴，可诉的信访答复较之不可诉的信访答复有着本质的不同，关键在于信访答复的理由和结果是否实际影响了当事人的权益。如果信访答复内容涉及对当事人权益的处理，还要进一步审查国土管理部门是新作出的行为还是一种重复处理行为，既该答复内容是对原处理行为的重复还是对原处理结果的改变。对于当事人就某些问题向行政机关提出意见、建议或进行咨询的，行政机关以书面形式作出的解释、说明等，应属一种单纯的答复行为，因其欠缺完整意义上的行政行为的全部特征，不实际影响或设立行政相对人的权利义务，故就其性质而言不具有可诉性。信访部门对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为，因其对当事人的权益产生实际影响，就是可诉的信访答复。

四、对信访答复提起诉讼的程序性审查应注意的问题

1、对信访答复不服的起诉能否直接受理的问题

笔者认为，对属于人民法院受案范围的信访答复，人民法院是否可以直接受理不能一概而论。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规规定。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定看出，信访人对属于《信访条例》第十四条第一款规定的信访事项答复不服的，其通过“复查”、“复核”行政救济途径是解决问题的必经程序。而“复核意见”是有权行政机关作出的信访终局意见。一种观点认为，《信访条例》规定了信访人的行政救济途径并授权相关行政机关享有行政终局处理权，因此，人民法院对行政管理相对人对各级信访答复意见不服提起诉讼的均应裁定不予受理。笔者不完全赞同该观点。其一，《信访条例》作为行政法规，虽然其三十四条、三十五条所规定的“复查”、“复核”救济程序与《行政诉讼法》所提的“行政复议”救济程序用语上有区别，但《信访条例》作为处理信访事项的特别法规，其行政程序设计的立法本意与《行政诉讼法》的规定是一致的，应理解为“复查”“复核”程序系《行政诉讼法》第三十七条第二款所规定的提起行政诉讼的前置程序。但该前置程序仅适用于国土管理部门针对《信访条例》第十四条一款规定的信访事项作出的信访答复。对该类具有可诉性的信访答复，人民法院应运用释明权告知起诉人通过行政“复查”、“复核”程序先行解决，如起诉人坚持起诉，则依法裁定不予受理。其二，《行政诉讼法》第十二条

（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为人民法院不予受理。《信访条例》仅是行政法规，所授权的行政终局裁决行为并未排除在行政诉讼受案范围之外，该终局裁决行为仅表明行政救济途径已完结。因此，如果该“复核意见”仍属于法律规定的复议、诉讼受理范围，仍不影响信访人行使这些救济权利。其三，《信访条例》第十四条二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。司法实践中，有的行政机关及其工作人员因规范化管理及自身素质等方面的原因，对相对人通过信访方式提出的投诉请求，不进行认真审查，把法律、行政法规已有明确规定的不属于信访事项内容的投诉请求，也按照信访程序用信访答复形式作出处理，******虽然上述相对人形式上都是通过给相关行政机关写信的方式而不是直接提出某某申请，但实质上在信中都有非常明确的请求：要求审批宅基地、要求确认土地使用权等。相关法律法规对该类投诉请求均有明确的处理程序规定，因此，对不服该类信访答复的起诉，人民法院不能把是否经过“复查”、“复核”程序作为受理案件的前置条件，依法应直接受理或通过行政复议程序后受理。

2、对国土管理部门在受理信访事项过程中不履行法定职责的可诉性

本文所探讨的受理，是指国土管理部门针对信访人依照《信访条例》第十四条一款所规定的信访事项通过书信等信访形式，反映情况，提出建议、意见或投诉请求，在程序上作出接受的行政行为。

《信访条例》第二十二条明确规定，有关行政机关对符合《信访条例》第十四条一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。因此，受理属于本机关法定职权范围的信访事项，是国土管理部门的法定职责。

行政程序公开原则要求国土管理部门行使行政管理职权过程时应当公开、透明。国土管理部门对于信访人提出的信访事项应当进行处理并给予答复。如果国土管理部门对信访人提出的信访事项请求明确表示拒绝受理或不予答复、拖延答复等，都属于不履行法定职责的行为。

国土管理部门如果以推诿、拖延等理由拒绝受理申请，或者受理后拖延、退回请求等表现形式作出的行政行为，产生的法律后果是：相对人面临程序阻隔，被挡在解决问题的“门槛”之外，从而彻底丧失实现实体利益的可能。显然，拒绝或拖延“受理”行为，虽不直接影响相对人实体权益，但无疑将起到间接影响作用。正因为如此，国土管理部门不履行法定职责的行为属于人民法院行政诉讼受案范围已无争议。但《信访条例》对国土管理部门受理并办结信访事项作出了明确的程序规定并设计了严格的制度保障。一是督办。第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的……，应当及时督办，并提出改进建议。二是信访处分建议。第三十八条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。三是对不作为行为的处理。第四十二条规定，负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访过程中对收到信访事项不按规定登记的；对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。据此，相对人对国土管理部门不履行法定职责受理信访事项的行为直接向人民法院起诉的，人民法院应不予受理，告知其通过行政救济程序解决。如果上级行政机关接到信访人要求其履行政监督职能而怠于履行的，对相对人的该类起诉，人民法院可以直接受理。

综上，笔者通过对信访答复的性质、信访答复的表现形式、信访答复的可诉性审查标准及程序性审查中应注意的问题等的论证，试对前述案例的可诉性逐一分析：

[注释] 作者单位：四川省荣县人民法院

①此案编写参考了最高人民法院公报2007年第1期《杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案》。由于篇幅关系，未对案件所有事实全文照录，而是根据论证需要，重点就涉及可诉性部分加以引用②案例见四川省荣县人民法院（2008）荣行初字第2号行政判决书。

③案例见四川省荣县人民法院（2007）荣行初字第30号行政裁定书④此案编写参考了《人民法院报》2003年4月25日B3版，《行政答复是否具有可诉性》。由于篇幅关系，未对案件所有事实全文照录，而是根据论证需要，重点就涉及可诉性部分加以引用。

⑤案例见四川省荣县人民法院（2005）荣行初字第55号行政裁定书。

⑥《信访条例》注释本，法律出版社2006年版，第2页。

⑦张利民主编，《中国行政审判教程》，四川人民出版社1993年版，第82页。

⑧最高人民法院行政审判庭编，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》释义，中国城市出版社2000年版，第5页。

篇2：国土资源信访回复的可诉性论文

[摘要]

