浅谈村民自治与村庄治理

浅谈村民自治与村庄治理（精选6篇）

篇1：浅谈村民自治与村庄治理

内容摘要：

作为一种治理制度，村民自治制度效能的村庄基础十分重要。从理论上，社会关联度低的村庄，民主化村级治理的效能较低，而在社会关联度高的村庄传统制度也可能具有较高的效能。村民自治制度是一种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意村民自治制度对村庄基础的依赖，将难以理解村民自治制度在不同地区不同的实践后果。

关键词： 村民自治 村庄治理 乡村关系

关于村民自治的关注，一种关注集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响，这是从外部来关注村民自治：一种关注集中于村民自治的治理方面，将村民自治制度看做一种民主化的村级治理制度，尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力，这是从农村内部来关注村民自治。总体来讲，当前学术界对村民民主放眯着你的关注远远超过对治理方面的关注，政治学界和海外学者尤其热心于此。希望通过一个理论考察，来讨论一种特定类型村庄即所谓低度社会关联村庄民主化村级治理的可能性，重点考察民主选举和村级治理之间的一种可能内在关系。

一、民主化村级治理的乡村关系前提

村民自治的实质是一种民主化的村级治理。在中国现代化转型时期，如何解决农民问题，将成为最为艰难也是最为关键的问题。正如当前仍然存在的争议一样，村民自治也不是万应良药。村民自治存在的诸多需要解决的问题。村民自治存在的诸多需要解决的问题,要求理论界有更多深入的研究。当前因为村民自治成为热点，而被一些人引向其它领域，这是自然的。但在村民自治研究内部，必须解决以下两个问题：第一，必须了解当前村民自治的实践状况。

今天的村民自治已有十多年的历史，政策争论虽然重要，田野调查更为基础。只 有建立在更多田野调查基础上的政策争论才会真正切合当前农村的实际，而不至于变成抽象的理论争论。不客气地说，当前村民自治的田野调查十分薄弱，建立在局部调查或传媒资料上的政策争论，可能文不对题。第二，必须有更多对村民自治的学术研究。只有将村民自治置于中国现代化这一特定背景和中国农村人口众多，农村文化源远流长这一特定国情下，才可以理解村民自治运作的效果和村民自治本身的价值，也才可以解决关于村民自治的政策争论。正因为学术研究的不足，造成了村民自治总体研究的低水平状况，很多政策争论缺乏实质内容，流于表面，而对村民自治的功能定位，要么脱离了村民自治本身的语境，要么脱离了当前农村社会的现实。

一、民主化村级治理的乡村关系前提

当前村民自治制度安排的一个特点是希望通过村民自治来同事解决村务和政务。1998年通过实施《村民委员会组织法》不仅规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见，要就和提出建议”，而且规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。实践中，即是希望由村民委员会在处理村务的同时，可以协助乡镇完成各种国家任务，典型是收粮派款和计划生育。决定村委会不仅负担村务而且负担政务的理由，是中国后发型现代化对农村社会的强制要求。中国现代化本质上是一种外在强加于农村的任务，在转型时期，国家通过乡镇行政是加于村级的政务，正体现了这种强加法则。不是村级是否有政务需要完成，而是应由谁来完成它。从理论上讲，院子国家现代化要求的政务可以有三种办法来予以完成：第一是由基层政权即乡镇行政实达于村，比如有乡镇行政直接到农户收取税费，控制生育等等。一般来说，由于当前分田代户造成的事实上小农经济分散经营的特征，乡镇行政机构直接面对欠佳万户的农户，其中的核心是乡镇直接面对农户的交易费用太高，代价太大（温军，2000）。这条路一般地说难以走通；第二种办法是将乡镇行政派下来的另一个村级组织，有这一村级组织来处理政务。这种办法的好处是将村务和政务分开，坏处是新设机构成本太高；第三种办法就是当前村民自治制度安排中奖政务和村务基于村委会一身的办法。这种办法的好处是既可以让乡镇行政安排中将政务和村务基于村委会一身的办法。这种办法的 好处是既可以让乡镇行政安排的政务在村一级有“腿”，又可以降低行政成本。这种办法的坏处是政务与村务难以分开，有时是政务冲击了村务，有时是村务不理政务。以上三种解决村务乡镇办理政务，乡镇干部对于干部的一些利己谋私行为不闻不问；二是村干部作为村民选举的代表，在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇合理不合理的政务要求，抵制乡镇行政乡村一级的传达。当然，乡村关系除此以外还有两种可能前途，一好一坏。坏的前途是村干部可能利用乡村关系的紧张，借村民的不满情绪，借乡镇的强力压制村民，而村干部们则利用乡村关系的矛盾及制度空隙进行投机，他们本身成为一个既特利益集团。好的前途是村干部凭借自己的责任心和行政智慧，在当前艰难的乡村关系中，既处理好村务又办理好政务，即让村民高兴，又让乡镇满意。村干部如何行为，并不完全是他们自身的道德感和良心决定的。具体地说，村干部的行为既受乡村关系政务村务合一这一制度前提的影响，又受村庄本身的社会性质特别是村庄社会关联度的影响。在当前村民自治制度安排中的村务政务合一这一乡村关系前提下，尤其决定村干部行为决定民主化村级治理这一制度安排效果的，是当前村庄社会的性质。下面我们讨论村庄社会的性质。

二、社会关联度：村级治理的村庄基础

从理论上，我们都辛昂新制度的有效性是与特定社会基础相联系的，具体研究却容易忽略制度安排的社会基础，习惯于抽象讨论制度本身的好坏与效果。对村民的自治这一民主化村级治理制度的讨论不应离开他的村庄基础。

从本文关注的角度，我们将构成村级治理的村庄基础简化为村民一致行动能力的强弱页即村庄社会关联度的高低。村庄社会关联度即在村庄中具体的人与人之间关系的程度，后再维护村庄秩序的过程中村民之间所可能结成的一致行动能力。缺乏分层与却是记忆型村庄，村民与村民之间的关系程度较弱，关系链条较短，成为一种帝都社会关联的村庄。在这种帝都社会关联村庄中，村民累世马克思所说的一个一个马铃薯，他们个人所欲的目标，因为难以形成集体行动，而不能达到，村民集体行动所能行动所能提供的公共秩序和社会服务因此严重不足。缺乏分层与缺失记忆性村庄大都是低度社会关联的村庄，社区记忆较强，社会分 层明显的村庄，则更可能构造出村庄的高度社会关联。强的社区记忆，通过建构村庄认同，不仅使得面子和荣誉对每个村民都很重要，而且是村民在一直行动时，有更多长远的考虑。当村庄秩序面临威胁，村庄利益受到威胁时，村民有能力行动起来，为获取村庄秩序和维护村庄利益行动。明细请按的社会分层不仅可以构造出一些掌握优势精英，而且这些掌握资源的村庄精英很容易获得一户白影的行动能力。因此，当这些村庄精英感到需要维护村庄秩序时，他们有能力通过自己的影响来做到这一点。当然，这些具有一呼百应的村庄精英，也有能力为了个人的私利破坏村庄集体秩序。社会关联这一村民之间具体的关系，便因此具有了影响和决定村庄秩序的能力，正式这种能力，构成了村级治理的村庄基础。很多时候，不是由于特定的制度安排，而是由的定的村庄性质，决定了村级治理的面貌。举例来说，人民公社时期，公社几乎控制着农村所有经济和组织资源的情况下，南方一些农民的大队小队干部确与村民共守村庄秘密，形成了村庄内的利益庇护关系，一消极的方式对抗着人民公社的强制力量；而在河南这样的北方农村，人民公社一通到底。直至今天，河南农村仍然经常处于一种自上而下“超常规、大跨度”的运动式动员之中，南方农村与一河南为主的北方农村构成此种差别的原因何在？其中的一个关键方面是南方农村传统的宗族意识一直存在，在干部在人民公社时期仍然收到强大村庄压力，而河南等北方农村宗族意识大都较弱，人民之间的社会关联度很低，原子化的村民无力抵抗上级可能脱离农村世纪的各种运动，这一点在村民自治背景一样如此。

三、民主化村级治理的村庄基础：以低度社会关联村庄为例

《村民委员会组织法》正式颁布实施以后，村民自治的实施力度大大加强，村民在村干部的选举和村务的决定权方面，与过去不可同日而语，民主化的村级治理名实渐付。按一般的理解，这种民主化的村级理解，一定可以通过选举出代表村民利益的能人来为村民当家办理村务，提供村民所急需的公共秩序和公共服务，村级治理中村务办理方面，也一定会有大进展。

现实是否会如以上设想乐观，还有待人民村级治理更长时间的实践。下面我希望通过讨论帝都社会关联村庄民主化村级治理可能存在的问题，来做一个纯理论上的考察，这种考察有助于我们认识村级治理村庄基础这一重要问题。从理论上讲，有村民选举村干部，村干部就应该成为村民利益的代表着和村庄利益的维护者，特别是在《村民委员会组织法》规定村民可以罢免不合格的村委会和具有在村务决策管理和监督方面权利情况下，村干部的行为会具有典型保护型经济的特征.但是保护型经济的行为并不是平白无故产生的，他们的保护行为一定要有或文化上或经济上的理由。文化上的理由即他们作为村干部，保护村民的利益可以有一种面子、荣耀和心理上的满足，这种利益来自于对村庄的认同或村庄共同体的意识。经济上的理由是村干部在与乡镇行政余力力争时，他们认为在经济上市合算的。在低度社会关联型村庄，是否出任村干部的却大多是有经济收益上考虑的。对于一些优秀的乡村能人，特闷出任村干部的机会成本很高，村干部的报酬大都不能满足他们的收入预期，而在于掌握优势资源的乡镇等上级交往时，可以提升他们的收益感。因此，一个乡村能人出任村干部，他们缺乏与乡镇对立的积极性。

