教育公共治理（精选十篇）
教育公共治理 篇1
1 环境教育的提出
生态环境的改善不仅需要思想观念的觉醒, 更需要实际行动。纵览全球, 不难发现西方发达国家, 也经历了类似的经济社会发展造成环境破坏的阵痛期。面对生态环境的破坏, 西方发达国家采取了一系列的举措, 取得了生态环境建设的良好效果。西方发达国家的前车之鉴, 为我国的生态文明建设提供了很多可资借鉴的经验和作法, 其中积极开展环境教育便是关键作法之一。
环境教育是指以保护生态环境为目的, 以节约资源和保护环境为主要内容, 而展开的各种形式的教育活动。环境教育 (Environmental Education) 这个术语是浦利查德在1948年国际自然保护联合 (IUCN) 总会成立时最先使用的。[1]随后环境教育这一术语经历了一个漫长的沉寂期, 一直到1970年, 美国制定了世界上第一部环境教育法, 环境教育这一术语才逐步走进人们的视野, 并为人们所重视。特别是随着美国洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件以及日本水俣病事件等环境问题的频发, 全世界范围内的人们, 掀起了一股关爱和保护自然环境的浪潮, 对环境问题的重视提高到了空前的高度。在此期间, 几次重要国际环境会议的召开, 最终使“环境教育”被作为一个专用术语确定下来, 得到了人们的广泛认可和使用。
美国人非常重视环境教育, 不仅把其纳入科学教材编写的主要内容, 每年还大量地进行财政拨款用于环境教育, 另外, 美国政府还专门设立了“总统环境青年奖、罗斯福奖”等各种专项奖, 以奖励在环境教育中作出突出贡献的组织和个人。德国人民通过长期扎实有效的学校环境教育培养了德国人民出色的环境意识和较高的环境素养。德国环境教育的有效实施, 一方面与政府高度重视和政策支持分不开, 使环境教育的课程被有效地和顺利地纳人学校教育之中。[2]在日本, 环境教育也得到了很大重视, 这也是日本生态环境在遭到战后经济快速发展而带来的严重破坏后又能及时修复并保持良好的原因。从20世纪50年代后期, 为了改善生态环境, 日本政府就积极着手修建环境教育基地, 每年还会由财政拨款提供专项经费预算保障其有效地运行。20世纪90年代初期, 日本环境厅开始有计划地规划和建设各类“自然体验设施和生态露营地”, 加强环境教育。[3]
2 环境教育中公共治理的理论基础
环境教育是为了培养公民的环保意识, 从而促进资源节约和环境保护。就其本质而言, 环境教育是一种公共产品。
根据萨缪尔森的定义, 公共产品 (公共物品) 是指这样一种物品:每个人对这种物品的消费, 都不会导致其他人对该物品消费的减少, 即增加的消费者引起的社会边际成本为零, 具有消费的非竞争性和非排他性的特点。[4]环境教育具有明显的公共物品属性, 这也意味着在环境教育上容易产生“搭便车”行为。因此, 在实际的环境教育上, 私人组织出于自身利益最大化的考量, 很难产生积极性。另外, 环境教育的成果很难进行价值量化。因此, 在当下环境教育的价值很难借助等价交换的市场机制来实现。环境教育的公共物品属性, 导致了环境教育存在着“市场失灵”。
长期以来, 政府一直独自承担开展国民教育的重任, 各种基础教育产品和服务基本由政府提供。政府通过中央和地方财政转移支付的方式, 用以基础教育, 保障教育产品的供给。但在具体的实践操作中, 政府宥于财政收入的限制, 在教育的支出上捉襟见肘, 在开展诸如环境教育这样的素质教育的支出上更是少之又少。与此同时, 财政转移支付, 在经由政府部门的低效运作之后, 真正能用于开展环境教育资金所剩无几。这就导致了环境教育领域的“政府失灵”。
在“政府失灵、市场失灵”背景下, 面对公共服务和公共产品以政府为主的一元供给存在着诸多的困境, 而期待由市场供给也存在着现实困难的情况下, 寻求公共服务和公共产品的多元供给的公共治理之路势在必行。公共治理, 作为补充政府管理和市场调节不足的一种社会管理方式, 现已逐渐成为解决公共问题的主要途径。公共治理强调政府和社会组织多元主体在社会公共问题解决上的协商互动, 重视倾听每一个主体的言论, 尊重每一个主体的合理诉求, 在此基础上集众力、回众求, 为社会共问题的解决寻找最佳的路径。正如美国学者罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦圭尔所言:“管理者的管理活动既存在于层级内部, 又存在于组织之间, 这涉及政府间的联络工作, 亦涉及政府与非政府部门之间的联络工作。通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会, 公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略、提供物品和服务。[5]因此, 在环境教育上, 除政府内部各职能部门间基于业务流程形成相互协作, 也包括搭建政府与私营企业、公众、社会组织等协同伙伴关系, 就这样环境教育的公共治理便应运而生, 并最终实现环境教育资金来源多元化、运营主体多样化、运行管理市场化的运营格局。
3 环境教育的公共治理路径
针对环境教育问题, 应采用公共治理之道, 发挥政府、市场、社会多元主体的作用, 集众智而破之。
政府要一如既往的发挥主导作用, 为环境教育问题搭建解决的平台、制定主体互动的规则、推动问题的解决。政府应制定环境教育相关法律法, 每年在环境教育上增加财政拨款, 设置环境专项奖金, 建设环境教育基地, 为环境教育的开展提供制度与物质保障。教育主管部门, 把环境教育纳入科学教材编写中, 并在考核中增加对环境教育的考核。
学校积极参与, 让环境教育真正走进学生。学校教育要采取灵活多样的方式, 不仅让环境教育走上课堂, 更要让环境教育走到学生的心中。因此, 学校不仅要通过课堂讲授, 把环境教育的知识传递给学生。同时, 也要注重学生的实际感受, 引导学生到自然中感受自然的魅力, 让环境教育真正走进学生的心中。
市场要发挥在资源配置上的基础作用, 使各种价值要素高效地流动, 调动起各主体的积极性, 并为问题的解决提供资金保障。社会组织、专家学者、新闻媒体和社会大众发挥着最广泛的基础作用, 他们是最直接的利益相关者, 他们的诉求和希冀, 他们的满意与不满, 既是问题的出发点, 也是问题解决的最终归宿。只有最广泛的社会主体参与进来发出他们的呼声, 获得他们想要的回应, 这一问题才会有一个最终的圆满解决。因此, 环境教育问题的解决有赖于政府、市场和社会有效互动和相互协商。
4 结语
生态文明建设是一项长期的大型工程, 非一朝一夕能够完成, 需要不断地坚持和发展。我们要做好生态文明建设就要解决好价值观的问题, 树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念, 并能够使之深入人心, 进而实现有效的代际传承, 而价值和理念的传承, 离不开教育。因此, 运用公共治理做好环境教育意义重大而非凡。
参考文献
[1]刘继和.二战后日本环境教育概述[J].比较教育研究, 2010 (2) :31-34.
[2]祝怀新, 潘慧萍.德国环境教育政策与实践探析[M].全球教育展望, 2013 (6) :17-21.
[3]祝真旭.日本环境教育基地建设的经验与启示[J].环境保护, 2013 (12) :67-68.
