档案行政处罚

档案行政处罚（精选十篇）

档案行政处罚 篇1

一、档案行政处罚裁量基准的合法性基础

档案行政处罚裁量基准是档案行政执法主体对法律规定的行政处罚自由裁量空间, 根据过罚相当等原则, 结合本地区经济社会发展状况以及执法范围等情况, 细化为若干裁量格次, 每个格次规定一定的量罚标准, 并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度, 处以相对固定的处罚种类和量罚幅度, 同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。

我国《宪法》规定, 权力机关享有立法权, 但是我国的立法权并不专属于权力机关, 宪法同时把规则制定权授予了政府。所以, 在我国, 从中央到地方, 各级各类行政机关都有权制定不同效力层级的行政规则, 为了保障规则体系符合法律效力等级要求, 对由行政机关制定的行政规则主要通过法律保留原则来予以控制, 即涉及国家主权、基本的政治制度和经济制度以及限制或剥夺公民自由和财产及重要权利等事项必须由立法机关予以规范, 凡不属于法律保留范围内的事项, 行政机关依法定职权制定各类行政规则, 是合法的。社会生活丰富且随时变动, 但立法者必须表现出理性, 为了调和二者之间的矛盾, 法律规范授予行政机关可以自由裁量的行政权。从逻辑而言, 为保障规则体制的运转, 裁量是完全必要的, 且不能消除, 只能利用其他手段控制。裁量基准是联系抽象的规范性文件与违法行为人的具体事实之间的必要媒介, 行政裁量基准有着合法性的理论基础。

2009年10月国务院法制办向各地、各部门下发了《关于规范行政裁量权的指导意见》 (征求意见稿) , 这说明我国将进一步规范行政裁量适用规则和裁量基准。适用规则的制定主体只能是各省级政府和国务院各部门, 对于市县政府及其部门已经制定的适用规则, 与省级政府和国务院有关部门制定的适用规则有不一致的, 应当修订;省级政府和国务院有关部门制定的适用规则不一致的, 同为规章的, 依据《立法法》的有关规定进行处理, 同为规范性文件的, 应优先执行省级政府制定的适用规则。制定裁量基准应当合理划分裁量阶次, 综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素, 运用数学模式等方式, 将裁量的因素与划分的阶次有效结合。上一级行政执法部门制定了裁量基准的, 下级行政执法部门应当直接适用, 如不予适用, 应当充分说明理由, 不按裁量基准行使行政裁量权属违法。但是, 裁量基准毕竟不是法律规则, 行政执法部门不得在执法文书中直接引用裁量基准作为行政执法依据。

二、档案行政处罚裁量基准的性质定位

根据功能性特征的不同将行政规则分为立法性规则、解释性规则和指导性规则。立法性的行政规则有明确的立法授权, 为相对人创设了权利义务, 具有法律约束效果, 在功能上等同于法律规范。解释性规则和指导性规则都仅仅是对法律规范所作规定的具体化, 没有创设新的权利义务, 并不具有法律规范的功能。但是解释性规则具有一定程度的效力, 而指导性规则并不具有法律上的约束力。档案行政处罚自由裁量基准属于解释性规则, 因为其内容一般只是对法律规范的阐述和确定, 对立法意图的说明与强调, 统一行政主体及其公务员对法律的理解, 从行为上与法律保持协调, 并没有产生、变更或消灭相对人的权利义务, 没有产生独立的法律效果。虽然档案行政处罚裁量基准的名目各有不同, 但它们具有共性, 即以规范行政处罚自由裁量权的行使为内容, 以规则性文件为载体, 表现出固定带有结构的程式化特征, 具有相对统一的程序要求, 无法通过执法人员凭经验带有个性化的处罚行为表现出来, 它是连接抽象的法律与具体的事实之间的媒介或桥梁, 甚至可以理解为是为了贯彻执行法律而实施的“二次立法”, 是具有立法性的行政行为。

在我国, 档案行政处罚裁量基准涉及的范围并不广泛, 其效力范围仅相当于档案行政处罚这一个微观的行政执法领域, 只限定在特定行政区域与特定行政部门之内。但是, 档案行政处罚自由裁量基准一旦制定并实施, 就成为档案行政主管机关实施行政处罚的条件和依据, 因而也具有一定程度的约束力。因此应当尽量限制采取指导性规则, 更不宜将其定位于立法性规则, 而主要应当发挥裁量基准作为解释性规则的功能。主要的理论观点一直把裁量基准排斥在法律渊源之外, 《行政诉讼法》、《行政复议法》和《立法法》也没有明确规定档案行政处罚裁量基准在行政审判中的地位, 但它们在实际生活中却充当着实质意义上的法源。那么, 在行政审判实践中, 如何确定档案行政处罚裁量基准的地位?根据最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定, 有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而做出的具体应用解释和制定的其他规范性文件, 主要指国务院部门以及省、市、自治区和较大市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章做出的解释;县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件, 包括档案行政管理机关制定的行政处罚裁量基准, 虽然它们不是正式的法律渊源, 对人民法院不具有法律规范意义上的约束力, 但是下级行政机关往往将其作为处罚行为的直接依据。面对这一现实, 《纪要》对裁量基准在司法审判中的效力进行了有保留的认可, 人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的裁量基准合法、有效并合理、适当的, 在认定被诉具体行政行为合法时应承认其效力, 人民法院可以在裁判理由对裁量基准是否合法、有效、合理或适当进行评述, 这表明, 审判机关有条件限制的肯定了裁量基准的法效果。

三、档案行政处罚裁量基准的功能结构优势

控制档案行政管理机关的处罚裁量权是档案行政裁量基准的目的, 但更深层的目的则是为了缓解法律规范形式正义与实质正义的紧张关系。一项法律制度包括一般性规范和适用与执行性规范, 是一个综合体, 它既有抽象而概括的规范, 又包括明确而具体的事实。法律表现出精确性与模糊性、规则与裁量、稳定与变化、一般与个别、规则与标准相融合的态势, 都是为了协调形式正义与实质正义的冲突。具体而言, 档案行政处罚裁量基准就是连接规范与事实的桥梁:一端是统一、抽象的行政处罚法律规范, 另一端则是档案执法机关所面对的个别、具体的案情事实。所以档案行政处罚裁量基准的结构形式表现为“法律———基准———个案”。档案行政管理机构制定处罚基准的初衷是为了解决法律规定过于概括、功能性不确定、法律概念过多、不利于一线执法人员操作的问题。而法律规定的宽泛化, 在很大程度上根源于制定法本身所固有的缺陷和局限。档案行政处罚裁量基准力求在实质正义与形式正义之间寻求一个最佳的结合点, 也就是既能保证法律实质意义上, 又能在形式上降低法律运行的成本, 而目标就是二者共存同赢。