在村干部的报酬不能满足他们的收益预期时，低度社会关联村庄出任村干部的乡村能人便不仅不愿意与乡镇对立，而且期望在与乡镇行政的交往与合作中增加预期收益。在乡村关系紧张的背景下，他很快便成为乡镇行政在村里的代理人，村民心中的恶人。这样的乡村能人不能让村民满意，下次选举，村里不投这种人的票，而希望选一个“好人”来当村干部。

好人干部不能让乡镇满意，因为乡镇行政难以通过好人干部将政务在村中实施下去。好人干部同样不能让村民满意，因为好人干部往往缺乏过去乡村强人办理村务的魄力。村庄事务有时处于瘫痪状态，村庄秩序失去根基。过去强人干部在办理村务时的果断和强悍正是缺乏关联村庄获得秩序的关键原因。比如一个强人干部可以凭借自己的威信有时甚至是威胁，将村中的纠纷调解了，将村中道路修建了，将地痞无赖威慑住了。面对自己选举上来但缺乏办理村务能力的好人干部，村民怀念起以前的强人干部来。这样，在下一次选举中，村民会说，还是选一个强人对村中有益些。要有些魄力哦，要选有处理村庄事务的能力和胆略的那种人。下次选举，有魄力的强悍的乡村能人便选了上来。新上来的强人干部当然 不满足于好人干部乐于维持现状的状况，他们希望有所建树以抵消当村干部的机会成本。但是，如前所述，强人干部因为难以从缺乏社会关联的村庄获得文化上的价值，他们会更多从经济收益上考虑如何补偿自己当村干部所损失的机会成本。他是村民选举上来的，他也有在紧张乡村关系中抵制乡镇行政不合理行为所需要的强悍，但他缺乏抵制乡镇行政不合理行为的积极性。一方面，与乡镇维持良好关系已构成了他预期收益的重要部分，毕竟乡镇掌握着较村庄多得多的各种资源，一方面，他在与乡镇的对抗中，是无法获得缺乏社会关联的村民对自己的组织化支持的。而强人干部凭借自己的强悍，在处理村务时的能力，使原子化的村民事实上丧失了对他的约束能力。他发现，凭借当前村务与政务合一的乡村关系前提，他可以在为乡镇办理政务时，获得利益多多的好处，这种好处不仅有乡镇行政对他的赞赏和经济上的奖励，而且乡镇行政在眼见他凭借自己的强悍办理村务中谋取私利时，不闻不问。这个村民选上去的强人干部的确具有办理好村务和维护村庄秩序的能力，但他只是在形成了与乡镇行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的经济上合算的平衡点。他个人的强悍保证他可以不将那些缺乏社会关联因此缺乏一致行动能力的村民放在眼里。选上来的强人干部在缺乏价值支持和村民强力约束的背景下，变成为赢利型经纪。这样一来，在帝都社会关联村庄的民主化村级治理，竟然可以出现的一种理论上的结果，是村庄治理限于瘫痪状态与盈利经济的交替循环。细心观察当倩中国农村的村级治理，若干地区已有了这种循环的苗头。

以上考察了低度社会关联村庄民主化村级治理的可能后果。那么，高度社会关联村庄的民主化村级治理会是一种什么样的情形呢？作为一种理论上的推论，高度社会关联的村庄，特别是在哪些社区记忆和社会分层均可以产生相互塑造的部就会长生一种秩序，这种秩序依赖于传统和习惯，其提供的成本可以叫外来制度安排高度社会关联的村庄，甚至不需要民主化得村庄治理着一外来制度安排，社区内低廉的多，也有效得多。作为一种治理制度，村民自治制度效能的村庄基础十分重要。从理论上讲，在社会关联度低的村庄，民主化村级治理的效能较低，而在社会关联度高的村庄，传统制度也可能具有较高的效能。村民自治制度是一种能够创造出村庄秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意到村民自治制度对村庄基础的依赖，将难以理解村民自治制度在不同地区不同的实践后果。

参考文献

[1]、徐勇著.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社2009年版。[2]、朱光磊、程同顺.在更大的背景下认识村民自治.中国书评[J].2010 [3]、周罗庚,王仲田.中国农村的基层民主发展与农民的民主权利保障，社会科学[J].2010 [4]、景跃进..国家与社会关系视野下的村民自治.中国书评[J].2011 [5]、张小劲.中国农村的村民自治再思考，中国书评[J].2011 [6]、彭景阳.制度创新与农村政治发展..西南师范大学学报[J].2012

篇2：浅谈村民自治与村庄治理

内容提要：村民自治制度是当前农村治理的基本制度。相对来说，理论界和实践部门对村民自治制度的关注集中于自上而下的推行，忽视了因为村庄本身的不平衡所产生的村民自治实践状况的不平衡性。本文讨论了村集体经济状况对村民自治的决定性影响，讨论了村庄规模、村庄社会关联、村庄精英等构成村民自治基础的因素，讨论了村民自治实践差异的现实原因。认为在当前的村民自治研究乃至所有关于农村制度的研究中，不能局限于制度文本和总体状况的描述，而应考察自上而下的制度安排在不平衡乡土社会实践的过程与后果，同情地理解制度实践的现实，从而提高制度研究和农村研究的学术水平。关键词：村民自治村集体经济乡村关系乡土社会不平衡性

一、引论

2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。

这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的`村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度[2]，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。

二、村民自治制度安排的分类标准

在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派

篇3：浅谈村民自治与村庄治理

一、农村组织分化对村庄治理与和谐村庄建设的积极影响

1.农村组织分化能促进农民的利益表达

在一定意义上, “当某个集团或个人提出一项政治要求时, 政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”。[3]组织比社会个体在表达利益要求时更具有优势, 各种组织不但可以替代传统个别精英所承担的利益代言功能, 而且在民主社会中更有利于综合多方利益主体的意见, 发挥集体力量进行有效的利益表达, 以组织形象出面进行各种利益表达也容易得到更多人的支持。另外, 多元主义集团理论认为, 组织是社会个体与政府机构的中介, 组织成员通过组织表达意见, 而政府主要通过各种组织来综合民意、制定公共政策。因此, 组织为搭建个人与政府之间的交流平台提供了可能。随着我国农村组织的分化, 农村多样化组织为农民参与乡村治理提供了组织基础, 拓宽了农民的利益表达渠道。一是实现了农民之间的联合, 为农民提供了利益表达的平台, 使得农民的诉求更具普遍性和代表性, 从而不易被轻视和忽略。这些组织既可以把农民的要求、愿望、建议等利益需求反馈给政府, 又可以把政府的意图、处理意见等方针政策及时地传达给农民。这种政府和农民关系的双向互动, 不仅有力地促进政府和农民关系的和谐发展, 在政府和农民之间形成一种良性的路径依赖, 也有利于农村基层政权的巩固。二是农村组织是组织农民进行合法政治参与、整合农民利益、疏导农民不满的有效方式。通过农村组织的内部机制有效协调农民的要求和行为, 把分散化的非法参与转化为组织化的有序参与;通过农村的组织化建设, 减少政府与农民的直接面对, 在政府和农民之间形成桥梁和纽带, 有利于缓解基层政府与社会之间由于政治参与所形成的压力。所以, 塞缪尔·亨廷顿指出:“组织是通往政治权力之路, 也是政治稳定的基础。”[4]

2.有利于实现村庄的善治

村庄治理是指政府、乡村组织以及村民等利益相关者为了增进乡村利益和促进乡村社会发展而共同参与、谈判和协调的持续互动的过程或状态。村庄治理是对传统政府一元统治模式的超越, 其特点是强调多中心参与、分工协作, 目的在于实现村庄的最终善治。而“善治的本质特征在于政府与公民对公共事务的合作管理, 是政治国家和市民社会的一种最佳关系。善治有赖于公民的积极参与和对权威的自觉认同, 没有公民的积极参与与合作, 就不能真正的称为善治”。[5]随着社会事务的日益增多、农村内部阶层的分化以及农民需求的日益多元化, 政府和村委会的乡村管理能力渐显不足, 这就需要有不同的组织主体来参与乡村公共事务的管理。一是农村组织参与村庄治理可以弥补政府功能的不足, 适应农民丰富多彩的社会需要。随着市场经济的发展和社会结构的分化, 农民的需要层次多、领域广、变化快, 政府组织体系无法全部满足。因此, 需要形形色色的非正式组织, 从经济的到非经济的、从专业的到综合的、从休闲娱乐的到表达权利要求的, 为社会提供更多的公共服务, 从而缓解乡村矛盾, 促进乡村稳定, 实现村庄善治。二是农村组织参与村庄治理可以抵制和克服政府组织不合理的、甚至侵犯公众利益的行为。

