行政巡堂检查制度

行政巡堂检查制度（精选5篇）

篇1：行政巡堂检查制度

日巡堂、周调阅、月检查的实施制度

为了规范教学管理，更进一步了解教师的教学情况，提高教学质量，依据《汉川市教育教学管理指导手册》，特制定本制度。

日巡堂

1、日巡堂的人员：学校行政领导负责日巡堂工作，教导处每学期初安排好每位领导的巡堂时间，做到每天每一节课都有巡堂人员。

2、日巡堂的内容：

①、课程计划执行：教师授课是否与课表相符，是否有随意调换课程的现象。②、课堂教学常规：教师是否有接打手机、坐着讲课、体罚学生的现象，是否按时上下课，是否随意进出教室等。

③、学生学习常规：学生是否按时进入教室，坐姿是否端正，上课是否认真听讲，是否积极参加课堂学习活动，学生学习习惯是否良好等。

④、教师授课情况：教师上课是否情绪饱满，是否使用普通话教学，课堂氛围是否民主等。

⑤、教师办公情况：空堂教师是否在做与教学有关的事。

⑥、其它情况：空教室或上室外课的班级是否有不该出现的学生或校外人员，是否有闲杂人员进入校园，影响正常的教学秩序。

3、巡堂人员职责：

①、巡堂人员必须按照巡堂安排准时巡堂，若因公不能按时巡堂，应安排相关人员代理。

②、巡堂时发现问题如果能当场解决，应该当面指出及时纠正。如果不能当场解决，则由行政值班领导或教务处负责向有关教师谈话，使其纠正。

③、巡堂人员必须对照巡堂内容逐项检查，并如实填写好巡堂记载，做到完整、详细。每天巡堂结束后将巡堂记载交教导处，并说明巡堂情况。④、巡堂人员巡堂应以不干扰教师正常上课为原则。

4、教导处职责：

①、每学期初安排好每位领导的巡堂值班时间，并设计好巡堂记载表。

②、负责巡堂记载表的发放、收集、统计和整理。

③、除巡堂人员巡堂外，教导处人员还必须随机抽查巡堂。对巡堂中发现的共性问题要利用教师例会及时通报，以防微杜渐。对巡堂中发现的个性问题，应及时找相关教师谈话，使其及时纠正。

④、每月教导处根据巡堂记载撰写书面的巡堂情况小结，并根据巡堂情况，确定后阶段的巡堂重点。

周调阅

5、周调阅的人员：调阅人为学校全体领导，被调阅人为全体领导教师。为便于科学、准确、权威地进行调阅评估，调阅人可组织相关学科的骨干教师协助调阅。

6、周调阅的内容：

调阅一般与推门听课及随访（随机到教室询问学生，了解教学进度等）配套进行，其主要内容如下：

①、备课情况。（推门听课后）看备课是否与授课相符，授课是否与教学计划进度相符，是否按要求超周备课，是否有教后反思，备课格式是否正确，环节是否齐全，备课是否做到了备学生、备教法、备学法，是否存在备简案、抄袭教案现象等。

②、作业批改情况。（随访后）查作业布置是否有针对性，作业量是否适当，作业次数是否符合要求，学生作业格式是否统一，书写是否工整，卷面是否整洁，用笔是否符合年阶规定；查批改格式是否符合统一要求，是否全收、全批、全改，批改是否精细，是否存在漏批、误批、错批现象，错误是否纠正，五六年级是否建立了错题集（纠错本），是否作了作业批改记载，对个性问题是否及时要求纠正（作业及时更正），共性问题是否作了讲评并有讲评记载；重点抽查一次作业批改情况，看作业全对率是否达到或超过全班学生三分之二，分析错题学生的原因等。

③、听课笔记、学习笔记记载情况。重点查教师听课笔记是否详实，点评是否精当，是否存在为听课而听课的现象、为应付检查而抄听课本的现象，听课节次是否达到要求。查是否认真作了学习笔记，学习是否有心得等。

7、周调阅领导的职责：

①、要有目的的进行调阅。一般由教务处确定一段时间的调阅重点，既可针对一些共性问题，采取横向调阅手段，调阅某科的所有相关教师的备改资料为主，也可针对个性问题，采取纵向调阅方式，调阅某教师的所有相关科目的备改资料，还可集中调阅某个年级、某个班级的备改情况。在调阅时，要重点解剖某单元、某课时的备课和某次作业的完成质量及批改质量。

②、调阅人在完成对教师的调阅过程之中或之后，要严肃、认真地填写好《周调阅情况记载表》（包括备课情况周调阅记载表、作业批改情况周调阅记载表、听课笔记学习笔记周调阅记载表），既要有数量的记载，更要有质的分析，以找问题和帮助改进问题为主。对存在的问题不仅要指出问题所在，而且要列举出实例。调阅完毕后，要作出“优、良、中、差”的等级评价。调阅结果作为月工作评价和学期工作评价的重要依据。

③、要及时作好调阅情况反馈及问题整改。调阅人应及时将调阅意见反馈给被调阅人，面对面交流后由被调阅人签字。同时要适时将综合意见向校委会反映并予以采取适当方式公布。典型问题要采取措施责令整改，并实行跟踪调阅，典型成绩要用各种形式进行宣传或鼓励。

④、要保证调阅面。要保证调阅面。学校校长、分管教学副校长、教务室、教科室管理人员每周调阅人数不少于3人，其余领导每周不少于1人。学校领导合计调阅面每学期不低于任课教师总数的80%。

8、教导处的职责：

①、教导处每学期初设计好周调阅卡，发给每位领导。

②、教导处根据实际情况确定随时调阅的对象时必须考虑以下因素：薄弱学科、教学质量低的学科、某一阶段的工作重点、调阅中存在问题较多的教师进行回头看。

③、对调阅中发现的好的作法和经验或者存在的共性问题，在教师例会上要及时通报。

④、每月教导处要根据周调阅卡撰写出书面的周调阅情况小结，并根据周调阅情况，确定后阶段的调阅重点和随时调阅对象。

月检查

9、月检查的人员：学校行政领导和各学科教研组长。

10、月检查的时间：每月底教导处必须组织检查人员对全体教师本月的教学工作进行一次全面的检查。

11、月检查的内容：

①、所有教师的备课本、作业本

②、教师有关记载：包括单元测试与质量分析记载、听课、学习及参加教研活动记载（集体备课、课题研究等）、培优帮困记载等。

③、月学生评教活动。主要途径有两条：一是由学校设计月学生评教问卷调查表进行问卷调查；二是召开学生座谈会或班级随访，了解教师当月的教学情况。

12、月检查人员的职责：

①、全体月检查人员必须按照教导处安排的时间进行检查，不得无故缺席。②、全体月检查人员必须依据学校常规教学管理细则，对照月检查内容认真检查。

③、全体月检查人员必须填写好所检查教师的教学工作月检查记载表和评分表，要求填写完整、详细，优点要找实，缺点要找准，评分要有据，扣分要有因。

④、检查完成后，将教学工作月检查记载表和评分表及时交到教导处，并反馈检查中的有关情况。

16、教导处的职责：

①、月检查由学校教务处组织，教务处根据学校常规教学管理要求，设计好教学月检查记载表（包括备课检查情况记载表、批改检查情况记载表、教学常规工作记载检查登记表等），制定各检查内容的等级评价标准。