制定法是一种静态表现出来的书面法, 永远滞后于社会发展, 为了保持制定法的稳定性, 必须限制修改制定法的频率, 这些原因使得立法机关在立法时保守和谨慎, 倾向于原则和抽象的立法思路, 选择使用模糊的表达方式进行立法, 不确定的法律概念成为立法语言的代名词。但是档案行政执法面对的是生活中随时处于变化的行为, 档案行政处罚裁量基准存在的意义在于连接了法律与个案。如《辽宁省档案局行政处罚自由裁量权指导标准》就根据情节严重程度和危害后果, 将每项违法行为分为三个或四个违法行为阶次, 并规定了相应的行政处罚裁量幅度, 如将“在利用档案馆的档案中, 损毁属于国家所有的档案的”违法行为, 分成四个违法行为阶次, 规定除了“给予警告;造成损失的, 责令赔偿损失”外, 规定了四个罚款的幅度:在利用档案馆的档案中, 损毁属于国家所有的档案, 但无主观故意, 且损毁档案的数量少, 可以修复, 后果轻微的, 免予经济处罚;在利用档案馆的档案中, 损毁属于国家所有的档案, 情节较重的, 对单位处以1万元以上, 3万元以下罚款;对个人处以500元以上, 1500元以下罚款;在利用档案馆的档案中, 损毁属于国家所有的档案, 情节严重的, 对单位处以3万元以上, 5万元以下罚款;对个人处以1500元以上, 3000元以下罚款;在利用档案馆的档案中, 损毁属于国家所有的档案, 情节非常严重的, 对单位处以5万元以上, 10万元以下罚款;对个人处以3000元以上, 5000元以下罚款。

档案行政处罚裁量基准作为一种解释性行政规则, 由一线执法机关根据档案行政执法部门经验总结而成, 地域特征明显, 符合专业技术性要求且可根据情况变化灵活地对条款予以变更或废止, 弹性优势尽显。但是实践者认识的有限性与社会现象的复杂性, 以及解决问题的方法难以穷尽以及某些技术手段不具备仍制约档案行政处罚裁量基准的制定, 所以裁量基准也不能被视为绝对有效的手段, 还存在许多不确定法律概念以及无法精确解释和量化的问题。所以, 档案行政处罚裁量基准只是用来解决处罚裁量决定的具体方向、框架以及将来发展的趋势, 不能拘泥或受限于处罚裁量基准。

摘要：档案行政处罚裁量基准具有合法性的基础, 其性质应定位于解释性行政规则, 人民法院在审查有关档案行政处罚案件时, 应承认其效力。

关键词：档案行政处罚,裁量基准,行政规则

参考文献

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[2]王锡锌.自由裁量权基准:技术的创新还是误用[J].法学研究, 2008 (5)

[3]余凌云.游走在规范与僵化之间[J].清华法学, 2008 (3) .

档案行政处罚 篇2

“行政处罚告知书”和“行政处罚决定书”的送达“送达”是指行政机关依照法定程序和方式将法律文书送交当事人的行为，体现了公开、公正和公平原则，是行政处罚程序中的一个重要环节。2007年9月4日国家工商总局新颁布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称28号令）对与行政处罚有关文书的送达作出了新的规定（与原58号令相比），特别需要引起全系统执法办案人员的注意。在行政处罚过程中，多数情况下需要向当事人送达两类文书，一类是作出行政处罚决定前的“行政处罚告知书”（达到听证条件的送达“听证告知书”），另一类是正式的“行政处罚决定书”。28号令第52条和第66条、67条分别对这两类文书的送达进行了规范，从中可以看出，二者的送达要求存在一定差异：

一、送达的时间“处罚告知书”、“听证告知书”的送达时间是“工商行政管理机关负责人对行政处罚建议批准后”，而“行政处罚决定书”的送达时间是“宣告后当场”或“7日内”。

二、送达的方式

1、由于“处罚告知书”只是“拟处罚”的告知，对当事人的影响相对较小，因此送达要求不是很严格，既可以采取口头形式（但应当记入笔录，由当事人在笔录上签名或盖章），也可以采取书面形式。采取书面形式的，条文表述为“可以…可以…还可以…”，即根据不同情况可以任意选择三种方式：一是可以直接送达，二是可以委托当事人所在地工商机关代为送达，三是可以邮寄送达。该三种方法没有先后顺序，可以自行选择最妥当的方式。以上述口头或书面形式无法送达的，则需“公告”送达。

2、“行政处罚决定书”不能用口头方式送达。而且其他送达方式有先后顺序：首先应当直接送达，无法直接送达的才可以委托送达或者挂号邮寄送达（注意：与“处罚告知书”的邮寄送达不同），以上方式均无法送达的，才可以公告送达。这三种送达方式不能由执法人员自由选择，必须遵循上述顺序。目前要特别防止公告送达的滥用，不能以节约成本为由，直接采取公告送达的方式，否则就侵犯了当事人的合法权益，也会给行政机关自身埋下隐患。28号令第67条规定“行政处罚决定书”的公告送达，可以选择公告媒体，一是全国性报纸，二是办案机关所在地的省一级报纸，三是工商机关公告栏，并可以同时在工商机关网站上公告。显然，单独在网站上公告是不允许的，因为对某些群众来说，网络不是其能够获得社会资讯的可行方式。至于工商机关公告栏的公告方式，笔者认为应非常慎重，显然工商机关的地理位置、公告栏的显眼程度、公众的阅读习惯等，决定了当事人对公告的注意程度，如果当事人确实没有发现公告栏而不了解行政处罚的具体内容，在之后可能发生的行政诉讼中，法院系统认可此种公告方式的几率很低。

三、送达的法律意义

1、“处罚告知书”、“听证告知书”一旦送达，就意味着开始计算当事人行使陈述权、申辩权和要求举行听证的权利的期限。28号令第52条规定“自当事人签收之日起3个工作日内，……当事人未行使申述、申辩权，也未作其他表示的，视为放弃此权利”，原58号令规定的是“自当事人签收之日起3日内…”。“3个工作日”与“3日”是不同概念，具体执法办案中一定要注意给足三个工作日，即需要剔除双休日、法定假日。

档案行政处罚 篇3

本案实物为一批反映清代和民国时期威海旧城景观和重要建筑物概貌的历史照片底片。共86张。当事人王某在市建委工作期间，与1988年5月27日受市建委《旧城寻踪》电视专题片编写组委托，到市档案馆借走。这批底片均为馆藏孤本，具有很高的历史研究价值，据山东省档案局【1998】86号价值认定书的认定结果，价值人民币15万元。此后，市档案馆曾多次向其催要，当事人均已种种理由为借口，拒不归还，一拖近10年。

在长期催要无果的情况下，我们认为：王某的行为已经触犯了档案管理法规，侵犯了国有档案所有权，要追回这批底片档案，非法律手段不足以有效解决。为此，我们于1997年12月18日正式立案调查。调查过程中，王某声称，借到该批底片后，于1998年6月整理出一套电视专题片和3套照片样片，其中两套不知下落，自己存有1套，可交还档案馆；底片用完后，交给摄制组工作人员车某保管，可能已丢失，自己对此不负责任。此后，经过进一步调查得知，王某系《旧城寻踪》专题片照片资料主要保管人，底片用完后是否交给车某，既无人证，也无物证。而且车某已经病故，属死无对证。

通过对调查结果的综合分析，我们认为：王某作为一名业余摄影爱好者，对照片价值有一定的鉴别能力，该批底片一般仍在其手中，至于转交车某保存，纯属借口，因为从工作角度看无此必要。再者，即便因转交给车某而丢失，王某作为具体经办人，也应负全责。为此，我们在征询了市法院的意见后，提请省档案局对该批底片进行了价值鉴定，并按照丢失国有档案的情况，依据《档案法》第十条、《山东省档案条例》第三十七条的规定，作出了行政处罚决定，对其处以400元罚款，责令其赔偿损失2万元，并向其下达了告知书。《告知书》下达后不久，王某即主动向市档案局承认了底片仍在其手中的事实，并表示将尽快归还给档案馆。12月24日，我们责成专人对其交出的底片进行清点核查，将将其非法占有10年之久的底片档案全部追回。考虑到王某认错态度较好并能够完好无损地将底片归还，我们决定对其进行批评教育后免于处罚。

