行政指导的法律规制问题研究

2023-03-07

行政指导作为一个非本土化的概念, 在我国, 特别是改革开放以来, 随着社会生活, 经济生活领域的不断扩大, 行政指导作为国家行政管理的一种重要手段得到了越来越多的重视, 行政指导制度的适用范围日益广泛。可以说行政指导制度已成为我国社会及经济发展进程中一项重要的和不可或缺的制度。

一、行政指导含义和法律规制现实需要

所谓行政指导, 是指行政机关为谋求当事人合意以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导, 劝告, 建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。[1]

现实需要:1.我国正处于社会主义市场经济逐步建立和完善的时期, 合理合法灵活有效的行政指导可以完善政府宏观调控, 引导产业结构的优化升级, 进一步促进国家经济的向前发展。随着社会演进节奏的逐步加快, 法律和相关具体行政主体的行政政策已经严重滞后于社会生活现实的矛盾日益严重, 因此, 具有较强的便宜性、机灵性、灵活性、伸缩性的行政指导能够成为法律的有效补充, 并且能对现实变化做出及时反应并有效解决问题。2.行政指导自身有很多优点和长处, 这是行政指导产生的内部条件。从行政主体和行政相对人两个角度看行政指导的优点和长处。对行政主体来讲, 行政指导因为具有灵活性, 所以能迅速适应经济社会急速变化的情况, 而且能有效的实现行政目标以及避免因为行政诉讼和行政程序不当等因素引起的法律纠纷, 降低行政成本, 有利于行政效率的提高。从行政相对人看, 行政指导一般为非强制性行政行为, 对行政相对人的权利义务影响不大, 可以切合大众心理和社会需求, 一般较容易被接受。3.行政指导符合执政为民理念, 建设服务性政府的要求。并可以凸显政府部门的服务职能, 再有相关行政部门的利益诱导, 进而有利于提升政府的管理效率。

二、中国行政指导法律规制的诸问题分析

从程序规范的角度看, 由于在我国对有关行政立法的规定相对较少, 导致留给公民参与的空间相对较小。这就产生了如下几个问题:

(一) 行政相对人与行政主体之间的信息沟通相对缺乏。

在抽象行政指导上, 由于文件和内容以及会议往往是不公开的内部文件, 公民无法知道和了解其内容, 且缺少民间机构如“审议会”这样的机构监督, 行政主体在制定决策时可能对行政事项了解还不够全面, 不够真实。且缺少给予公民适当的听证程序, 行政主体和行政相对人之间沟通交流不畅。

(二) 行政指导异化为行政命令的情形多有发生。

由于我国比较长时间的计划经济的影响, 和政府自古以来在我国的权威, “官本位”思想浓厚, 所以行政主体在实施行政指导时名义上是自愿的行为, 但实际上相对人的这种意思自由往往是不全面的。行政机关为了达到一定的行政目的, 往往以国家法律效力, 要求相对人服从, 对不服从者, 行政机关可能会变相采取一些不利的行政措施对于不从者, 这就迫使一些不从者迫于压力也要服从行政指导, 在一定程度上, 这就破坏了行政指导的本意, 但对于相对人的服从, 外界往往会认为是相对人自愿行为, 而非强制接收, 从而在行政救济上无可诉之利益, 进而利于行政机关规避法律责任。

(三) 缺乏对于第三人的相关程序性的保护。

[2]在实际生活中, 由于行政指导具有灵活性, 隐秘性等相关方面的特点, 第三人往往在不知情的情况下受到损害, 行政指导经常会涉及行政主体与第三人的利益。尤其是由于行政主体在做出一些相关产业政策时, 行政指导的利益诱导鼓励了一部分相对人, 而在从事相关产业的其他相对人则会因为缺乏了解和不知情损害了其参与相关的行政指导的途径。

(四) 行政自由裁量空间过于宽泛, 容易产生相关行政法治的空洞化。

在现阶段的我国, 由于法治还不够完善, 我国对行政指导既缺乏实体法控制, 也缺乏相应的实体法控制。行政指导往往依据政府规章和国家相关法律政策以及政党的政策出台, 而且普遍笼统概括。缺少对具体行政指导的内容和要件的规定, 亦使行政自由裁量权滥用, 和行政法治空洞化。

三、完善我国行政指导法律规制的建议

下面我们将从责任救济角度对完善我国的行政指导法律规制进行分析研究并予以适当的建议。

(一) 行政指导的损害救济问题。行政指导本身行为不具有可诉性, 这是学理上的通说。所以, 本着保护行政相对人合法权益的目的, 从行政机关赔偿或者补偿的角度切入并加以制度上的完善是相当必要的。[3]

(二) 行政机关对错误的行政指导行为承担的法律责任形式, 可以是赔礼道歉, 支付赔偿金等, 对于赔偿金的具体金额, 支付方式等问题应当依照《国家赔偿法》的有关规定执行。如果是因为行政机关合法的行政指导行为引起的补偿, 其补偿金的计算等问题, 可参照民事赔偿的相关规定执行。

(三) 追究法律责任的程序一般应是行政程序优先。即先由行政相对人向行政机关提出要求其承担指导行为错误的法律责任的请求, 行政机关进行审查后做出是否承担法律责任的决定。如行政相对人对行政机关依据行政程序做出的决定不服的, 可再依法申请行政复议或提起行政诉讼。对此程序问题的研究, 我国在2008年湖南省第一次以地方行政立法的形式开始实施的《湖南省行政程序规定》中有关行政指导的程序规范等, 对我国的行政法治化建设和调整行政指导行为具有重要的借鉴意义。

(四) 针对行政指导方面的行政救济也应完善行政立法监督机制, 强化权力机关的监督, 借助司法审查, 发挥公众和舆论监督作用。首先, 针对行政指导的《行政组织法》和《行政行为法》的法律授权问题, 行政指导应不得超越法律的权限范围之内, 行政指导应与法律精神, 法律原则相适应。其次, 针对司法审查弱化问题, 应当加强司法审查, 引入司法救济机制。与其他救济相比, 司法救济是最为有效地一种救济方式。应当加强司法审查, 应当把行政指导纳入具体行政行为的界定范围之内, 把行政指导纳入司法审查或者行政诉讼之中, 赋予各级法院对行政法规和规章审查的权利, 体现民主的法治化。最后, 应发挥公众的监督和舆论的监督作用, 吸纳广泛的公众主体参与到行政立法中, 使行政立法更加规范和科学。[4]

四、结语

在我国, 随着政府逐渐向法治政府和服务政府转化, 可以说行政指导制度已成为我国社会及经济发展进程中一项重要的和不可或缺的制度。行政指导对于如何既发挥政府的权威性又保障市场和民众的相对自由性, 并且对于调动社会中的活力因素和积极性方面都有巨大的作用。因此利用好行政指导和完善其法律规制对现代政府管理国家和处理与民众之间的关系至关重要。在行政管理领域, 行政指导会扮演越来越重要的角色, 发挥越来越重要的作用, 而我国的行政指导具有更丰富的内涵、更大的包容性和更强的适用性, 更切合转型发展期和快速增长期的我国经济与社会发展需求, 因而具有更强大的生命力和更远大的前程, 最终会形成中国特色的行政指导制度及其理论体系。[5]

摘要：在目前的行政权不断扩张的状况下, 行政指导以其灵活多样, 柔性温和的特点符合市场经济的需求。然而, 行政指导在我国还存在着一些无法避免的问题, 所以解决好这些问题对今后的法治建设显得尤为重要。

关键词：行政指导,法律规制,责任救济