审计学教案：公共治理 篇2
一、学习目标
通过本章的学习，你应当能够： 1．了解公共治理的概念及特征； 2．理解公共治理与政府审计的关系； 3．了解公司治理的概念；
4．理解注册会计师审计在公司治理中的作用； 5．理解内部审计在公司治理中的作用。
二、主要内容
1.公共治理的概念及特征
公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式，包括政府行政部门治理和公共部门治理。其特征包括：
（1）治理主体的多元化
在公共治理中，政府不再是治理公共事务的唯一主体。各社会组织、私人部门、国际组织及至公民个人都可以成为公共治理的主体。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以便达到处理效率的最大化、方式的最优化。在各治理主体之间不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是相互平等的合作关系。
（2）治理权力的多中心化
公共治理模式中，政府不再是单一的主体，也不再是唯一的权力中心。政府不能依靠其政治权威来制定政策，对公共事务进行单一化管理。社会组织、私人部门、国际组织等其他主体也参与到管理中，组成管理网络，形成多个权力中心，互相监督和制衡，共同治理公共事务。
（3）政府权力的有限化
公共治理理论强调社会通过公民自主自治能够解决的问题，政府都不应该插手，即将全能型政府转变为有限政府。这样不但可以限制政府滥用权力，还可以有效保障其他主体能够参与到公共事务的管理中。同时，也可以极大的降低管理成本，提高管理效率。
（4）参与与合作是公共治理的精髓
公共治理在主张主体多元化，权力多中心化的同时，注重在公共治理过程吸纳治理的利益相关者、专家学者以及关心公共事务的组织和个人的广泛参与。否则，其多元化、民主化、合作化便无从谈起。
2．公共治理与政府审计
（1）重视政府绩效审计，发挥政府审计增值功能
应该说公共治理对政府的功能和作用提出了更高的要求，政府的效率是政府作为公共治理重要主体、实现公共治理目标的前提条件。而有效的政府理念使政府对公众的受托责任由强调过程上的合规性，逐渐转变到强调结果上的绩效性。不但要了解政府是否按照法律法规、预算以及合同契约等使用和管理公共资源，而且更希望了解政府是否有效地使用了公共资源。这就要求政府审计职能发生相应的改变，由原来只重视公共支出的规则性和合法性的合规性审计扩展到重视公共支出经济性、效率性和效果性的绩效审计，发挥政府审计增值功能。在开展绩效审计的情况下，政府需要建立起全面而有效的政府绩效评价指标和政府绩效预算体制。
（2）建立政府公共财政审计，实现政府审计对宏观调控的保证功能
在我国原来的计划经济体制下，政府被视为一个无所不知、无所不能的“超人”，政府包揽了无论是市场中的还是社会中的几乎一切事务，是一个真正意义上的“全能政府”，一切个人、组织、团体都被纳入政府的统一权力控制之下。而在公共治理理念下，政府的权力是有限的，政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等都是有限的，不能承担无限的政府职能。公共治理和有限政府必须实行公共财政，国家财政必须顺应政府职能的转变，从旧体制下那种政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到以宏观调控为重点的轨道上来，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。公共财政体制的确立要求政府审计在传统财政审计的基础上发展公共财政审计，保证国家财政方针、政策的执行，充分保障公共财政对宏观经济的调控作用。
（3）完善政府经济责任审计，实现政府审计对权力的制约作用 公共治理要求政府对权力进行下放与分权，以便能更及时地对社会公众的需求作出反应，基层领导干部有了更大的裁量权，可以更好地利用自己所掌握的地方信息作出正确的决策。但同时带来风险，如果权力的分授不能做到恰如其分，权力的不恰当使用或滥用必将损害到组织的整体利益和社会公众的利益。因此，完善领导干部经济责任审计监督机制，降低政府权力分授的风险，充分发挥政府审计对基层领导干部权力的制约功能。
（4）完善审计信息公告制度，为实现政府审计功能提供制度保障 公共治理要求政府相关信息透明化、公开化，实行透明政府。公共财政审计、绩效审计和领导干部经济责任审计功能的实现有赖于审计结果的执行情况。审计公告制度把审计监督和舆论监督紧密地结合在一起，有利于强化审计结果的执行，实现政府审计功能。社会舆论监督具有传播范围广、反映速度快、影响震动大的特点，较之审计监督具有更强的威慑力。把审计出的相关问题置于社会公众的监督之下，对干部管理部门和被审计单位造成强大的舆论压力，促使他们不得不加强对审计结果的执行。
3．公司治理的概念
公司治理是一个多角度多层次的概念，很难用简单的术语来表达。但从公司治理这一问题的产生与发展来看，可以从狭义和广义两方面去理解。
狭义的公司治理，是指所有者，主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制。即通过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大化，防止经营者对所有者利益的背离。其主 要特点是通过股东大会、董事会、监事会及管理层所构成的公司治理结构的内部治理。
广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡，而是涉及到广泛的利害相关者，包括股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等与公司有利害关系的集团。公司治理是通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司与所有利害相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益。因为在广义上，公司已不仅仅是股东的公司，而是一个利益共同体，公司的治理机制也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅是股东利益的最大化，而是要保证公司决策的科学性，从而对保证公司各方面的利益相关者的利益最大化。
公司治理既包括外部治理和内部治理。外部治理是指通过竞争的市场所实现的，如产品、劳动力和资本的竞争市场，这种治理也称为公司的间接控制；而人们经常提到的公司治理往往指的是内部治理，即所有者对企业经营者进行监督和控制的一整套制度安排，又称直接控制。应该这么说，外部治理是内部治理的前提条件，如果没有市场提供充分的竞争和充分的信息，单纯依靠公司的内部治理进行有效的监督和激励是不可能的。与外部治理相比，公司内部治理只是派生的制度安排。充分竞争的市场包括经理市场、产品市场和公司控制权市场以及外部审计等。内部监控机制主要包括董事会监督机制、监事会监督机制、持股大户的监控机制、主银行制和企业内部的审计监督等。
4．注册会计师审计在公司治理中的作用
注册会计师审计是公司外部治理机制中的一部分，其作用包括：（1）保护股东权益
在所有权和经营权两权分离的股份公司，由于信息不对称，再加上时间和专业的限制，股东需要借助独立的第三方，即注册会计师对管理当局提供的财务报表关于投资的安全性、被投资企业的经营状况以及经理层有无舞弊行为进行审计和监督。
（2）降低信息风险
充分的信息披露是证券市场富有效率、公平透明的核心，也是投资者、债权人正确决策的基础。但由于利益冲突，会计信息的使用者常面临信息不真实、不完整的风险。如股份公司为了保证股票以较高价格成功发行并上市交易，很可能公布虚假的会计报表，虚增利润，误导投资者。处于独立地位的注册会计师对企业会计报表的编制和披露进行审查或审核，并就其真实、公允性发表意见，提供合理保证，无疑有利于提高财务会计信息的可靠性，降低决策者的风险。
（3）提高代理人的收益
作为代理人的公司经理层与作为委托人的公司股东之间总是存在利益冲突的，如经理可能追求不当的个人效用，牺牲股东利益。由于股东预期经理会追求不于自己利益的个人目标，因而在与经理签订报酬契约时会降低经理的报酬水平，以抵消其不当的利益追求。为了避免自己报酬的逆向调整，精明、诚实的经理人员主动去聘请独立的注册会计师审查、鉴证其提供的财务报表，使股东确认自己的业绩，从而维护自己的职业声誉和地位。在对公司进行审计过程中，注册会计师要对企业内部控制系统的健全、有效性进行调查、测试和评价，并向客户 管理当局指出其中的薄弱环节和提出必要的改进建议，有利于提高企业的经营绩效。
（4）约束控股股东行为
控股股东的行为必须予以规范，否则不仅会损害中小股东和公司的整体利益，更重要的是会动摇投资者对资本市场的信息。注册会计师按审计准则的要求严格进行审计，需要对关联方交易的公允性、披露的充分性进行审查，这有助于约束控股股东侵占、转移上市公司资产的行为，至少可以促使公司充分披露控股股东长期大量占用上市公司资金、上市公司为控股股东提供巨额担保等严重危害上市公司持续经营的行为，从而引起公众的关注。对中小股东和公司其他利益相关者来说，注册会计师的这种审计是一个很好的风险预警机制。
5．内部审计在公司治理中的作用
内部审计除了在保证公司会计信息质量和对管理活动进行考核和评估之外，从公司治理的角度看，作为公司对权力进行监督和制约的内部需要，内部审计可以对公司的管理控制和程序进行监督，表现在：
（1）内部审计是解决信息不对称的有力措施 内部审计通过对财务信息的审计，可对管理层的会计信息编报权力和披露进行约束，缓解管理层与投资者之间的信息失衡问题。