②、每月底，教务处作出月检查安排后，通知收齐备课本、全套作业本、各类记载本。下发检查记载表，组织检查人员集中进行检查。

③、每月最后一个周，教务处设计出学生评教问卷调查表，组织教务管理人员利用自习时间到所有班级进行问卷调查（低年级可让家长参与），并相应组织召开座谈会或随访。

④、教导处要根据检查情况写出详细的月检查通报，月检查通报应包括基本情况、好的做法、不足之处、今后努力的方向等部分，并在教师例会上及时通报。

⑤、在月检查中反映出来的问题，必须作为下周周调阅的重点内容进行回头检查。

篇2：行政巡堂检查制度

1.巡堂制度是对全体教师进行教学过程管理，规范教师教学行为的重要手段，全体行政必须认真做好这一工作。

2.学校校长必须亲自深入教学实际，每天巡堂一到两次，督促教师遵守教学常规，向四十五分钟要质量。

3.值日当班领导必须每天巡堂两次（上午第二节、下午第一节），查教师是否提前候课，是否照课表上课，对无故迟到、旷课和随便换课的情况作好记载，并及时进行处理。

4.教务处必须做好教学巡堂工作，采取定期或不定期的形式，查有无不备而教或不带备课本上课的情况，查教案与授课内容是否相符，杜绝教学的随意性。

5.巡堂的领导必须随时了解教师的教学行为，杜绝体罚或变相体罚学生、挖苦辱骂学生的现象。

6.全体教师必须自觉接受领导的巡堂检查，以保证学校正常的教学秩序。

篇3：药品行政监督检查信息公开研究

1 药品行政检查信息公开的意义及紧迫性

1.1 药品行政检查信息公开的意义

其一,满足公众的知情权,促进公众安全用药。“知情权”是指公民依法享有知道国家行政活动,了解行政事务的权利[2]。通过行政检查信息的公开,公众可以了解到药监部门在监督药品生产经营方面所采取的措施及做出的结论,实现公众在此方面的知情权。药品生产经营者的资质条件能否保证产品的质量安全,其相应的质量管理系统是否正常、可控,产品的质量检验结果如何,这些行政检查信息将成为公众知晓或推断药品质量安全状况的重要内容。因此,对行政检查信息的公开有利于公众选择性购买和使用药品,促进公众安全用药。

其二,有利于科学监管的实施,提高药监部门的公信力。通过信息公开,把行政检查信息放在了公众的视线之内,有利于药监部门接受公众监督,进而促进药品科学监管的实施。一方面可增强执法人员行政检查工作的责任意识和严谨细致的态度,促进执法能力的提高;另一方面可有效防止暗箱操作、执法腐败,提高药监部门的公信力。另外,还可以帮助执法机关合理分配监管资源,实现不同执法单位监管信息的资源共享,提高监管效率。

其三,促进医药行业的自律,减少药品安全问题。行政检查信息公开后,无论检查结论如何,必然会不同程度地影响到企业的商业信誉,从而引导企业趋利避害,促使其加强内部管理、依规办事、守法经营;尤其是能够督促不合格企业在公众的监督下不断完善与规范,对其他企业也可以起到一定的警示或震慑作用[2]。行业自律性的增强,不合格企业的减少,药品质量的普遍提高,将从根本上减少药品安全问题。

1.2 药品行政检查信息公开的紧迫性

随着经济的发展和人们生活水平的提高,公众越来越关注自身的健康,与之密切相关的药品质量问题已成为社会关注的焦点。由于我国目前的药品监管制度还存在若干问题,如重事前行政审批和事后责任追究而轻过程监管,这间接地导致了近年来药品方面的危害事件频频曝光,一些消费者甚至开始质疑药监部门的工作。为了加强药品日常安全监管,提高药监部门的公信力,目前严峻的监管形势迫切要求药监部门借助行政检查信息公开这一措施保护和促进公众健康。

2 药品行政检查信息公开存在的问题

根据《条例》的要求,各地药监部门都开展了不同程度的信息公开,制订本局的信息公开制度。就行政检查信息而言,目前只有浙江省药监局、上海市药监局等少数药监部门在公开目录中将其列出,国家局及其他省市药监部门都未制定相关的配套规范性文件。从已开展行政检查信息公开的现状来看,具体存在的问题主要有以下几点。

2.1 公开机构权限不明确

虽然在《药品管理法》等法律中规定了“药品质量抽查检验结果”信息由省级药监局对外公告,但对于那些属于省级以下药监部门权限内、公开受众范围不广、对行政相对人权益影响较小的行政检查结论等信息,没有明确规定当地药监局是否有权自主决定通过网站公布。这样,容易造成相互推诿或公开内容不一致,不但影响公开行政效率,也不符合监管工作的实际需要[3]。

2.2 信息公开形式、范围不统一

由于各地方药监部门对行政检查信息认识不同,其公开的形式和公开范围不统一。如上海市药监局在药品监管信息公告发布平台中发布行政检查信息公告、质量抽验信息公告;深圳市药监局在其网站市场监管——“日常监管信息”栏目中对一些监督检查情况进行公开;安徽省药监局在其网站政府信息公开——“行政执法”栏目中对药品质量进行公告;而浙江省药监局则是在政府信息公开——“行政检查”栏目中公开质量抽验信息。各地公开形式不统一,不便于公众从各药监部门网站上获取药品行政检查信息。

另外,研究发现多数药监部门对行政许可前检查和日常监管信息不重视,没有对日常检查结果进行公开。即便有公开,其公开的内容也只是一个合格或不合格结论,信息过于单薄,不利于公众监督药监部门的执法情况。

2.3 公开具体内容不合理,不同公开方式的范围不明确

就公开的具体内容而言,仍存在行政检查公开内容不合理的问题。如在公开药品质量抽验结果时,经常遇到一些因轻微的质量不合格项目(中药饮片的厚薄、药包材安瓿的折断力等)损害人体健康的可能性很小的情况[3]。若对这些信息不加区分、一律主动公开,公众可能会不区分“不合格”项的严重程度而直接认定企业在生产或销售不合格产品,进而可能导致全社会对被查单位的综合评价降低,被查单位会因为这一件事而导致其各方面都受到影响。这种情况中,被查单位给社会造成的危害远远小于它所遭受的损失。另外,这些检查信息还可能成为商业竞争对手搞垮被检查、抽验企业的炮弹。竞争对手企业通过政府信息公开获得的其他企业的生产情况,对其轻微不合规的事项大事渲染,让其公司形象严重受损。因此,主动公开这类信息属不合理。