3.有利于农村基层民主政治的发展

随着农民民主意识的增强以及民间组织的出现, 农村组织在乡村治理中的广泛参与, 能够充分反映农民的意见和要求, 提升乡村治理的民主化程度。村民可以通过其所在的相关组织来表达自己的利益要求, 乡村自治组织的发展使得基层政治权力的载体——政治实体更加多样化, 使得政治权力不再集中在少数政治实体甚至是少数政治角色手中, 使得政治权力能够最大限度地得到农民的认同。这样既能维护群众的自身利益, 也会减少农民的非制度性参与, 促进农村民主政治的发展。在村民自治组织较有能力并作用突出的村庄, 村委会与党支部的问责性就明显加强, 在积极互动中双方制衡机制自动生成, 村庄公共事务的处理则更符合民意。而这一切都是农村民间组织出现的结果, 因为农村民间组织为农民提供了一个实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的平台, 农民可以通过组织来选举代表, 参与村庄事务的管理和政策的制定, 通过组织来反映群众的心声, 维护农民的利益, 甚至一些村规民约的达成, 都是由相关民间组织牵头或提议而形成的。这一方面是因为农村民间组织具有民间性和可监管性及其财务管理的透明性、公开性, 因而容易取得村民的信任;另一方面民间组织具有民间性和自愿性并具有民主管理、民主决策等内部机制, 因而可以成为进行农村民主教育的有效形式, 成为农村基层民主政治建设的重要载体。农村民间组织正是通过自下而上的形式参与村庄治理, 不仅推动了农村民主政治的发展, 也为农村民主政治发展奠定了深厚的群众基础。从一定意义上说, 农村民间组织是村庄内部联系的纽带, 是乡村民主生活的平台, 也是乡村民主的有效组织形式, 它有效地拓展了农村的治理格局和空间, 使我国的村民自治制度在实践中不断趋于完善和发展。

二、农村组织分化对村庄治理与和谐村庄建设的消极影响

1.农村组织分化程度低影响了农村自治水平

当前, 我国总体上农村组织分化程度还不高, 主要表现为农村自治组织数量少, 不成熟;血缘、地缘性色彩浓厚, 功能单一, 社会参与力弱;农村组织运行机制不健全等。由于社会管理体系缺乏, 农村组织化程度不高, 致使一些农村“三农”问题突出, 治理严重缺失。

一是农民经济权利得不到保障。农村实行家庭承包经营后, 农民既面临着与变化莫测的市场之间的矛盾, 又面临着同政府在政策制定和实施过程中的博弈, 农村组织分化的低程度使家庭个体经营和市场之间缺乏沟通环节和平衡机制, 发展生产、经济结构调整、农民转行转业等得不到有效的组织和服务, 又由于农民利益集团同非农利益集团在参与和影响政策制定中处于劣势, 农民的意愿往往被忽略, 致使农民面临巨大的自然风险、技术风险和政策风险, 农村经济发展的不稳定性和风险性加剧。

二是农民政治权利严重缺失。农村低组织化无法在实质上保障农民政治上的充分参与, 政府决策的科学性、民主性难于保障, 不规范行为时有发生, 这既销蚀了农村社会组织的权威, 又伤害了农民的感情, 强化了政府权力与乡村社会的背离。特别是当利益严重被剥夺时, 农民必然以非制度化、甚至是激烈的暴力参与方式来维护他们的权益, 造成严重的村庄政治治理危机。

三是不利于农村福利和公益事业的发展。农村社会事务工作是实现农村治理、维系农村社会稳定的重要内容。集体经济的相对减弱与农村的低组织化造成农村社会事务工作的弱化, 农村教育、医疗及其它公益事业普遍缺失, 农民贫困与农村发展滞后形成恶性循环。而且, 农民正当要求和权益由于无法通过合理、合法的渠道反映, 始终处于被动的政策关怀之中, 农村的社会动员能力、应急反应能力差, 致使农村治理与和谐稳定发展面临巨大挑战。

2.农村基层党组织功能的弱化不利于农村力量的整合

农村基层党组织功能弱化主要表现为农村党组织在农村政治、经济、社会生活中的作用严重下降, 对农村社会的动员能力、整合能力降低。一是在经济方面。随着家庭联产承包责任制和市场经济的发展, 农村经济结构开始从一元向多元转化, 经济资源从集中向分散转变, 农村党支部可控制的经济资源大幅减少, 权力性影响力的物质基础严重削弱, 农民在经济上对村级党组织依赖程度大为降低, 农村基层党组织与分散的家庭之间的经济联系、经济关系日趋淡化, 党组织对农民在利益方面的吸引力、影响力大大减弱。二是在政治方面。村民自治制度和农村民主政治的发展使农村党政关系从一元权力结构向二元权力结构转型, 出现了两个权力主体——村党组织和村委会。虽然现行法律和党内法规对村委会和村党组织的自治权和领导权做了相应规定, 但由于领导权和自治权的边界和范围划分不明确, 造成了村委会和村党组织两个权力主体之间的矛盾和碰撞, 越权、争权事件屡屡发生, 在很大程度上削弱了党组织的影响力, 其整合功能不断丧失, 对村庄治理的控制正在逐渐减弱。三是在组织方面。农村出现了大量民间组织, 在一些民间组织较为发达的农村, 民间组织开始成为村务管理的主体和影响村民生活的主导力量, 直接或间接地控制和影响着广大群众, 使农民对村级党组织的依赖程度和认同感大为降低。还有些民间组织为了扩大影响, 经常拉拢一些有影响的党员干部参加, 使他们成为小团体的代言人。特别值得注意的是, 随着农村政权主体权威和社会控制的削弱, 一些带有宗教色彩的组织和怀有一定政治意图的组织有所增加, 一些沉寂多年的旧权威开始复苏, 出现了“宗族权威、宗教权威、武力权威”和党政主体权威互动的局面。这些都对农村基层党组织的权威和影响力造成了很大冲击, 甚至构成了严重威胁, 不利于农村各种力量的整合。

3.各分化组织的无序发展对村庄治理和社会和谐稳定造成了威胁

农村组织分化明显, 在发展过程中一些无序现象时有发生, 农村组织的无序发展无疑对村庄治理和社会和谐稳定造成了威胁。一是农村组织有可能被村庄精英操纵。村庄精英是指那些在村庄中拥有相对资源优势, 其社会影响力超过一般村民平均社会影响力的那类村民。在组织成员中, 那些担任职务的积极参与者往往都是村庄精英。由于农村精英在农村具有特殊的社会影响力, 国家政权会为了保证其权威能量和治理秩序, 注意对他们的培植和吸纳, 力图通过这一中介来实现对农村的有效治理。本来已经处于优势地位的农村精英又有了国家权力的支撑, 为他们走进村庄权力结构、操纵农村组织提供了便利。一旦组织被少数精英人物操纵, 村庄精英的价值观就会左右组织成员的意识与行为, 组织对已确立的精英价值观的保护胜过对普通村民需求的保护, 组织的观点就不会是其成员需求的真实反映, 就不能广泛代表民意进行政治表达。二是组织间矛盾复杂。随着农村组织的不断分化, 各个组织代表的社会群体、追求的价值目标、表达的利益诉求和内部运行的机制等都会有所不同。组织之间的异质性和差异性必然带来组织之间的矛盾和冲突。在有关农村组织的法律法规还不健全甚至缺位的情况下, 组织之间的行为失范将会更加严重。如村民委员会的依法自治与村党组织的领导地位的权力冲突, 村民委员会与村民会议或村民代表会议的冲突以及村民会议与村民代表会议的冲突, 乡镇政府和村级组织之间的不协调加剧, 宗族组织之间的利益纠纷和对村治权的争夺以及对村党组织和村委会的渗透、收买甚至控制等等都严重干扰了正常的村治秩序, 导致乡村社会矛盾激化和治理成本提高。三是非法组织出现。非法组织是指未经政府审批而自发成立、以追求非法利益或以非法手段追求其特殊利益的农村组织。如各种黑社会组织、帮会、宗法组织、非法宗教、迷信组织、地下传销组织等。农村非法组织使党的政策方针和国家法律制度在农村地区的实施受到影响, 非法组织对村庄事务的强势参与, 构成了对村级组织权威的挤压, 在村庄治理中分割着体制性权力, 严重危害到农村基层组织和基层政权建设, 使村庄治理处于无序之中。

三、农村组织分化背景下村庄治理与和谐村庄建设的对策

1.加强农村基层党组织建设

在农村组织日益分化的背景下, 加强农村基层党组织建设对于村庄治理和农村和谐发展具有重大意义。党的十七大报告指出, 要“优化组织设置, 扩大组织覆盖, 创新活动方式, 充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。这就要求农村基层党组织应主动适应乡村治理机制运行的需要, 围绕新农村建设的目标和任务, 与时俱进的调整和改革党组织的设置、活动方式, 增强党组织对乡村治理的渗透力。一是理顺村党组织与其它民间组织特别是村委会的关系。从制度上合理划分党支部和村民委员会的职权范围, 并使二者实现不同层次上的协调和统一。在职权划分上要体现党组织管方向性“大事”, 村民委员会管具体事务的原则。二是通过加强基层党组织自身建设, 进一步增强农村基层党组织的动员力和凝聚力。按照“五个好”村党支部的要求, 切实加强党支部自身建设, 提高战斗力和市场经济条件下领导发展的能力。三是改进农村党组织的组织设置、活动方式和工作方法, 积极构建以村党组织为主体、产业党支部 (党小组) 为骨干、党员中心户为基础的新型农村基层组织体系, 实现党建工作与经济社会发展的有机结合。

2.鼓励、规范和引导农村组织充分合理分化

鼓励、规范和引导农村组织充分合理分化, 充分发挥各种社会组织在社会管理中的重要作用, 是向善治目标转变的必经途径。一是要鼓励农村组织充分合理分化。从思想上消除对于农村组织分化的恐惧, 从制度上消除对于各种非正式组织的不合理限制, 使各种形式、各种功能的农村组织都有宽松的成长环境。政府应进一步转变职能, 将乡镇机构改革中转移出来的部分公共管理、公共服务职能交由农村民间组织承担。政府还要从广大农民利益出发, 依靠农民组织来缓解社会矛盾, 减少社会冲突, 制定并完善关于农民组织建设的相关政策法律, 保障农民组织的合法地位, 为农民组织发展提供合法的生存和发展空间。二是规范和引导农村组织充分合理分化。改革现有的民间组织管理制度, 建立起一套基于培育、服务原则下的管理制度, 在相关法律中明确农村组织的性质、地位和职能, 落实农村组织备案制度, 将更多的农村组织纳入合法活动和依法管理的轨道上来, 既有利于农村组织合理、有序分化和规范发展, 也有利国家对农村组织的监督管理, 不至于形成体制外的非法组织, 或是不利于农村政治安全的非法活动。政府要有针对性的对农村民间组织实行分类管理, 协调理顺其内外部关系。引导农村组织真正成为群众自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的组织。