随着修改后的《信访条例》于2005年5月1日正式施行，行政机关的信访工作进入了更加规范化、制度化管理的轨道。信访作为一种处理社会矛盾的方式，越来越被行政管理相对人及各级行政机关运用于各类行政管理活动中，因信访回复（答复）而引发的行政争议也越来越多地诉诸于人民法院。由于信访回复（答复）形式的广泛性和内容的多样性及复杂性，给该类案件的审查带来了一定难度，一定程度上影响了审判效果和社会效果。本文结合审判实践，对信访回复（答复）的性质、表现形式、可诉性审查标准及程序性审查中应注意的问题等方面进了探讨。

[关键词]

案例一：

杨某原系某市某中学职工。2005年5月，杨某认为某中学以对其作“除名处理”为由，拒不给其安排工作，发放工资的行为严重侵犯其人身权、财产权，向某市教育局提出申诉。某局于同年8月作出信访回复，称原某市教育委员会（某市教育局前身），已于1992年作出《对某市第某中学（关于对我校职工杨某作除名处理的报告）的批复》，该批复符合法律规定。杨某不服，于2005年9月向某市政府提出行政复议申请。某市政府认为杨某的复议申请不符合行政复议的受理条件，作出不予受理决定。杨某不服向某市人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销某市政府作出的不予受理决定。某市法院经审理认为，某市教育局作出的信访答复，属于行政机关对当事人对具体行政行为提起申诉的重复处理行为。某市政府作出的不予受理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，判决予以维持。①

案例二：

杜某系某社村民。2006年5月，因省道某段改建项目工程需要，征用了杜某所在社部分土地，杜某的部分房屋被拆除后已依法获得货币补偿。2007年4月，杜某向某县政府书面申请要求批准宅基地使用面积。某县政府按照信访程序将杜某申请转某镇人民政府。某镇政府经调查核实，于2007年5月作出信访回复，称杜某不符合申请宅基地建房条件。杜某不服，向某县人民法院提起行政诉讼，请求撤销并判决某镇政府履行宅基地建房的审核职责。某县人民法院经审理认为，杜某房屋因公路建设被拆除部分后，剩余房屋宅基地使用面积仍符合法律规定，某镇政府认定杜某不符合建房条件事实清楚，适用法律正确，判决驳回了杜某的诉讼请求。②

案例三：

某县城因旧城改造需撤除部分房屋。公民李某、吴某同时对一18平方米被撤除房屋提出权属主张。某房地产开发公司与持有房屋权属证书的吴某签订了房屋拆迁协议。李某认为吴取得的房产证违法，书面申请该县房地产管理局撤销颁发给吴某的房产证，并将争议房屋产权登记为李某所有。某县房地产管理局于2005年7月作出《关于李某信访问题的回复》称，经本局调查证实，争议房屋系吴某于1989年搭建，且李某未能提供该房屋系其所有的证据，对李某要求确认该房屋权属系其所有的请求不予支持。李某对该信访回复不服，于2007年8月向某县人民法院提起行政诉讼，要求判决撤销回复。一审法院经审理认为，某县房地产管理局于2005年7月作出信访回复送达李某。李某于2007年8月向本院提起行政诉讼已超过了法定起诉期限，裁定驳回了李某的起诉。李某不服提起上诉，二审法院于2008年1月作出终审裁定认为，某县房地产管理局作出的信访回复未对李某产生新的权利义务，属于不可诉的行为，一审法院裁定驳回起诉的理由不当，但结果正确，予以维持。③

案例四：

2001年3月，石某在某市流浪期间被某市公安局清理收容，并于当日移送市收容遣送站。该站办理了收容登记并查清了石某的原籍地址，根据本人自行返乡的申请，采取了解除收容，为其返乡提供资助的处理，由工作人员送石某上车。同年6月，石某之女向某市民政局提出行政申诉，要求该局出示其父被收容的手续。同年7月，该局作出信访回复，明确表示对其父的收容遣送符合有关法律规定，石某之女对答复不服提起了行政诉讼。一审法院认为，某市民政局对石某的收容审查行为符合法律规定，判决维持了答复。石某之女不服上诉，二审法院经审理认为，某市民政局的信访回复只是以文字形式对收容遣送的事实行为的表述，不构成具体行政行为，不具有可诉性，裁定撤销了一审判决，驳回石某之女的起诉。④

案例五：

2005年5月，某镇某村六组村民赵某在一荒地建房，同村七组村民夏某认为赵某建房占地系其承包的荒地，双方发生土地使用权争议，夏某书面向某镇人民政府反映要求解决。2005年8月，某镇人民政府作出信访回复意见书，称“经查赵某修房所占土地不属夏某承包地。”夏某对回复不服提起行政诉讼，人民法院在审理过程中，某镇人民政府以程序不规范，书面作出了撤销回复的决定，夏某向人民法院撤回了起诉。⑤

信访是公民、法人、其他组织采用书信等形式向各级行政机关表达诉求并依法由有关行政机关处理的活动。信访工作涉及面比较广，信访事项往往产生于行政机关行政管理的各个方面。随着改革的不断深入，经济社会面临加速转型期，群众信访出现了许多新情况、新问题。信访作为一种处理社会矛盾的方式，越来越被行政管理相对人及各级行政机关运用于各类行政管理活动中，因此而引发的行政争议呈逐年上升趋势。上述案例仅是笔者收集到的一小部分。从案例所反映的情况不难看出：行政机关通过信访回复（答复）方式作出的行政行为内容繁多，对相对人效力拘束不一；有的完全不属于《信访条例》所规定的涉访事项，行政机关也适用信访程序进行处理。上述几个案例的共同之处均是行政管理相对人对信访回复（答复）不服起诉到人民法院，由此而引发的法律问题是“信访回复（答复）”是否可诉？针对这一问题，目前在理论界还缺乏较为系统的探讨，实务界也存在较大争议。上述案例的审理结果表明，在司法实践中，各级人民法院对不服信访回复（答复）的起诉是否受理的操作也不尽相同。有的人民法院按行政案件受理并作出了实体判决；有的人民法院拒之门外，认为不属于行政诉讼法受案范围，裁定不予受理或驳回起诉；有的两级人民法院对同一信访回复（答复）的起诉，由于对信访回复（答复）内容性质理解不一致，其处理结果大相径庭。对该类行为受案范围的处理不一致，在司法实践中造成了一定混乱。同样类型，适用不同法律，得到不同待遇的同案不同判现象，使公众对人民法院适用法律的随意性和是否严格执法产生合理怀疑，有违法律的平等性和裁判的权威性，有损国家法制的统一性。据此，本文拟结合审判实践，对行政机关作出信访回复（答复）的可诉性及相关司法审查探析如下：