从这些问题中可以发现目前我国药品行政检查信息公开制度并不完善,亟待建立一个统一、全面、合理的公开制度,这就要求在全面、准确地理解行政检查信息内容的基础上,明确划分公开范围,实施合理的公开策略,保证行政检查信息公开的公正、公平、便民。

3 药品行政检查信息的内容及分类

我国各级药监部门对药品行政检查大体分为3类。第1类为行政许可前检查,包括对企业申领《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的行政许可前现场检查和申请药品生产质量管理规范(Good Manufacture Practice,简称GMP)、药品经营质量管理规范(Good Supply Practice,简称GSP)的认证检查。其相应检查信息有行政许可批准前的现场检查综合报告、现场检查不合格项目情况表、现场检查缺陷项目记录表等。第2类为日常监督检查,包括对药品生产、经营企业的日常监管,也包括对通过GMP、GSP认证后的跟踪检查和专项检查以及对药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构分别执行药物非临床研究质量管理规范(Good Laboratory Practice,简称GLP)、药物临床试验质量管理规范(Good clinical Practice,简称GCP)的监督检查。其检查信息相应为药品生产、经营、使用单位的各类日常检查记录表,具体包括被检查企业单位名称、检查方法、检查类别、检查范围和内容、检查时间、检查后的评价和处理意见,可能还会有被检查单位基本情况(如生产地址、车间面积)、生产线数量、生产设施或人员变动情况等。第3类为药品质量抽验,包括为保证辖区用药安全、了解辖区内药品质量总体水平与状态而进行的计划抽验和针对监督检查中发现的质量可疑药品所进行的日常监督抽验。其检查信息为质量抽验后形成的检验报告,具体内容有抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。

4 药品行政检查信息公开的标准及范围

借鉴世界通行的政府信息公开的基本原则,即“公开是原则,不公开是例外”,《条例》中规定了我国不得公开的信息主要有两方面:一是涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息;二是涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息,未经权利人或者行政机关同意,不得公开[4]。因此,药品行政检查信息中有关于此的信息也应免于公开。

对于需要公开的政府信息,其公开方式有主动公开和依申请公开。由于两种公开方式的受众范围不同,信息公开引起的社会效应也不同,因而有必要重点讨论各自的公开标准和范围。《条例》中体现公开的首要原则是利益平衡原则(《条例》第5、8条)。在药品行政检查中涉及的利益主体有公众(主要是消费者)、医药企业、药监部门。相应地,在确定公开标准时应考虑的影响因素也有3个。第一,与公众利益相关度,即公众的利益包括公众知情权的满足和身体健康不受损害等,公众的利益应该放在首位。第二,与医药企业利益相关度,即企业利益涉及商业秘密和商业信誉等,在不严重影响公众身体健康的前提下信息公开应该合理考虑企业的利益,尽量减少对企业利益的不必要损害。第三,药监部门的信息公开行政成本,即药监部门在已充分考虑前两者的利益后可以通过衡量主动公开成本和主动公开所带来的价值进行公开方式自由裁量。

4.1 药品行政检查信息不予公开的标准及范围

根据《条例》规定不予公开的政府信息内容包括因信息本身的性质不能公开的,如国家秘密、工作秘密、商业机密等以及其他特殊情况。其中,行政检查信息中的工作秘密是指可能会妨碍药监部门准确履行职责,影响检查、取证等执法活动的信息。据此,不予公开的检查信息主要有如下内容。

在质量抽验信息方面,由于药品流转的环节很多,药品质量不合格可能是由生产单位、经营单位或使用单位中任何一个主体造成的,在责任未调查清楚之前若进行公开就可能影响检查、取证等执法活动,因此,此类信息在原因调查清楚之前暂不公开。

现场检查报告内容中,被检查单位基本情况(如生产地址、车间面积、生产线数量、生产设施或人员变动情况等)、缺陷项目和存在问题项内涉及的设备名称、工艺名称等属于企业的商业秘密,应在公开的原始记录中予以遮掩。但若有特殊需要,在通知行政相对人后可以适当公开。

质量抽验报告中,若被抽样单位、被抽查单位未违反法律法规有关规定,并有充分证据证明其不知道该产品不合格,以及若标示生产单位未违反法律法规有关规定,并有充分证据证明产品不合格非生产厂家责任的,主动公开中可以不予公布,依申请公开中也应进行保密遮掩,并给出不予公开的理由。

4.2 药品行政检查信息主动公开的标准及范围

主动公开主要是以普通公众为公开对象,公开的信息应是与公众利益相关度较大的信息。所以行政检查信息主动公开的标准可以确定为:(1)体现药监部门日常检查活动事项的;(2)涉及到药品质量问题、不主动公开就可能危害到消费者身体健康的。按此标准,行政检查主动公开的信息有两类。

质量抽验结论方面。质量抽验结论直接体现药品的质量安全状况,可以帮助公众做出消费选择,防止不合格药品危害公众健康。所以,药品质量抽验结论应作为行政检查信息主动公开的首要内容。虽然《药品管理法》已对药品质量抽验检查结论公告进行了明确规定,但从已产生的问题来看,有必要对公开的具体内容做适当的调整。按照已有规定,药品质量公告由国家和省(区、市)级药品监督管理部门定期发布,每期公告内容包括:(1)质量抽验的统计信息,具体有此期内所有被抽验单位名称、药品名称、批号、规格、检验机构、检验结论(分为药品合格、药品存在严重质量问题、药品只存在轻微质量问题),对于产品质量问题的严重程度,执法人员应根据其专业知识进行合理判断;(2)药品存在严重质量问题的企业的检查报告,方便公众全面了解及持续关注监督药监部门。

日常监督检查结果方面。日常监督检查的各类现场检查记录表直接反映行政相对人在确保产品质量方面的可信度,这也应是主动公开的内容之一。与质量抽验信息的公开办法类似,药监部门应定期主动公开日常监督检查的统计信息,具体包括所有被检查单位名称、许可证号、行政检查类别、检查结论(包括检查合格、限期整改、不合格)以及不合格企业的现场检查记录表。

4.3 药品行政检查信息依申请公开的标准及范围

依申请公开是以特定人为公开对象,满足的是特殊需要,这样可以减少在某些情况下主动公开带来的不良社会效应,减少行政机关主动公开的行政成本,同时也保证公民、法人或者其他组织获取所需要的各类政府信息。鉴于此,在不损害公众利益的前提下,那些与企业利益相关度较大的、涉及企业商业秘密但经权利人或者行政机关同意的、主动公开信息的成本大于其主动公开价值的信息可以选择依申请公开。对于药品行政检查信息依申请公开内容具体可分为以下3个方面。