3.打击各种非法组织

由于违法存在的农村组织, 无论其追求的是非法利益还是以非法手段追求利益, 都是与其他合法组织乃至整个社会严重冲突的, 对于这些农村组织, 必须依循法律途径予以打击和制裁, 并从源头上铲除其存在和发展的土壤, 特别要注意防止和铲除那些披着合法外衣的非法组织。一是健全立法工作, 提供法律依据, 科学界定农村组织的合法与非法。二是要切实加强对农村地区的法制宣传教育和科普教育活动。积极教育引导群众, 使他们分清合法与非法组织活动的界限, 不得利用非法组织和非法手段干扰政务、村务、教育和破坏社会秩序、损害公民健康等非法活动。大力加强农村精神文明建设, 引导群众学文化, 学科学, 学法律, 不断提高群众的整体素质。三是职能部门要建立高效、灵敏的情报信息网络, 广泛搜集各种非法组织活动的内幕性、预警性情报信息, 为有效开展打防工作提供支撑。从根本上铲除非法组织赖以生存发展的土壤, 达到标本兼治的目的。

总之, 农村组织分化背景下的村庄治理是一项伴随着挑战与机遇、失范与规范的复杂工程。必须不断探索具有系统化、组织化和民主化的新型村庄治理机制, 建立起以建构与市场经济相适应的社会结构关系为目标, 以民主政治为其制度保障, 以社会群体组织化为其社会基础, 以现代价值导向系统为其精神动力的多元化有机治理系统, 实现农村组织分化背景下的村庄科学治理与和谐村庄建设。

参考文献

(1) 徐秀丽.中国农村治理的历史与现状:以定县、邹平和江宁为例[M].北京:社会科学文献出版社, 2004.

(2) 苑丰, 刘武芳.缺乏分层与缺失记忆型村庄的农民互助合作问题初探——以乡村治理与农民组织化为分析框架[J].中国发展, 2005, (04) .

(3) (美) 加布里埃尔·A.阿尔蒙德, 小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].上海:上海译文出版社, 1987.

(4) (美) 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:三联书店, 1989.

篇4：浅谈村民自治与村庄治理

关键词：农村；人口流动；治理

中图分类号：F323.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）05-0068-05

改革开放以来随着农村家庭联产承包责任制的推行与市场经济的不断发展，广大农民从土地的束缚下挣脱出来，数以千百万计的农民告别面朝黄土背朝天的农耕生活，进城务工经商，他们户口在农村，身份是农民，但常年在外，成为农村流动人口。农村人口大规模流动在上个世纪八十年代后，成为中国社会一大景观，深刻地影响着经济社会的发展面貌。

一、当前农村人口流动的特点与趋势

第一，流动规模越来越大。自上个世纪八十年代开始至今，农村人口流动无论在人数规模，还是流动区域上呈不断扩大趋势。在上世纪整个八十年代，我国所转移的农村剩余劳动力约1.3亿，其中就地转移至非农产业的约为8800万，进入城市的约为4400万人，就地转移比率约为70%，而进入城市的比率约为30%，十年间转移速度平均超过15%。在上个世纪最后十年，从农村转移到城镇的人口约为1.3亿。根据相关调查结果显示，我国外出农民务工人数1983年约为200万，进入新世纪每年都突破一亿人，至2013年已达1.66亿，三十年增长50多倍。尽管外出务工人数增长速度在下降，但在相当长的时间内，人数都将保持在1.5亿左右。同时，这种人口流动由最先开始的沿海发达地区向整个内陆扩散。

第二，流动者以农村青壮劳动力为主。青壮年是外出务工人员的主体，部分农村由于流出精英太多，以致在家务农的大多是“603861”部队，即老人、妇女与儿童。据第二次全国农业普查数据显示，在全部外出从业农民中，30岁以下的占52.6%，30-40岁的占29.5%，40岁以上的占17.9%。外出务工农民中，从性别上看，以男性为主；从年龄上看，女性的平均年龄略低于男性；从婚姻上看，已婚男性多于已婚女性，而未婚女性多于未婚男性。

第三，流动方向上，由不发达地区流向发达地区，从乡村流向城市。我国的农村人口流动方向，是从经济不发展的区域流向相对发展的区域。从全国范围来看，主要是从中西部地区流向东部地区。如四川、河南、湖南等中西部省区是人口流出大省，而北京、江苏、浙江、广东是人口流入省区。在同一地域，也存在人口流动，主要是农村人口流向附近的城市。

二、农村人口流动使村庄治理面临困境

我国当前进行的史无前例的大规模人口流动，还将长时间地持续下去，这是社会走向工业化的必然趋势。据有关方面估计，在以后的30年，将有超过3亿的农村人口进入城镇。可以预见，大规模的农村人口流动将会维持较长时间，每年会有超过1000万的农村剩余劳动力进入城市。在当前城市化进程不断深化的社会趋势下，农村人口流出之于乡村社会，既有发展机遇，也有消极影响，带来治理上的困境，这种困境主要表现在：

第一，大量的人口流动，使农村人口结构的空心化趋向严重。人口的空心化是指随着大量的青壮劳动力外出务工谋生，村庄常住人口不断减少，村庄实际居住人数降低乃至变得稀少，出现人口结构空心化的现象。这些农村流动人口土地在农村、户口在农村、房子在农村，但他们主要不靠耕种生活甚至基本不依赖农业生活，他们的主要经济收入来源，是在外所挣得的收入，有些流动人口一年难得回家住上几天，然而又远走他乡赚钱谋生去了，唯有土地与身份使他们对农村还有所留恋。剩下的大多是缺乏劳动能力或不具谋生优势的老人妇女孩子即“603860”部队。出外谋生的人员，很多是农村的青壮精英人物，这些农村精英，往往集资金、技术、知识于一身，他们向往城市文明，盼望能脱离闭塞落后的农村生活，所以农村人口结构的空心化，伴随的是人才、知识的空心化，这些农村中坚力量的丧失，严重影响乡村的发展。

第二，造成农村人才流失，影响农村基层民主建设的发展。农村流动人员，相对其他村民，更缺乏参与村庄事务的热情。由于长年在外，他们没有时间和精力参与村庄事务的协商和讨论，对于村内村庄重大事务协商都不能参予，影响村民自治运行的质量。特别重要的是，农村流动人员中，很多是青壮精英，他们才是农村社会的中坚力量，这些人员的外流，严重影响农村的基层民主建设与村庄治理果效。统计数据显示，农村流动人口平均受教育年限呈不断上升趋势：1982年是5.59年，2000年是8.66年，2005年8.89年，2010年是9.8年，其中18周岁以上农村流动人口受教育年限平均为9年，31-45岁的为8.4年，46岁以上的为7.6年，高中或中专以上教育的占21.9%。可见，农村流动人员一般是村里受过相对较高教育、有相当素质的人员。这部分有素质的农村人才外流，减少了村里各种组织建设的后备人才储备，造成农村干部队伍老化现象日益普遍。同时，人员外流使村庄治理组织即村两委人选的选择范围也变得越来越窄小，难以选出有素质、有眼光的人才，这也严重影响新农村建设的水平。当前留守农村的大多是文化程度不高、参与意识薄弱，议事能力不强的老弱人员，有的人甚至不会书写姓名，不会有效行使选举、管理和监督等村庄自治权利；平常在参与管理、提出建设性意见上捉襟见肘，以致民主治理难以落实到位，造成乡村治理的低水平状态。此种情况增加了乡村治理的成本和难度，不利于推进农村基层民主治理进程。

第三，冲击农业的基础地位，影响农村经济发展。在我国，农业生产主要是以家庭为单位的手工劳动方式来实行，机械化程度普遍不高。但是，当前承担农村生产的主要是留守农村的年纪较大的一代人，这些人劳动力素质不高，对于农业新技术缺乏学习能力，也没有革新农业经营与手段的意识与眼光，指望他们提高农村生产效率是不切实际的。据有关数据显示，我国当前农村流动人口的平均年龄为28岁，15岁以下的人口占18.9%，16-59岁的占80.3%，60岁以上的占0.8%，在16-59岁劳动年龄中，43.9%为八十年代后出生的新生代。这些数据说明，在外务工谋生的农村人口中多数农村青壮年，他们缺乏农业经营的兴趣，而留守农村的多为素质不高甚至缺乏劳动能力的老人、妇女和儿童。他们缺乏将传统农业向现代农业转化的能力，根本不能承担农业的规模化经营所要求的高强度工作，所以至今农业普遍上还是粗放经营，劳动生产率低下。由于人们人员外流，农村缺乏劳动力，许多村庄都存在不同程度的抛荒不种现象。另外，快速的农村人口流动并没有带来积极的土地流转，许多务工农民在外工作谋生，宁愿让土地闲置不用，也不愿意将自己的土地进入流转轨道。这种闲置方式，浪费了资源，妨碍了土地的规模经营，不利于农业经营走上现代化之路，使得本来就紧张的土地资源难以得到高效利用，影响了农业生产效率，削弱了它在国民经济体系中的基础地位。