一、信访回复（答复）的性质

2005年5月1日起施行的《信访条例》第二条明确规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从上述界定不难看出，信访是一种互动、双向的活动过程，包含行政管理相对人为了实现某种目的和需要提出信访事项的活动和行政机关依法处理行政管理相对人提出的信访事项的活动。⑥信访回复（答复）即是行政机关依法受理、办理信访事项，对建议、意见或者投诉请求作出采纳或者不采纳、支持或者不支持的决定，依法解决信访问题的一种处理方式。

《信访条例》第十四条一款明确规定了信访事项的针对主体及涉访内容，仅限于五类组织及其人员的职务行为：一是行政机关及其工作人员；二是法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；三是提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；四是社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；五是村民委员会、居民委员会及其成员。所谓职务行为，即是指履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为，或者代表本机关或者单位，以机关、单位名义履行职责所做出的行为，而非以个人名义做出的行为。按照职权法定和权责相一致原则，各级人民政府及其工作部门对属于本机关法定职权范围的信访事项应当受理并作出处理。行政法学理论中的一种观点，行政机关在实施行政管理活动，行使行政职权过程中所作的一切在行政管理方面有法律意义的行为是行政行为。⑦行政机关为履行行政管理职能而作出的信访回复（答复），带有从属法律性、单方意志性、裁量性、政策性等行政行为特征，因而具有行政行为的性质。

二、信访回复（答复）内容的几种表现形式：

本文所探讨的信访回复（答复）的主体仅限于行政主体。这里的行政主体不仅限于行政机关，包括行政法律法规授权的组织。它与实施行政行为的主体是一致的，即只能是具有国家行政职权的机关或授权的组织。

行政主体针对信访人提出的具有不同内容的信访活动，其作出的信访回复（答复）的内容与形式也具有多样性和复杂性。《信访条例》对行政主体收到信访事项规定了以下几种处理方式及相关程序：

（一）、对属于《信访条例》第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。

（二）、对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议、行政诉讼等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、法规规定程序向有关机关提出。

（三）、对依照法定职责属于本行政主体法定职权范围的信访事项，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告之信访人。

（四）、对反映情况、建议、意见类信访事项，有利于行政机关改进工作、促进国民经济发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。

（五）、对信访人提出的投诉请求，经调查核实，依法分别作出以下处理：一是请求事实清楚，符合相关法律规定的，予以支持；二是请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；三是请求缺乏事实根据或不符合相关法律规定的，不予支持。

此外，有的信访回复（答复）只是对当事人的一般咨询问题给予的告知，而更多的是针对当事人要求该行政机关履行某个行为作出的答复，也就是前面所提到的第五种处理方式，这种信访回复（答复）所引发的行政争议，在司法实践中比较常见。

三、信访回复（答复）行政行为可诉性审查标准

行政诉讼受案范围是指行政管理相对人对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。《行政诉讼法》第二条、第十一条明确规定，行政相对人提起行政诉讼的首要条件是认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益。

为了更好地体现行政诉讼法关于保护行政管理相对人合法权益的立法宗旨，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第一款，取消了原制定《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》时对受案范围的一些不适当限制，恢复了《行政诉讼法》所确定的受案范围的立法本意，将《行政诉讼法》受案范围所指的“具体行政行为”恢复到“行政行为”，同时在第二款中，对不属于人民法院行政诉讼受案范围的六种事项作出了具体排除。该解释所指行政行为，是指行政主体及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对行政管理相对人权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。⑧因此，不是所有的行政行为都是可诉的。

本文所说的信访回复（答复）具有行政行为性质是一个广义的概念，具体到每一件信访答复是否可诉，应看它是否具备《行政诉讼法》上所指行政行为的基本特征。可从以下几个方面进行判断：

第一、主体标准。可诉性信访回复（答复）行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人实施的行为。

第二、内容标准。可诉性信访回复（答复）行政行为必须是行使与国家行政管理职权有关的行为。

第三、结果标准。可诉性信访回复（答复）行政行为是针对特定的人和事所采取的具体措施的行为，其结果将直接或间接影响某一个人或组织的权益。即对行政管理相对人权益产生实际影响。所谓实际影响是指行政管理相对人的权利义务关系已经发生了变化。有的信访回复（答复）行政行为虽还没有执行，但该行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可采取相应的强制措施，对当事人的权利义务产生影响。

第四、必要性标准。行政诉讼的一个重要目的就是消除违法行政行为对行政管理相对人权利义务的不利影响。根据“有权利必有救济”的基本原则，可诉性信访回复（答复）行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径，将可能对相对人造成更大损害，故必须赋予这类行政行为可诉，才能从根本上保护公民、法人和其它组织的合法权益。

第五、可能性标准。司法监督的实质是对行政行为的合法性进行审查。根据法律、法规的规定，人民法院能够对信访回复（答复）行政行为的合法性作出明确判断。否则，势必会造成审查上的无所适从，使下判成为难题。

上述标准表明，同属行政行为范畴，可诉的信访回复（答复）较之不可诉的信访回复（答复）有着本质的不同，关键在于信访回复（答复）的理由和结果是否实际影响了当事人的权益。如果信访回复（答复）内容涉及对当事人权益的处理，还要进一步审查行政主体是新作出的行为还是一种重复处理行为，既该回复（答复）内容是对原处理行为的重复还是对原处理结果的改变。对于当事人就某些问题向行政机关提出意见、建议或进行咨询的，行政机关以书面形式作出的解释、说明等，应属一种单纯的回复（答复）行为，因其欠缺完整意义上的行政行为的全部特征，不实际影响或设立行政相对人的权利义务，故就其性质而言不具有可诉性。信访部门对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为，因其对当事人的权益产生实际影响，就是可诉的信访回复（答复）。

四、对信访回复（答复）提起诉讼的程序性审查应注意的问题

1、对信访回复（答复）不服的起诉能否直接受理的问题

笔者认为，对属于人民法院受案范围的信访回复（答复），人民法院是否可以直接受理不能一概而论。《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规规定。《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。由此不难看出，信访人对属于《信访条例》第十四条第一款规定的信访事项答复不服的，其通过“复查”、“复核”行政救济途径是解决问题的必经程序。而“复核意见”是有权行政机关作出的信访终局意见。一种观点认为，《信访条例》规定了信访人的行政救济途径并授权相关行政机关享有行政终局处理权，因此，人民法院对行政管理相对人对各级信访回复（答复）意见不服提起诉讼的均应裁定不予受理。笔者不完全赞同该观点。其一，《信访条例》作为行政法规，虽然其三十四条、三十五条所规定的“复查”、“复核”救济程序与《行政诉讼法》所提的“行政复议”救济程序用语上有区别，但《信访条例》作为处理信访事项的特别法规，其行政程序设计的立法本意与《行政诉讼法》的规定是一致的，应理解为“复查”“复核”程序系《行政诉讼法》第三十七条第二款所规定的提起行政诉讼的前置程序。但该前置程序仅适用于行政主体针对《信访条例》第十四条一款规定的信访事项作出的信访回复（答复）。对该类具有可诉性的信访回复（答复），人民法院应运用释明权告知起诉人通过行政“复查”、“复核”程序先行解决，如起诉人坚持起诉，则依法裁定不予受理。其二，《行政诉讼法》第十二条