行政许可前检查记录方面。许可前检查现场记录主要是用于支持行政许可,对公众利益没有直接联系,且其内容多涉及企业的商业秘密,建议依申请公开。在依申请公开时需对其商业秘密进一步做好保密遮掩。

药品质量抽验方面。一是检验结论为合格的检查报告;二是当检验报告中的质量不合格项目属于显著轻微性质的,不涉及产品的安全性和有效性的,对消费者身体健康没有直接影响的,其被查企业的抽验报告不予以主动公开,公众可以申请获取。

日常监督检查结果方面。同质量抽验类似,日常监督检查过程中依据质量规范性文件做出的行政检查结论为合格的,以及不合格结论属于限期整改的,其被查企业的检查报告不予主动公开,公众可以申请获取。

5 药品行政检查信息公开的策略

5.1 信息公开依类别分部门处理

根据信息分类明确各级药监部门信息公开权限。质量抽验结论由省级以上监管部门负责公开;日常监督检查等信息由省和省以下监管部门按照“谁管理、谁公开”的原则,在各自许可的权限内承担相应的职责。省级以下监管部门可自主决定权限内的公开内容,但应在规定的期限内报上级部门备案。其中监管部门对全市性专项整治活动和影响社会稳定的重大事件信息的公开应慎重并全市统一发布,可以规定全市性专项整治活动和影响社会稳定的重大事件信息应由区县分局统计报市局统一发布[3]。这样职责分明可以避免各级部门相互推诿或发布内容不一致,有助于信息地公开及时、准确、统一、规范的。

5.2 主动公开信息内容由简到繁

药品行政检查信息内容繁多,牵涉公众和企业多方利益,而我国多数药监部门的信息公开制度目前还较不完善,所以建议检查信息公开应该由简到繁、逐步推进,最终实现全面公开。现阶段,药监部门可以根据“公共利益优先”原则,结合药品监管工作实际情况,对检查信息进行梳理,以通报的形式简要、主动、重点公开那些显示药品质量存在严重质量问题的检查信息,避免发生药品安全事故。而对于检查记录的详细信息(如检查报告原件)列出索引,公众可以申请获取。

5.3 推行行政检查信息统一公开制度试点

随着政府信息公开的不断深化,应鼓励更多的药监部门将行政检查列入信息公开目录,对行政检查信息进行统一、规范的公开,便于公众获取。建议先选取对行政检查信息已有所公开的省局(如浙江、上海)进行统一公开制度的试点。将行政检查列入政府信息公开目录,公开范围要全面;省市局在其职责范围内公开行政检查信息,省局重点公开质量抽验报告、行政许可信息,市县及其分局重点公开日常监管信息。以点带面,逐步在全国范围内形成一套完善统一的信息公开制度。

5.4 信息公开与提高公众认知度相结合

药品行政检查信息,特别是质量抽验信息,含有很多药学专业词汇,多数公众缺乏相关的药学知识,不会区分药品及企业的“不合格”项的严重程度,主动公开容易产生问题。所以,药监部门可以在公开检查信息的同时普及相关药学知识,通过网站或者印发行政检查信息说明册,向公众解读各类检查信息,提升公众的认知度,避免产生误解。

5.5 丰富信息公开方式

除了政府部门公开网站,可以尝试在药品经营者店面设置行政检查信息平面公示牌、公告栏,对药品质量和药店质量系统运行情况进行实时公告,便于群众获取。此外,可以通过与媒体合作来扩展监管信息公开覆盖面[5]。根据媒体的采访要求,以客观事实为基础,以科学依据为准绳,依法及时向媒体通报各类监管工作情况,正确引导社会舆论导向,形成良好舆论氛围。

鉴于药品行政检查信息公开的重要性,各药监部门有必要对日常监督检查信息公开工作做深入研究。在政府信息公开的整体架构下,制定药品行政检查信息公开的配套规范性文件,对公开工作做出统一规范和指导,提高公开工作的效能。

摘要：现有法规、规章对药品行政监督检查信息公开做了原则性规定,但如何深入开展是药品监管部门目前急待解决的难题。文章根据公众利益的相关度、与医药企业利益的相关度和药监部门的行政成本等标准,划分药品行政检查信息的具体范围,并建议政府实施信息公开依类别分部门处理、主动公开信息内容由简到繁、推行行政检查信息统一公开制度试点、信息公开与提高公众认知度相结合、丰富信息公开方式等药品行政监督检查公开策略。

关键词：药品行政检查信息,主动公开,依申请公开,公开策略

参考文献

[1]国家食品药品监督管理局.国家食品药品监督管理局政府信息公开工作办法[EB/OL].http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0467/44847.html,2009-12-27/2010-03-13.

[2]李青云.关于公告(公示)食品药品行政检查结论的认识与思考[J].上海食品药品监管情报研究杂志,2007;(86):4

[3]上海市药品监督管理局稽查处,等.关于完善我国食品药品监管公告法律制度的研究[EB/OL].http://www.shfda.gov.cn/gb/node2/node3/node1602/node1604/node1647/userobject1ai18175/00000001.doc,2008-09-11/2010-03-15.

[4]国务院办公厅.中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm,2007-04-24/2010-03-13.

篇4：档案行政监督检查案例分类评析

关键词：档案行政监督检查;案例;评析

在档案行政监督检查实践中，由于执法人员对法律规定理解存在误差和实践经验不足，往往会造成档案行政监督检查具体行政行为的无效和错误，进而影响档案行政执法整体工作开展。本文试图结合档案行政监督检查实践中的一些具体案例进行分类评析，以期引导档案行政监督检查依法依程序健康开展。

1  行政执法主体方面的案例

案例一：

案例描述：某县档案局在年终工作总结中写道：一年来，为落实《档案法》及其实施办法、《河南省档案工作条例》，促进全县档案事业的健康发展，我局先后联合县委办公室、县人大办公室等部门，组成档案行政监督检查组，对全县的档案管理情况进行了2次联合检查，共查处档案违法行为18起，并对7起较为严重的档案违法行为下发了《责令限期改正通知书》，及时纠正了个别单位在档案管理中的违法行为，有力地促进了全县档案事业的健康发展。

存在问题：县委办公室、县人大办公室是档案行政监督检查的主体吗？

案例评析：依据我国法律规定，行政执法必须由行政执法主体来执行。那么，何为行政执法主体呢？根据行政法学原理，所谓行政执法主体，是指依法成立并享有国家行政执法权力，能以自己的名义从事行政执法活动，能独立承担由此而产生的法律后果的机关或者组织。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）将此类机关和组织分为三类：一是行政机关;二是经法律、法规授权的非行政机关的组织;三是经行政机关委托的非行政机关的组织。《纲要》明确提出，要建立健全行政执法主体资格制度，行政执法由行政机关在法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的委托，不得行使行政执法权。

