论村规民约的乡村治理功能

2022-12-07

村规民约也称乡规民约或乡约, 是长期聚居农村的居民们在生产生活及社会交往中逐渐形成的约定俗成的行为准则, 也是乡村士绅或者家族族长进行自我管理、自我教育的重要依据。从《吕氏乡约》算起, 成文乡约在我国有近千年历史。目前的农村基层治理中, 尽管国家法治不断推进, 缺少流动性的乡土社会的农民仍然习惯于运用村规民约解决实际问题, 处理矛盾纠纷。随着国家治理体系和治理能力现代化不断推进, 传统的乡村治理体系将被打破, 村规民约也面临着转型的问题。但是, 现有村民民约在乡村治理中仍然有较强的治理功能

一、村规民约的内涵及性质界定

“村规”即村内规范, “民约”即村民公约, 村规民约是由农村基层群众群众集体制订, 进行自我约束、自我管理, 并自觉履行的民间公约。按照农民直观的理解, 村规民约就是一个村庄为了进一步加强对对当地村民的管理并进行行为规范所制定的一种规章制度, 这种规章制度能对村民的行为进行普遍约束。村规民约除了进一步加强对村民的管理外, 还对当地行政村的公共道德、公共环境卫生、生态保护、乡风民俗等进行约束, 这种村规民约是村民民主自治的一种具体的体现。就性质而言, 村规民约是一种不同于法律的一种的规章制度, 加入了民俗, 有一些甚至加入了一定的儒家、法家的思想, 是村民自己的“小宪法”, 是村民共同认可的“公约”, 是村民实施村民自治的基本依据。对倡导文明、美化环境、维护农村的和谐稳定有一定的作用。首先村规民约对村民的行为进一步的进行约束, 从尊老爱幼, 相信科学, 讲究卫生方面都进一步的进行了约束, 希望村民能够从实际的行为进一步的养成良好的习惯, 并且对美化环境的方面进一步的做出了规范。其次村民约在实际上是对政务进行一定的公开, 并且通过这种公开的政务能够进一步的调节农村的社会关系对村干部的行为进行进一步的约束。

二、村规民约的乡村治理功能

就法律效力而言, 村规民约是国家法律框架内的一种村民自治规范。村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的, 在村民委员会组织法的基础上进一步的实施的, 基于当地村庄的实际情况进行制定的, 要知道村规民约不仅仅是对当地的村民进行约束, 也对当地的村委组织进行约束。但是村规民约的法律效力是受到一定的限制的, 并且需要经过严格的审核, 它不能与国家现有的法律、法规产生冲突, 否则的话, 可能成为被各地乡镇司法所清理的对象, 只有经过乡镇政府严格审核并备案的村规民约才具有一定的法律效力。

乡村治理中, 村规民约对村民的行为有较强的约束性。在农村, 争山争水、共用水源的维护、地界纠纷、山林的维护、偷牛盗马、牲畜践踏庄稼、邻里纠纷、公共卫生, 坟山墓地的使用, 道路的使用、小水利设施的使用, 某些习俗的遵守维护等等, 需要有规则的事, 难以尽数。如果仅仅是利用法律规范去进行约束是不太现实的。要知道在农村, 村民们可能不知道那么多的法律条款。但是对村规民约甚至没有写入条款的那些惯例, 村民们却是非常清楚的, 也愿意接受其约束。

三、村规民约发挥治理功能存在的问题

部分村规民约的内容欠缺合法性基础。农村的管理一直是国家建设的关键环节, 但是因为管控力度和管控阶段等方面的相关关系, 这一块依旧是薄弱点。因为, 距离国家的管控中心太远, 村民在文化知识水平和法律意识上都没有达到相应的水平, 依旧是随意性占上风。所以在村规民约的制定上多多少少会出现违规制定、内容不规范等一系列问题。在现在的村规民约建设中, 主要有以下几个不足项:一是包括村干部在内的村民法治意识不强。这就造成在处理村民纠纷的时候, 传统的解决渠道依旧占上风。同时, 因为村民的法律意识缺失, 造成在遇事的时候根本不懂得利用法律武器保护自己, 而是选择忍气吞声。二是村规民约的制定程序不合理。现在例行村民自治, 造成村规民约的制定存在一些制度漏洞, 在很大程度上没有听取民意, 只是领导班子的会谈纪要, 缺失了公正性和合理性。三是政府的备案审查不到位。因为村规民约的制定, 并没有一层一层地上报给上级政府, 而且政府的管辖范围太广, 对村规民约的执行情况不可能一步一步地确认到位。监督工作的落实不到位, 必定会造成在村规民约的实施过程中, 会有人钻制度的空子。