本案是我们首次运用法律赋予的行政处罚权查处的档案违法案件，不久取得了明显成效，而且为今后的执法工作积累了宝贵经验，同时也给我们带来很多深刻的启示。

档案事业的发展必须要走法治的道路。

索要了十多年的档案一年内追回，抵赖了十多年的当事人几天之内就转变态度，主动归还，这充分体现出法治的威力，也有力地说明档案事业的发展必须依靠法律武器的保障，走依法治档的道路。只有把工作方式从依靠政策、依靠经验办事转变到依法办事上来，把档案工作各个领域、各个环节建立在有法可依、有章可循的基础上，才能够真正掌握工作的主动权，有效地解决各种难题。本案中我们与市法院、省档案局联合行为，树立起档案部门的权威和形象。

必须增强法规的可操作性。

缺乏足够的查处依据和过硬的查处手段是本案长期得不到有效处理的关键原因。而《档案法》修正案和《山东省档案条例》颁布实施后，我们用了一年多的时间就圆满解决了此案，其原因就在于一法一条例对违法行为的惩处和档案部门执法监督的职能与权力规定得很明确。而操作性差仍然是目前某些档案法规存在的突出问题，如新闻部门声像档案的管理，就缺乏明确的规范，给基层的管理造成很大的难度。因此，应当把增强操作性作为健全档案法制的关键环节来抓，使档案法规更加完善、更有力度、更便于执行。

必须努力提高执法人员的业务水平。

行政执法对档案部门而言，是一个新领域、新课题，要做到适应法律准确、办事程序合法，往往需要综合运用多门法律知识，难度较大，对执法人员提出的要求也比较高。而我们在查办本案过程中，感到来自自身最大的困难也正是法律知识的欠缺。因此，提高执法人员的业务水平，不久非常必要，而且十分迫切。

必须培养严谨细致的工作作风。

王某履行借用手续时，登记的数量为75张，而调查人员结案时，从其手中收回了86张底片，这反映出我们工作中存在着粗枝大叶、轻率大意的问题。

必须严格执行档案查阅管理制度。

档案行政处罚 篇4

日前, 省档案局制定公布了《黑龙江省档案行政处罚自由裁量权执行标准》, 要求全省各级档案行政管理部门遵照执行, 具有地方立法权的市县档案行政管理部门可另行制定标准。这标志着我省档案行政处罚自由裁量权有了统一的指导标准, 档案丢失、涂改、伪造等十三种档案违法行为有了详细的处罚标准, 自由裁量权将不再“任性自由”, 进而将在一定程度上避免“同案不同罚”、“合法不合理”的现象出现。

档案行政处罚自由裁量权是指档案行政部门在法律法规规定的行政处罚权限范围内, 对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚以及在何种幅度内给予行政处罚的自主决定权。《执行标准》对每种档案违法行为都按照违法情节和社会危害程度划分为4个等级, 并根据过罚相当、合理合法的原则, 对违法行为处罚的幅度进行细化量化, 约束行政处罚自由裁量的空间。

此外, 为保证行政处罚的顺利实施, 省档案局还制定了行政处罚公开制度、重大行政处罚集体讨论制度和行政处罚过错责任追究制度。

行政处罚与行政许可听证程序区别 篇5

根据我国现行法律制度，听证有两种，其一为行政机关主动举行听证。如《行政许可法》第四十六条规定：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。其二为行政机关应申请举行听证。《行政处罚法》规定的听证均为此类。

因此，税务部门的听证类型也有两种，一为税务机关主动举行听证，二为税务机关依行政行为相对人申请而举行的听证。前者主要法律依据有《行政处罚法》和《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《办法》），后者主要法律依据为《行政许可法》和《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》（国税发〔2004〕73号，以下简称《通知》）。从相关法规规定来看，两种听证有几方面的区别：

一、适用范围不同。《办法》第三条规定：税务机关对公民作出二千元以上（含本数）罚款或者对法人或者其他组织作出一万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。这是对税务机关受理纳税人听证申请范围的基本规定。也就是说，税务机关依申请而举行听证的范围为被处予二千元以上（含本数）罚款的公民和被处予一万元以上（含本数）罚款的法人或者其他组织。

《通知》规定，听证不是作出许可决定的必经程序，但是对于下列事项，税务机关应当举行听证：（1）法律、法规、规章规定实施税务行政许可应当听证的事项；（2）税务机关认为需要听证的其他涉及公共利益的许可事项；（3）税务行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的。对这些规定，我们还要再区分一点，就是：前两款是规定税务机关主动举行听证的范围，后一款是规定税务机关应申请而举行听证的范围。即，对税务行政许可事项的听证，本身有应申请而举行和税务机关主动举行两种。

二、有关期的限规定不同。《行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。对税务行政处罚听证有关期限的问题，《办法》有进一步的明确，第四条规定：要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后三日内向税务机关书面提出听证；逾期不提出的，视为放弃听证权利。第五条规定：税务机关应当在收到当事人听证要求后十五日内举行听证，并在举行听证的七日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人

举行听证的时间、地点、听证主持人的姓名及有关事项。

《行政许可法》第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。第四十八条规定，行政机关应当于举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要是予以公告。

也就是说，对于行政处罚事项（罚款）的听证要求，当事人必须在知晓后的三日内提出听证申请（对有不可抗力或者其他特殊情况耽误提出听证期限的，在障碍消除后五日以内，可以申请延长期限。申请是否准许，由组织听证的税务机关决定），税务机关应当在收到当事人听证要求后十五日内举行听证；对于行政许可事项的听证要求，申请人、利害关系人可在知晓后的五日内提出听证申请，税务机关应当在收到当事人听证要求后二十日内举行听证。而对于告知听证时间、地点等事项的期限规定，两者是一致的，均为举行前的七日。

三、举行听证方式的不同。《行政处罚法》和《办法》均规定，（税务）行政处罚听证应当公开进行。但是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，听证不公开进行。而《行政许可法》第四十八条明确规定“听证应当公开举行”。也就是说，对于行政许可事项的听证，法律排除了不公开进行听证的方式。

《行政许可法》的基本目的之一就是“保障和监督行政机关有效实施行政管理”，而公开是监督的一种有效方式。因此，规定行政许可事项的听证应当公开举行，把听证过程对社会公众开放，接受社会监督，有利于加强对行政许可行为的监督。

根据我国有关法律规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。《行政许可法》第十二条规定“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。”可以设定行政许可。也就是说行政许可可能涉及国家安全事项，如果对这些事项举行听证，按《行政许可法》规定应公开举行，是否会危害到国家安全？因此，对行政许可法规定，听证只能公开举行，似有疏漏，也值得我们进一步讨论。

四、听证笔录的效力。根据《行政处罚法》第四十二条“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”之规定，《办法》第十八条明确：听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和

记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。听证笔录应交当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员阅读或者向他们宣读，他们认为有遗漏或者有差错的，可以请求补充或者改正。他们在承认没有错误后，应当签字或者盖章。拒绝签名或者盖章的，记明情况附卷。

这些规定表面看来很重视听证程序及听证笔录，但至于听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用，从条文中无法得知。《行政处罚法》第四十三条规定：听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。而第三十八条是关于如何作出行政处罚、或不予行政处罚、或不得给予行政处罚、或移送司法机关的规定。《行政处罚法》颁布后，许多部门规章和地方规章及有关规范性文件相继规定了本部门或本地区的行政处罚听证程序实施办法，但绝大多数实施办法对听证笔录的有关规定都是沿袭《行政处罚法》中的相关规定。对听证笔录应当包含哪些内容未作具体的可操作的规定，听证笔录在处罚决定中的作用也未作出明确的法律规定。