本案例中，某县档案局联合县委办公室、县人大办公室组成档案行政监督检查组，查处档案违法行为的具体行政行为，明显是一种档案行政执法具体行政行为。根据行政法学原理和《纲要》要求，上述三个执法主体必须是档案行政主体，或者必须经法律、法规的授权。那么，县委办公室、县人大办公室是否具备上述条件呢？首先看地方人大是否具备上述条件。根据《地方各级人大组织法》的相关规定，地方各级人大是地方的最高权力机关，不是权力执行机关，也就是说不是行政主体。虽说其具有保证档案法律、法规贯彻执行的监督职能，但这种监督职能是法制监督，是对权力执行机关的监督，不是对具体行政相对人的监督，不具有对行政相对人实施具体行政执法行为的资格。再看地方党委是否具备上述条件。按照我国政治体制原则，地方党委是地方各项事业的领导机关，是党团组织，其领导职责主要是方针政策、组织上的领导，并不是行政主体，也不具备法律、法规所规定的行政执法主体资格。综上所述，地方党委、人大既不是档案行政管理的行政主体，也不是法律、法规授权进行档案行政执法的执法主体。案例中，县委办公室、县人大办公室是县委、县人大的内部协调办事机构，其机构性质从属于县委、县人大，自然也不是档案行政执法的主体，不具备档案行政执法的主体资格。其直接参与档案行政监督检查的做法，是与法律的规定和《纲要》的要求相背离的，是一种无效的行为。

案例二：

案例描述：2006年7月，某县档案局法制科电话通知所辖各乡镇，为加强汛期档案安全保管，确保档案安全度汛，县档案局法制科将组织人员对全县所有乡镇综合档案室档案保管情况进行监督检查。检查中发现有两个乡镇综合档案室库房存在漏雨现象，当即下发了《责令限期改正通知书》，要求这两个乡镇在15天内改善库房保管条件，确保档案安全，并将整改情况书面报档案局法制科。《责令限期改正通知书》落款是某县档案局法制科，并加盖了某县档案局的公章。

存在问题：某县档案局法制科是档案行政监督检查的主体吗？

案例评析：按照行政法学理论和法律、法规规定，行政机关必须依法设定，是重要的行政主体，代表国家或地方独立进行行政管理。行政机关的内设机构是行政机关的内部组成部分，虽然具体履行着行政机关的职能，但其并不是行政主体，没有对外的行政管理权，也不对外承担相应的法律责任。在具体的行政监督检查活动中，行政机关的内设机构可以代表行政机关进行执法，但只能以行政机关的名义进行，而不能以内设机构自己的名义擅自作出。由此可见，行政机关的内设机构非经法律、法规的授权，是不具有行政执法主体资格的。

本案例中，某县档案局法制科制发的《责令限期改正通知书》虽然盖的是档案局的公章，但其电话通知、《责令限期改正通知书》落款均是法制科，应视为此次行政监督检查是法制科以自己的名义做出的具体行政行为。而法制科是档案局的内设机构，按照法律、法规的规定，依法不具有对外进行档案行政监督检查的职权，也不具有进行档案行政监督检查的主体资格，因此，某县档案局法制科以自己名义进行的档案行政监督检查和制发的《责令限期改正通知书》，是违法的行政行为和无效的执法文书。

2  行政执法人员方面的案例

案例三：

案例描述：河南省某县档案局、馆合署办公，是县委、县政府直属的文化事业单位，履行全县档案事务的行政管理和全县档案的安全保管双重职能。局馆共有工作人员13名。其中，只有甲、乙、丙三人通过考试取得了行政执法资格，拥有省人民政府统一颁发的《行政执法证》。在每年例行的档案行政监督检查中，该县档案局一直采取由甲、乙、丙三人分别带队，另外调配其他三名工作人员，组成三个监督检查组（每组两人）的形式开展档案行政监督检查工作。

存在问题：其他三名工作人员参加行政监督检查组合法吗？

案例评析：根据行政法学原理，行政执法工作必须由具有行政执法资格的工作人员来履行，不具备行政执法资格的人员不得从事行政执法工作。河南省《〈行政执法条例〉实施办法》（以下简称《办法》）规定，行政机关应当按有关规定对行政执法人员进行培训，定期考核，经考核不合格者不得上岗执法。经考试和考核合格，取得《河南省行政执法证》的，方可上岗执法;未经执法培训或者经考试、考核不合格，未取得《河南省行政执法证》的，不得上岗执法。而河南省人民政府《关于实行持证上岗亮证执法的通告》（以下简称《通告》）则更明确地规定，《执法证》是行政执法人员行使执法权的资格证明。未依法取得《执法证》的，无权从事行政执法工作。从上述行政法学原理和河南省的地方法规、规章规定看，行政执法是一种职务行为，只有具备行政执法资格的工作人员，才可以进行行政执法活动。不具备行政执法资格的工作人员从事行政执法工作，则是一种不合法的职务行为，应当严令禁止。

本案例中，另外调配的其他三名工作人员与具备行政执法资格的甲、乙、丙三人搭配，组成档案行政监督检查组，虽然符合每次档案行政监督检查不得少于两人的规定，但是，另外调配的其他三名工作人员既没有接受过行政执法培训，也没有取得《办法》规定的行政执法资格和《河南省行政执法证》，按照该省《通告》的规定，另外调配的其他三名工作人员是不具备从事行政执法资格的人员，无权在其辖区内从事档案行政监督检查工作。由此可以看出，某县档案局由甲、乙、丙与不具备行政执法资格的其他三名工作人员组成档案行政监督检查组的做法是错误的。

3  档案行政相对人适格方面的案例

案例四：

案例描述：某县档案局在例行档案行政监督检查时，发现人民银行某县支行1992年～2000年的文书档案没有依法向该县档案馆移交。该支行不移交档案的理由是：人民银行是金融特殊行业，实行行业垂直管理，保密性强，按照上级规定，其档案不移交当地档案馆。监督检查人员要求该支行提供不移交档案的上级行文件规定。该支行提供不出具体文件。监督检查人员合议后认为：该支行提出的不移交理由不成立。按照《档案馆通则》和《各级国家档案馆收集档案范围的规定》，该支行的文书档案属于向该县档案馆移交范围内的档案，应当依法按时移交。责令该支行立即纠正错误做法，并据此下达了《责令限期改正通知书》。《责令限期改正通知书》中写道：人民银行××县支行档案室：2013年9月13日上午10点，我局对贵档案室进行了例行监督检查，经检查发现，贵档案室保管的1992年～2000年的文书档案没有依法向××县档案馆移交（具体案卷情况见《清查档案清单》），此行为违反了《档案馆通则》和《各级国家档案馆收集档案范围的规定》的有关规定，特责令贵档案室在一个月内（2013年9月13日～2013年10月13日）纠正违法行为，依法向××县档案馆移交附件《清查档案清单》中的档案，并将整改情况书面报××县档案局。人民银行××县支行接《责令限期改正通知书》后，经请示其上级行郑州分行和济南中心行后，按时移交了应移交的档案。