（2）内部审计是完善公司治理机制的重要内容 一般而言，上市公司内部审计要满足以下要求：股东和股东大会代表机构对公司经营状况的了解，以防范决策风险；管理层对管理控制薄弱环节的客观反映，以规避经营风险；外部审计和监管对公司内部控制状况的评估，以降低审计风险和监管风险；潜在投资者对公司经营业绩和发展潜力的客观评估，以降低投资风险。可见，在补充与加强内部监督的同时，内部审计可以弥补外部审计在实现公司治理功能方面的不足，如世界通信公司对会计报表的造假是由内部审计师首先发现和举证的。
（3）内部审计是创造公司价值的重要载体 一方面，内部审计通过努力帮助组织预防和减少损失，当内部审计成本小于损失的减少时，公司价值增加。另一方面，内部审计的存在，客观上会对组织内的经营管理者和其他职能部门产生威慑作用，使其不得不维持良好的控制系统，并努力改善工作绩效。这种被动的“自律”行为客观上导致了组织价值的增加。
（4）内部审计是实现内部控制的关键要素
教育公共治理 篇3
一、企业内部食堂悖论与治理机制剖析
众所周知，企业内部食堂是服务于内部职工的，既要让员工“吃得饱”，又要让员工“吃得好”。遗憾的是，如何协调好“吃得饱”与“吃得好”的关系，一直困扰着大部分企业。这就是“内部食堂悖论”。为了让员工“吃得饱”，有的企业把内部食堂定位成“基本服务”，内部食堂是成本中心，尽量降低价格。但是，由于没有市场竞争，又不能盈利，就会出现食品花样少、食品质量低、服务态度差的情况，“吃得好”的需求得不到满足。为了让员工“吃得好”，有的企业把内部食堂定位成“市场服务”，把内部食堂定位成“利润中心”，完全引入市场机制，把内部食堂承包出去。品种增加了，质量提高了，但是由于存在卖方垄断，企业内部市场需求有限，受利益驱动，价格也就高了，部分家庭条件不好的员工会面临“吃得饱”的问题。因此，很难把“吃得饱”和“吃得好”两种需求目标的冲突很难得以调和。
为了化解这一悖论，某企业设计了“基本服务+市场服务”的治理机制。该机制为：内部食堂中设有少量的基本服务窗口和大量的市场服务窗口。基本服务窗口由企业设立，定位是成本中心，以成本价提供低花样少、品质一般的食品，满足少部分家庭条件较差的职工“吃得饱”的基本需求。市场服务窗口承包给一定数量的外部市场主体，通过市场竞争，以市场价提供品种多、品质高的食品，以满足大部分职工“吃得好”的需求。
与此同时，基本服务窗口对市场服务窗口起到价格调控的功能。当市场服务窗口的价格较高时，选择在基本服务窗口就餐的员工就会增加，市场服务窗口的需求就会减少，从而迫使市场服务窗口的价格降低，并维持在大部分职工能够接受的价格水平。
上述治理结构，既保证了家庭条件较差职工“吃得饱”的基本需要，又保证了大部分职工对多样化食品“吃得好”的需求，还能通过调控机制使价位维持在相对合理的水平，很好化解了内部食堂悖论。
二、教育、医疗和养老问题的属性分析
教育、医疗和养老问题的属性和内部食堂有着高度的相似性，也就是“同一物品或服务存在相互冲突的两种属性”。同样的冲突，其治理机制的机理也大致是相同的。
教育既要确保孩子都能入学，解决“上得起”的问题；同时又要满足部分孩子“上得好”的需要，也就是“择校”的需要。医疗也是如此，既要让百姓“看得起”，又要让部分百姓“看得好”的需要。养老问题，既要让所有百姓都能“养得起”，还要让部分百姓“养得好”。
这其中的“上得起”、“看得起”、“养得起”，都是政府应该负责托底的基本需求。至于托到什么程度、托到什么水平，这要看当时的经济发展水平和综合国力。而“上得好”、“看得好”、“养得好”，都不是政府的义务，应该由市场来满足他们较高水平的需求。也就是说，政府是为那些底层百姓提供基本需求，而市场则满足那些愿意享受高质量服务的人群。
三、国外教育、医疗和养老问题治理机制借鉴
鉴于上述三领域面临相同的“目标冲突”，发达国家设计了几乎相同的“治理机制”，即“公立+私立”机制。该机制的运行机理和上述企业内部食堂的运行机理非常相似。也就是，政府设立公立的学校、医院和养老院，为那些底层百姓提供托底的价格低廉的基本服务。私营资本开设私立机构，利用市场机制，为那些愿意付出高价格的百姓提供优质服务。与此同时，公立机构对私立机构的价格调控功能，又能使市场化竞争的价格不会高得离谱。另外，政府从私立机构征收的税收是支撑公立机构运行的物质基础，是拿富人的钱补贴穷人，是再分配的一种形式。由于公立机构服务的是底层百姓，满足的是最基本的需求，这些机构大都会得到政府的许多支持，还会享受许多优惠政策比如零地价、免税等等。比较而言，私立机构则主要依靠实力竞争，政府支持的较少。
四、我国教育、医疗和养老机制中的功能错位
由于我国的教育、医疗和养老机构脱胎于计划经济时代，也就是说都属于“公立”性质。在私立机构不发达的情况下，这些公立机构要肩负“基本服务”和“市场服务”两种职能，便会陷入“内部食堂悖论”。
在教育领域，教育产业化屡受诟病，就是因为在私立学校不发达的情况下，这些公立学校履行了私立学校应该履行的职责（比如择校生和择校费）。相反，私立学校主要面向农民工的孩子入学，又履行了公立学校应该履行的职责。
在医疗领域，公立医院的医疗条件要远远好于私立医院，并且医疗资源供给与需求严重不对称，在利益的驱动下，条件越好的公立医院越倾向于为那些“高端客户”服务，无法肩负“看得起和看的好”的双重使命。而目前的私立医院，由于医疗条件赶不上公立医院，服务对象只能是那些底层贫困人员，这一现象在市县级尤为突出。
在养老领域，计划经济的影响相对较小。但是，目前我国有些省市的养老机制却恰恰相反。公立养老院由于享受了很多的优惠政策，成本压力小，提供的服务要比私立养老院好得多，他们不是面向“养得起”的人群，而更多面向“养得好”的人群，这就等于拿穷人的钱补贴富人。由于公立养老院的错位，目前大部分私立养老院更多地面向农村地区、面向本该由政府托底的“养得起”人群。他们付不起“市场化”的养老费用，私立养老院提供的服务也就很差，甚至出现各种违法现象。说到底，这都是公立养老院和私立养老院完全错位导致的。
五、结论与建议
市场天生有“嫌贫爱富”的特点，对穷人的需求，市场是不会给予太多关注的。而政府的职责就是弥补市场失灵，负责托底，保障底层百姓的基本需求。同时，政府也存在失灵，其无法满足社会不同群体多样化的需求。面临着公立机构和私立机构的错位，以及私立机构不发达的现实，这三个领域的改革从如下两个维度入手，或许可以构建起协调目标冲突群体的公共治理机制。
一是在私立机构短期内难以发达的情况下，一些条件一般的公立机构如社区医院等定位于提供基本服务，解决好底层百姓“上的起、看得起、养得起”的需求。
一些条件非常好的公立机构，不再承担托底职能，而是解决富裕阶层“上得好、看的好、养得好”的需求。借鉴新加坡淡马锡的经验，对公立机构不是实行私有化改革，而是实行市场化改革，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。同时，好医院获取的利润部分上交财政，用于补贴那些提供基本服务的公立机构。
二是长远看，私立机构必须得到良好发展，才能使得公立机构和私立机构能够各归其位。面对私立机构服务群体等于变相承担“政府职能”的现状，政府要加大对私立机构的支持，使其尽快具备与公立机构竞争的能力，倒逼更多的公立机构回归其位。■
教育公共治理 篇4
一、公共治理视野中的高等教育评估
(一) 高等教育:从政府管理到公共治理到底有什么不同
对于中国来讲, 无论“管理”还是“治理”都是舶来品。国内外已经有许多专家学者从英文和中文词义到理论层面对“管理”和“治理”有什么不同给予了大量的系统分析和专门论证, 如果把这些专著和论文摞在一起, 恐怕用著作等身都远远不够。理论如果太深奥反而让人不得要领。从中国高等教育发展的实际情况来看, 从政府管理及时转到公共治理确实非常重要、非常必要、非常迫切。对于中国高等教育来讲, 政府管理往往表现出来的是政府习惯于把管理者、办学者、评价者集一身, 容易自觉不自觉地对大学实行自上而下的直接管控。其结果是政府不该管的管得太多, 政府越位了;政府该管的没有管住管好, 政府缺位了。而公共治理所倡导的是利益相关者 (政府、学校、社会) 多方参与, “管、办、评”相对分离的现代高等教育治理体系。其强调的是, 对于政府来讲, 法无授权不可为, 对于学校来讲, 法无禁止尽可为。管理和治理虽然只有一字之差, 但从政府和大学之间的关系、发展理念、运行模式、结果评价等都发生了实实在在的大变化。高等教育治理是一个多主体参与的互动、对话、谈判、协商并共同承担责任的持续过程, 目标是形成一个政府宏观调控、学校自主办学、社会积极参与的现代高等教育治理体系。它主张治理主体的多元化、治理方式的多样化、治理过程的民主化以及治理取向的服务化等。
(二) 高等教育评估:从管理到治理转变中的发展轨迹
教育作为社会的一个子系统, 随着形势的发展变化, 高等教育从政府管理走向公共治理, 对高等教育评估也提出了新的要求。从高等教育评估的历史沿革来看, 国际上公认的正规评估活动最早是美国100多年前开展的教育认证, 经历了实证事实测量、目标价值判断、管理过程控制三个阶段, 现在正处于尊重利益相关者价值共建的“第四代”阶段, 各种形式的评估认证都充分尊重多元价值倾向和多主体共同治理[1]。随着高等教育的大众化、国际化, 高等教育已经走出了“象牙塔”, 质量问题与国家发展和创新休戚与共, 与普通民众切身利益息息相关, 也成为开拓高等教育国际市场的基础条件。特别是新公共管理思潮对政府管理高等教育提出挑战, “高等教育的全球化亟需建立国家认证体系和质量保障体系”[2], 从而形成多方利益相关者共同参与治理、共同实施绩效问责的体系和机制。在公共治理视野中的高等教育质量保障, 不同利益相关者有不同的权利和需求, 质量保障强调的就是应当对所有利益相关者的利益同等关注, 并在各主体间达成互动与协作。同样, 评估提倡的是社会的全面参与, 要求利益相关方和管理者在评估中处于平等地位。