而《行政许可法》第四十八条明确规定：行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。根据听证笔录作出行政许可的决定，要求行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对应当听证的行政许可，行政机关作出准予行政许可、拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过对质得以认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又必须是听证记录中有记载的。

听证笔录是行政决定的唯一依据，这在奥地利、美国、德国、日本等国《行政程序法》以及我国台湾地区《行政程序法》中，均有明确的规定。例如，奥地利《普通行政程序法》第15条规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力，除非有相反的证明。美国《联邦行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听证会之后，根据听证笔录作出决定的程序（第554条）。此时，听证笔录、证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷（第556条）。

据《行政许可法》第四十八条明确规定，我们能否认为我国也主张“听证笔录是行政决定的唯一依据”。从法律条文来看，并不是很明显。汪永清（国务院法制办副主任）主编的《中华人民共和国行政许可法教程》（中国法制出版社2003年版）第146页对我国关于听证笔录效力的问题有一段描述——国务院提请全国人大常委会审议的行政许可法草案曾规定：“行政机关应当充分考虑听证笔录，并自听证结束之日起15日内作出是否准予行政许可的决定。”在全国人大常委会审议行政许可法草案时，有些委员提出，“充分考虑”一词主观性太强，容易使听证笔录变成可有可无的会议记录，不能对行政机关作出行政许可决定产生拘束力，不能有效避免听证后作出行政许可决定的随意性，操作性也较差。为防

止听证流于形式，应当规定听证笔录是行政机关作出行政许可决定的惟一依据。行政许可法采纳了委员们的审议意见，规定通过听证作出行政许可决定的，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

档案行政处罚 篇6

关键词：行政处罚；处罚与教育相结合；现状

一、 对处罚与教育相结合原则的基本认识

处罚与教育相结合原则是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）确立的一条重要原则，其是指，在实施行政处罚过程中对被处罚人说服教育，同时对被处罚的行为、处罚的理由和结果，在一定范围内以一定的方式告知社会公众。它包括两个方面的含义：一是教育与处罚被处罚人相结合。教育与处罚均以违法行为的存在为前提，教育的方式主要是说服，向被处罚人说明其违法行为的社会危害性以及应承担的法律责任，使被处罚人认识到自己的违法行为对自己、对他人都不利，使其接受教训，不再违法。二是处罚被处罚人与教育社会公众相结合。处罚要讲究社会效益，对被处罚的行为和处罚的理由和结果，以一定的方式加以宣传，从而使人们了解哪些行为是违法行为，哪些行为是合法行为以及违法应承担的法律后果，教育人们自觉守法。

二、对处罚与教育相结合原则在行政处罚中的适用现状

近年来，许多地方执法机关在行政处罚过程中，背离处罚与教育相结合原则，只罚不教、重罚轻教的现象日益普遍。有些执法者“以罚代教”、“以重罚代轻教”，把处罚作为行政执法的第一目的，会导致行政管理实践中“一头沉”的结果。

（一）杜绝“只罚不教”

行政执法的目的和功能在于通过严格、公正、文明执法，引导和规范人们的行为，使他们能够遵守法律法规，这样保证良好的社会管理秩序和公共安全秩序。达到这一目的有两个手段，一个是教育，一个是处罚。[1]在现实的执法实践中，一方面由于执法者工作方式的的简单化，不愿意做耐心、细致的思想教育工作；另一方面，也由于利益的驱动，少数地方和部門将处罚作为执法的主要手段，甚至为处罚而处罚，这样的执法活动危害是很大的：

（二）不处罚才是行政处罚的理想目标

对于行政执法，处罚不是目的而是手段。从立法目的角度理解，处罚手段的运用，其最终目的是达到公众行为不再出现需要处罚的情形。如果处罚不是为了这一最终目的，势必导致处罚的现行目的不明确或出现偏差。当处罚目的不明确时，会出现为了罚款而处罚和为了指标而处罚的情况。上述情况的出现，一是会引起公众对法律的不满、怨声载道，甚至出现对抗举动；二是使法律威严在公众心目中下降;三是也不利于今后执法工作的开展。

（三）处罚本身即是一种教育

处罚要从教育的目的出发。《行政处罚法》《治安管理处罚法》一个共同的特点，就是在法律的名称上都突出了是处罚的法律。依法进行行政处罚是行政机关维护社会秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要职责和重要手段。[2]如果对违法行为不处罚就是行政机关的失职，就是放纵违法，就无法保护大多数人民群众的利益。

三、正确适用处罚与教育相结合原则的几点建议

针对行政处罚实践中重处罚轻教育的现状，正确适用处罚与教育相结合原则的重点在于突出教育手段的作用，将教育贯穿于行政处罚全过程，具体可以从以下几方面落实：

（一）做好处罚第一步

正确适用处罚与教育相结合原则的第一步就是合理执法，行使行政处罚权。这具体包括两方面的内容：一是执法者应严格依法行权，改进执法方式，执法有据，执法合理，做到罚无所怨，群众理解，公众信服；二是注重处罚与纠正违法行为的结合，在处罚的同时，避免单纯的惩罚主义，重在“纠正违法行为”方面下功夫，发挥处罚对当事人的警示教育作用。

（二）在法律文书中突出教育这一执法手段

具体说，在对当事人进行行政处罚时，对违法行为就予以指出，并在“现场笔录”上固定下来。在当事人进行陈述申辩时，也应当在“询问笔录”中体现出对违法行为构成的指控，违反法律的条文，以及给他人和社会造成的危害性等内容。[3]为了实现处罚过程中加强教育作用的目的，笔者建议，可以借鉴《食品卫生监督程序》第22条的规定，促使其规范化、制度化。借鉴的具体方法是：首先，将这个规定推广到所有的卫生执法中，不限于食品卫生。其次，将“巡回监督检查”扩展到行政处罚领域。再次，建议在将《食品卫生监督程序》第22条规定中的“指导意见”适用到行政处罚时增加规定“加强教育”。

（三）重视事后宣传教育工作

做好行政处罚案件处理结束后的相关工作，使行政处罚发挥更大的教育作用。建议行政机关建立相关的制度规范，适时采取适当形式，将行政处罚案件加以公布，进行宣传。例如通过一些刊物、广播刊登宣传一些案例分析的文章，对案例进行点评，这对宣传法律规范，教育广大人民自觉守法有重要的意义。

（四） 完善处罚与教育相结合原则的程序条文规定

第一， 规定教育为行政处罚的必经程序。 在工作总体进程中，教育应当在处罚之前，而不应当在处罚之后；处罚应当建立在教育的基础上，并作为教育的有力后盾。应当把教育程序设计为硬性的必经程序，规定不经此程序或者此程序没有履行到位的行政处罚为程序违规，责任人应受到必要的行政处分。

第二，形成固定教育模式，规范执法方式。要有落实教育内容的具体方式要求，应结合各项告知内容形成明确、规范的教育模式，让被处罚人在接受处罚前对自己的违法行为性质、处罚条款、法定处罚种类和幅度等有一个清楚的了解。

第三，建立相关监督和责任追究的制度。规定办案人不经教育程序和不按规定程序教育的相关法律责任和行政责任，并将其作为单位和个人工作考核的硬性指标；建立健全办案记录和监督检查记录，随案卷归档等。

参考文献

[1]李健和.新编治安行政管理学总论[M].北京：中国人民公安大学出版社，1998.102.

[2]李健和.新编治安行政管理学总论[M].北京：中国人民公安大学出版社，1998.176.