（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为人民法院不予受理。《信访条例》仅是行政法规，所授权的行政终局裁决行为并未排除在行政诉讼受案范围之外，该终局裁决行为仅表明行政救济途径已完结。因此，如果该“复核意见”仍属于法律规定的复议、诉讼受理范围，仍不影响信访人行使这些救济权利。其三，《信访条例》第十四条二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。司法实践中，有的行政机关及其工作人员因规范化管理及自身素质等方面的原因，对相对人通过信访方式提出的投诉请求，不进行认真审查，把法律、行政法规已有明确规定的不属于信访事项内容的投诉请求，也按照信访程序用信访回复（答复）形式作出处理，如案例

二、案例五即属于此种情形。虽然上述相对人形式上都是通过给相关行政机关写信的方式而不是直接提出某某申请，但实质上在信中都有非常明确的请求：要求审批宅基地、要求确认土地使用权等。相关法律法规对该类投诉请求均有明确的处理程序规定。作为负有相关审批、确认行政职责的机关，上述行政机关无一例外地以一般信访形式作出了回复（答复）。因此，对不服该类信访回复（答复）的起诉，人民法院不能把是否经过“复查”、“复核”程序作为受理案件的前置条件，依法应直接受理或通过行政复议程序后受理。

2、对行政主体在受理信访事项过程中不履行法定职责的可诉性

本文所探讨的受理，是指行政主体针对信访人依照《信访条例》第十四条一款所规定的信访事项通过书信等信访形式，反映情况，提出建议、意见或投诉请求，在程序上作出接受的行政行为。

《信访条例》第二十二条明确规定，有关行政机关对符合《信访条例》第十四条一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。因此，受理属于本机关法定职权范围的信访事项，是行政主体的法定职责。

行政程序公开原则要求行政主体行使行政管理职权过程时应当公开、透明。行政主体对于信访人提出的信访事项应当进行处理并给予答复。如果行政主体对信访人提出的信访事项请求明确表示拒绝受理或不予答复、拖延答复等，都属于不履行法定职责的行为。

行政主体如果以推诿、拖延等理由拒绝受理申请，或者受理后拖延、退回请求等表现形式作出的行政行为，产生的法律后果是：相对人面临程序阻隔，被挡在解决问题的“门槛”之外，从而彻底丧失实现实体利益的可能。显然，拒绝或拖延“受理”行为，虽不直接影响相对人实体权益，但无疑将起到间接影响作用。正因为如此，行政主体不履行法定职责的行为属于人民法院行政诉讼受案范围已无争议。但《信访条例》对行政主体受理并办结信访事项作出了明确的程序规定并设计了严格的制度保障。一是督办。第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的„„，应当及时督办，并提出改进建议。二是信访处分建议。第三十八条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。三是对不作为行为的处理。第四十二条规定，负有受理信访事项职责的行政机关在受理信访过程中对收到信访事项不按规定登记的；对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的；行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。据此，相对人对行政主体不履行法定职责受理信访事项的行为直接向人民法院起诉的，人民法院应不予受理，告知其通过行政救济程序解决。如果上级行政机关接到信访人要求其履行政监督职能而怠于履行的，对相对人的该类起诉，人民法院可以直接受理。

综上，笔者通过对信访回复（答复）的性质、信访回复（答复）的表现形式、信访回复（答复）的可诉性审查标准及程序性审查中应注意的问题等的论证，试对前述案例的可诉性逐一分析：

案例一中，某市教育局于2005年8月对杨某作出的信访回复内容，认定1992年教委的批复符合法律规定。因该回复没有改变原批复的结果，亦未改变原有的行政法律关系，仅是一种重复处理行为，不属于行政复议和行政诉讼受案范围。法院判决是正确的。

案例二中，杜某作为某村村民申请宅基地使用权，某镇政府实施行政审核行为认定杜某不符合申请宅基地建房条件，具有行政许可性质，该信访回复对杜某从事建房活动权利产生了实际影响，系可诉的行政行为。因该信访事项不属于《信访条例》第十四条一款规定的情形，人民法院依法直接受理并作出实体判决是正确的。

案例三中，一、二审作出裁决的不同理由主要表现在对“关于李某信访问题的回复”的性质认识上存在分歧。李某认为某县房管局为吴某登记颁发房产证错误，请求更正登记。某县房管局经调查，以李某无有效证据为由，信访回复李某对其请求不予支持。该回复系房管局针对李某请求依职权做出的具体行政行为，直接涉及李某所主张的房屋产权不能实现。

类似回复（答复）实际上是房屋权属登记机关依法实施的不予更正登记行政行为。当登记机关怠于行使更正登记的法定职责，无正当理由拒绝更正登记申请，或对不应当更正登记者进行了错误的更正登记，当事人均可提起行政诉讼救济其权利。一审认为李某的起诉属于受案范围，经审查，以超过法定起诉期限裁定驳回李某的起诉应是正确的。而二审认为该回复未对李某产生新的权利义务，属于不可诉的行为，系混淆了不同的行政法律关系，对重复处理行为理解过于狭隘所至。

案例四中，一、二审的分歧同样表现在对“答复”的性质认识上。某市民政局针对石某之女提出的行政申诉，书面答复对其父的收容、谴送行为符合有关法律规定。该答复虽然对收容、谴送的是否合法加以了确认，也仅是以文字形式对这种事实行为的表述，属于说明性质，不构成具体行政行为，因而不具有可诉性。

案例五中，夏某和赵某发生的土地使用权争议，土地管理法对该类争议的处理程序及行政行为方式已有明确规定。某镇人民政府不是依法作出处理决定，而是以信访回复方式作出答复，其行为方式本身是不规范的。因该回复内容“经查赵某修房所占土地不属夏某承包地”的结论对夏某的权益产生了实际影响，依据《行政复议法》的相关规定，对资源类行政争议系复议前置，未经复议程序的人民法院不应直接受理，已经受理的应裁定驳回起诉。因此，人民法院裁定准许夏某撤回起诉符合法律规定。

[注释]

作者单位：四川省荣县人民法院

①此案编写参考了最高人民法院公报2007年第1期《杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案》。由于篇幅关系，未对案件所有事实全文照录，而是根据论证需要，重点就涉及可诉性部分加以引用②案例见四川省荣县人民法院（2008）荣行初字第2号行政判决书。