什么是公共治理视野中的高等教育评估?综观国际高等教育质量保障运动, 总结我国高等教育评估的经验与教训, 笔者认为应当具有以下4个核心要素:一是多方参与。与高等教育利益相关的主体包括政府、高校、用人单位、学生、教师、社区及社会公众等。不同的利益相关者有不同的价值诉求, 高等教育评估实质上是对不同主体利益诉求的一种价值整合的判断, 其合理性和有效性依赖于多方主体的参与和价值建构。二是协商合作。公共治理视野下的高等教育评估要从反映管理主义的行政问责范式转变为反映社会公共利益的公共治理范式, 通过各参与主体持续不断的对话和平等协商, 形成一个政府协调、高校自主、社会广泛参与的合作机制, 在此基础上, 各方责任共担。三是服务意识。公共治理视野下的评估, 其根本目的是从传统的管控走向服务, 通过有效的评估, 服务于学校自身的发展定位与建设, 服务于政府宏观监控高等教育质量, 服务于用人单位对各类人才的需求, 服务于社会各界对高等教育信息的需求等。四是教育开放。随着全球化和国际化的发展, 治理能力提升应该置于国际比较的视野之下, 保持高度的教育开放, 积极吸收国外经验, 提升我国的教育治理能力。高等教育评估必须将眼光向外, 追踪和研判国际高等教育发展的新动态, 用国际可比较、可衡量的标准来评估监测我国高等教育质量和水平。
二、“五位一体”的中国高等教育评估制度创新
(一) 我国高等教育评估发展沿革
1990年原国家教育委员会发布《普通高等学校教育评估暂行规定》。迄今为止共实施了5次较大规模的本科教学评估:第一次, 合格评估 (1994-2002年) 。第一所开评的高校是天津城市建设学院, 共评了190所高校。第二次, 优秀评估 (1996-2000年) 。第一所开评的高校是华中理工大学, 共评了16所高校。第三次, 随机评估 (1999-2001年) 。第一所开评的高校是长沙铁道学院, 共评了26所高校。第四次, 水平评估 (2003-2008年) 。第一所开评的高校是上海大学, 共评了589所高校。第五次, “五位一体”评估 (2009-至今) 。
(二) “五位一体”的中国高等教育评估制度
《教育规划纲要》对提高高等教育质量和加强质量保障与评估提出了一系列要求。强调提高质量是教育改革发展的核心任务, 是建设高等教育强国的基本要求。党的十八大提出高等教育进入以全面提高质量为核心的内涵式发展阶段。评估是国际高等教育质量保障的共同做法。对此, 袁贵仁部长在部长专题会上强调:“评估非常非常重要, 特别特别重要, 是天大的事。它对任何国家来说都是重要工作, 是政府监控办学的主要手段, 在我国现阶段是贯彻《教育规划纲要》、提高质量最主要的抓手”。由于各国的体制不同和高等教育管理方式的差异, 国际上主要有3种高等教育质量保障模式:以政府主导的法国评估模式 (法、俄为代表) ;以同行评议为主的英国审核模式;以民间为主的美国认证模式。从发展的情况来看, 越来越多的国家开始综合运用评估、认证、审核等评价形式, 主体多元、内外结合进行高等教育质量监督和保障, 成为国际高等教育质量保障的共同趋势。
在全面总结我国20年高等教育评估所取得的成功经验和存在的问题不足, 并借鉴国际通行做法的基础上, 教育部于2011年下发《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》, 明确提出“建立学校自我评估、院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态监测为主要内容, 政府、学校、专门机构和社会多元评价相结合, 与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度”[3]。显然, 这不再是一次性的单项评估工作, 而是新时期高等教育评估制度的整体顶层设计。所谓“五位一体”, 是指学校的自我评估、政府力推的分类院校评估 (包括合格评估、审核评估) 、行业参与的专业认证与评估、实质等效的国际评估和以数据库为基础的常态监测等多主体、多形式的有机结合。具体地说:一是强调高校自我评估, 强化高校的主体地位和质量意识;二是分类开展院校评估, 引导高校合理定位, 促进内涵发展和特色发展;三是开展专业认证及评估, 增强人才培养与社会需求的适应性;四是鼓励有条件的高校参与国际评估, 同时积极开展与国际高水平教育评估机构的合作, 提高我国高等教育评估的国际化水平;五是建立教学基本状态国家数据库, 加强高校教学质量的常态监测。
(三) “五位一体”评估制度创新及国际评价
“五位一体”评估制度设计, 把学校自我评估、政府力推的院校评估和行业主导的专业认证等有机地结合起来, 将周期性专项评估认证与常态化的质量监测有机结合。“五位一体”中国高等教育评估制度的创新主要体现为“五多”“四新”。
所谓“五多”: (1) 评估标准多样化。比如合格评估和审核评估采用完全不同的指标体系。 (2) 评估形式多样化。比如有学校自评、院校评估、专业认证、国际评估等。 (3) 评估主体多样化。比如有学校、政府、专门机构、社会参与等。 (4) 评估结果发布多样化。比如有院校评估结论发布、专业认证结论发布、教学基本状态数据发布、年度质量报告发布等。 (5) 评估方法多样化。比如有周期性评估、常态数据监测。
所谓“四新”: (1) 新的评估理念。“五位一体”评估, 无论是合格评估、审核评估, 还是专业认证, 始终贯彻“以学校为主体、以学生发展为本位”的评估理念;教育部高等教育教学评估中心 (HEEC, 以下简称评估中心) 作为国家专门质量保障机构, 始终秉持“对国家负责、为学校服务”的工作理念。凡是参加过新一轮合格评估、审核评估的学校都可以比较真切地感受到, 学校真正成为质量保障的责任主体, 成为评估工作的主角, 学生发展成为合格评估、审核评估、专业认证的头等大事和第一标准。 (2) 新的质量评价标准。“把促进人的全面发展、满足社会需要作为衡量教育质量的根本标准”, 我们提出了“五个度”的质量标准体系, 即培养目标的达成度、社会需求的适应度、师资和条件的支撑度、质量保障运行的有效度、学生和用户的满意度。这五个度, 不仅是评估高校教学工作的尺度与标准, 事实上, 也是高等教育质量标准的升华, 是有关高等教育质量的新理论与新成果, 我们相信, “五个度”作为新的质量标准系统将越来越形成高校和社会的共识, 越来越发挥其引导高校建设和发展的重要作用, 我们认为“五个度”的质量标准体系也具有很好的国际普适性。 (3) 新的评估方法。“五位一体”探索新的评估方法, 既采用国际广泛实行的几年一个轮次的周期性评估认证形式, 同时又进行方法创新, 实施对学校教学基本状态和运行质量的常态监测, 建立国家数据库, 发布“211工程”高校、新建本科院校、工程教育系列年度质量报告, 应该说这在国际上是一个创举, 得到各方高度评价。 (4) 新的评估技术。建立基于网络的教学基本状态国家数据库共享平台。经过5年的艰苦建设, 国家数据库2.0版开始广泛应用。今年已有600所高校数据采集入库, 明年全国1200所本科高校数据将全部采集入库。国家数据库遵循高等学校教学工作内在规律, 选取涵盖学校基本条件、教师信息、学科专业、人才培养、学生信息、教学管理与质量监控等7大类数据项, 69张表格, 建立了规范严谨的数据采集制度和功能强大齐全的应用分析平台, 开始有效地服务于学校自身对教学工作常态监控, 服务于政府宏观监控高等教育质量, 服务于社会监督高等学校人才培养工作, 服务于专家开展各类评估工作。
特别需要指出的是, 无论中国评估取得的成绩经验还是存在的问题不足, 都深深根植于中国实际, 来源于中国自身的实践探索。因此, “五位一体”具有鲜明的中国本土特色, 国内主流媒体和百余家网站对此进行了深度报道和转载。联合国教科文组织教育规划所、欧盟教育与科学绩效评价委员会、俄罗斯联邦教育科学部、日本大学评价与学位授予机构等在其网站首页头条对会议[4]做了长篇专门报道, 高度评价中国政府将“质量”作为高等教育改革发展核心任务、建立健全国家质量保障体系的重大举措, 认为中国“五位一体”的评估制度顶层设计, 是对国际上多种质量保障模式的有机整合和创新, 同时也体现公共治理视野下政府转变职能的改革举措;中国首创的“五个度”质量标准和倡导的质量文化, 充分体现了“以学生发展为本位和以学校为主体”“强化质量保障体系”的先进理念, 兼具鲜明的中国特色和很好的国际普适性[4]。在2014年5月召开的有65个国家和地区代表参会的国际高等教育质量保障机构联盟 (INQAAHE) 大会上, 该组织主席鲍比博士在大会总结报告中特别指出“中国采取的‘以学校为主体、以学生发展为本位’和‘分类评估、分类指导’的理念, 以及‘以数据库为基础开展质量常态监测和发布质量报告’的做法在国际上都是先进的, 为高等教育大国开展质量保障提供了优秀实践范例”[5]。
三、“五位一体”评估工作最新进展及成效
(一) 院校评估———分类评估、分类指导、分级实施
院校评估包括对新建本科院校进行合格评估和对老本科院校进行审核评估。实现对各级各类高校的分类评价、分类指导, 引导其进一步明确自身办学定位和办学特色。部属院校的审核评估由教育部评估中心具体负责, 地方院校的审核评估权放给省级政府, 从而实现中央与地方分工负责、分级管理、共同治理。合格评估以国家的标准和要求为“基本尺度”, 重点对学校基本办学条件、基本教学管理和基本教学质量进行“把关”, 引导学校坚持地方性和应用型的办学定位, 为地方经济社会发展培养“下得去、用得上、信得过、离不开”的一线生产、服务、管理应用型人才。2014年底完成143所学校评估工作, 约占全国新建本科院校总数的近50%。各省教育厅 (教委) 称赞合格评估是“三静 (净、敬) ”, 即安安静静进校、干干净净评估、对学校和地方工作的帮助指导令人尊敬;被评学校感到合格评估是“三真”, 即真出汗、真促进、真管用。
审核评估强调用学校“自己的尺子量自己”, 引导高校合理定位、办出特色, 为国家经济转型升级和科技创新培养多样化人才。重点审核“四个度”, 即学校办学定位和人才培养目标与国家和区域经济社会发展需求的适应度、教师和教学资源的保障度、教学和质量保障体系运行的有效度、学生和社会用人单位的满意度[6]。审核评估特别注重聘请高水平的境外专家和行业专家参与评估, 2014年底完成13所高校的审核评估工作。参评高校普遍认为效果显著。南京大学校长陈骏院士说:“审核评估使学校上下受到震撼”。同济大学校长裴钢院士认为:“评估就应该这样做, 同济欢迎这样的评估”。五邑大学校长张剑教授指出:“评估触到了学校的痛处, 使学校看到了差距, 明确了改进方向”。