[3]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[M].北京：法律出版社，2004.68.

作者简介：

档案行政处罚 篇7

本刊讯为进一步规范农机监理执法行为，统一行政执法、处罚程序和处罚裁量，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《农业机械安全监督管理条例》、《农业行政处罚程序规定》、《山东省农业机械管理条例》、《山东省行政程序规定》等有关法律法规，日前，山东省农机局制定出台了《山东省农机安全监理执法检查工作规范》、《山东省农机安全监理行政处罚程序规定》和《山东省农机安全监理行政处罚自由裁量适用规则》。

“规范”主要明确了农机行政主管部门及其安全执法人员开展执法检查、依法处理农机安全生产违法行为时，必须遵守的执法基本要求、常用执法用语等。“规范”的出台，对于规范农机监理执法人员执法行为，提高执法服务水平，严格执法、文明执法，切实维护农机作业秩序和人民群众合法权益具有积极的推动作用。 (王文莉)

试析质监行政处罚种类 篇8

质监行政处罚依据及种类概况

质监部门行政处罚现行的依据共有80部, 其中法律类的6部, 法规类的16部, 规章类的58部。依法给予行政处罚的违法行为共351种, 其中计量违法行为56种, 标准化与条码、代码违法行为8种, 认证认可违法行为56种, 产品质量与生产许可违法行为79种, 食品安全与生产监管违法行为49种, 纤维检验违法行为31种, 特种设备安全违法行为72种。给予的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止生产、责令停止营业、责令停止销售、吊销许可证等。

与质监行政处罚种类相关联的行政行为的性质分析

在质监部门众多的行政处罚依据中, 经常会出现诸如责令限期改正、责令停止出厂等类型的处罚, 那么这些处罚究竟是一种行政处罚种类还是行政措施?

1.关于限期责令改正

《山西省产品质量监督管理条例》第29条就产品没有国家标准、行业标准和地方标准的, 未制定相应的企业标准, 并按规定向技术监督行政部门和有关部门备案的违法行为做出的处罚规定为“责令其限期改正, 并可通报批评或给予责任者行政处分。”此条中出现了“责令改正”之规定。另《产品质量法》第53、54、56、57条均有责令改正的规定。那么出现在罚则中的责令改正是否是一种行政处罚种类呢?笔者认为上诉规定中的责令改正并非是行政处罚种类, 而是行政处罚措施。首先, 《行政处罚法》第8条规定了其中行政处罚的种类, 而责令限期改正则没有规定在处罚的种类中, 且这些行政处罚种类都是涉及到损害行政相对人的利益的, 而责令限期改正并不具备这一方面的功效。其次, 《行政处罚法》第23条规定, 行政机关实施行政处罚时, 应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见, 在立法者的眼中, 责令改正或限期改正与行政处罚是并列的2个概念, 前者并不属于后者。再次, 限期改正与行政处罚有明显的区别。行政处罚是对违法行为人进行的一种制裁和惩戒, 而责令改正或者限期改正仅仅是要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果、恢复原状, 其本身不具有惩罚的性质。行政处罚的目的大致有3个方面:一是要让违法行为人为其违法行为及造成的不良后果付出代价, 这个代价有的时候虽然与其通过违法行为所得的收益相当 (如没收违法所得) , 但通常是高出违法收益的 (如在没收违法所得的同时给予罚款) ;二是要通过这种高出违法收益的代价, 让违法行为人由此得到教训, 促使其以后不再从事类似的违法行为;三是要以行政处罚本身具有的警示、威慑作用, 告诫其他公众不得进行违法活动。而责令改正或者限期改正的目的, 基本上限于使违法行为人即时停止违法状态。第四, 质监部门是单独以文书下达“责令改正通知书”责令其改正, 而不是以行政处罚决定书的形式书面下达的。

综上, 笔者认为质监部门处罚依据中的责令限期改正不是行政处罚种类, 而是行政措施。

2.关于责令停止出厂、责令停止检验、责令停止使用特定标志和撤销资格

一些质监行政处罚依据中出现责令停止出厂、责令其停止检验、责令停止使用特定标志和撤销资格等与《行政处罚法》中的行政处罚种类名称不同的处罚, 例如, 《中华人民共和国计量法实施细则》第49条规定:制造、修理的计量器具未经出厂检定或者经检定不合格而出厂的, 责令其停止出厂, 没收全部违法所得, 情节严重的, 可并处3 000元以下的罚款;《中华人民共和国计量法实施细则》第55条规定:未取得计量认证合格证书的产品质量检验机构, 为社会提供公证数据的, 责令其停止检验, 可并处1 000元以下的罚款;《计量违法行为处罚细则》第10条规定:被授权单位违反计量法律、法规的, 按以下规定处罚:被授权项目经检查达不到原考核条件的, 责令其停止检定、测试, 限期整改, 经整改仍达不到原考核条件的, 由授权机关撤销其计量授权;《计量器具新产品管理办法》第17条规定:承担型式评价的技术机构出具虚假数据的, 由国家质检总局或省级质量技术监督部门撤销其授权型式评价技术机构资格;《无公害农产品管理办法》第38条规定:获得无公害农产品认证并加贴标志的产品, 经检查、检测、鉴定, 不符合无公害农产品质量标准要求的, 由县级以上农业行政主管部门或者各地质量监督检验检疫部门责令停止使用无公害农产品标志, 由认证机构暂停或者撤销认证证书。

对于以上处罚办法, 笔者认为“责令停止出厂”和“责令停止使用特定标志”不是一种行政处罚种类, 因为行政处罚的目的是对违法行为人进行的一种制裁和惩戒, 而责令停止出厂只是一种暂时性、临时性的保全或者说暂缓措施, 并不具有对行政相对人的惩罚性, 所以其不是行政处罚种类。

责令停止检验和撤销资格则可归类于责令停产、停业一项, 因为二者的实质是相同的。责令停产停业是令生产、销售者无法生产、销售, 也即无法正常行使其职能的一种行政处罚类型, 而责令停止检验和撤销资格同样是使得检验机构无法正常检验的处罚, 其法律效果也同样是使这些检验机构无权、无法正常开展其本职工作, 因此责令停止检验和撤销资格与责令停产停业虽然叫法不一, 但实质是一样的。

质监行政处罚种类涉及的行政处罚程序

《质量技术监督行政处罚程序规定》于2011年7月起实施。根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第42条的规定, 前述质监行政处罚种类中, 对于警告和违法事实清楚、证据确凿, 依法对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1 000元以下罚款或者警告的行政处罚的, 适用行政处罚简易程序。对于上述金额以上的罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止生产、责令停止营业、责令停止销售、吊销许可证等行政处罚种类则一律适用行政处罚一般程序。其中根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第33条的规定, 责令停产停业的、吊销质量技术监督部门核发的许可证和处以较大数额罚款的应使用听证程序。较大数额罚款的标准为3万元以上 (含3万元) 。

质监行政处罚种类的执行

质监部门所涉及的行政处罚种类中, 除警告外, 主要可归类为财产罚和行为罚, 就财产罚而言, 法律并没有赋予质监部门直接有效的财产控制权;就行为罚来说, 法律也没有赋予质监部门直接有效的手段, 因此质监行政处罚的执行难问题一直是质监部门的一大难题, 其突出表现在:

(1) 在质监部门行政处罚依据中有许多处罚条款要求当事人停止生产销售、责令停止使用或者停产停业整顿甚至予以取缔, 例如《认证认可条例》规定“未经批准擅自从事认证活动的, 予以取缔, 处10万元以上50万元以下的罚款, 有违法所得的, 没收违法所得”。在实践中如何取缔违法企业无法执行, 仅凭质监部门无法完成取缔工作, 需要供电、自来水、煤气热力公司等相关部门配合, 但法律尚未赋予质监部门要求上述部门配合的权利。导致取缔形同虚设, 对于违法企业, 执法人员只能贴封条、下达查封扣押通知和责令改正通知、没收相关设备, 但当事人是否遵照执行却无法控制, 大多数当事人在缴纳罚款后继续进行违法行为, 并不能从根本上取缔违法企业。法律法规规章规定了多种处罚种类, 却没有赋予质监部门多样的执法权和强有力的执行手段, 导致处罚难以依法彻底执行。

(2) 相对人法定期限内不缴纳罚款时, 行政机关没有直接划拨或冻结相对人账户的权利, 仅有向法院申请强制执行的权利, 而申请强制执行需要缴纳一定数额的强制执行费用, 对于罚款数额不大的案件, 申请强制执行扣除执行费用后, 罚款所剩无几, 而且执行对于法院也有很大难度, 强制执行的效率和结果不尽如人意, 由此导致行政处罚难以执行到位。

(3) 需要移送公安机关追究刑事责任的行政处罚案件一般都属于违法情节严重、性质恶劣的案件, 相关的法律法规也给予了相对较重的处罚, 相对人对高额的罚款并追究刑事责任非常抗拒, 一般很不配合工作, 同时行政处罚机关与公安机关工作衔接上存在不协调, 许多处罚案件移交追究刑事责任时, 公安机关不愿接收也不出具任何手续, 导致移送难, 但不移送又存在渎职不作为, 行政机关经常陷于两难境地。

针对现实中的质监行政处罚执行难问题, 寄希望于法律能赋予质监足够大足够强有力的权利、手段似乎是不太可能的。笔者认为, 质监部门只能最大限度地与地方政府以及相关部门做好沟通, 请求协助, 本着合法、合理、合情的原则、态度, 获得支持、配合、帮助, 集政府和多部门的力量来解决办案手段不足, 处罚难以执行的问题, 保证行政处罚的彻底实施。

质监行政处罚种类涉及的行政救济问题

行政处罚对象的分析 篇9

在我国行政法学理论中, 较有影响而成为主流的观点认为对行政处罚的对象是“违法而未构成犯罪”, [1]对此质疑者则认为“乍看之下, 在行政处罚的定义中加入‘尚未构成犯罪’的要素是无可置疑的, 然而, 深究起来, 在行政处罚的定义中恰恰是不能加入‘尚未构成犯罪’这一限制条件的”、[2]“从行政处罚的概念中卸掉‘尚未构成犯罪的行政违法行为’之内容, 可能会使行政处罚的概念更接近科学性”。[3]主流观点几乎未做说明为何在行政处罚概念中要设置“尚未构成犯罪”的限制, 质疑意见虽也论证在行政处罚概念中不能设置该限制, 在笔者看来仍有待深入系统。考虑到行政处罚的对象并不是一个应被忽略的问题, 关乎行政处罚的基础理论。笔者不揣陋见, 求教于方家。

二、行政处罚对象的理论探讨

(一) 从行政处罚法第七条的法理探讨行政处罚的对象

在主流观点中, 笔者未见到对行政处罚的对象为何是“尚未构成犯罪”的详细分析。行政处罚法第七条或许能够成为一个注解。该法条第二款规定, “违法行为构成犯罪的, 应当依法追究刑事责任, 不得以行政处罚代替刑事处罚”, 按照权威解释其目的包含“解决当前行政处罚中‘以罚代刑’的问题”。

为何不能用行政处罚代替刑事处罚呢?表面上看, 行政处罚与刑事处罚所适用的对象社会危害程度不同, 后者必须适用于严重危害社会的行为, 而行政处罚所适用的对象则无此限制。究其法理依据, 是为了体现违法行为与法律责任的匹配, 换言之就是为了使得违法行为所受到的制裁与其违法程度相均衡。

问题在于, 严重危害社会业已构成犯罪的违法行为如果只受到刑事处罚是否就达致“违法行为所受到的制裁与其违法程度相均衡”呢?如果刑事处罚与行政处罚在制裁内容方面一致, 例如徒刑、拘役与行政拘留, 罚金与罚款, 应当能够体现该均衡。如果刑事处罚与行政处罚在制裁内容方面相去甚远, 例如罚金与吊销许可证, 那么该均衡则何从表达?

可见, 依行政处罚法第七条的法理, 行政处罚的对象并未有“尚未构成犯罪”的限制。

(二) 从法律责任体系探讨行政处罚的对象

法律责任在本质上“统治阶级国家对违反法定义务、超越法定权利界限或者滥用权利的违法行为所作的法律上的否定性评价和谴责”。[4]对于法律责任的体系及其构成, 笔者倾向于赞成沈宗灵教授的观点, 即“以引起责任的行为性质为标准, 将法律责任划分为:刑事责任、民事责任、行政责任以及违宪责任”。[5]在社会实践中, 由于众所周知的原因, 我国的违宪责任追究与落实常被忽略, 大行其道的是刑事责任、民事责任以及行政责任的落实。基于此, 笔者着眼于刑事责任、民事责任以及行政责任来探讨法律责任体系。

如前所述, 不同的法律责任是由于不同的违法行为引起。结合法律责任的本质我们可以理解如下观点:不同的法律责任是国家对不同违法行为的否定性评价和谴责。国家通过对不同违法行为的否定性评价和谴责整体性构建来维护社会秩序, 各种不同的法律责任对应于不同的违法行为, 从不同层次或角度保护社会秩序, 难以互相取代, 刑事律责任与行政责任亦然。这正是行政处罚法第七条第二款否定“以罚代刑”的正当理由。但是, 我们能否以刑罚来代替行政处罚呢?基于同样的理由——法律责任难以互相取代, 刑罚也不能代替行政处罚。

因此, 就法律责任体系而言, 行政处罚的对象应未有“尚未构成犯罪”的限制。

三、行政处罚对象的实证分析

理论的探讨或许只提供抽象思维的空间, 实践是考量理论的试金石。笔者拟就立法与司法分析行政处罚对象。

(一) 从立法实践看行政处罚的对象

行政处罚法在涉及行政处罚与刑罚方面有以下明确规定:

1. 第七条第二款, “违法行为构成犯罪的, 应当依法追究刑事责任, 不得以行政处罚代替刑事处罚”;

2. 第二十二条, “违法行为构成犯罪的, 行政机关必须将案件移送司法机关, 依法追究刑事责任”。

3. 第二十八条, “违法行为构成犯罪, 人民法院判处拘役或者有期徒刑时, 行政机关已经给予当事人行政拘留的, 应当依法折抵相应刑期”、“违法行为构成犯罪, 人民法院判处罚金时, 行政机关已经给予当事人罚款的, 应当折抵相应罚金”。

可以看出, 尽管在行政处罚法中有否定以及严禁“以罚代刑”的规定, 但是并未说明行政处罚对象有“尚未构成犯罪”的限制;相反, 该法第二十八条则明确宣示了即便在制裁内容一致的前提下仍有行政处罚与刑事处罚并存的空间。

类似立法在刑法中也有体现。现行刑罚第三十七条规定, “对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的, 可以免予刑事处罚, 但是可以根据案件的不同情况, 予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失, 或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”。可见, 构成犯罪的违法行为也有被行政处罚的可能。