③案例见四川省荣县人民法院（2007）荣行初字第30号行政裁定书④此案编写参考了《人民法院报》2003年4月25日B3版，《行政答复是否具有可诉性》。由于篇幅关系，未对案件所有事实全文照录，而是根据论证需要，重点就涉及可诉性部分加以引用。

⑤案例见四川省荣县人民法院（2005）荣行初字第55号行政裁定书。

⑥《信访条例》注释本，法律出版社2006年版，第2页。

⑦张利民主编，《中国行政审判教程》，四川人民出版社1993年版，第82页。

篇3：论行政指导行为的可诉性

一、行政指导行为不可诉的原因

一般地, 学界认为行政指导行为有两个特点:第一, 行政指导行为不会产生法律效果;第二, 行政指导行为不具有强制性, 并依认定行政指导行为不具有行政诉讼的特点。不可否认, 行政行为的确具有以上两个特殊点, 但是据此就把行政指导行为排斥在行政诉讼范围外的理由很不充分。针对第一个特点, 虽然行政指导行为是一种不产生法律效果的、柔和的行为, 但它是具有特定职责的主体做出的行政行为, 这样做的原因, 就是为了达到其特定的行政管理目的。行政指导是为某些特定的行政机关服务的, 它具有一定的利益。根据行政责任和权责一致原则, 行政主体应该为其行政权力所造成的不良后果负责。针对第二个特点, 笔者认为行政指导行为没有强制性只能在理论上成立, 在事实上行政指导行为具有极大地强制性, 行政指导行为的执行以行政机关具有的权限为前提, 在当今人们对行政机关有着很高的依赖程度, 如果公开违背政府机关的指令拒绝接受行政指导行为, 那么政府机关肯定会在与自己相关的其他方面故意刁难。所以, 为避免出现这种情况, 人们即便是不想接受某些行政行为, 也不得不服从。更有甚者, 相对人普遍担忧, 如果不服从行政指导, 政府机关会不会对拒绝接受行政指导行为采取严厉的惩罚措施或者是其他报复性措施?所以, 从实践方面来看, 行政指导行为不具有强制性的论调是不正确的。

二、行政指导的可诉性分析

(一) 从理论上分析

通常我们把行政指导行为归属于行政相关行为, 而并不是行政行为。但是“行政主体经过行政执法人员做出的单方面的能直接或间接引起法律效果的公务行为”是行政行为的法律特征, 而行政指导行为是政府机关为达到一定的行政目的, 通过某些行政人员做出的, 这表明行政指导行为是相关行政人员处理公务的一种行为, 行政指导行为的行为主体和行为过程都属于行政行为的范畴, 所以行政指导行为也属于行政行为, 应该具有行政行为所具备的可诉性。

行政相对人的配合或协助并不是行政指导行为制定时考虑的因素, 行政主体的单方制定规范, 确保行政指导行为成功实施。行政主体为了实现特定的行政目的, 制定行政指导行为, 运用政权针对相对人, 权力性鲜明, 目的性明确。因为行政主体与行政指导行为相对人之间大都存在隶属关系, 行政指导行为肯定会间接影响行政主体与行政相对人之间的权利和义务关系, 这当然会产生一定的法律效力。参照法律规定, 行政指导在某些时候会产生一定的法律效力。从上述分析来看, 行政指导行为是行政行为的一种而不是行政相关行为, 应该被包括在行政诉讼受案范围之内。

(二) 从实践上分析

目前我国存在很多行政指导行为侵犯相对人权益的事实。首先, 行政机关拥有广泛的行政自由权, 同时行政有很高的隐蔽性, 不具备书面证据, 而某些行政机关在行政指导过程中滥用职权的行为不可避免, 所以在实践过程中行政指导行为会存在扭曲的现象。

目前的政治体制中, 行政机关的政绩考核标准之一就是当地经济的发展水平, 为了能有一个良好的业绩表现, 有些行政机关会出于自身利益考虑, 在行政指导过程中使用一些隐性的强制性手段使行政相对方接受其行政指导行为。同时我国的法律体系中没有对行政指导行为的实施过程及程序制定相应的法律规范, 不正当的行政指导行为没有合理的法律制裁, 这样就增加了行政机关人员为了自身利益, 滥用行政指导行为的职权, 侵害行政相对人的合法权益, 而且由于没有明确的法律规定, 行政人员也不用承担法律责任, 这就使得行政相对人的合法权益被侵害的现象非常严重。所以, 为了维护社会的公平公正, 为了行政相对人的合法权益, 应当将行政指导行为纳入行政诉讼范围, 杜绝相关行政人员为了个人利益滥用行政指导的职权。

总之, 目前我国行政指导行为的定位不清晰的, 由于行政指导行为造成的利益侵害的案件没有被纳入行政诉讼的诉讼范围, 我国对公权力的限制和对诉讼相对人的保护严重缺失, 不利于中国行政领域的法制建设, 因此对行政指导行为进行可诉性的研究, 加强相关立法是非常有必要的。

摘要：行政指导行为是指我国在行政管理领域, 在民主化的行政进程中被经常提到的一种政府管理模式。近些年来, 我国政府逐渐由管理型转变成服务型, 结合当今社会实际情况, 正确定位行政指导行为, 将行政指导行为纳入司法审查范围, 使得政府在进行职能管理、行政服务的过程中有法可依、有规可循是一个艰巨的问题。本文从行政指导行为的一般性出发, 讨论了主张行政指导行为不可诉的原因, 并从理论和实践上分析了行政指导行为可诉性的依据, 对行政指导的可诉性进行了重新认识, 希望对完善我国行政指导的司法救济制度有所帮助。

关键词：行政指导,性质,可诉性

参考文献

[1]舒展.论行政指导行为的可诉性[J].广东广播电视大学学报, 2006 (2) .

[2]卢娜.内部行政行为的可诉性分析[J].法治与社会, 2003.07.

[3]汪德义.论行政指导的可诉性[J].法治与经济, 2008.06.