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第四，农村人口流动对乡村社会秩序的稳定也是一个挑战。农村作为根深蒂固的乡土社会，体现在农民与土地的关系非常紧密，千百年来，土地是他们的生存基础，是他们的命运所在，这种深刻的关系形成一个稳定的乡村秩序。乡村是一个以家庭家族为基本结构的社会共同体，以血缘家族关系为依托的伦理秩序是传统乡村社会的本质特征。但伴随着大量农村人口的不断流动，原来乡村固有的稳定秩序开始受到侵蚀。因为在外谋生的主要是那些年青、有素质的村民，而留在农村的大多是素质文化不高的老弱人员，就造成乡村社会的某种分化。这种分化会不断引发一些社会问题。比如，家庭中男性外出，家中妇女留守，夫妻两地分居，会影响婚姻家庭的稳定性程度；农村中青壮人员常年外出出外谋生，给老人也带来压力，他们本该安度晚年之时，却要继续从事农业生产，甚至要承担对孙辈的教育和管理责任，但由于精力及自身的教育局限，对孙辈的教育是心有余而力不足。家里的孩子长期在这种缺乏正常管教条件的环境中成长，会造成性格缺陷，对社会产生逆反心理和冷漠态度，影响未来一代身心的健康发展。这些未成年人作为将来农村社会发展的后续力量，其成长状况关乎到未来乡村的发展。再加上农村流动人口长期在城市生活，浸染了城市的种种观念与作法，这些深受城市文明影响的人们，不再会沿袭传统乡村的生活方式，他们在心理与行为上都会与长期留守农村的人产生差异，他们崇尚城市生活与现代文明，对乡土感情变得淡漠。而且，人们长期在外工作生活，村民之间的联系也日益减少，熟人社会的生活状态也不断受到损害破坏，维系传统乡村秩序的伦理关系将不再变得那么重要。另外，农村人口流动使不同村民之间的收入差距增大，加速农村内部之间的社会分层，这种差距会给某些人带来很大的失落感，从而使社会整合程度降低，增加村庄治理的难度。在现有的社会管理体制之下，农村人口一般是作为外来居民进入城市工作的，他们享受不到城市居民所拥有的教育、医疗、住房等方面的基本权利。结果给他们造成两难境地，一方面，这些来自农村的流动人口无法完全融入城市的生活之中，另一方面，这些沾染城市文明气息的边缘人也没有回到农村参加农村公共事务的积极愿望。他们非常尴尬，一方面，他们不愿固守传统乡土生活习惯，另一方面，他们难以融入城市文明的内部秩序，成了处在乡村和城市之间的边缘性群体。这些边缘人在乡村社会的尴尬地位，在一定程度上冲击了乡村秩序的稳定，这对农村传统是一个挑战。

三、新时期农村人口流动背景下村庄治理的出路：基于浙东浚头村的调查思考

浚头村是浙江东部的一个农村，属临海市汇溪镇管辖，该镇是一个典型的“七山二水一分田”的山区小镇，镇内企业稀少，经济上以农业为主，农村人均收入低于全市平均水平。汇溪镇的优势是离市区比较近，约15公里，附近有两个镇经济相对发展。浚头村位于汇溪镇南部，现有农户446户，村民小组20个，人口总数在1506。浚头村本来是一个人口流动大村，在上个世纪九十年代至2010年前，约有四成乃至近一半人口。人口的大量外流，给农村社会发展带来诸多不便，村民参与村庄治理兴趣减少，每次村民选举都有二百余人放弃投票，村庄公共事业如饮水问题等曾困扰该村，久久不能解决。近年来，由于周边地带乡镇企业的兴起，很多村民就近择业。而且，在政府及当地村两委的组织鼓励下，该村很有名气的企业家黄大树发展起古建产业，带动本村一些村民从事建筑的施工与设计，并且在今年开始与村集体合作建立古建产业创意园，这必将大大振兴村集体经济。这一系列因素的影响，使该村流动人口大为减少，目前村民在外务工的约在四百人左右（这些人中有一些是常年在外做建筑施工承包的，他们已不再是一般意义上的“务工”了），常年在省外务工去年减少到仅有30余人（见下表）。

浚头村近年来在村庄治理方面得到改善，久拖不决的饮水困难在2012年5月得到解决；2013年村集体投入一万余元采购400只垃圾桶，进行科学规范，使村清洁家园工作更上一层楼；今年9月村里就占地13亩的安置房作出安排，解决一部分人的住房问题；目前古建产业创意园正有条不紊地开展，预计年底交付使用，此项工程在就业、集体经济收入等方面将带来很好的效益；近二年来有五六位七五年后出生的年轻一代被吸收进党组织，作为村两委的后备人才，他们学历都在高中以上，这些人在知识、技术上都有一定优势，目前该村在村庄治理方面进入良性运行状态之中。浚头作为农村人口流动成为社会趋势下的一个农村，其发展及村庄治理等方面的变化，可以总结出一些有意义的对策思路：

第一，强化对农业的支持与保护，提高农业在诸种产业中的比较利益，为农村的发展保驾护航。农村人口的大规模流动，根本上在于经济利益的推动。即现行政策体系下，农业与非农产业之间存在明显的利益差距。农民通过利益比较后发现，一年下来耕种田地所收获的，值不了多少钱，而从事其它行业，一般都能获得更多的经济利益。是故农民一有机会就抛下田地从事其它产业，一直被认为农民生活命根的土地不再具有以往的吸引力，农业生产的积极性大大降低，从而影响农业发展的现代化前景。人口流动是当前社会发展不可避免的现象，但是在人口流动成为社会大趋势之下，保障农业、农村的发展是不可忽视的问题。只有加强农业支持与保护政策，提高农业的相对利益，改善农业在经济体系中的地位，加强农业对农村人口的吸引力，引导农村人口适当回流，减少农村基层民主建设主体流失。鉴于社会市场经济的不断发展与技术的不断革新，农业生产的商品化、专业化程度大大提高，当前一直实行的以家庭为单位的农业经营体制面临着冲击。因此，对于农村人口的大量外流，部分土地无人经营的现象，政府应建立合理有效的农村土地流转机制，推动土地经营的专业化和规模化，解决流动人口引起的土地困境，减少人口流动对农业生产的不利影响。浚头村一直以来也存在土地抛荒现象，近两年在政府的倡导、组织下，实施“一主多翼”农业发展战略，推进农业产业化经营，确立以以油茶、油菜的“两油”发展思路， 使荒废的耕地被利用起来。这一状况说明，在当前的农业发展与土地流转方面，政府的引导作用是必不可少的。

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第二，发展非农产业，增强农村经济的内生能力，就地消化剩余劳动力。就我国目前的社会发展而言，城市不可能完全容纳众多的农村剩余劳力。所以根据当地具体情况，从实际出发，兴办相关企业或其它经营性产业，增强农村经济活力，为就地消化农村的剩余劳力提供产业支撑，促进农村就业，缓解农村社会矛盾，巩固农村基层民主建设的社会基础。通过实行“以村带企、以企带村”建设，促进农村社会发展，有利于遏制人口流动，留住村庄参与的治理主体，这对村民自治也是一种推力。浚头村正在努力尝试这一发展路子，个别村民办起了小规模的加工厂，更多的是开设了家庭作坊，为附近厂家生产配件，此举为村民自己开辟了新的收入门路，同时又能兼顾农业生产，对村级事务也能及时的参与管理。因此，加快农村社会的现代化，构筑城乡一体化的发展框架，能够使农民在各方面的发展中得到提高。

第三，发掘流动人口的社会资本，鼓励农村能人参与村庄的治理。当前农村社会分化在加深，特别是取消农业税后，现代农民的观念意识上有了很大的改变，他们都迫切要求致富奔小康，因而就如何建设新农村的愿望也越来越强，很多人对村庄由谁治理、如何治理也越发关心，群众盼望能选择村庄里的能人来治理村庄。浚头村在努力改善村庄发展面貌上较好地发挥了能人的作用，如前文提及的企业家黄大树，是国内古建行业的领军人物，享有很高的知名度，在他的带领与影响下，村里不少人也进入建筑行业。今年在当地政府及村两委的邀请下，在该村创办古建产业创意园，这对当地经济发展是一个有力推动。该村还吸收了一些有能力有能眼光的年轻一代进入党组织，充实村庄发展的后备力量，这些人具有较高综合素质，群众基础好，也热心村治事业，此举必将使村庄治理走上良性发展轨道。一般来说，大多数农村的发展，既缺资金，也缺项目，特别是缺乏发展农村事业的致富带头人。但在浚头村这样在长期外出务工中成长起来的新一代农村精英人物，不乏有优越经济资源的能人，而且在外谋生就业的过程中，增长了见识，开阔了眼界，增长了才干，锻炼了品格，具有一定的带领村民致富的能力。他们之中甚至有远见卓识者，他们对本地区的经济发展会有别致的想法与思路，有些也希望能在家乡创新创业。将这些农村精英吸收进入村庄组织有两条途径：一是党组织将其中的佼佼者培养和发展成党员；二是在村两委换届选举中鼓励他们参与村庄竞选，使其进入村两委组织之中。在浚头村，这种变化已初显端倪，随着时间的推移，它的意义将会越来越被人们所理解和重视。

参考文献：

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华大学学报（哲学社会科学版），2007（12）.

[2]徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流

动与乡村治理的一项相关性分析[J].华中师范大学学报（人

文社会科学版），2000（2）.

[3]冯仁.村民自治走进了死胡同[J].理论与改革，2011（1）.

[4]蔡泳.警惕农村人口分布“空心化”[J].中国改革，2011（7）.