村规民约的实施缺少法治的保障。村规民约属于村内规范, 难以通过借助国家权力保证实施, 缺少法治的保障主要体现在三个方面:一是村规民约的执行力不高。由于在内容上没有做到以人为本, 贴近本地社会生产生活, 造成了村民对村规民约的执行力不够, 往往村规民约只是贴在村委会墙上的“摆设”, 如关于村民集体开会学习必须每户都派代表按时参加的规定, 但实际情况是, 参加开会的基本都是村中没有什么文化水平的老人, 在调研时作者发现, 甚至有的村民开会学习时村委会要发“补助”, 不发钱就没人来。二是农村法律服务水平不高。现阶段我省农村人民调解, 司法援助, 社区矫正, 公证等法律服务或发展缓慢或刚刚起步, 广大农村村民还无法分享这些法律资源, 不能顺畅的通过法律手段解决矛盾, 长此以往, 必然会产生“厌讼”的情绪。三是村规民约难以进入司法视野。基层司法部门由于各种原因处理村规民约引起的纠纷时, 存在只看法条, 不看实际的情况, 与农村生产生活实际脱离, 特别是考虑居住地区的民俗习惯不够, 达不到应有的社会效果。

四、强化村规民约治理功能的几点思考

强化村规民约治理功能要规范村规民约的制定程序。村规民约的订立可以依照以下流程:村委会就村规民约的制定提出原则性的要求, 征求村民意见。在这之后, 村委会在走访了解大部分村民的提议, 根据共同讨论的方面得出具体的实施细节, 将其写入村规民约中去, 这之后, 要就这些细节再次征求群众意见, 做到几乎让每个村民了解、认同, 进一步修改群众不认可的条款。这之后, 可以开村民代表大会, 就村规民约的细节做具体分析改进。再次进行公示, 征求群众看法, 在无异议之后, 可以将其送往政府部门进行备案, 在实施中, 也要同司法部门沟通明确相关内容制定的背景。

强化村规民约治理功能要加强乡镇政府对村规民约的指导和备案审查。在村规民约的订立过程中, 政府部门要配合村委会, 指导其工作顺利进行。在这一过程中, 政府要明确自身的定位, 做好监督管理。就村规民约订立上讲, 发挥指导作用是政府不可推卸的责任, 这里, 主要是指乡镇人民政府应进行监督, 就村委会订立村规民约工作是否合法, 是否民主, 是否合规等问题展开工作, 对于村委会订立村规民约内容的合法性, 要做到把控。就村委会村规民约制度而言, 要做好备案工作。目前, 乡镇人民政府基本上不存在村委会村规民约备案的流程, 主要原因是工作人员的短缺, 还有就是管理人员素质普遍不高的问题。在这种情况下, 乡镇人民政府做好村委会村规民约备案工作, 要从人员建设上着手, 加大人员投入, 对相关管理人员进行法律知识培训, 使其素质得到提高, 在工作管理上, 重视备案制度。就村规民约的合理性进行适度审查, 对于村民共同遵守, 具有十分重要的意义。一方面, 村规民约是一项村民行为规范, 另一方面, 村规民约是村民自治的重要载体。加大对村规民约合法、合情、合规方面的审查, 是乡镇人民政府必须的工作。就地方人民代表大会制度而言, 要充分发挥人民代表职权, 积极主动的投身村规民约的订立管理上来, 在村委会和乡镇人民政府之间, 做好调解沟通工作, 使村委会工作被重视, 使乡镇人民政府备案审查得到落实。

摘要：村规民约是在基层政府指导下由村民委员会组织制定的农村基层群众进行自我约束、自我管理、自觉履行的民间公约。就性质而言, 村规民约是不同于法律的规章制度。村规民约的乡村治理功能表现为两个方面:一方面, 它是国家法律框架内的一种村民自治规范;另一方面, 村规民约对村民的行为有较强的约束性。强化村规民约治理功能, 一要规范村规民约的制定程序, 二要加强乡镇政府对村规民约的指导和备案审查, 三要做好村规民约与国家法律的衔接。

关键词：村规民约,法律,乡村治理,功能