(二) 专业认证———鼓励行业参与、实施国际实质等效标准
专业是高等学校人才培养的最基本单元, 直接决定着人才培养的质量。对专业开展人才培养工作认证和评估可以极大地促进高等学校把财力、物力、精力聚焦到学生培养上, 真正改进教学工作, 提高教学水平, 让学生、用人单位和社会多方受益。同时, 通过高校、用人单位、行业与社会的共同参与, 真正体现多元利益主体围绕共同的目标协作与互动的新的共同治理模式。目前专业认证主要在工程教育约15000个专业布点数 (约占全国高校专业总布点数的1/3) 中择优开展。在中国工程教育专业认证协会的组织下, 33个行业学会协会共同参与, 已建立了一整套工程教育专业认证体系。2013年6月我国成功加入《华盛顿协议》, 成为预备会员, 标志我国工程教育专业认证体系得到国际认可。按照国际实质等效的认证标准和认证程序, 到2014年底完成15个专业类200所高校的600个专业的认证工作。
(三) 国家数据库———开发网络数据平台、实行质量常态监测
充分运用大数据建立起了基于网络的教学基本状态国家数据库, 形成了基于数据和事实说话的现代技术手段的常态监测。2014年已有600所高校数据填报入库。数据库作为一个开放的国家平台, 实现了国家、省 (市) 、学校三级信息共享, 服务于学校, 服务于地方管理, 服务于国家管理, 服务于各类评估。
(四) 系列质量报告———发布质量信息、接受社会监督
在数据库和评估的基础上, 教育部评估中心先后研制了《全国新建本科院校教学质量监测报告》《全国高等学校本科教学质量报告》《中国工程教育质量报告》等蓝皮书及《新建本科院校合格评估报告》等绿皮书, 与国家数据库一起初步形成了中国高等教育质量常态监测体系框架。这一系列报告强调用数据和事实说话, 满足不同层级、不同类型用户的需求, 促进了相关利益方对高等教育质量保障的共同关注和参与。
(五) 国际评估———国际参照、深度合作、以外促内
坚持高等教育开放, 用国际可比较、可衡量的质量标准来评估监测我国高等教育发展水平, 对于提高教育治理能力、建设高等教育强国而言是必由之路。近几年, 清华大学、北京大学、上海交通大学等一批“985工程”“211工程”高校积极探索开展学科、专业、课程等的国际评估。同时, 教育部评估中心与经合组织、联合国教科文组织、欧盟以及美、英、德、法、澳、俄、日、韩等国进行深度交流合作, 与国际先进理念、标准、制度、举措比肩而行, 不断扩大和提升了我国在国际高等教育质量保障中的参与度、话语权和影响力, 并在国际实质合作中取得了一些突破。如:力推厦门大学成功入选联合国教科文组织的全球高校内部质量保障示范项目, 将中国高校的优秀实践向世界推广;全面建立与经合组织和欧盟的对话磋商机制, 在高等教育学习成果评估 (AHELO) 、多维排名 (U-Multirank) 等国际重大评估排名项目的合作方面取得实质性进展;俄罗斯联邦教育科学督察署向中国教育部评估中心提出, 邀请评估中心用中国标准、中国专家、中国方法技术对俄罗斯大学进行评估;顺利实施中日韩三国“亚洲校园”学生交流项目质量监控评估合作等, 实现从“引进来”到“走出去”的重大突破。
2009年召开的世界高等教育大会所发表的大会公报《社会变革与高等教育发展新动力》特别指出:“高等教育作为构建包容性与多样性的知识型社会和促进研究、创新及创造力的主要力量, 在历史上从未有任何一个时期像现在这样凸显对高等教育投资的重要性”。建设一个能很好满足国家发展和个人发展需求的高等教育强国, 是支撑实现中华民族伟大复兴的中国梦不可或缺的基础性工作, 评估是保障高等教育质量的重要手段。建立现代高等教育质量保障体系, 需要在组织机构、专业队伍、质量标准、评估监测、结果反馈、持续改进等六大关键要素形成一个完善的闭环体系, 需要致力于建立适应未来高等教育发展变化的新的质量评价标准、新的评价技术方法和高校质量文化。高等教育质量保障、评估、监测工作使命光荣、责任重大、任务艰巨!我们不能有丝毫的懈怠, 我们必须一如既往地秉持对国家负责、为学校服务的理念, 努力工作。
参考文献
[1]吴岩.构建中国特色高等教育质量保障体系[M].北京:教育科学出版社, 2014:9.
[2]赵叶珠, 游蠡.社会变革与高等教育发展新动力——2009年世界高等教育大会公报[J].中国高等教育, 2009 (17) .
[3]教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见[Z].教高[2011]9号.
[4]国际经验与中国探索国际学术研讨会在北京召开[EB/OL]. (2014-09-23) http://edu.qq.com/a/20140923/067842.htm.
[5]吴岩主任率团出席INQAAHE大会并访问芬兰、俄罗斯评估机构[EB/OL]. (2014-06-14) http://www.heec.edu.cn/modules/news_detail.jsp?id=61623.
治理、善治与公共管理 篇5
（1）治理
对于什么是治理，众多机构和学者作出了自己的界定。比较典型的是全球治理协会和世界经济合作与发展组织的定义。
全球治理协会的定义是：治理是个人与机构、官方与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以是采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。世界经济合作与发展组织的定义是：治理是运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展。具体而言，治理指由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。
以上定义非常典型地反映了治理理论的主要特征，概括起来主要包括以下几个方面的内容：
第一，自我调节的协作方式。即国家（政府）、组织、个人之间通过谈判实现自动协调目的的方式。
第二，多样化的行动者。国家（政府）责任范围逐渐缩小而公民享有更多的责任，包括政府部门、私人部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。
第三，互动过程。致力于集体行动的（为公共利益）组织依靠互相依赖的权力和资源关系实现互相促进和支持，形成协作性的伙伴关系。
第四，政府的主导角色。政府在制度设计和战略制定方面具有根本性的作用，这是其他机构不能代替的，政府的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。
（2）善治
善治指一种良好的治理，主要指治理能够收获到良好的绩效,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果方面。
政治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动，公民的责任精神得到提升，公民对公共事务有着广泛的参与，社区团结达到非常高的水平。
管理效果是指通过多元角度的参与和互动，社区和组织的治理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的机制，提供了最大效率的公共服务。
经济效果主要指通过治理实现了社区和组织资源最大化的利用，并确定了良好的经济收益，给社区居民带来了更好的福利。
社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的效果，社区成为安全、幸福和文明的居住地。
就一个国家而言，善治则意味着政府实现了有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高，意味着国家不仅在经济上取得稳定而快速的增长，而且在综合效益上公民生活质量得到不断提升，社会与自然都实现了和谐共进的目标。（3）公共治理
公共治理则是在治理概念内涵的意义上进一步具体化。公共治理涵括了治理概念的所有内涵，同时，它还继续突出了“公共”的价值和内容。
第一，公共治理的主体非常广泛，不仅包括作为传统公共机构的政府，还包括准公共机构的社会组织和营利性机构，以及生活在社区和组织中的个人。内涵广泛的“公共”意味着它不会排斥任何一个公民或者机构参与公共事务，享受应得的福利。
第二，公共治理还有另一重特征：公共关联。它不是把任何社会事务割裂开来，而是从总体上、从所有公众的利益角度来进行处理。它突出强调了公众与
公共事务的不可分割性，强调了公民的责任精神。 3.公共治理的原则
第一，参与原则。
传统统治和管理模式基本上把管理对象（多数人）排斥在外，少数人对多数人实行统治和管理。
参与原则是民主的政府治理的基本原则。参与包含几个关键要素：授权、基层自治、对话协商。
（1）授权是参与的前提,没有充分的授权,任何参与都可能意味着非法，而非法的参与并不能带来良性互动，相反，却可能导致对抗和压制。
（2）参与的另一个相关要素是基层自治。作为政策执行者的基层官员真正要参与到治理过程中来，不能仅仅依靠有限的机械的执行权，而且要有部分自治权，即能够自我决定如何执行甚至变革政策和计划。
（3）参与的再一个要素是对话协商。通过互相尊重、平等、民主的对话方式，大到国家组织，中到社会机构，小到微观个体，都能够享有发表意见的权利，并能和他人建立理性的沟通关系。
参与式民主围绕着公共利益这一最大的目标展开，它的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。第二，透明原则。
