浅谈“三权分置”背景下农村土地制度改革存在的问题

2023-01-23

党的十八届三中全会指出, 要“坚持农村土地集体所有权, 依法维护农民土地承包经营权, 发展壮大集体经济”, 农村集体经济不仅是我国社会主义公有制经济的重要组成部分, 而且是加强农村社会基层政权建设的经济基础, 在农村土地流转和收益分配中, 应充分尊重农民权利和自由性, 坚持自愿有偿原则。根据《物权法》第59条的规定, 农民集体所有的土地, 属于本集体成员集体所有。落实集体土地所有权的路径就是落实农民的集体成员权利。“三权分置”下的收益分配应当是建立在效率基础上的公平分配, 如果没有土地经营权人的效率最大化, 就很难实现土地承包人的农地流转收益。

党的十八大及十八届三中全会明确坚持农村集体经济政策后, 农村土地私有化论说变得式微, 农村土地集体所有制改制显得越来越重要。在“三权分置”的农村土地改革中, “三权”应同等对待、统筹兼顾。在过去过于强调农户承包经营权的制度演进中, 产生了诸多问题。跳出“路径依赖”的关键出路在于落实集体土地所有权。落实集体土地所有权, 强化农村集体基层管理组织的经济功能, 以提升和强化农村社会基层管理能力, 对于推进农村社区治理现代化意义重大。

农村集体资产是农村发展和农民共同富裕的重要物质基础, 但农村集体资产仍存在一系列的问题, 诸如集体产权归属不清楚、农村集体资产权利责任不明晰、对其的保护不严等问题。因此需要完善明晰农村集体产权范围的法律制度。但是目前存在许多的问题如法律规范约束力不强、操作随意性大, 对保护耕地造成不利影响, 这些问题直接影响到农村集体产权制度的改革。这就要求完善现有的法律制度, 完善对土地利用规划的法律制度, 完善建设用田及经营性建设用地范围界定法律规范, 完善宅基地及农村房产、农村“三权分置”经营权抵押法律制度等。农村集体合作经济组织是完善农业社会化服务, 实现农业强、农民富、农村美的有效组织形式, 应当坚持立法先行。要按照新《立法法》规定的立法权限, 分别从国家层面和地方基层来实现农村集体组织的立法。但是我国农村土地所有权主体不明、立法对农村流转主体、流转条件等方面限制过多导致农村土地权能弱化。因此应当通过农村土地法律制度创新, 明晰农村土地权利主体, 确定农村土地入市法律准则, 健全土地权利置换机制, 确保农民的利益达到最大化。

农村集体土地所有权主题虚位, 村委会和乡镇政府并不能当然成为农村集体所有权的行使主体。农民集体是不同于法人和非法人组织的民事主体, 是在漫长历史的演变过程中自然产生的村落秩序, 因此, 在我国的民法典中, 应当明确其独立的民事主体地位。从农村土地制度变迁的角度, 新中国成立后主要经历了互助组、初级社、高级社、人民公社等阶段。从1978年改革开放开始, 逐步改变了人民公社政社合一模式和高度集中的经营管理机制。一方面实行包产到户、包干到户, 采取家庭承包经营为主的农业生产责任制, 另一方面实行政社分离, 重建乡镇人民政府作为政权的基本单位。2002年颁布《农村土地承包法》, 2007年颁布的《物权法》明确将土地承包经营权定性为用益物权, 从法律上进一步保障共有私用模式的实现。由此可以看出, 农村集体产权作为国家治理农村社会的重要经济基础, 并非是一成不变的, 而是处于不断的演进过程中。因此, 进一步释放农民的自由发展空间, 保障新时期农民的社会经济发展权利及权益, 需要国家重构集体产权的开放与治理制度, 推动集体产权的深度分离, 增强基层社会的凝聚力与向心力, 推动基层治理的现代化, 农村集体产权制度改革任重而道远。

摘要：农村土地改革制度对农民群体的利益触动巨大, 农民的利益能否得到有效的保障, 是农村土地改革成败的关键。农村土地归集体拥有的制度符合中国基层社会的基本制度, 党的十八届五中全会提出农村土地集体所有权要实现三权分置, 指出了深化农村土地改革制度的基本方向, 但在改革实践中仍存在一些问题, 本文对农村土地改革制度存在的一些思路性问题进行思考, 作简单论述。

关键词：三权分置,农村土地所有制,产权保护