存在问题：某县支行档案室是档案行政管理机关的行政相对人吗？

案例评析：行政主体和行政相对人是构成行政法律关系的主体，双方相互作用，促使行政法律关系的产生、变更和消灭。基于行政法律设定条件的行政关系主体，是一种相对稳定和平衡的法律关系。只有当行政主体就是法律所规定的对行政相对人发生作用的“那个”行政主体，行政相对人是法律所规定的行政主体必须针对的“那个”行政相对人时，行政法律关系才能实现相对的稳定。行政相对人包括个人或组织，在行政法律关系中，行政相对人与行政主体相对应而存在，是行政法律关系中的重要“一极”。如果一个行政法律关系中的所谓“行政相对人”并不是法律所规定的行政主体可以或者必须针对的当事人，则这个行政法律关系就可能立即崩溃。换句话说，就是行政执法中，行政主体找错了对象，虽然也在行政主体与错误的对象之间产生了行政法律关系，但这种行政法律关系的稳定性却是无法保证的。如果行政执法中张冠李戴，就意味着对行政相对人主体的认定不合法律规定，意味着整个行政执法行为认定事实不清，属于违法行为。

《中华人民共和国档案法》第六条第二款规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。由此可以看出，基于《档案法》基础上的档案行政法律关系，其档案行政主体是各级人民政府的档案行政管理部门，其行政相对人是本行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织。具体到本案例中，档案行政监督检查的主体是某县档案局，其针对的“行政相对人”应该是人行某县支行，而不是人行某县支行档案室。人行某县支行档案室作为该行的内设职能机构，可以代表该行行使其一定的职能活动，但不具有机构法人地位，不能成为某县档案局档案行政监督检查的“行政相对人”。其职能活动当中产生的法律责任只能由具备机构法人资格的人行某县支行承担。案例中，某县档案局监督检查人员制作的《责令限期改正通知书》，将人行某县支行档案室认定为“行政相对人”的做法，属于张冠李戴，认定事实不清的违法行为。

4  行政执法程序方面的案例

案例五：

案例描述：2009年6月20日，河南某县档案局行政执法人员张某、刘某到所辖乡镇监督检查2008年文件归档情况。张某、刘某来到C镇时，负责C镇档案工作的主管领导镇党委办公室主任吴某接待了他们。执法人员张某与吴某相互认识，双方相互寒暄后，吴某向张某、刘某介绍了该镇2008年文件归档的大致情况。随后，吴某陪同张某、刘某对该镇档案室2008年文件归档情况进行了现场检查。检查中发现，该镇文件归档不全，缺少2008年的《干部职工统计年报》、《党员统计年报》、党委会议记录等应归档的文件材料。现场检查结束后，张某、刘某向吴某和档案员通报了现场检查情况，要求将缺少的《干部职工统计年报》、《党员统计年报》、党委会议记录等应归档的文件材料收集齐全，及时归档。

存在问题：张某、刘某进行的此次监督检查程序是否完善？

案例评析：行政执法程序是指行政执法的管辖、过程、步骤、顺序、时限、方式等内容和环节的总称。程序正当是依法治国对行政机关依法行政提出的最基本要求。其主要作用是：规范行政执法行为，防止行政执法的随意性;保障行政相对人参与国家行政管理，监督和制约行政机关依法办事;协调行政机关和行政相对人的关系，达到消除对立情结、构建和谐社会的目的。虽然我国还没有制定一部完整的行政执法程序法律，但各单行法律、法规和规章中对行政执法的程序性规定，无疑是行政执法中应当严格遵守的原则。行政法学原理将各单行法律、法规和规章中有关程序性的规定归纳为以下几种：一是执法公开制度;二是表明身份制度，三是告知制度;四是听取陈述和申辩制度;五是听证制度;六是回避制度;七是时效制度;八是说明理由制度;九是调查取证制度;十是行政执法文书制度。在具体的行政执法实践中，行政机关和行政执法人员必须按照相关单行法律、法规和规章规定的执法程序进行执法活动，否则，就会造成执法程序违法，承担因程序违法而造成的法律后果。

本案例中，张某、刘某进行的此次监督检查违反了表明身份的程序规定。按照行政法学原理，出示证件，表明身份是行政执法的重要环节和步骤，凡是与行政相对人直接打交道的行政执法活动，都要遵守、不得省略。不出示证件表明身份的，属程序违法，行政相对人有权拒绝。河南省人民政府《关于实行持证上岗亮证执法的通告》也规定：《执法证》是行政执法人员行使执法权的资格证明。行政执法人员开展行政执法工作，必须向公民、法人或其他组织出示《执法证》，以表明身份。不出示《执法证》表明身份的，属于行政执法程序违法的行为，公民、法人或其他组织有权拒绝，并有权向县级以上人民政府法制机构投诉，也可以向人民法院起诉。案例中，虽然张某与吴某相互认识，也不能违反法律、法规和规章所规定的程序，否则，一旦有不良后果出现，就会造成此次档案行政监督检查行为程序违法，使档案局陷入被动局面。此外，该案例中，张某、刘某进行的此次行政监督检查，没有制作《现场监督检查记录》，没有将C镇文件归档不齐全的违法事实记录固定下来，也是一种不符合行政执法程序的违法行为。

5  行政执法文书方面的案例

案例六：

案例描述：某县档案局在对该县林业局进行例行监督检查时发现，有3卷涉及机构编制、干部职工年报、花名册的永久卷不知去向，查阅该局《档案借阅登记本》，也没有此3卷档案的借阅登记记录。询问档案员时，档案员也说不出档案的确切去向。据此，某县档案局当即对林业局下发了《责令限期改正通知书》，要求该林业局在15天内追查出档案的去向，并将追查结果书面报告县档案局。逾期不报追查结果，将立案查处，追究有关人员的行政责任。在规定的整改期限内，该林业局书面答复称：去向不明的3卷永久档案，系该局会计在办理局机关人员工资调整时借出，遗忘在了县财政局工资福利股，现已收回，并对相关人员进行了批评教育。

存在问题：此次行政监督检查的执法文书完善吗？

案例评析：行政执法文书是行政机关在行政执法活动中制作的，用以记载和证实行政执法过程的各种材料，是记录行政执法过程情况、认定事实、内容的法律文书载体。根据行政法学原理，在具体的行政执法活动中，有些具体的违法事实，在没有书证、实物、影像的情况下，必须通过制作相应的行政执法文书，来记载违法事实的情况，使违法事实得以固定，以支撑行政执法后续行政处理的开展。制作行政执法文书，也是行政执法程序不可缺少的重要环节。只有完备的行政执法文书，行政执法的过程才能完善，才能善始善终。