所以, 从立法实践看, 行政处罚的对象未有“尚未构成犯罪”的限制。

(二) 从司法实践看行政处罚的对象

用高晓松醉驾案的案例足以说明行政处罚的对象未有“尚未构成犯罪”的限制。该案基本案情为:2011年5月9日晚22时许, 高晓松驾驶一辆英菲尼迪越野车在东直门十字坡附近连撞多辆车。经交警检测, 他每百毫升血液中酒精含量为243.04毫克。2011年5月16日, 交管部门对高晓松做出吊销驾照及罚款的行政处罚决定书;同年5月17日, 北京市东城区人民法院对高晓松做出拘役六个月以及罚金四千元的刑事判决。[6]这样的情形在实践中并不少见, 因为不少的刑事犯罪是以违反行政法律规范的为前提的, 在司法机关对其犯罪行为进行刑事制裁的同时, 行政机关可以也应当对其予以行政制裁。于是, 司法实践也并未承认行政处罚的对象未有“尚未构成犯罪”的限制。

综上, 主流观点值得审思, 综合理论与实践进行充分考量, 行政处罚的对象应当是违反行政法律规范的行为, 不应有“尚未构成犯罪”的限制。

摘要：行政处罚的对象在理论中不可忽视, 主流观点主张行政处罚的对象应受“尚未构成犯罪”的限制在理论与实践中均站不住脚。综合法律责任有关理论以及我国立法与司法的实践, 行政处罚的对象应当是违反行政法律规范的行为, 不应有“尚未构成犯罪”的限制。

关键词：行政处罚,对象,分析

参考文献

[1]罗豪才.行政法学.北京大学出版社, 1996:201以及北京大学出版社2006:221;应松年.行政法学教程.中国政法大学出版社, 1989:293、行政法学新论, 中国方正出版社, 1998:258以及当代中国行政法, 中国方正出版社:840;王连昌.行政法学.中国政法大学出版社, 1994:208;胡建淼.行政法学 (第二版) , 法律出版社, 2003:289;姜明安.行政法与行政诉讼法 (第三版) 北京大学出版社, 2007:309至310;叶必丰.行政法学.武汉大学出版社, 2004年修订版第252至253页;马怀德.行政法学.中国政法大学出版社, 2007:200.

[2]皮纯协、张成福.行政法学.中国人民大学出版社, 2002:195.

[3]章剑生.现代行政法基本理论.法律出版社, 2008:225.

[4]张文显.法哲学范畴研究.中国政法大学出版社, 2001L127.

[5]沈宗灵.法理学.北京大学出版社, 2000:409.

论行政处罚事先告知程序 篇10

根据《行政处罚法》的规定, 行政处罚案件分为简易程序案件、一般程序案件和听证程序案件。对于简易程序案件行政机关一般当场作出处罚决定, 其告知环节是很容易确定的, 就是行政机关工作人员在作出当场处罚决定前当场告知。而对于一般程序案件和听证程序案件其告知程序应在哪一个环节作出呢?根据规定, 行政机关的调查机构对行政案件进行调查后, 对依法应当给予行政处罚的, 应及时提出处罚建议, 制作《行政处罚事项告知书》并送达当事人, 告知当事人作出处罚建议的事实、理由和依据, 以及当事人依法享有的陈述、申辩或要求听证的权利。显然, 根据上述规定, 告知应在调查机构取证后完成, 即行政机关对行政案件调查取证结束后, 先行告知。换言之, 告知机构为调查部门。但在实践中存在以下问题值得思考:

1. 如果调查机构对案件已调查终结, 其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理并完全采纳的, 则根据《行政处罚法》的规定, 由调查机构履行告知程序是完全合法合理的, 此种情况即:告知在先, 审理在后。

2. 如果调查机构对案件已调查终结, 其作出的定性和提出的处罚建议经审理机构审理未完全采纳的, 即审理机构改变了调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据, 或虽未改变调查机构已告知当事人的处罚决定的事实、理由和依据, 但加重了处罚的, 则应由审理机构再次履行一次告知程序, 此种情况即:审理在先, 告知在后。这种再由审理机构履行一次的告知程序, 我们称之为行政处罚决定“二次告知”。

3. 如果调查机构对案件已调查终结, 其作出的定性经审理机构审理完全采纳, 但其提出的处罚建议审理机构未予采纳, 审理机构减轻了处罚的, 或审理机构已履行了二次告知义务, 经陈述申辩后, 审理机构拟减轻处罚的, 是否应履行告知程序?我们认为, 若正式处罚决定在处罚事实、理由及法律依据上没有变化, 而对违法行为作出从轻或者减轻处罚, 由于有利于当事人的利益, 则无需再次履行告知义务。

二、关于事先告知对象

《行政处罚法》规定, 行政处罚事先告知对象是当事人。但该法对“当事人”没有明确规定是指何人, 从立法者的本意来看, 这里的“当事人”应当是指行政机关认为有违法行为, 将给予行政处罚的公民、法人或其它组织。该法还规定, 行政机关实施行政处罚, 应当责令当事人改正或限期改正违法行为。对当事人的同一违法行为, 不得给予两次以上罚款的行政处罚。行政机关在作出行政处罚决定之前, 应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据, 并告知当事人依法享有的权利。从这些规定可以看出, 这里的当事人指的就是受到行政处罚的人。那么, 是否包括利害关系人呢?所谓“有利害关系”, 是指法律上的利害关系, 利害关系人负有行政法上的权利和义务。行政处罚可能涉及到的利害关系人, 一般是受违法行为侵害的人, 他与违法行为人同时与行政机关发生法律关系。在这种法律关系中, 利害关系人的权益受到当事人的侵害是行政机关对当事人实施行政处罚的条件, 根据过罚相当原则, 利害关系人的损害大小是行政机关决定对当事人是否给予处罚和给予何种处罚的依据, 行政机关对当事人的处罚也是对受害者权益的保护, 因此从这种意义上说, 如果应当对当事人予以行政处罚而没有给予处罚或给予过轻的处罚, 也就意味着对受害者合法权益没有保护或没有给予充分保护。《行政诉讼法》笫2条规定, 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》笫12规定, 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服的, 可以提起行政诉讼。可见在行政诉讼法律关系中, 利害关系人可以作为诉讼主体参与行政诉讼, 享有救济权, 因此为保护利害关系人的合法权益, 减少行政诉讼、提高行政效率, 应明确规定利害关系人享有被告知权。

三、关于事先告知内容

1. 事先告知的一般内容。

《行政处罚法》规定, 行政机关在作出行政处罚决定之前, 应当告知当事人以下内容:一是作出行政处罚决定的事实。即行政机关通过调查、检查发现的关于被处罚人实施的应受处罚的行为的发生时间、地点、状况、性质以及证明上述事实的相应的证据等。二是作出行政处罚决定的理由。主要包括被处罚人的行为违反的法律、法规、规章的具体条款, 及其对我国行政法所保护的社会关系所造成的侵害。三是作出行政处罚决定的依据。即依据什么样的法律规范来对相对人作出处罚。实践中应当注意的是, 引用具体的法律条文要准确、具体。法律、法规、规章要写明全称。相应法条如有若干款、项, 应写明具体的款、项。不能笼统地称某某法, 或者某某条。四是行政处罚决定的具体内容。即处罚的种类以及具体的幅度。《行政处罚法》在“事实、理由及依据”前, 用了“作出行政处罚决定的”做定语。显然“事实、理由及依据”是受“作出行政处罚决定”拘束的。既然已经拟作出行政处罚决定, 则当然要告知被处罚人处罚决定的内容, 也只有这样才使当事人行使陈述、申辩等权利具有真正意义。五是当事人依法享有的权利。总之, 告知的内容必须具体、全面, 包括与被告知者利益有关的充分信息。