透明原则是公共治理的重要标准之一。透明指政府在制定决策、执行决策过程中的绝大多数信息都要向公众公开，公众可以通过合法的、便利的途径在法定时间内获取所需的信息。透明原则包括信息公开与程序公开。
透明原则最主要的内容是信息公开。政府必须制定信息公开法，用法的形式来保证政府信息公开的范围、内容、程序、时间和方式，保证公民随时随地能够方便地获取政府信息并利用政府信息来进行各种经济、社会、科学活动。
透明原则的另一个内容是程序公开，即在政府的决策过程中，绝大多数程序都必须用法的形式明确规定，并最大限度地允许公民方便参与。第三，责任原则。
责任原则是公共治理的核心,而重中之重是强调公共机构的责任。
责任意味着公共机构应该履行对公民的义务，这是公共机构不可推卸的工作职责。
公共治理的责任内涵：积极的、建设性的责任；负面的、惩罚性的责任。
责任性对公共治理的要求：
（1）公共治理的主体始终保持对公民或者社会广泛关注的状态，应该时时刻刻将公共群众作为自己服务的目标。
（2）公共治理的主体切实尊重和保护公众的权力，不得产生任何违反基本法律侵害公民权力的行为。第四，回应原则。
这是从效能的角度考虑公共治理的标准。
所谓回应原则是指公共治理机构必须能够及时快速、准确无误地了解社会公共问题，制定相关政策方案，集中充分的社会资源，帮助社会公众脱危救困、协作进取。
回应原则主要关系到实效问题。回应必须快速，延误意味着公众利益的损害。社会问题得不到及时发现和处理、公众的紧急危险得不到发现和排查、公共项目不能及时筹集资源和建设立项等，都可能意味着公众的重大利益没有得到及时救援、保护和提供。这
种因为时效上的差错而导致公众利益的损害行为属于回应力不足的表现之一。第五，协作原则。
协作原则是指政府、企业和公民社会不是相互隔离而是通过建立起良性的叠加的组织网络来共同分享公共权力和协作处理公共事务。
公共治理具有多元性、民主性、合作性。
对政府部门来说，治理就是从绝对统治、垄断管理到“掌舵”引导的转化；对公民而言，治理就是从被排斥、隔离、被动接受到被吸纳、主动参与的转化；对企业而言，治理不单单是一个单方面赚取利润的商业行为，而是与环境密切合作，积极肩负社会责任的
行为方式。所以说，治理是一种以公共利益为核心的、多样社会主体共同合作的过程——从这个意义上说，治理实质上是一种“协商民主”的政治行为。
协商民主是贯彻协作原则的治理方式。第六，合法性原则。
按照人民主权理论，人民是否自愿授权并接受某个权威机构的统治就是该机构合法性的来源。越得到人民认同和支持的机构合法性越高，反之则相反。
公共治理是彻底贯彻这一理念的政治模式，它反对统治观念，也不同于管理模式。公共治理认为，合法性不仅来源于公民的政治授权，还来源于人民在具 体公共决策过程中的广泛参与、互动和支持。
教育公共治理 篇6
关键词 灾难性公共危机 网络化治理 多元主体
从SARS 病毒到禽流感肆虐；从汶川大地震到昆明火车站暴恐案，这些都表明，我们正处于一个危机多发的世界，因此灾害性公共危机该如何治理是政府和社会各界不可避免的一个课题，传统的单一主体危机处理模式体现出极大的弊端，在这种情境下，新兴的网络化治理就显现出了它的优势，因此研究灾害性公共危机的网络化治理具有重要的意义。
一、我国灾难性公共危机网络化治理必要性分析
（一）政府的治理困境需要网络化治理
我国的灾难性公共危机应对一直沿袭政府独治的模式，社会力量参与严重不足，政府虽然掌握着丰富的资源，但是具有突发性和紧急性的灾难性公共危机要求政府迅速做出决策，单凭政府自身的能力，很难在短时间内获得专业的信息和做出正确的决策。
（二）公民社会兴起需要网络化治理
公民社会是指国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和。公民社会兴起也是政府对于社会管理职能弱化的表现，政府应明确这一趋势，适当的把原属于政府职能范围的一些职权授予民间组织，可以形成政府、企业、非政府组织、公民的多元互动，走向网络化治理的良性发展道路。
二、我国灾难性公共危机网络化治理存在的问题
（一）政府治理主体自身能力不足
就政府主体来说，我国实行的是组织层级较多的金字塔式组织结构，这必然会造成政府之间信息传递慢、工作效率低，难以适应危机决策迅速化的要求，然而灾难性公共危机最大的特点就是变动性，政府虽然坚持了公共危机治理的原则性，却没有掌握好其变动性，在公共危机治理中，只讲原则容易犯教条主义错误，这使得我们需要灵活性来补充。
（二）非政府治理主体缺乏合法化参与渠道
目前，我国关于灾难性公共危机治理的法律体系还不够完善，对那些已经公布实施的法律文件尚存在一些关于肯定和支持非政府组织参与到公共危机治理的职责和途径的规定不足的态势，对非政府组织参与的法律法规规定的滞后，使得政府决策机构不够重视非政府组织的参与，致使非政府组织的参与愿望时常得不到满足。
（三）治理主体间的信息沟通不畅
随着经济社会的快速发展，各类社会组织也逐步发展起来，但是政府仍然缺乏管理社会组织的经验，这导致政府主体和各类社会组织沟通成为一个难题，危机网络化治理需要政府同其他参与主体、甚至是政府主体内部进行协作，协作的一个必须条件就是信息共享，但是我国政府长期存在的一个问题就是对民间组织的警惕性心理，担心其他参与主体的参与会分化政府权力，这也是造成主体信息沟通不畅的原因之一。
三、我国灾难性公共危机网络化治理的解决对策
（一）推动政府理念向网络化治理转变
管理与治理只有一字之差，但二者所秉持的理念和行为模式有着根本区别。“治理”强调政府是有限责任下的政府，其职能应严格控制在公共领域，政府要将权力、责任归还给私人领域，让市场、社会组织和公民依据自己的的原则和方式处理各自领域中的事情，这样才能调动各个主体的积极性、主动性和首创性，整个社会才能充满活力和生机。
（二）发挥非政府组织在危机预防中的作用
在现代社会中，信息的重要性毋庸置疑，利用及时准确的信息做出正确的判断是决定危机处理恰当与否的关键。在危机发生之前，非政府组织充分利用其广泛的公共基础，搜集大量信息，为预防危机的到来提供资讯，起到防患于未然的作用。同时，各类信息可以通过社团、公益组织等多种渠道及时得到反映，从而协助政府管理，为危机中的信息传递架设了一座桥梁。
（三）实现网络技术下的政府与媒体协同
现代科技手段的迅速发展需要政府与媒体的合作，危机管理主体要想将危机控制在常态之下，就必须充分运用网络，及时快速的应对，加强与新闻媒介的沟通协调，从而稳定社会秩序，避免社会恐慌。同时，媒体也应该坚持正面的导向作用，加强民众的公共危机意识，提高公民素质和能力，唤起公民危机意识，并且充分考察信息的可信度，减少因信息失真而造成的麻烦。
（四）完善网络化治理的法律保障
2006年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》中虽有对突发事件中信息公开的相关规定，但没有形成一套关于危机状态下网络化治理的法律体系，在危机实际应对中，现有的法律法规仍然存在着诸多漏洞，这些都会影响对危机的有效应对。政府应该完善灾难性公共危机中网络化治理的法律法规保障，使得各主体在应对危机面前有法可依，促进各个参与主体知道其行为“边界”，从而能在有限的行为中充分发挥自己的“一技之长”。
参考文献：
[1]俞可平.中国公民社会研究的若干问题[J].中共中央党校学报，2007（6）：14-22.
[2]王华华，王尚银.政府成功治理公共危机中的原则性与灵活性[J].党政干部学刊，2011（4）.
[3]王强.协同治理： 公共危机治理的新趋势[J].山东行政学院学报，2012（6）.
[4]徐祖荣.治理与善治语境下公共危机的多元共治模式[J].杭州市社会科学院社会学研究所.
教育公共治理 篇7
当代治理理论与实践日益趋向公共性与公共化,公共治理概念的形成不仅基于治理领域和治理对象的公共性,也在于治理主体的多元性与公共性。传统公共行政在理论与制度上皆确立和维护作为公共权力主体的政府的一元化管理主体地位,公共权力的使用、公共资源的投入及公共服务的提供皆呈现为政府主导的垄断性、强制性和配给性,政府职能的社会管理性与服务性被管制性与控制性所吸收和遮蔽,公民、社会组织及基层社会自我管理、自我服务的自治化程度较低,这种由政府自上而下单边主导的社会运行状态是与构成单一的经济基础及机制单调的计划体制相互适应的。依托于经济市场化的经济与社会转型改变了全社会的利益格局,由单一的“国家——集体”利益构成转变为“国家——社会”利益结构,而社会利益的内涵与形式已呈多样化,包括私人独享性的个人利益、群体共享性的共同利益、全社会共享性的公共利益。利益格局的多元主体化势必形成多样化的利益需求和多样化的利益保障与实现方式,由此,各种社会主体的自治意识与自治能力同步提升,传统的封闭的社会管理体制与模式也因政府职能转变和建设有限政府的行政现代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代,由政府、市场主体、社会中介组织、基层社区等主体以合作互补机制及平等共赢的公共伦理所缔造的公共治理格局正在形成,各种主体在这个开放民主的治理格局中各自扮演着独特的角色、居于独特的地位和发挥着独特的作用,它们共同编织了现代公共治理的网络化社会服务功能体系。
1 当代公共治理格局中政府的地位与作用
在传统的阶级统治模式中,行政管理附属于阶级统治,是为阶级统治服务的。而近代以来,阶级统治变得越来越隐蔽,行政管理的公共性则随着社会环境的变化,在经济、政治、文化等领域凸显出来,处处可以看到政府干预的迹象。社会越发展,政府职能的分化就越充分,政府只能通过设立不同的机构来担负具体社会管理职责,因而产生了机构臃肿、推诿扯皮、贪污腐败、公众对政府能力失去信心等消极行政现象,“政府失败”论开始占主导地位。人们试图通过行政改革来解决各类问题,由此,20世纪70年代末80年代初期西方国家兴起了一场公共行政改革运动。此次改革中,政府继续担当着“主角”,但就其趋势而言却呼唤了一种新的管理模式,称之为“新公共管理”,现在看来,新公共管理运动并未取得理想中的成效,新公共管理理论也遭到了很多学者的批判,但却展示了打破行政主体一体性的趋势。在新公共管理运动之前,政府职能被分为政治职能、经济职能、文化职能及其他各项社会职能。这种职能划分方式是基于管理对象的不同,属于对象性的分化。新公共管理运动带来了全新的解决传统问题的思路,即“主体性分化”。张康之教授认为“任何一个机构或部门都不是一个独立的管理主体,只有由这所有的机构或部门所构成的完整的政府系统,才可以称得上是相对于社会的管理主体或行政主体。”政府虽然还是专门的社会管理机构,但却不是唯一的机构,政府应缩小管辖的空间范围,把部分社会管理职能交由政府之外的机构去承担。这样,政府便可以从繁杂的日常社会管理中解脱出来,而专注于公共政策的制定和监督执行。