本案例中，档案行政监督检查人员在发现林业局3卷永久档案去向不明时，通过查看《档案借阅登记本》，询问档案员，下发《责令限期改正通知书》的执法过程是完整的。但是，从整个行政监督检查的程序来看，此次监督检查还需要两个执法文书来支撑。一是制作《现场检查记录》，将林业局3卷永久档案去向不明的违法事实记录固定下来，作为林业局违反档案法律、法规的证据，以支撑下发《责令限期改正通知书》的必要性;二是制作《询问笔录》，将对档案员的询问用文字记录的方式记录下来，与《现场检查记录》形成一条完整的证据链，用以证明林业局3卷永久档案去向不明的法律证据，确保此次行政监督检查程序的完整。程序合法，是对档案行政监督检查的最基本要求，也是衡量档案行政管理机关是否依法行政的重要指标。案例中，档案行政监督检查人员不依法制作行政执法文书的做法，虽然没有对此次行政监督检查造成一定的不良后果，但并不是说这种错误做法导致的严重后果每次都能幸免。因此，这种现象必须引起档案行政监督检查人员的高度重视，做到依法行政，依程序执法。

*本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一

篇5：行政执法检查监督引发的思考

关键词：行政执法检察监督,法律监督权,检察权,行政诉讼检察监督

1982年《中华人民共和国民事诉讼法 (试行) 》的颁布, 催生了检察机关的民事行政检察监督制度。三十多年来, 从“维护司法公正”的监督目标到构建民事审判、行政诉讼的多元化监督体系, 民行检察监督的内涵在不断丰富和完善。但毕竟权力也是应当受到约束的, “民行检察监督权的范围扩张不是任性进行、随意开展的, 而必须是依法、依宪逐步推动的。”否则, 便会出现下面的踌躇与困惑。

1 行政执法检察监督发展概述

《中华人民共和国行政诉讼法》规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”, 2001年9月30日最高人民检察院讨论通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》总则强调“为保障人民检察院依法对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督制定本规则”。这些规定使得通常意义上的行政监察监督仅存在于行政诉讼活动当中。

1.1 行政执法检察监督的出现

而伴随着一个新名词的出现——“行政执法检察监督制度, 是指人民检察院依照法律规定, 对国家和地方各级行政机关的行政执法行为进行合法性审查, 行政机关依照人民检察院的审查意见或审查决定, 做出相应行政处理决定或者执行人民检察院审查决定的制度”, 检察机关在行政监督领域发现了“新大陆”, 迫不及待地“扩张版图”:2012年5月冠县检察院被山东省检察院确定为聊城首个行政执法检察监督试点单位, 该院从“瘦肉精”、“工业明胶”等人民群众普遍关心的食品安全问题着手积极探索行政执法检察监督工作, 通过发出多份检察建议, 推动工商、质检、药监等部门掀起了一场整顿食品安全的专项行动。2013年2月, 辽宁省大连市开发区检察院在办理一起生产销售注水牛肉刑事案件的基础上, 发现该案暴露出辖区有关行政职能部门在畜禽屠宰以及肉品质量安全监管工作方面存在缺失, 通过研究禽畜屠宰、检疫、加工流通餐饮等环节肉品质量安全监管的规范性文件, 向辖区肉品质量行政监管职能部门发出检察建议, 提出改进措施, 督促各部门切实履行监管职责。2013年8月, 山东省检察院召开《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》征求意见座谈会, 提出在行政执法检察监督中加强协作配合, 通过案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享等方式, 整合监督职能, 形成监督合力的行政执法检察监督意见。这些还只是全国如火如荼展开的行政执法检查监督浪潮中的一小部分, 除了大力在司法实践中对行政权进行监督, 各地检察机关还从制度层面巩固行政执法检查监督的合法性基础:江西省新余市人民检察院出台《开展行政执法监督工作意见 (试行) 》、吉林通榆检察院制定《通榆县人民检察院行政执法检察监督工作规定》、江苏常州市人民检察院通过《行政执法检察监督工作暂行规定》等。通过这些规范性文件的“镀金”, 行政执法检察监督制度披上了合法的外衣, 越过法院诉讼程序将检察权与行政权直接勾连, 完全脱离了原有法律的“控制”。不仅如此, 理论界也积极响应, 参与到行政执法检查监督的“大讨论”中来。很多学者从理论高度称赞其存在的合法性与必要性。

1.2 行政执法检察监督的理论支撑

我国《宪法》第三条规定, “全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生, 对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 受它监督。”这种人民代表大会制度下分设一府两院的权力模式, 与西方三权制衡的一元结构模式大有不同, 相对缺乏权力间的制约和守衡。因而《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条又明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”, 这对于保障检察机关专门行使检察权, 形成有效的权力制衡机制, 提供了重要法律依据, 同时也为很多学者证成行政执法检察监督的合法性提供宪法上的支撑。

一方面, “作为宪法规定的法律监督机关, 检察机关有权对法律的实施进行监督。行政机关是主要的执法主体, 在实践中承担着绝大多数法律的实施职能, 其执法活动应当接受检察机关的监督。”一些学者从贯彻与落实宪法、维护宪法权威出发, 想当然地推出“法律监督→法律实施监督→行政监督→行政执法监督”这一公式, 证明行政执法检查监督的存在来源于宪法授权。

另一方面, 加强对行政权的制约是进行行政执法检查监督的直接推动力。现实生活中权力寻租、行政侵权、权钱交易的诸多丑态, 暴露出我国行政权尤其是行政执法领域缺乏有效的制约和监督。而“从事物的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力”, 此时, 作为国家法律监督机关的检察机关, 就成为以检察权约束行政权的最优选择。有学者建言, 作为国家法律监督机关的检察机关, 不仅能对行政执法行为进行事后监督, 也能进行事中监督, 充分发挥检察机关对行政执法的监督职能, 确保构建有限政府、阳光政府与服务政府。

1.3 行政执法检察监督的合法性质疑

通过以上的论述, 行政执法检查监督的存在似乎大有依据, 但若仔细推敲法律的规定, 就会发现其中的漏洞。《中华人民共和国行政诉讼法》规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”, 也即检察机关通过对行政审判活动的监督敦促依法行政。到2011年, 最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见 (试行) 》“人民检察院办理行政申诉案件, 发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为, 应当向行政机关提出检察建议”的规定, 将检察院的法律监督扩展至行政申诉领域。但目前出现的行政执法检察监督直接跳过了行政诉讼和行政申诉, 和行政执法接轨, 不得不说其有严重的僭越法律之嫌。