2. 关于行政处罚决定因复议或诉讼被撤销后, 重新作出同样内容的行政处罚是否需要重新告知问题。

实践中, 一些行政机关作出的行政处罚决定被复议机关或人民法院撤销或者确认违法或者无效, 需要重新作出行政处罚, 而拟作出的行政处罚决定的内容与原处罚决定完全一致, 是否需重新告知?我们认为应当重新告知。理由是: (1) 若原处罚因认定事实不清、适用法律不当而被撤销, 本来就属于应当重新告知的范畴; (2) 若原处罚因违反法定程序而被撤销, 则应当重新履行法定程序, 当然也包括告知程序; (3) 若原处罚因未在规定的期限内答复, 并提交相应的依据而被撤销, 则仍应履行告知的程序。因为, 未在规定的期限内提交相应的证据和依据, 即视为该具体行政行为没有证据、依据。因此, 重新处罚时的证据、依据应视为新的证据、依据。撤销了行政处罚决定, 整个行政处罚程序就是“无源之水, 无本之”。因而重新启动行政处罚程序, 即使作出与原处罚内容完全相同的处罚, 也应重新履行告知义务。

四、关于事先告知的方式

1. 关于口头告知与书面告知。

《行政处罚法》对行政机关以口头还是书面形式履行告知义务未作具体规定, 实践中对此存在争议, 一些规章也有不同规定。我们认为, 法律虽然没有否定口头告知方式的应用, 但是鉴于告知程序的法定性、前置性以及不可逾越性, 告知原则上应以书面形式进行。考虑到行政执法实践中的具体情况, 对简易程序中执法人员履行告知义务的方式可以从简, 即口头告知作出处罚决定的事实、理由和根据, 但须以适当方式在处罚决定书中表明已履行告知义务。同时, 一般程序中也可以口头方式履行告知义务, 但应记入笔录, 并由当事人签字认可。否则应视为未履行告知义务。

2. 关于格式化告知文书与告知笔录。

行政实践中, 大多数行政机关在履行告知义务时, 不制作告知笔录, 而是将处罚的事实、理由和依据及当事人的权利事先印制成格式化文书, 让当事人签名, 或同时填写“听明白了”或者“没有意见”, 对当事人的陈述与申辩不注重记载。我们认为, 这种做法剥夺了当事人陈述和申辩的权利, 是不符合《行政处罚法》的。一是格式化的告知文书内容不全面。纵观各个部门的行政处罚告知文书, 发现一个共同的特点就是告知的内容非常简单, 特别是只告知当事人“有权陈述和申辩, 并可要求听证。”简直就是为了告知而告之, 给人一种“敷衍了事”的感觉;二是格式化告知文书不便于当事人行使陈述、申辩等权利;三是使用格式化告知文书彰显执法的程序性, 容易在行政机关与当事人之间产生对立。自然, 不少相对人在阅读告知文书后, 就拒绝签名。因而, 从讲究执法艺术角度, 使用告知笔录更能体现行政执法的人性化。行政处罚告知的目的是听取当事人的陈述与申辩, 进而对调查的案件事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否准确进行核实, 以便达到客观公正的执法目的。即使当事人对案件处理不进行申辩, 同意行政机关的处罚意见, 也要给当事人一个陈述的机会, 并将陈述的内容如实记录。

3. 关于当场告知。

当场告知, 是指一些行政执法人员当场将处罚的事实、理由和依据告知当事人, 并要求当事人当场陈述和申辩, 并当场制作笔录, 由当事人签字, 作为行政机关履行告知义务和听取当事人申辩的证据。《行政处罚法》对当场告知未作规定。我们认为, 当场告知的做法显然对法律关于告知义务和申辩权的规定采取的是敷衍应付的态度, 与法律的精神是不符的。第一, 在一般程序中, 执法人员当场告知当事人的事实、理由和依据不一定是行政机关内部负责审核行政处罚的机构所认定的事实、理由和依据。如果行政处罚的主要理由和依据不是执法人员在现场告知当事人的理由和依据, 告知义务将流于形式, 当事人的申辩也将失去意义;第二, 要求当事人当场陈述和申辩, 使当事人没有充分的思考时间, 无法寻求法律专家的帮助, 并且还有可能使当事人在面临执法人员压力的环境下不敢陈述自己的真实想法, 而屈从于执法人员的意志;第三, 要求当事人当场陈述和申辩, 违反了“任何人不得做自己案件法官”原则。由于执法人员是违法行为的调查者, 难免持有偏见, 片面认为自己的判断正确, 从而听不进不同意见, 甚至对申辩者打击报复, 编织理由, 加重处罚。

五、关于事先告知的时间

根据《行政处罚法》规定, 告知应当在“作出行政处罚决定之前”进行。至于“之前”多长的时间, 法律未作限定。我们认为, 应当理解为包括当事人行使陈述、申辩等权利以及行政机关复核在内的合理时间。由于当事人被告知的权利的目的是为了能够为自己利益提供保护, 所以告知只有在合理的时间内进行才有实质意义。法律通常很难对告知的合理时间作出统一规定, 因为个案的具体情况会有很大差别。在行政程序中, 行政机关对何时进行告知有自由裁量权, 但必须考虑当事人针对告知事项作出必要准备的合理时间。实践中, 以下做法都不符合《行政处罚法》规定。 (1) 在作出处罚决定后告知。此种做法不符合告知程序设立的目的, 直接有违《行政处罚法》。需要特别指出的是, “作出”不同于“制作”、“交付”、“宣告”以及“送达”。从行政处罚法的规定看, 一个行政处罚决定的生效, 要经过作出、制作、宣告、交付四个阶段。当事人不在场的, 还要依法送达。根据宪法和组织法, 我国国家行政机关实行行政首长负责制。因此, 我们认为, “作出”应理解为行政首长签字同意。 (2) 在作出处罚决定的同时, 或者作出处罚决定之前某一很短的时间告知。如在一些行政案件中, 处罚决定与告知的作出是在同一天, 只能显示某年、某月、某日, 不能反映具体时间的先后。甚至个别案件调查取证的结束时间与作出决定并开始执行的时间仅相差一个小时左右。我们认为, 从法律设定告知程序的目的看, 具有规范行政执法操作的一面, 它要求行政机关按照法定的顺序和步骤进行工作;然而更重要的一面, 行政程序不仅仅是一种简单表现的过程, 而是一种对当事人合法权益的切实关注。它通过规范行政执法行为来防止行政权力行使上的任意性, 以保障行政相对人的合法权益不受行政权力的侵害。根据《行政处罚法》的规定, 行政机关履行告知义务之后, 还要对当事人可能提出申辩的事实、理由和证据进行复核, 并得出申辩理由是否成立的结论, 最后还要经过行政机关负责人审批, 才能作出处罚决定。由于复核和审批都是实质性的工作, 需要一定过程, 不可能在很短时间内完成。因此, 在作出处罚决定的同时或者作出处罚决定之前某一很短时间告知的做法应该是违法的。

摘要：行政处罚事先告知程序是我国《行政处罚法》设定的关于行政处罚的一项基本程序, 它对告知的时间、方式、内容和不告知的后果都有严格的要求, 对规范我国行政处罚权的行使和保护公民的合法权益起到了重要的作用。但我国《行政处罚法》对事先告知程序的规定还比较粗糙, 造成在适用中的一系列问题, 需要加以反思和完善。

关键词：行政处罚,事先告知,程序正义

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