（责任编辑：石大立）

篇5：浅谈村民自治与村庄治理

2014年06月05日 00:00 来源：天津社会科学 作者：韩鹏云 字号

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在国家行政体制和乡村社会变迁的共同作用下，乡村组织呈现出“策略维控—能人治村”和“发展主义—富人治村”两种运作逻辑。这种“能人”、“富人”治村的现象有其合理性，但也存在导致村庄寡头政治，从而对村庄民主建设产生消极影响甚至形成阻碍的隐患。为纠偏并更好地完善基层民主政治建设，应逐步推动乡村组织治理转型和村庄民主治理规则的重塑。

一、引言

20世纪90年代，随着政治学研究重心的下沉，乡村政治研究日益成为显学，以村庄选举为主要内容的村庄民主政治建设成为学术界的公共性话题。但随着对村庄选举实践过程研究的深入，却逐步发现选举之后村庄常态治理过程中的民主建设更为关键：村级重大事务是否能由群众真正民主决策，村民的自治权力是否被虚置、漠视或侵犯，村干部和村民之间的关系是否依然紧张等等，归结到一点，即村民自治的民主决策、民主管理和民主监督是否能真正落实到位[①]。这些问题显然已经溢出了村庄选举的范围而成为选后村民自治或村庄权力结构的常态治理问题，但作为治理问题又必然难以绕开乡村治理中的主导性主体——乡村两级组织。

当前学术研究领域对乡村组织运作与村庄民主建设关系的认知往往有简单化的倾向：认为税费改革之前，迫于压力型体制下的资源汲取任务，乡村两级组织结成了利益共同体对村民自治进行干预，从而钳制了村庄民主政治建设；但随着税费任务的取消和利益共同体的瓦解，乡村组织失去了对村民自治进行管控的动力，转而全力支持村民自治，村庄民主政治建设因而获得了巨大的推进空间。在这一相对简单化的逻辑推演中，乡村组织被呈现为一个抽象化的逐利实体，自身多样化的运行逻辑隐匿不见，村民自治也往往被简单化和静态化，其内部权力结构配置的机理也难以展示出来。笔者认为，这一“非此即彼”的二元判断只注重了利益的关联，却忽视了乡村组织运作和村庄民主建设之间逻辑关联的内在连续性：为了维持自身更好地运作，乡镇组织会将官僚机器压力型体制所分解下压的任务贯彻到村级组织，而为了确保自身意图的实现又会通过多种正式或非正式方式“有意向”地选择“好用”的村级组织和村干部。由于治理公共规则的不完善，这些“好用”的村级组织和村干部在选后治理中又往往倾向于依附乡镇政权按照原有的方式来推进治理，因而选举只是增加了新权威的合法性，并没有促成选举后基层政权和村民权利关系的制度性改变，这会对村庄民主政治建设的推进造成消极影响甚至是阻碍。这一逻辑的真实性已被诸多有关基层民主政治建设的实地调查所证实[②]。

仍需要揭示的是，后税费时代的当下，乡村组织的“意图”是什么，呈现出什么样的特性，而“好用”的村组织和干部又呈现出什么样的特性，二者会对村庄民主建设产生什么重要影响。笔者认为，乡村组织在后税费时代的当下具有社会管理和推动发展两方面的意图，呈现出“策略维控”和“发展主义”两方面的运作逻辑，而据此选择的“好用”村级组织和干部则是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能会发展成“寡头政治”，进而对村庄民主建设产生负面影响，要消除这一隐患则需要乡村组织治理的转型和基层民主治理规则的不断完善。

二、乡村组织的“策略维控—能人治村”逻辑

针对基层政府对乡村社会的治理，学术界的既有研究集中在“简约主义”范式。黄宗智认为在基层政府对乡村社会的治理实践中，一直采用半正式的方式来进行半行政式的治理，即利用非正式组织或非正式方式（比如利用非体制乡村精英进行司法调解等）来完成对乡村社会的治理。他认为这是中国基层政权所具有的一种独特的运作逻辑，并认为这种运作逻辑可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色[③]。但笔者认为，“简约主义”所依托的是乡村社会共同体的“权力文化网络”和较为稳固的“礼治”秩序，而在后税费时代的当下，“简约主义”已成为一种理想，现实则是多种规则并行的“结构混乱”和“无公德个人”的盛行。面对这一现实，基层政府只能推行“复合治理”[④]，即针对不同的事务和不同的情况适用不同的规则，其运作不再是“简约主义”式而是“策略维控”式。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑包含了两个层面的含义：其一是“策略”，主要指乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为运作的规则[⑤]。其二是“维控”，主要指在“策略主义”运作的基础上，乡镇政权只能维持基本的管理秩序，对乡村社会的公共品需求或其他社会问题难以实现有效回应，甚至还会借助各种非正式策略来应对各种突发性问题。

“策略维控”运行逻辑的产生是由政治与社会结构决定的。乡镇组织位于国家与社会的“接点”位置，从而处于压力型体制、乡土社会和自身官僚制这三者关系的型塑之中，这三者之间的互动、博弈及相互矛盾塑造了其运作逻辑：首先是政治行政体制所带来的“压力型体制”。乡镇组织处于行政体系的末梢位置注定了其承担着最为繁重的考核压力和管理任务，也即“上面千条线，下面一根针”，多方面的任务致使乡镇难以依靠制度化和正规化的手段来完成目标，只能依靠各种非正式的策略手段予以维持和应对。其次是乡村社会的管理特性和自身变迁。乡村社会在生产生活方面具有自身的规律和节奏，往往表现为不规整性和非程式化，同时，在市场经济的冲刷下，传统“礼治”正在瓦解，而现代的公共规则远未建立，乡村社会已经成为权威和秩序并衰的地带，从而各种“谋利型上访”、“钉子户”层出不穷。面对这些问题，乡镇组织只能运用策略进行维持控制，而无法彻底解决。再次是乡镇组织运作的“策略维控”逻辑更与本身的现实状态有关。在税费取消后，国家开始对乡镇组织多方规训：通过“法律下乡”约束其行政行为，在取消税费的基础上对财政转移支付进行严格管控以约束其经济行为。乡镇组织在多方约束下成为一个资源匮乏、权力衰弱的官僚化组织，为了维持自身的运转并完成各项管理任务，只能采取多种非正式的动员或应急策略，从而表现出强烈的策略性和维控特征。

乡镇政权“策略维控”的运作逻辑必然会影响到村级治理。为了实现“策略维控”的意图，乡镇政权更愿意通过多种正式或非正式方式支持和选择“能人”型干部进入村委会并领导村级组织，从而导致村级组织表现出强烈的“能人治村”逻辑。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑之所以与“能人治村”的逻辑捆绑，主要原因在于两个方面：

一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能贯彻执行乡镇所分解的任务指标，策略性地完成上级下达的各种“政务”。压力型体制下的乡镇往往为减轻自身压力会将各种任务指标分解给村庄完成，尤其是随着后税费时代资源下乡的推进，各项自上而下的升级达标任务逐步增加，在全国很多地区，为了推动服务型政府的建设和更好地完成上级交办的任务，村级组织被要求“坐班”，村委干部的工资实行财政转移支付并严格考核兑现。面对上级强力的监督考核和诸多繁重的“政务”，只有“能人”型的村干部或村级组织才能比较灵活而又策略地通过多种“变通”方式来较好地完成任务。

另一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能“摆平”乡村社会的“越轨者”，策略性地完成乡村社会的各种“村务”。乡村社会的“越轨者”主要指各种“钉子户”、意图谋利的上访者乃至各路灰色势力等，这些人破坏了乡村社会的正常秩序甚至成为乡镇政权的“反制者”。例如一些谋利型的上访户往往不断地越级上访，乡镇政府为息访只能满足上访户的各种要求，而没有原则的妥协又导致新一轮的上访谋利，从而形成恶性循环。又如在建设道路或水利等基础设施的过程中，“钉子户”往往为私利提出过分要求，造成“少数决定多数”的局面，最终导致公共品供给的失败。对于这些“越轨者”，往往只有“能人”型的村干部或村级组织通过多种非正式手段或策略才能“摆平”。

三、乡村组织的“发展主义—富人治村”逻辑

乡镇组织“策略维控”的运行逻辑主要侧重于行使社会管理职能方面，此外，还有乡村经济发展的“发展主义”逻辑。当前学术界针对基层乡镇政府作为利益主体推动当地乡村经济发展的现象已进行过相关探讨。戴慕珍（Jean Oi)将乡镇的角色比拟成公司，沃尔德（Walder Andrew)提出地方政府即“厂商”。张静和杨善华则分别提出了“基层政权经营者”和“谋利型政权经营者”概念。可以说不论是“公司”、“厂商”还是“政权经营者”，在研究指向上都集中于政府推动乡村社会的经济发展，都可以被纳入“发展主义”的范畴之中。笔者认为，“发展主义”是后发现代化国家在经济社会发展过程中所遵循的一种现代化意识形态，其影响已完全渗入地方政府的行为逻辑之中，乡镇“发展主义”的内涵可以简略地概括为两个相关方面：首先是乡镇往往将“经济发展”作为工作的重心，并作为考量自身或村级组织工作绩效的主导性标准，而在考量过程中经济发展又往往被简化为GDP或其他经济指数的增长。由此也不难理解为何乡镇政府都会瞄准“农地”财政，以“合村并居”来进行土地增减挂钩进而获取建设用地指标，用以推动小城镇发展或“农地工业化”等。其次是乡镇往往借用“发展”的话语来塑造农业和农村，即把农业和农村看成是需要改造升级的对象。“发展机器一般采取将社会现实问题化的手段”[⑥]，也即往往将农业看成是需要升级的落后产业，将农民看成是有待带动致富的落后群体，而发展则被认为是解决所有问题的必经之路。

