农村宅基地三权分置制度初探

2023-02-16

一、宅基地“三权分置”的政策背景

我国的农村土地主要面临以下两个矛盾:

(一) 农村宅基地需求及供给之间的矛盾

现状下, 对于以粮食生产为主的农村地区而言, 耕地任务繁重。我国人均农业资源不足, 人均资源拥有量还不到美国的二百分之一、欧洲国家的四十分之一, 这决定了我国农业生产小规模的特性。农村宅基地面积巨大, 这固然为我国粮食生产及安全提供了坚实的保障, 但其收获的经济效益之低, 完全无法与城市用地的收益相提并论, 如此一来, 农民自然会对高收入的城市趋之若鹜。而解决问题办法的根本, 就是对现在依然保护耕地的农民, 给予一定的经济补偿, 宅基地的改革就显得尤为必要。

(二) 宅基地收益与处分权能的限制与缺失致使宅基地资产不断缩水

一般来说, 宅基地使用权的流转被严格限制在村集体经济组织成员彼此之间, 交易者来源统一, 决定了实际上能够合法化的土地交易极为稀少, 土地使用的流动性依然不足, 从而导致原本利益巨大的宅基地收益致使原本的冰山一角。我国《物权法》明确规定了, 宅基地使用权被包含在用益物权当中, 占有、使用、收益、处分这四种权能中, 它只占了前两个, 后两种是无法行使的权能。

在城市化如火如荼的进程中, 宅基地使用权的配给制度已经意义不大, 继续实行而不予以修改则不利于农村资源的节约型利用, 甚至加剧了人地捆绑等现象……诸多矛盾都指向了我国先前的农村宅基地制度。

二、宅基地“三权分置”的政策演变过程与价值分析

(一) 政策演变过程

纵观近年来我国对农村土地政策的实践, 宅基地改革是贯穿始终的重心。“通过选择试点的方式, 逐步推进改革和完善农村宅基地制度, 通过多种方式增加农民收入”是2013年党中央第十八届三中全会对于宅基地改革的一次突破性尝试;随后, 我国又在比较有代表性的北京市设立了30多个试点地区, 实施已修改的《中华人民共和国土地管理法》的部分条款, 并在全国十多个试点地区开展宅基地制度的改革;《农村住房财产权抵押贷款试点暂行办法》是国务院在2016年对宅基地改革深化过程中所进行的又一努力。经过了多次文件的颁布和试点工作的运行, 我国最终在2018年1月份明确了要探索宅基地所有权、资格权、使用权的三权分置。当然, 该政策也不是一味地利用农村闲置土地, 是有一定底线限制的。农村宅基地的使用前提是保障农户基本的生存权利, 确保宅基地满足农户基本居住条件, 也是用来保证国家十八亿亩的粮食生产用地的需要。

(二) 政策价值分析

宅基地三权分置带来的效益是其他政策无法取代的。除了政策最先提出的充分利用农村闲置土地、促进农村经济发展的利好之外。该政策也能够充分促进城乡结合发展, 这与我国近年来提出的乡村振兴战略是不谋而合的。农村宅基地制度这一改革实质上是充分扩大宅基地使用权的流转。对于农户个体来说, 除了经济效益之外, 宅基地的三权分置, 更是对其法定权利的确实保护。在我国经济上不发达的过去, 国家对于农民的保障主要侧重于农民能够正常居住生活。与之相对, 很容易忽略的是宅基地本身所蕴藏的土地财产权。当今中国发展迅速, 在农村宅基地这个方面, 面对的早已不是是农民无法得到居住地这样的问题, 而是城镇房屋需求量大、人口过多, 而农村土地多、人口少。如何留住农民积极耕地生产, 避免人口外流入城市。一个重要的解决办法就是确保农村当地农民经济利益的实现。

三、农村宅基地“三权分置”政策的主要要求

通俗来讲, 农民建房时所用到的这片土地就是农村宅基地, 这部分土地的所有权是属于农村集体所有的, 不属于农民个人, 农民对于宅基地并不享有完全的四项权能。三权分置主要指的是宅基地的所有权、资格权和使用权的行使。承接上述所言, 农民个人虽然可以用其建造房屋, 但是和对其享有的权利极为有限, 对土地不能进行买卖和开发建设, 因此除了保证正常居住以外, 基本对于宅基地没有什么处分权。面积巨大的农村宅基地, 除了居住以外的其他商业价值, 也从未被凸显。为了改善这一现象, 农村宅基地三权分置应当严格贯彻以下这几个原则:

(一) 对宅基地使用权的流转适度放活

如何放活宅基地使用权, 何为“适度”?这是农村宅基地改革的重点和难点所在。理想状态下, 应当允许农民对于宅基地使用权进行转让、出租和抵押等行为, 对于农民住房也享有相应处分的权利。这一措施是为了刺激农村宅基地的经济价值, 从而使得农村集体建设用地能够与城市国有建设用地处于相对平等的地位。农宅基地与城市建设用地的平等十分重要, 是促进农村城镇化进程重要的一环。

(二) 农村宅基地流转的范围应当适当扩大但要严格限制

对于当今中国的乡村建设来说, 劳动力外流是其面临的重要问题, 因此, 不仅需要防止农村劳动力外流, 长久之计更是需要吸引城市人员到农村来进行建设。而现状下之所以不能解决问题, 是因为城市和乡村之间存在着一层壁垒, 即, 政策实行之前, 我国宅基地只能在集体成员内部进行流转。这种来源统一的流转, 实质上就是不允许农村宅基地的流转, 根本起不到实质作用。如果未来我国可以实现在非集体成员内部宅基地流转的合法化, 甚至是城市和乡村之间也可以进行宅基地的流转, 那么无疑有利于城市和农村壁垒的消除, 促进双方的经济发展。

(三) 宅基地流转时间应当与农村经济发展需要相联系, 适当延长

为了贯彻实行宅基地三权分置政策, 我国划定了国内13个地区作为首批试点。其中, 北京市制定的宅基地相关政策中就将宅基地租赁期限限制在十年之内, 但这个时间相对而言并不能很好地达到政策效果。十年的期限与现有的国有土地70年的时间相比, 实在相形见绌, 难以满足农村宅基地市场与国有土地市场能够平等的要求。因此, 延长农村宅基地流转期限是必要的。

四、宅基地三权分置的制度瓶颈

宅基地三权分置当中的三权包括了农户的资格权, 它和使用权共同组成了宅基地的使用权。资格权性质和内涵在我国有较大争议。主流的学说有成员说、剩余权说等。但是无论何种观点, 都有着一定的片面性。根据文件, 资格权应当属于一种新创设的权利。它建立在村民的身份基础之上, 是一种完全性权利, 它强调一种主体资格, 不能像其他权利一样被流转。权利的主体也仅限于农民, 不包括城市人口。再结合政策, 资格权不只是一种身份权, 更多强调的是财产性的权利。基于此, 宅基地三权分置的理论和实践容易出现以下问题:

(一) 主体资格没有统一规定

我国制定《物权法》相对保留, 只是说集体所有权主体是农民集体, 在《民法通则》当中表述的是集体经济组织, 在新出台的《民法总则》当中, 集体经济组织是否真的具备法人资格?这都是尚未确定的。农民想要申请宅基地, 不仅要具有集体资格, 还要是户主。但关于资格, 国家没有统一发布相关文件, 各地政府的做法也都不一。

(二) 农民集体观念缺失, 政策难以有序实施

宅基地三权分置政策出台的目的, 不仅是为了保护农民个体的经济利益, 也是为了保障广大群众的集体利益, 农民应当自觉处理好各主体之间利益的平衡。而现实生活中, 自包产到户后, 农民集体观念逐渐淡漠。有部分人往往随意非法变更承包地用途, 使得政策难以有效落实。

(二) 集体所有权的收益、处分权能难以实现

这种弊端是与上述第二点相联系的, 正是由于当前的集体所有权无法对集体组织内所有成员进行较为系统化的管理, 光靠农民自己, 无法合法有效地实现自我权利。我国的相关法律政策并没有具体规定集体组织对集体内成员土地权利管理的情况和途径。一个有效的管理制度必须是义务与处罚并存的, 然而根据我国现行的《土地管理法》, 对于农村集体经济组织, 不仅没有明确的法定义务规定, 要求其必须统一管理成员的处分行为, 也没有规定违反义务应受的处罚。这些都决定了农村集体组织很难积极地管理集体组织内成员, 更加促使农民不加节制的使用权利, 而不受监督。

五、结语

为实现新时代农村经济建设, 发扬农民生产生活积极性, 促进城乡共同发展, 宅基地三权分置政策的完善迫在眉睫。充实三权分置背后的法理学研究, 积极吸收各试点的工作经验, 才能够实现目标。

摘要：我国在去年2月份提出了农村宅基地“三权分置”政策。不论是该政策的理论设计, 还是试点地区的不断扩大, 都表明宅基地三权分置对我国农村土地利用和改革具有十分重要的意义。实践证明, 宅基地三权分置不仅可以使得农村大量被荒废、闲置的土地得到高效利用, 也可以促进农民的经济收入。但尽管如此, 我国宅基地三权分置的探索还处于较为滞后的阶段, 离完全实现我国农村经济发展的良性循环还有不小的差距。

关键词：三权分置,农村宅基地,使用权,资格权