篇4：论侦查行为的可诉性

关键词：刑事侦查；可诉性；人权保障；侦查救济

公安机关在刑事诉讼中依法承担着绝大多数刑事案件的侦查工作。侦查行为是公安机关根据刑事诉讼法，在办理案件的过程中进行的专门调查工作和采取有关强制性措施。众所周知，公安机关具有双重职能，一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职能。二是根据有关法律、行政法规产生的行政管理职能。我国刑事诉讼法对其职能做了较为严格的规定，但实践中仍然存在着侦查行为的违法现象，犯罪嫌疑人对侦查机关的强制侦查措施，只能被动的接受，而不享有通过司法途径得到救济的权利。在当今全面依法治国的背景下，为了实现实体公正和程序公正的一致性，犯罪嫌疑人有权对强制侦查行为提起诉讼，这是刑事辩护权的一项重要内容。

“可诉性”是现代法治的一个重要概念，广义上的可诉性，是指可审判性，即“可以从法律上来考虑，并将法律原则与技术作为其属性”。其不仅是指法律规范在诉讼中的可适用性，也包括法律本身的可争讼性，同时还包括任何具有法律意义的社会行为的可诉讼性。狭义上的可诉性，仅仅指的是法律行为的可诉性。基于此，侦查行为的可诉性，也有广义和狭义之分。广义上的可诉性，是指可以对侦查行为进行司法审查性。主要涉及对侦查行为进行全面控制，即对其实施进行预防或纠正的事前、事中和事后三方面控制。

刑事诉讼的理想框架应该是“将国家惩治犯罪的活动纳入诉讼的轨道，使得诉讼的每一个阶段都存在控诉、防御和司法裁判三方的相互制衡，使得作为国家利益代表的检警机构能夠通过与辩护方在中立的司法裁判机构面前进行理性的论争，来完成刑事追诉的使命，由此才能保证刑事诉讼真正成为一种诉讼活动，而不至于成为行政性治罪活动”。目前，我国的侦查程序存在的严重问题就是侦查权过于强大且缺乏制约、监督机制。现有的司法权配置体制中也不存在建立司法审查机制的可能性，在侦查环节上，当事人、利害关系人与侦查机关之间的权利配置严重失衡，当事人对侦查违法行为基本上没有任何外在的救济渠道，这就使得被追诉者的地位经常处于危险边缘，正当权益也随时有可能遭受侵害。国家赔偿中所确定的刑事侦查行为的侵权赔偿范围也十分狭窄，我国《国家赔偿法》规定，国家只有在利害关系人受到实际损害时才进行赔偿，而赔偿的主要目的是事后救济，对当时的刑事侦查行为具有较差的约束性。因此，当利害关系人受到刑事侦查行为的侵害时，无法获得司法救济。

我国刑事诉讼法赋予了被害人当事人的诉讼地位，并且将其权利规定在各个阶段。但是，从被害人当事人的诉讼地位来看，一方面，现行刑事诉讼法对被害人权利的规定与其当事人的诉讼地位不相适应；另一方面，其所拥有的权利得不到相应的尊重。在侦查程序中主要表现在：被害人在其受到侵害后，向相关部门进行了控告，相关部门互相推诿，从而导致其合法权益难以实现保障；把被害人当作证人对待时，对案件的处理结果无权发表任何意见，这与当事人的诉讼地位不相符合；被害人依法获得诉讼代理的权利得不到保障，导致不能获得应有的法律帮助，影响了其实体权利的实现；被害人不能对其遭受的精神损害提起附带民事诉讼，物质损害的赔偿也没有保障。在我国，侦查人员具有较大的自由裁量权，有权主动采取各种侦查手段和强制措施。对此，犯罪嫌疑人只能被动接受和配合，无权申请司法机关介入和提供保护。同时，犯罪嫌疑人在讯问中负有如实回答的义务，但我国刑事诉讼法并没有赋予犯罪嫌疑人沉默权。所谓“如实回答”，在司法实践中一般包涵两方面的义务：一是必须回答侦查人员所提出的与案件有关的问题，而不是保持沉默；二是必须尊重事实真相，无论是作有罪的供述还是无罪的辩解，都不得隐瞒或虚构事实。犯罪嫌疑人如果不能履行这一法律义务，侦查人员可以将此记录再案，法庭在对其作出有罪认定后还可以依据此标准来确认为“认罪态度不好”从而作为从重量刑的重要情节。即若违反这一义务，可以成为法官作出对其不利推论的根据。

基于现行司法救济机制尤其是侦查救济机制存在弊端以及立法上的不完善，为了维护司法公正和法律的权威、保障人权，为了适应我国从职权主义向当事人主义诉讼模式转变，为了适应法治现代化的步伐，与国际侦查救济模式接轨，我国在立法上应当进一步完善和确立相应的侦查救济制度，强化我国侦查行为的可诉性，将侦查程序纳入到诉讼化的轨道上来。

一、确立无罪推定原则，坚持贯彻疑罪从无原则。被追诉人的权利获得了保障是刑事司法人权得到保障的重心所在。因为国家专门机关以国家强制力为支撑，在追究和惩罚犯罪的过程中，国家侦查机关往往会超越权限甚至滥用权力，从而会侵犯到被追诉者的权利。保障被追诉人人权的基础条件在于确立无罪推定原则。根据该原则，被追诉犯罪的人在最后确定有罪以前应被假定为无罪的人，不得强迫其自证其罪。同时，公诉机关要承担被告人有罪的举证责任，法院要更具确实充分的证据才能定罪，不能证明其有罪，就应该做无罪处理。为了进一步完事刑事司法人权保障，还应在立法、司法解释中确立无罪推定原则，并落实有关无罪推定原则的相关内容，司法人员应坚决依法贯彻疑罪从无原则。二、严禁刑讯逼供，严格实行非法证据排除规则。刑讯逼供不仅破坏了社会主义法制，而且也造成了严重的社会危害性，它是造成冤假错案的重要原因，刑讯逼供不仅严重侵犯了犯罪嫌疑人的人权，而且造成了恶劣的社会影响。为了有效遏制刑讯逼供，修改后的刑诉法在原有制度的基础上，用多个条文限制刑讯逼供的发生，新刑诉实施以来，刑讯逼供现象虽然得到明显遏制，但是仍未绝迹，特别是变相刑讯逼供时有发生。为了真正杜绝刑讯逼供，还必须严格实施非法证据排除规则，以保证用以定案的证据具有合法性和真实性。

【参考文献】

[1]马怀德，解志勇.公安侦查行为行政可诉性研究[J].求是学刊，2000（3）.68.

[2]陈光中.刑事诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社.2002.