此外, 以权制权的构想更多地来源于人们对行政权的一贯“恐慌”, 以为检察机关头顶“法律监督者”的帽子就可以给一贯“猖獗”的行政执法沉重一击, 实现“将权力关进牢笼”的宏伟目标, 却忽视了法律自身的规定和法律监督的现状。细看上述列举的各地行政执法检查监督活动, 且不论监督效果如何, 从其立法的混乱程度就可见检察机关根本难以应付各种复杂多变的行政执法难题, 如果一味强加监督, 不仅于法无据, 而且会造成更多社会恐慌。若想使检察机关成为真正的“法律监督者”, 恐怕还需要上位法在经实际调研之后做出授权和规定。

2 行政执法检查监督之法理分析

解决以上的疑问和困惑, 可以从权属背后进行分析和解读:

2.1 从法律监督的角度

从历史上看, 列宁的法律监督思想和由此建立起来的检查制度对我国检查制度的产生和发展起到了最直接的作用。1922年的《检察监督条例》、1936年的《苏联宪法》均明确了苏俄检察对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律行使最高检察权。一般监督权被认为是苏联国家检察职能的核心与标志, 检察机关拥有最为广泛的监督权力。建国初期我国对苏联检察制度的态度是全盘借鉴, 无论是1949年9月的《中央人民政府组织法》抑或1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》, 都规定了最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律, 负有最高的检察责任, 可谓对列宁有关一般监督理论的发展与诠释。然而, “实践证明, 由检察机关包揽一切监督职权, 对其他国家机关的规范性文件, 以及国家工作人员和一切公民行为的合法性进行审查, 不符合人民代表大会制度的政治体制, 不现实, 也不必要。”到1979年修订人民检察院组织法时, 彭真同志指出:“检察院对于国家机关工作人员的监督, 只限于违反刑法, 需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件, 概由党的纪委检查部门和政府机关去处理。”由此形成了沿用至今的具有中国本土气息的《人民检察院组织法》, 该法对人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关是否遵守法律, 即苏联的“一般监督权”只字未提, 而是将监督范围缩减为司法诉讼监督——对公安机关侦查活动、法院审判活动、刑事案件判决和裁定执行等合法性实行法律监督。从这一角度来看, 行政执法检查监督是不符合我国法律监督权属性的。

2.2 从检察权的角度

从宪政体制来看, 检察机关是权力机关派生之下的与行政、审判并列的监督机关, 它的监督权同样源于权力机关授权。作为国家权力体系中的一支, 检察机关的权力属性应当从其产生机制当中寻找, 而不应该受其它法律规定的影响。但《宪法》第129条的规定显然影响了人们对检察机关权力属性的理解, 检察权被想当然地替换为“法律监督权”, 从而无限制得被放大, 直至扩展到行政执法领域。以《宪法》第135条“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件, 应当分工负责, 互相配合、互相制约, 以保证准确有效地执行法律。”为例, 检察机关在刑事司法领域的法律监督被限定在与法院、公安在办理刑事案件的范围内, 这正是合法行使检察权的要求和体现。因而应从宪法的整体规定出发, 认识到“法律监督者”的真正内涵:检察机关是国家的法律监督机关, 也是拥有检察权的法律监督机关。但这些都不意味着检察机关是一个全面、全能的监督实施机关, 现行《行政诉讼法》对于检察权的规定显而易见 (第10条规定检察机关有权对行政诉讼实行法律监督, 分则部分第64条又将检察机关的抗诉权限定在对人民法院已经发生法律效力的确有违法的判决与裁定上) , 将检察权无端扩展到行政执法领域的做法是完全站不住脚的。

3 行政执法检察监督的可行性思考

综上所述, 这场席卷而来的行政执法检察风暴虽然实际上缺乏理论支撑, 但却有其深刻的社会根源, 暴露出我国现行行政诉讼检查监督力度的严重不足, 值得深思。且随着我国行政诉讼法的修改逐步提上日程, 加强检察权对行政权的监督也成为一种趋势, 行政执法检查监督在不久的将来或许就会合法存在。而在现行法律框架下, 要使行政执法检查监督成为可能, 笔者建议通过修改宪法, 确立检察机关的司法诉讼监督地位, 以检察权监督审判权的制度安排来鞭策行政权的依法行使, 从而达至法治政府的美好愿景。在设置检察机关的司法诉讼监督地位时, 需要明确以下两个问题:

3.1 检察机关行使行政诉讼法律监督权的原则

需要阐明的是, 虽然《行政诉讼法》赋予检察机关以诉讼监督权, 但其与法院的独立审判权是相互平行的, 检察机关不得滥用, 在实施监督时必须遵循一定的原则:首先, 全面监督的原则。检察机关依法对整个行政诉讼活动实行监督, 不仅包括法定的对生效裁判提起抗诉的事后监督, 还包括对诉讼活动过程的事中监督, 以及对执行环节的监督。但同时必须明确的是, 全面监督并不意味着可以横加干预, 严格按照法定范围和程序进行监督才能使法律得以正确实施, 实现立法目的。其次, 尊重和维护审判独立的原则。审判权是一种居中裁判的权力, 是人们信仰国家法律的集中体现。审判行为的性质本身要求人们尊重审判独立, 这其中当然包括作为监督者的检察机关。检察机关对法院审判活动的监督应当体现对审判独立的尊重, 不得不当干预法院的独立审判活动。最后, 司法公正原则。作为司法活动的一般原则, 司法公正是确保检察机关既能避免不当干预审判独立又可全面正确履行监督职责的内在标尺。它要求检察机关的行政诉讼监督行为本身应当符合司法活动的规律与本质, 做到不徇私、不枉法, 通过正确行使法律监督权, 使违法行政行为得以纠正, 保障法院依法、独立、公正行使审判权。

3.2 行政诉讼检察监督的方式与范围

从整体来看, 《行政诉讼法》对于行政诉讼监察监督的规定, 总则部分的原则性规定过于抽象, 分则部分的诉讼监督权范围过于狭窄;从具体规定看, 《行政诉讼法》第十条规定了检察机关有权对行政诉讼实行法律监督, 但在分则第六十四条又规定, 人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定, 发现违反法律、法规规定的, 有权按照审判监督程序提出抗诉, 俨然将监督范围直接限定为对判决结果的监督。这种前后不一的规定当然使得检察机关在实际操作中遭遇尴尬, 例如抗诉案件中, 人民检察院派员出席法庭时的席位摆放、监督程序、职责和义务等问题, 法律都没有明确规定。鉴于此, 笔者建议检察机关参与诉讼监督应包括两个层面——程序性监督和实体性监督。前者包括对行政审判活动的每一个环节是否合法进行监督, 例如诉讼参与人的权利是否充分正确履行, 回避制度、时效制度等有无按照法律遵循, 行政机关有无干预庭审活动、阻扰行政相对人的权利行使等;后者是对行政审判中的实体性问题进行审查, 比如案件事实是否准确、证据是否合法有效、法律适用是否正确等, 这种监督主要遵循事后监督原则, 通过抗诉方式实现。

参考文献

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