乡镇“发展主义”的运作逻辑亦是由其“接点”位置所决定的。其一，乡镇处于整个行政科层制的末端，“发展主义”意识形态的推动和多种“发展主义”任务的下压使乡镇成为最终的承接点，乡村的发展必须经由乡镇来最终推动和实施。同时随着市场经济的深入发展和国家权力的下放，地方政府尤其是乡镇政府开始运用政策或非政策手段来干预整个乡村场域的经济发展，乡镇政府开始扮演起“发展型地方主义”的角色[⑦]。其二，除了科层的控制之外，上级政府和基层乡镇政府在发展的主题上还存在委托代理关系，即上级政府赋予基层乡镇政府相应的权利来使用公共资源和公共权力，使基层乡镇政府能够获得相应的报酬，这些报酬包括两个方面：乡镇政府在当地经济发展中可以获得利益，经济发展速度越快获利越多；乡镇政府领导可以在经济发展中获得较好的政治评价，从而为政治升迁增加重要的筹码。其三，乡村社会对乡镇“发展主义”有潜在需求。乡村社会身处市场经济发展的大潮之中，基层政府竭力推动的发展确实是乡村社会的迫切需求，例如工业化、城镇化的推进可以创造更多就业机会，亦可以带动农民增收。但另一方面，发展又往往会以农村土地资源或自然环境为代价，农民在当前获利的同时却损失了未来的利益增量。

乡镇政权“发展主义”的运作逻辑必然连带到村级组织，甚至在很多地区，村级组织被要求完成有关发展的多项任务指标，甚至被动员起来直接参与其中。比如，有些地区的村委主要领导被要求外出招商引资，并必须完成相应的任务量。这一捆绑连带式的逻辑必然要求村级组织和村干部能服务发展、带动发展，也正是在这一逻辑的直接影响下，乡村两级组织对“富人治村”有强烈偏好，原因主要在于两个方面：

一是发展主义作为意识形态对乡村的社会发展价值观起到了建构和支配的作用，甚至在某些时候会极端化为一种霸权式的强制性话语，不论是乡镇政府和普通村民都受到深刻影响。国家在基层组织建设中的提倡“双带双培工程”，指村级组织把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。但在发展主义话语的支配下，在实际的操作中往往将“双带双培”简化为培养富人中的积极分子入党并成为村级组织的主要领导来带领群众发展致富，富人治村即代表了发展，甚至成为发展的标尺。

二是富人有较为广泛的社会关系网络，具有较为雄厚的财力，不仅能帮乡村组织分担发展主义所要求的各项任务指标，带来发展的政绩，而且能利用其自身优势弥补乡村两级组织财力的不足，甚至支撑起日益衰退的政治权威。例如，很多富人自己“掏腰包”去兴建村里的基础设施，并且利用自己的社会资本及关系网络去跑项目、发展集体经济。可以说，富人治村在“发展主义”成为强势话语的背景下，是乡村两级组织的最优选择。

四、“能富治村”与村庄寡头政治的隐忧

乡村组织“策略维控”和“发展主义”的运行逻辑，注定了在村庄治理过程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社会管理上要“能”，经济发展上要“富”。尽管全国不同类型的地区对“策略维控”和“发展主义”的强调各有侧重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差异，但在逻辑上具有共通性和一致性，在实践中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一体，即又“能”又“富”，可以统称为“能富治村”。

问题是，“能富治村”的实际绩效如何，能否实现乡村两级组织所预期的“良治”。笔者在全国多个地区的乡村调研证实，“能富治村”在推动乡村社会管理和经济发展方面确实作出了贡献，绩效主要体现在两个方面：“能人”、“富人”具有较强的开拓创新精神和魄力，能积极主动地加强村庄管理，维护村庄的稳定，同时积极规划乡村建设，对推动社会主义新农村建设具有引领作用；利用自身社会关系或资源积极找思路、想办法，结合当地优势条件，通过招商引资或调整经济结构等各方面的努力来推动村庄的经济发展。客观地说，乡村两级组织的期望通过“能富治村”得到了一定程度的实现。

有研究指出，“能富治村”对村庄民主建设也产生了积极影响，认为“经济老板”进入农村公共管理系统，有利于培养和造就一个既有领导才干又有公共精神的农村中间阶层，带领整个村庄开创民主全局[⑧]。甚至有研究认为，这样的群体在掌握着农村社会财富的同时，也日益掌握农村的政治权力，由于他们在政治经济地位上与传统的乡绅存在一定的相似性，所以被称为“新乡绅”，他们的治理被称为“新乡绅治理”[⑨]。对此笔者则不认同。传统乡绅是传统乡村社会的精英阶层，扮演者近似于“民选”官员的角色，属于民又处于民之上层。他们在乡村社会贯彻朝廷的政令，又充当乡村社会的政治领袖或利益代表[⑩]。乡绅在国家和乡村社会中发挥媒介作用，一方面将国家的意识形态引入乡村社会以实现对乡村的教化，另一方面又作为权威来维护地方性规范和乡村社会秩序。可以说，传统乡绅治理是一种低成本而有效的治理模式。但“能富治村”与“乡绅治理”却有质的区别，其关键点即在于“乡绅治理”是一种自治逻辑，而“能富治村”本质上却是行政逻辑，这种行政逻辑不仅指在村民选举中，乡镇政府基于“好用”干部的偏好进行干预或管控，更指在选后的村庄治理过程中，乡镇通过多种方式将村委干部和村级组织“准行政化”的行为。正是由于这一本质的区别造成了“乡绅治理”与“能富治村”不同的治理表现：前者更多关注乡村事务本身，会积极回应村庄内部的治理需求，可以说乡绅的声誉和地位与村庄内部的高度认可紧密相关；而后者则更多地关注基层政府的指示或任务，并无强大的动力或压力去回应村庄的治理需求；前者的权威更多建立在公平仁爱的行为方式上，而后者则更关注村庄发展的政绩。

因此，笔者不认同目前学术界有关“新乡绅”主政的观点。“能富治村”并非天然地就能促进村庄民主政治建设，甚至还存在为了在村庄选举中胜出而进行贿选或引入灰黑势力破坏选举的情况。更重要的是，“能富治村”有发展为村庄“寡头政治”的隐患，即在村级组织内部或村庄范围内有可能形成少数人的专断，俗称“一言堂”。而村庄寡头政治一旦形成，将会对整个村庄治理造成极大影响。首先，“能人”或“富人”治理一方面会在经济实力、社会活动力等方面设立门槛，无形之中将大多数人阻挡在村庄权力网络之外，使普通村民难以真正公平地参与到村庄政治民主进程中[11]。另一方面，如果权力得不到有效约束，往往会造成村民的正当权利和切身利益难以得到有效保障，容易引发群众上访或群体性事件。同时，这种状况长久持续会导致群众对乡村两级组织合法性认同的流失，从而不利于国家政权建设。其次，“能人”或“富人”之所以竞选加入村级组织，往往有对其自身利益的考虑。在后税费时代，国家提出统筹城乡发展的战略，并开始通过财政转移支付的方式以工补农，国家和社会资源开始大规模“下乡”以推动乡村发展。在这一背景下，治村“能人”或“富人”凭借其治村权往往变相垄断或霸占项目及村庄集体资源，排斥普通村民参与分享国家惠农的利益，进而导致乡村治理“内卷化”。

需要强调的是，“能富治村”并不必然导致“寡头政治”，但在乡村组织运行逻辑的促动下，在村庄民主治理规则不完善的条件下，却有着极大的隐忧。笔者在全国各地的调研中已经发现了诸多此类现象，这应引起我们的警醒和反思，即乡村组织应如何矫正现行的逻辑，村庄民主建设的推进又该从何处着手。

五、乡村组织治理转型与村庄民主治理规则的重塑

尽管“能富治村”有演变为“寡头政治”的可能，我们却不能因噎废食，禁止“能人”或“富人”进入村级组织，因为作为村庄精英，他们在乡村经济社会的发展和进步中确实会起到引领作用，是应该善加利用的重要力量。当前务实的选择应是扬长避短，推动其发挥积极作用，抑制其消极方面，推动乡村组织的治理转型和村庄民主治理规则的重塑，引导“能富治村”走向新的发展。

首先是推动乡村组织的治理转型。“能富治村”主要是基层乡镇政府行政逻辑推动的结果，“策略维控”和“发展主义”目的都在于通过“能富治村”来转嫁上级下达的行政任务，这一行政逻辑的根源又在于国家机器的压力型体制和基层乡镇自身财权及权威的衰退。因此，促进村庄民主政治建设首先应推动乡村组织的治理转型。一是要革除压力型体制所带来的体制弊病。乡镇政权是各项任务的实际执行者，对政策是否符合当地的管理和发展实际最有发言权，但现行的压力型体制只强调“自上而下”的执行，却没有更顺畅地开启“自下而上”的政策反馈机制，从而导致有效管理变成“策略维控”，经济发展演化成单向度的“发展主义”。鉴于此，政府应在组织结构和制度环境方面进行相应的变革，使政策执行和政策反馈相结合，从而在保证政策“一统性”的同时保证政策的“灵活性”[12]。二是要充实乡镇组织财力，增强其基础性权力。后税费时代，经过多次体制改革的乡镇政府处于财政资源匮乏和基础性权力弱小的境地，在这一状况下要求其以正规化和制度化的方式提供充足的公共服务和良好的治理秩序恐难实现，乡镇只能借助“能富治村”来充实管理能力，推动发展目标的实现。要消除这种现象，国家应针对乡镇建立起与其职责相应的公共财政制度并赋予其相应的权威，保障其享有充足而合理的财政资源，增强其管理、服务乡村社会的基础性权力，从而真正按照公共治理原则来监督和维护村庄的民主政治建设。