篇5：行政事实行为的可诉性研究

【正文】：

1990年1月1日，我国《行政诉讼法》正式施行，开启了“民告官”的通道，成为我国确立司法审查制度、积极走向行政法治的起跑线。十五年来，随着我国现代化法治进程，对行政诉讼法的科学研究不断深入，对实践中大量而具争议的行政事实行为是否具可诉性，会否因立法缺陷或司法障碍而造成权利救济真空，成为亟待明晰的重点问题，笔者谨就此试作探讨。

一、 当前行政事实行为争议案件遭遇的问题

本文所论证的“行政事实行为可诉性问题”，特指行政事实行为是否列入我国法院受理

行政诉讼案件范围(或称”受案范围“、“可诉性范围”等)。这一问题的提出，主要是基于当前我国司法界对行政事实行为争议案件处理中存在着认识、理据等方面的较大差异，因而各地在作出是否可诉的结论迥异，笔者作为专职律师，在实践办案中深感这一问题相当突出。

据笔者浅见，当前主要呈现两大问题——

(一) 在理论上，就基础性问题未达成共识

在行政诉讼法学界，学者们从“无法律就无行政”、“有权力就有救济”的行政法治宏

观角度，对行政事实行为应纳入行政诉讼范围的总体目标是基本认同的，然而，在对具体到行政事实行为的内核，就其概念、内涵、价值、分类、救济等基础问题还缺乏系统而同一的共识。

行政事实行为概念源自上世纪德国学者耶律奈克(Walter Jellinek)，但据悉，现在德国，关于行政事实行为的概念没有统一定义，当代德国行政法学主流教科书认为：“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法律效果的行为。”(注1)。

在我国，法学前辈王岷灿先生(王老在退休后，主持创办广州大学法学系，笔者有幸从学)主编我国第一本行政法统编教材《行政法概要》，书中提出：行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。(注2)这是我国关于行政事实行为的最早概述。而二十多年来，学界就行政事实行为的系列基础性问题多有探讨，未成定论。

笔者认为，基础性理论是确定机制的切实性、合理性、可行性的基石，是指导实践、付诸实现的原动力，是决定事物能否健康可持续发展的根本依托，具体到法学基础性问题尤为关键，否则，在学习领会和具体司法实务中就容易产生困惑、理解各异甚至难以沟通的基础性缺失问题。

(二) 在法律依据适用上，亟待统一

由于理论上就行政事实行为基础性问题未达成共识，在1990年施行的《行政诉讼法》中，法定的行政诉讼范围主要为“具体行政行为”，而随着理论探索和实践总结，对“具体行政行为”以外的其他行政行为，同样需要纳入司法监督中，在1995年施行的《国家赔偿法》及相关司法解释，就将“具体行政行为”和“非具体行政行为”均予纳入，而施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，则更清晰地确定以包括行政事实行为等在内“行政行为”概念作为行政诉讼受案范围基准，至此，应当说行政事实行为的可诉性问题已获得立法确认;然而，由于在许多理论和实践问题还未达成同一性认识时，在现实中，在处理具体案件时，各地甚至各人对个案定性的判断依据、相应法律适用上都还存在着重大差异，亟待统一。

由于存在着上述的基础性理论问题和适用法律上的差异，笔者所了解的近似情况下的行政事实行为争议案件，在不同法院审裁中，对可诉性认定迥然不同——

案例(一)

《法制日报》9月9日报道，四川省成都市杨帆小学，是一所专门招收打工子弟的民办学校，为解决二千多孩子的校舍问题，未经报建等手续，投资130万元，于租赁某企业闲置的土地盖成教学楼等设施，206月9日，成都市成华区执法局就此发出《关于限期拆除违法建设的通告》，6月20日，强制x除了该教学楼和附属设施。杨帆小学认为没办手续就盖楼是已之过错，但可通过依法被罚款、警告、改正违法行为、补办手续等处罚方式而不致于被拆除，现执法局不容补救、未经行政复议而直接强拆，该校无法接受，特起诉执法局，请求行政赔偿。

成华区法院认为，该执法局作出通告前，未给校方提供陈述、申辩的机会;通告上未载明诉权及诉期，执法局作出的通告违反了法定程序。依照行政诉讼法第五条和最高人民法院的有关规定，判决确认执法局通告违法，但对杨帆小学的赔偿要求未予支持，理由是行政赔偿针对的是合法权益，而被强拆的教学楼属违法建筑和违法利益。

篇6：责令行政行为的可诉性参考

我国许多民商事、行政法律法规规范性文件的罚则或者法律责任一章，都赋予行政主体责令权。对这些责令性行为是否可诉，理论界、司法界认识不一。有些学者将其归类于行政处罚；有的认为责令性行政行为相当于警告形式的申诫罚；有的认为是为了恢复被侵害的权利、秩序的救济罚；有的认为是行为罚的一种，对相对人的权益产生了实质的影响，具有可诉性。还有的学者认为责令性行政行为是行政强制执行的先期告诫形式，没有对相对人的权益产生实质的影响，不具有可诉性。行政相对人对此类行政行为不服是否可提起行政诉讼，对责令性行政行为如何监督、制约和救济，缺乏具体操作法律依据。由此可见，弄清责令性行政行为的性质和属性及可诉性是行政法学理论上和行政审判实践中迫切需要回答的一个问题。本文试图对此作些探讨。

一、损失赔偿的责令性行政行为

我国法律法规关于责令赔偿损失的规定有很多，但归纳起来主要有两种：一是责令违法者向国家赔偿；二是行政主体责令侵权人向被侵权人赔偿。这两种行为均为行政主体作出，但由于受偿者不同，因此，他们有很大的区别：第一、两种责令者的身份不同，即前者是行政执法者的身份，例如，森林法第三十七条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂、砍柴和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，由林业主管部门责令赔偿损失，补种毁坏株数一至三倍的树木”。.水法第四十七条规定，“毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛设施的，由县级以上人民政府水利行政主管部门或者有关主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失”。海洋环境法第四十一条规定：“凡违反《中华人民共和国海洋保护法》和本条例，造成海洋环境污染损害的船舶，港务监督可以责令其支付消除污染费，赔偿国家损失”。上述四法条，有两条是明确规定赔偿国家损失的，另外两条虽然没有明确规定具体赔给谁，但行政违法行为侵害对象是特定的，即森林资源、水工程、堤防、护岸和防污设施，这些侵害的对象，都属于国家所有，受偿者当然是国家了；而后者属居中裁判者的身份。我国法律规定，对发生在平等主体之间的与行政管理有关的民事侵权纠纷，有关行政主管部门可以责令赔偿。例如土地法第五十三条之规定：“侵犯土地所有权或者是使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失”。商标法第三十九条规定：“有本法第三十八条所列侵犯注册商标专用权行为之一的，有关工商管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失”。上述法律条文授权的土地局、专利局是以居中裁判者身份解决民事纠纷的，责令侵权人赔偿被侵权人的损失。责令者的身份不同，作出的行为类属也不同。居中裁判者作出的赔偿行为，是行政裁决行为。行政执法者责令赔偿的行为，是行政处罚行为。第二、两种责令行政行为产生的法律关系不同，前者为单一的法律关系，后者为多元的法律关系。在行政机关以居中裁判者的身份责令侵权行为人赔偿被侵权人的损失的行为中，产生多元法律关系，即在民事法律关系的基础上又产生了行政法律关系。具体构成是：在行政裁决之前，侵权行为人与被侵权人已形成一种法律关系，即平等主体之间的法律关系。由于行政主体授权，行政机关介入了。介入者责令侵权行为人赔偿被侵权人的损失。在原有已形成的民事法律关系基础上，又形成了一种新的法律关系，即行政法律关系。由此可以得出这样一种认识：形成多元法律关系（民事和行政）的责令赔偿行为是行政裁决行为。在行政执法者作出责令行政违法者赔偿国家损失的行为中形成单一的法律关系，即责令者与被责令之间纵向的，地位不对等的行政法律关系。形成这种单一的行政法律关系的责令赔偿行为，是行政处罚行为。第三、两种受偿主体不同：前者为国家，后者为公民、法人和其他组织。行政裁决行为受偿主体是公民、法人和其他组织。例如，土地局责令侵犯土地所有权或使用权的行为人赔偿损失的，受偿者是土地所有权或使用权人。专利局责令实施侵犯他人专利权的行为人赔偿损失的，受偿人是专利权享有人。从严格意义上讲，民事赔偿的受偿者只能是民事主体的公民、法人和其他组织。国家不能以民事主体身份