在现代社会,政府作为公共政策的制定和监督执行者,在更宏观的领域发挥着重要职能。以珠海市为例,2007年珠海市财政局发布了《财政收入科目变动的解释》,标志着珠海市的社会事业彻底放弃了旧的计划体制理念,开始正式走上“小政府大社会”的轨道。2008年,国家颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,明确珠海市的发展定位,并提出2020年率先实现现代化的宏伟目标。2008年6月,珠海市做出了《关于建设生态文明新特区、争当科学发展示范市的决定》。2009年签署《珠中江区域紧密合作框架协议》。2009年8月,国务院批复《横琴总体发展规划》,2010年6月,作为“全国第一个粤港澳合作示范区”的横琴新区开发全面启动。这些公共政策的制定和实施强调了政府的调控宏观经济的职能,为珠海的发展指明了方向。
政府职能向公共政策方向的倾斜必然以管理的社会化作为前提。政府的基本职能在于公共政策的制定和监督执行,社会管理的职能则应交给社会组织。政府应抛弃传统的垄断与强制的秉性,重视网络社会各种组织之间平等对话的系统合作关系,强调政府、市场、和第三部门共同享有权力,发展合作伙伴关系,共同分担公共治理责任。珠海作为经济特区在改革开放后的三十年间,政府职能转变的步伐越来越快,珠海市曾经在1983年、1989年、1996年、2001年、2004年和2009年先后进行了6次政府机构改革。最近的一次改革就是以转变政府职能为中心,明确各个职能部门的职责,把可以下放的管理事项下放到企业、事业单位或者社会组织。例如,珠海市文体旅游局将民办非企单位的年检工作、市级以上体育竞赛活动的审批等,委托给珠海市体育总会;珠海市住房和城乡规划建设局将市优良样板工程年度评优评奖工作,委托给市建筑行业协会;珠海市民政局将社会捐助接收中心和救灾物资储备仓库的日常管理工作,委托给市慈善总会。未来珠海市发展的关键是继续加大机制改革力度,实现政府职能的彻底转变,积极推进政事分开、管办分离,建立新型的社会事业运行与治理机制。
2 当代公共治理格局中市场的地位与作用
在我国,伴随着市场经济的不断深入与发展,人们的主体意识不断增强,对于生活质量的要求也越来越高,可以说,整个社会发生了剧烈而深刻的变化,而公共治理环境相对也变得更为复杂多变,以往单纯的政府部门已无法成为当代公共治理格局中唯一的治理者,它必须依靠市场等其他主体的共同合作来共同治理,即在公共治理领域中引入市场竞争机制和私营机构的管理模式,将原来由政府承担的部分公共治理职能推向市场,充分发挥市场优化配置公共资源的主体地位与作用,达到有效改善和提升公共治理服务大众的目的。
珠海自1980年设立为经济特区以来,经过三十多年的发展,取得了举世瞩目的成就,市场经济体制建设也相对发展成熟,确立并发挥市场在当代公共治理格局中的独特主体地位与作用,具体而言:(一)、打破政府在公共治理格局中的垄断地位,引入市场竞争机制。以往由于政府是公共物品与服务提供的唯一途径,独占着公共物品与服务的信息与资源,因此,不免形成垄断局面,造成公共资源治理的效益不高和分配不公的问题,打破政府的这种垄断地位,可引入市场竞争机制,即通过与市场组织的合同外包、补助、特许经营等合作形式,减少对公共治理供给领域准入条件的限制,充分发挥市场这一主体的竞争优势,以实现市场对公共资源的优化配置。(二)、明确政府在公共治理中“掌舵”的职能,逐步建立以市场为主体的公共管理责任机制。美国行政学家奥斯本认为,在一个民主自治国家里,政府在公共治理中的职能应该集中在“掌舵”,而不是“划桨”。即政府在公共治理中的职能应是制定战略方针的宏观调控,而不是具体战术策略的微观实施,具体的战术策略的实施工作可交由市场组织来完成,以此充分发挥政府、市场各自的优势,达到和谐统一。并且随着市场经济体制的进一步发展与完善,市场在公共治理中的自主能力会逐步得到提高,在公共治理中的公共责任感和责任意识也会逐步得到提升,这样它们参与社会公共治理的愿望也会变得越来越强烈,逐步建立以市场为主体的公共管理责任机制,转变政府在公共治理中的职能,也是社会发展的必然趋势。(三)、充分发挥市场的利润激励机制,强调市场导向和顾客导向。由于公共产出的非市场性质,公共产出难以测量,因而难免会造成公共生产过剩、效率低下的浪费现象,解决公共资源浪费这一问题,可充分发挥市场的利润激励机制,以市场检验作为主要的评判标准和衡量尺度,强调市场导向和顾客导向,把权力中心主义转变为服务中心主义,以市场、顾客为导向、为中心,形成各公共治理主体为争夺市场而竞相提高公共物品与服务质量的公平、适度、良性的竞争环境,在提高公共资源利用率的同时增加公共资金来源,在提高公共治理效率的同时让公众在享有公共物品与服务时拥有更多更好选择的机会。
3 当代公共治理格局中社会中介组织的角色与作用
随着中国经济体制转轨的日趋完善、政府职能转变的日趋深入、和谐社会建设的日趋紧迫,社会中介组织作为当代中国公共治理的一支重要力量,在经济、政治和社会领域中发挥着日趋重要的作用。而处于中国改革开放窗口之中的珠海市,社会中介组织对其公共治理的作用更为突出。现具体分析如下:
3.1 在经济领域,中介组织能够发挥政府与企业之间的桥梁纽带作用
随着珠海市公共管理事业的不断发展,社会中介组织越来越多的承担了政府原来对经济进行微观管理的功能,从而填充了政府经济职能转变的黑洞,维护了经济发展的正常秩序。中介组织通过制定行业的规章制度,实行行业自律,扮演行业的代言人和政府政策信息的传递者,有效地沟通了政府和企业之间的联系。据珠海新闻网披露,珠海市软件行业协会现有会员单位224家,管理着集成电路设计中心、软件检测中心、网络检测中心、数字娱乐中心四个公共技术平台,主要业务包括承担政府委托授权的受理软件产品与软件企业认定、软件产业统计等职能。协会会长陈利浩对市委领导坦言:“我们正在做着政府不好管、管不了的事。”市委领导则表示,软件行业协会有序承接政府转移的职能,主动配合行业主管部门做好相关行业管理工作,较好地发挥了政府与企业之间的桥梁纽带作用。
3.2 在政治领域,社会中介组织是政府与公众沟通的有力平台,是公共价值的维护者
在传统的政府和社会的二元结构关系中,政府和社会高度整合,政府直接面对社会及社会中的个人。当政府与社会产生矛盾时,就会直接形成对立的格局,而没有缓冲的余地。而在当代,社会中介组织通过发表意见、提出建议、协调对话等途径影响政府决策过程,增强了政府和社会之间的信息交流和情感沟通。当前需要政府的职能逐步地有选择地退出,而退出留下的空间需要中介组织的填补,这样才有利于维护公共价值,才有利于维护整个社会的和谐稳定。
3.3 在社会领域,社会中介组织关注弱势群体,促进社会公平正义,是社会稳定的支持者
面对市场经济“金钱至上”之风和科层制造成的人际疏离,社会中介组织所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣及其坚守的人道主义精神如同扑面春风,给社会带来了一股清新空气。例如,在珠海市服务妇女儿童志愿者协会,得知协会心理健康服务队的志愿者黄旭前两天通过一个半小时的耐心疏导,挽救了一名决意跳楼轻生的群众,市委书记甘霖连声赞好,高兴地说:“感谢你们为珠海稳定和谐作出的贡献。”特别是珠海市处于社会发展变化较快阶段,强势群体和弱势群体分化趋势明显,弱势群体的心态越来越脆弱,这种情况下社会中介组织的介入,使其可以在沟通、咨询、社会服务、社会调剂等方面发挥越来越大作用。所以社会中介组织关注弱势群体,有利于促进社会公平正义,是社会稳定的支持者。
4 当代公共治理格局中社区的地位与作用
4.1 社区在公共治理体系中地位
现代公共治理是一个多渠道、多元主体的参与过程。治理强调分清政府、公民社会和市场各自的责任与权力。按照政社分离的原则,需要重塑政府角色和政府理念,政府将会逐步归位,只管理属于自身的事务,只行使法律所赋予的权力。政府在把不该管也管不好的社会事务通过授权、分权转移出去的同时,大力发展社会组织,由社会组织“接力”,把政府让出去的相关职能和事项有机衔接起来。社区作为现代公共治理系统的末梢,公共治理中的最小单位,承担起越来越多的社会服务职能,在社会发展中的独特地位、价值和功能也日渐显现出来。因此,珠海政府应转变职能,从经济建设型政府向社区治理型政府转变、从行政管理型政府向公共服务型政府转变、从集中管理型向多元协作治理型转变,积极营造全社会重视社区治理、社区发展的氛围。明确政府及其职能部门在社区治理中的职责,理顺与社区的关系,使社区居委会通过依法自治,保证社区居民依法管理自己的事情,才能真正减少政府负担,在基层实现社会正义,通过不断完善社区功能,走出一条既有珠海特色又具有示范效应的道路。
珠海提出“探索创建城市和农村社区自治型管理模式,建立共建共管共享的社会治理新格局”的重要构想。选择香洲区翠香街道办和青竹社区居委会、金湾区三灶镇、斗门区白蕉镇和乾务镇网山村委会作为试点,从体制机制上探索社区民主自治的新形式、新途径和新方法。在原有社区自治体系的基础上,完善社区议事协商委员会,培育社区社会组织,增设社区监督委员会,形成“议事(社区议事协商委员会)、决策(社区居民大会或社区居民代表大会)、执行(社区居委会)、协助(社区社会组织)和监督(社区监督委员会)”的社区自治体系。被列为试点之一的翠香街道青竹社区,其社区居委会承担着协助政府工作的七项职能:维稳、环卫、计生与公共卫生、劳动保障、青少年和老龄工作、国防教育和征兵、侨务工作,选择以睦邻卡、睦邻节搭台,尝试构建和谐自治型社区,成果显著。网山村则整合农村社会资源,试行“十户联保”制度,从建立健全“户户联保、小组联防、村村联动”的“三联”机制入手,构建平安和谐新农村。