其次是重塑村庄民主治理的规则。针对基层民主有可能演变为“寡头政治”的情况，在推动乡镇组织治理转型，破除“能富治村”所遵循的行政逻辑的同时，更要在村民自治的基础上建立起村庄民主治理的规则。“能富治村”本身并非坏事，主要看是否能在村庄治理规则的约束下导向良性的治理。一是要夯实村民选举程序，对贿选和破坏选举等行为进行坚决打击，确保选举程序的公正、公开、透明是推进村庄民主政治建设的基本保障。二是确保村民自治的制度化和规范化。村民自治讲求三个民主：民主决策、民主管理和民主监督，三项民主的顺利推进主要依靠村庄权力结构的合理架构和权力约束的制度化建设。当前的村民自治法规定，村庄中的重大事项涉及村民和村集体利益的问题可由村民会议或村民代表会议按照多数人的意见进行民主决策，但实际操作中村级组织往往利用裁量权将诸多需要多数群众民主决策的事项只在村委班子讨论通过，貌似合法却规避了约束；同时村民自治法规定，党员代表和群众代表应在村级组织的决策、管理和监督中发挥重要作用，但在实际操作中党员代表和群众代表往往由村委班子“内定”或“指定”，反而为村级组织按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全国一些地区被视为村庄民主政治建设制度创新的村民议事会和村民监事会也往往遵循了类似的逻辑，由于议事会成员和监事会成员在很大程度上未由村民直接选举产生，进而在具体需要发挥作用的事务中被“俘获”，村委主要领导的意志决定了村委班子的意志，而村委班子的意志则通过议事会和监事会获得了村庄场域中的“合法性”，同时也失去了民主决策、管理和监督的本质。由上述分析可以看出，村庄民主政治建设并非没有制度拓展空间，主要原因在于诸多措施没有按照现代公共规则的方式予以切实地贯彻落实，或者说权力结构的配置没有制度化。村庄民主政治建设并非难事，主要在于将村民自治做实做细，权力结构合理且制度化必然能够推动村庄民主政治建设的进程。三是提高村民民主素养，使其向现代公民逐步转变。村庄政治民主建设最终还是要依靠村民来推进，村民的参与热情和理性的参与意识是必备的基础性条件。村民只有不断学习各种基层民主政治活动的常识和要求，不断地积累参政议政的能力并形成民主习惯，才能由村民向善于行使自身权利并以此来维护自身正当权益的现代公民转变，这是全面贯彻基层政治民主决策、民主管理和民主监督的基础，从一定意义上说，又是农村基层民主政治建设的目标所在。

注释：

[①]参见仝志辉《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，《学习与实践》2006年第5期。

[②]参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版2000年版，第175~214页。

[③]参见黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第3期。

[④]参见狄金华《被困的治理：一个华中乡镇中的复合治理（1980—2009）》，华中科技大学博士学位论文，2011年。

[⑤]参见欧阳静《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。

[⑥]叶敬忠：《发展、另一种发展与发展之外》，《中国农业大学学报》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》2009年第2期。

[⑧]参见张文《“老板村官”现象兴起的原因及作用分析》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第4期。

[⑨]参见杨国勇、朱海伦《“新乡绅”主政与农村民主政治建设》，《社会科学战线》2006年第6期。

[⑩]参见杨海坤、曹寻真《中国乡村自治的历史根源、现实问题和前景展望》，《江淮论坛》2010年第3期。

[11]参见赵晓峰、林辉煌《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能——对浙东先锋村青年农民精英治村实践的考察》，《中共杭州市委党校学报》2010年第4期。

篇6：浅谈村民自治与村庄治理

为集约节约用地、建设美丽乡村，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《湖南省人民政府办公厅关于印发<湖南省改善农村人居环境建设美丽乡村工作意见>的通知》（湘政办发〔2014〕1号）和《岳阳市人民政府关于引导农村村民规范建房的意见》（岳政发〔2015〕6号）精神，结合我县实际，特制定本工作方案。

一、总体目标

规范村民建房，开展村庄整治，实行“三鼓励、四禁止”,即鼓励适度集中建房、鼓励按示范图建房、鼓励开展村庄整治，禁止未经审批建房、禁止占用基本农田建房、禁止在山洪地质灾害易发点和影响水工程运行地段建房、禁止建新房不拆旧房。凡经过审批同意、按图建房、建新拆旧、验收合格的建房户给予表彰奖励；凡违反“四禁止”的，依法依规迅速处置。通过规范村民建房，开展村庄整治，努力建设一批风格独特的民居典范，打造一批生态秀美的美丽村庄，力争“一年初见效、三年上台阶、五年大变样”。

二、基本原则

（一）乡（镇）村主体。乡（镇）和村是规范村民建房、开展村庄整治的责任主体。充分调动乡（镇）、村两级的积极

便易行的要求编制村庄规划，2015年底前完成重点村规划，2016年底前实现村庄规划全覆盖。村庄规划必须经过村民会议或村民代表会议讨论通过后，由当地乡（镇）人民政府依法审批或报批；属于城区规划范围内的村庄、乡（镇）人民政府所在地村按《城乡规划法》、《土地利用总体规划》编制规划，报县人民政府审批。

（二）规范审批程序。各乡（镇）便民服务中心设立村民规范建房审批窗口，乡（镇）人民政府主要负责人为村民建房审批第一责任人，要严把建房资格审查关，凡具有建房资格的实行村民规范建房“零收费”、建房审批限时办理，整个审批流程原则上在20个工作日内完成。建房审批工作流程全面公示公开，严格按照审批流程办理审批手续。村民建房占用原宅基地和未利用地的，由乡（镇）人民政府直接审批，报县国土资源部门备案；占用农用地建房的，严格按照法律法规和相关文件执行。实行全程公示制度，凡递交建房审批申请的，要公示建房位置、建房面积、建房图样；凡村民建房申请获批的，要公示审批内容；凡建房验收合格的，要公示验收结果和奖补金额。

（三）采用示范图集。结合村民建房实际需求和地域风格特色，统一编制农村住宅建筑设计示范图集和施工设计图样，免费供给村民选择使用。一个自然村落（屋场）原则上只能参考一种标准图样，统一房屋外观风格。

（四）推进试点示范。坚持试点先行、以点带面，高标准

县发改局、县财政局要加大项目整合力度，重点向规范村民建房开展村庄整治倾斜；县水务、林业、农业、交通运输、环保、卫生、商务、移民、供电、扶贫等部门要依据各自职责职能，积极配合做好规范村民建房开展村庄整治工作。各乡（镇）人民政府负责村庄规划编制管理、村民建房审批和控建拆违，统筹推进规范村民建房开展村庄整治各项工作。各村民委员会负责村民建房初审，发现、制止和举报违法违规建房行为。

（三）保障资金投入。县财政每年统筹安排规范村民建房开展村庄整治专项资金1000万元；同时，整合新农村建设、新型城镇化、农村危房改造、农村环境整治、移民后扶、小型农田水利等相关政策资金不少于1000万元，重点支持规范村民建房开展村庄整治工作，主要用于示范点的基础设施建设和实行以奖代投。

（四）加强宣传引导。采取群众喜闻乐见的形式，通过召开会议、设置标牌、广播电视宣传、发送短信、入户宣讲等方式，深入宣传有关规范村民建房开展村庄整治的法律法规和惠民利民政策，大力宣传“村民建新房，免费供图样，政府来服务，建好有奖励”，引导村民改变建房陋习，规范村庄建设，增强节约集约用地意识，杜绝违法违规建房行为，改变村庄“脏、乱、差”现象，建设美丽乡村。

（五）严格督查考核。乡（镇）人民政府、村民委员会要建立和完善规范村民建房开展村庄整治动态巡查机制、举报奖

岳阳县规范村民建房开展村庄整治试点示范

实施方案

为做好我县规范村民建房开展村庄整治试点示范工作，制定本实施方案。

一、试点村准入条件

试点村通过竞争方式产生，择优选定。要求达到以下条件：

（一）成立村民建房村庄整治理事会，集中建房户和村庄整治区域的住户自觉自愿参与；

（二）集中建房示范点的建设用地由试点村自行调节解决，建房户必须具备村民建房资格和条件，建房户在20户以上，并承诺建新拆旧；

（三）村庄整治示范点须自行组织农户拆除空心破旧房屋和废弃厕所栏舍，清理房前屋后乱堆乱放，筹集必要建设资金，连片整治50户以上。

二、工作任务

（一）市级：确定1个乡（镇）作为村民规范建房试点乡（镇）。辖区内村民所有新建房屋都必须实行先批后建、现场放线、按图施工、建新拆旧、竣工验收、一户一档。其中，2015年底前达到村民建房管理规范、运作有序的要求，2016年6月底前建成1个集中建房示范点。

（二）县级：选择2个村作为村民集中规范建房试点村。

责任人，并落实相应经费、人员和场地，确保工作有序推进。市、县级示范点，县委、县政府安排专门联点领导和帮扶部门，加强集中建房试点示范工作的指导、协调、帮扶工作。

（二）加大资金投入。加大项目配套投入，集中建房点基础设施建设主要通过项目整合予以配套支持，相关项目管理职能部门和乡（镇）要加大项目调度力度，优先安排项目。加大专项资金投入，乡（镇）要预算集中建房点配套投入专项资金，联点支持部门要安排专门的联点扶持资金。加大奖励性投入，对集中规范建房点、开展村庄整治点，按标准给予奖补。

（三）加强监管力度。加强规划监管，杜绝村民集中建房的随意性。加强用地监管，严格执行农村宅基地用地标准，防止一户多宅和超面积建房。加强安全监管，保障建筑质量，防止施工安全事故发生。同时，全面保障地质、交通、用水用电、环境保护等安全。

（四）严格督促考核。县委、县政府将规范村民建房开展村庄整治试点示范工作纳入全面建成小康社会绩效评估，定期开展督查考核。