接受民事主体赔偿，不是真正意义上的赔偿，确切地说，是处罚性的赔偿。总之，责令赔偿损失，是剥夺行政相对人一定数额的财产的一种方式，行政处罚与行政裁决都属于具体行政行为，行政处罚是行政相对人违反行政法上强制性义务导致的法律后果，是行政主体实施的行为，是行政主体的单方意思表示，是行政主体基于外部行政管理关系而实施的一种行政管理行为是一种可诉的行政行为。而行政裁决对当事人权益也产生了实质的影响因而也是一种可诉的行政行为。

二、限期整顿和停业整顿的责令性行政行为

产品质量法50条规定：“在产品中掺杂、掺假、以假冲充真、以次充好。或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售。没收违法生产、销售的产品……”。银监法第45条规定：“银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业金融机构责令改正……”。在法律文件中经常看到这样的规定：“责令限期改进，责令停产整顿、责令限期关闭等，对上述行政主体的责令性行为是行政行为的这一看法，人们没有分歧，但对于它们是何种行政行为是否都可诉认识不尽一致，分类也大相径庭。笔者认为，因违反行政法上强制义务而导致行政主体责令为一定行为的相对人，有的合法权益几乎没有受到任何损害，只需按照法律规定的要求、标准或条件去做就可以了。有的则受到严厉的制裁，因行政许可而获得的特定的行政能力从此丧失，例如责令限期整顿与责令停业整顿就不是同一类属行为，前者是行政命令，后者是行政处罚中的行为罚。法律文件中类似责令限期整顿与责令停业整顿的规定多种多样。如何区分他们属行政命令行为还是行政处罚行为呢？笔者试作如下区分。首先，从两种责令性行为的特征上划分，责令限期整顿与责令停业整顿，虽然都是行政主体以责令的形式作出的行政行为，但这两种行政行为有不同的特征，责令停业整顿的惩戒性，责令限期整顿的指令性是两者显著的不同特征。律师法第47条规定：”律师事务所有违反本法规定的行为的，由省自治区直辖市人民政府司法行政部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下罚款，情节严重的责令停业整顿或者吊销营业执照证书“。电力法61条规定：”违反本法第十一条第二款的规定，非法占用变电设施用地、输电线路走廊或者电缆通道的，由县级以上人民政府责令限期改正；逾期不改正的，强制清除障碍“。从以上法律规定看，责令停业是行政机关在对违反登记管理条例的企业予以财产罚的同时，又对从事非法经营的该企业责令停业整顿的行为罚，这种责令停业整顿的惩戒性是显而易见的。而责令限期整顿只具有命令性，不具有惩戒性，未造成相对人的实质损害。其次，从行政违法行为的情节上划分。行政违法行为的情节，是指法律法规规定或认可的，体现为人的主观恶意性，行为的社会危害程度，并直接影响到对行政违法行为的认定和行政法律责任承担方式的选择。其主客观情况，包括行为的时间、地点、程度、方式、动机、目的、行为中的关系状态、行为人的品质、行为人行为后的表现等。同是行政违法行为，为什么法律文件却有责令限期整顿与责令停业整顿的不同规定？主要根据是情节，因为行政违法行为的构成是以具体的违法行为的情节存在为前提的。无论是责令限期整顿还是责令停业整顿，它们的共同点是行政违法。不同的是，二者的情节不同，行政违法行为情节轻微的，可以责令限期整顿。情节严重的，责令停业整顿。情节特别严重的，除适用财产罚外，还可以处以吊销营业执照的行为罚。以《化学危险物品安全管理条例》第38条规定为例：”对违反本条例规定的单位视情节轻重，由当地人民政府或有关主管部门责令限期改进或停业整顿“。行政主体根据这一规定，对情节轻的，责令限期改进，对情节重的，责令停产停业整顿。由此可见，情节既关系到行为的属性，即行政违法性是否成立，又关系到承担法律责任的定量，即行政法律责任的承担方式。因此，划分责令性行为类属，不能不研究法律规定的行为人实施违法行为的情节。再次，从是否影响到被责令人行为能力划分。行政主体作出责令停业整顿的决定，意味着被责令人生产或经营的行为能力受到一定时间的限制。在停业整顿期间，被责令者丧失生产或经营能力，其依行政许可而获得的特定行为和权能被剥夺。由此可见，责令停业整顿，是较吊

销营业执照稍轻些的行为罚，是行政处罚中较重的罚种。行政主体作出责令限期整顿的行为，是针对行政相对人轻微的违法行为，或针对管理对象的场地、场所、活动、产品不符合法律规定的条件、标准问题作出的。它以命令的形式责成被命令人进行整顿，纠正不符合法律规定的条件、标准的行为或状态。这种行政行为虽然要求管理对象履行法定义务，但并不影响其行使合法权益，也不限制其行为能力。以税收征管为例，税收征管法第39条规定：”纳税人未按照规定的期限办理纳税申报的，由税务机关责令其限期改正“。从以上规定可以看出，纳税人未按照法律规定主动作纳税申报的，税收行政机关责令限期改正。在纳税人限期改正期间，其生产、经营活动一切照常，如果是情节严重的可以责令停业整顿。停业整顿则不能照常生产。从而可以看出，责令限期改进是在行为能力不受影响的情况下履行法定义务，未对相对人的权益产生实质的影响是不可诉的，责令停业整顿是被责令人受到严重处罚情况下履行法定义务，一般是可诉的。

三、行政命令的责令性行政行为