4.2 社区在公共治理体系中的作用分析
现代公共治理是为补充政府管理和社会调节不足应运而生的一种社会管理方式,是影响各国政府的一种全新理念。推行社区自治体制,是加强基层民主政治和物质文明、精神文明建设的有效途径,是提高城乡居民生活质量的重要举措,是提升社区建设水平的关键步骤,是一项利国利民、充满生机活力的事业。只有实行社区自治,保证社区居民依法管理自己的事情,才能真正减少政府负担,实现社会主义民主。我国的社区建设已走过十几年的历程,其促进社会稳定和基层民主的成效明显。在构建和谐社会的大格局下,社区建设将承担更为艰巨的任务。其作用具体表现为以下几方面。
4.2.1 提供社会服务功能
服务是社区最主要的功能,首先是政府服务于居民,通过对社区的宏观指导、规划,投入建设资金和各种福利的服务;其次社区为居民提供的服务和人际间的相互服务,有利于构建和谐社会。
4.2.2 协调政府和公众的关系
居民生活在社区中,社区成为政府联系社区居民的主要载体,社区在政府和公众之间发挥沟通和协调作用,使公众的意愿能够通畅地向政府表达,有利于促进公众广泛而理性地参与政治生活,保证社会的稳定和发展。同时社区为国家各项法律和政策在基层的顺利贯彻执行打下坚实的基础,对国家政治和社会的良性发展起到保护作用。
4.2.3 社区具有民意的社会整合功能
社区拓展人们社会交往的范围,有助于各种观念和看法的交流和统一,从而实现民意的集中和有序的表达。有利于实现“小政府、大社会”的管理格局。
4.2.4 为政治民主化提供合格公民
社区是社会的最基本单位,对于正在努力推进政治民主化进程的中国来说,自治型社区在民主的学习和实践方面,培养和训练了合格公民。
4.2.5 为政治参与提供必要的空间
在中国社会发展的历史过程中,民主是作为外来的制度因素被引入的,其实践需寻求新的生长空间,社区为人们提供政治参与的有效空间,成为居民实现各项政治权利的场所,社区自治活动推动整个社会的民主化进程。
5 结论
教育公共治理 篇8
公共文化服务体系属于公共服务范畴。而所谓的“公共服务”则是指公共部门及其他辅助部门为满足当前社会公共需求而提供相应的公共产品的服务行为的总称。是由公共部门或准公共部门共同生产或提供的, 满足社会成员的基本文化需求为目的的服务行为。这种行为以提高全体公众的文化素质与文化生活水平为目标, 在提供基本的精神文化享受的同时, 也为当前社会的生存与发展提供了必须的文化环境。因此, 从公共管理学的角度看, 公共文化服务属于公共服务中的社会性公共服务。
而针对我国当前社会环境, 公共文化服务体系则可以认为是以公民文化权利的实现为逻辑起点, 满足公众的文化需求, 进而向社会公众提供公共文化产品及相关服务的制度与系统, 是当前国家公共服务体系的重要组成部分之一。
二、治理单元
所谓图书馆治理单元, 指的是针对某一特定区域内的居民组织, 使之能够获得图书馆服务而采取的措施与行动所形成的区域范围, 这一范围就被称为图书馆治理单元。我们也可以将图书馆治理单元理解成由统一的主管部门与建设主体进行管理的图书馆群。
从治理单元的设置方式上看, 主要分为以下四种类型:
(一) 必置制
在设置公共图书馆的治理单元时, 如果有某一具备法律效力的规定对某级政府或社区提出了必须对公共图书馆提供相关的服务时, 则这一级政府或社区的辖区就成为了一个图书馆治理单元。
(二) 认可制
这一制度是指当图书馆或图书馆治理单元发生设置或撤销事务等事件时, 需要经过上级部门的认可才具备其合法形式。在欧美发达国家, 这一制度通常仅适用于公立图书馆, 而对私立图书馆则大多只要及时“申报”即可。而在我国, 对私立图书馆的设立则同样具有相应的认可性准入标准。
(三) 自由制
这一制度是指, 当某些组织得到法律许可或授权设置公共图书馆时, 虽然得到法律许可, 但是是否设置的决定权掌握在该组织手中, 且符合法律程序的制度。比如当前美国许多地方大多根据本州的图书馆立法会的需要制定相应的程序来设置公共图书馆, 而这种较为自由的形式也使得地方政府与图书馆的联系更为紧密。
(四) 义务制
根据法律规定或政府制度制定的某一公共组织或政府机关有义务设置公共图书馆并提供相应的公共文化服务时, 这种制度安排就构成义务制。通常情况下, 在义务制文本表述中常会用到带有鼓励、扶持的字样。
除此之外, 由于要形成公共图书馆治理单元, 并不需要必须与行政划分完全一致。因此, 在形成公共图书馆治理单元时, 完全可以不考虑行政区的划分, 或跨行政区形成。
三、针对我国公共图书馆治理结构的优化建议
(一) 法人治理结构的完善
要实现为全社会提供普遍均等的公共图书馆服务这一基本原则与宗旨, 就需要对公共图书馆法人治理结构加以完善。目前, 在欧美发达国家, 已经形成了具备一定的结构模式的公共图书馆治理结构。在宏观治理结构上, 基本上形成了能够为全社会提供公共文化服务的治理单元格局, 并设置了能够根据当前所有者的意愿对治理单元内的居民能够就近获得图书馆服务提供财政支持的建设与管理主体, 并形成正确的评价导向。而在微观结构上, 欧美发达国家也基本上形成了将公共图书馆决策、执行与监督职能分离的治理结构。其中, 公共图书馆决策层为图书馆管理的主体, 通过理事会制度进行治理, 履行管理职责, 对图书馆主体进行管理;而执行层则由理事会选举并任命的馆长作为实际负责人, 负责在图书馆的日常治理中执行理事会的决策;监督层则负责对理事会与馆长的决策与行为的合法性及合理性进行监督。从而使公共图书馆内部的决策权、实行权、监督权相分离, 同时形成内部制衡, 极大的强化了公共图书馆治理结构的稳定性与合法性。而以此为参照, 我们发现, 无论在微观治理还是宏观调整上, 我国的公共图书馆法人治理结构显然都未能达到这一水平。因此, 在实际工作中, 我们必须借鉴国外先进经验, 合理的设置图书馆法人治理结构。
(二) 主体设置模式的创新
要完善公共图书馆治理结构的建设工作, 就必须合理的设置建设主体。由于我国地域辽阔, 各地区间的经济发展水平差距较大, 因此, 公共图书馆的建设基础也存在着较大的差异, 这就要求在设置公共图书馆时, 必须通过多元化的设置模式对其建设主体进行合理的设置。
当前, 国际上较为常见的两种主体设置模式如下:
1.以本地地方政府作为单独的主体进行建设, 也就是通过独立的地方政府对辖区内的公共图书馆服务全面负责的方法, 这种方式大多通过建立一个或多个实体图书馆对整个区域进行服务, 根据情况的不同也会通过设置总分馆的方式对其辖区进行全区域的覆盖。
2. 两个或以上的政府进行联合建设, 并同时提供相应的图书馆服务。这种形式在美国与澳大利亚较为普遍。
(三) 总分馆服务体系的实施
根据我国当前的实际情况, 结合各地区之间的经济差异构成状况, 在设置公共图书馆治理时应选用总分馆服务体系。而通过对国内外许多成功案例的分析, 通过总分馆制设置公共古树管的成本效益较高, 且获得成效较为明显, 能够从真正意义上实现全社会的公共文化服务。而随着图书馆服务网络与公共文化服务体系的建设与完善, 我国不少地区也已经开始实施这一办法。
作为一种国际上较为常见且收效甚广的公共图书馆服务体系, 总分馆体系能够有效的覆盖全社会, 并且合理的确定公共图书馆的治理主体与治理单元, 并通过对其建设主体与管理主体的确定为公共图书馆日后的发展起到重要的指向性意义。
综上所述, 公共图书馆的治理还有很长的路要走, 而在当前公共文化服务体系的基础上对公共图书馆治理结构的合理调整, 则直接影响了其服务质量与覆盖范围。针对我国现行的管理体制, 公共图书馆要达到为全社会提供普遍性服务还有很大的差距。而由于受到当前管理体制的限制, 图书馆治理方法也难以有较大的调整与改变, 这就要求业界人士能够从行业角度进行思考, 通过创新活动激发潜能。同时不断的提升内在管理质量, 通过对自身综合素质的不断优化, 争取政府支持, 进而在现行的体制框架下尽可能的以政府为主导, 通过资源共享、经费保证等办法形成区域性图书馆组织, 进而形成合理的公共图书馆法人治理结构, 从而最大程度上为我国的公共文化服务体系建设提供保障。
参考文献
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村庄公共生活与农村治理探讨 篇9
关键词：村庄公共生活,农村治理,善治
1问题的提出
通过参阅有关文献发现, 已有的对农村公共生活的研究主要可以分为社会学和政治学两个视角。社会学视角所研究的农村公共生活侧重考察村庄传统公共生活的社会文化意义及其变迁过程, 注重考察村民日常交往模式及其社会整合功能。而政治学所关注的农村公共生活则侧重于研究国家行政权力在农村的运行状况对农村公共生活的影响。无论是社会学视角还是政治学视角, 都为我们认识农村公共生活提供了丰富的参考资料, 但均未对村庄公共生活的功能作用进行进一步挖掘, 也没有考虑到其对农村治理的有效作用。笔者认为, 把农村公共生活研究的社会学视角和政治学视角结合起来探讨其对农村治理的影响, 对当下的农村治理实践具有一定的指导价值。
2村庄公共生活
从社会学视角视之, 公共生活是相对于私人生活而言的。私人生活参照法国历史学界的用法, 指的是在理想状态下既不受公众监视、也不受国家权力干预的那部分个人生活。从而公共生活可以界定为除私人生活以外的一切社会交往活动。而政治学视角对农村公共生活的定义则侧重于政治参与性的公共生活。例如何晔 (2012) 将村庄公共生活定义为“有关主体在处理农村公共事务、解决农村公共问题时而形成的集体行动、公共交往和共同生活, 是乡村基层公共管理的实践形态。”笔者认为, 虽然村民的公共政治参与活动占据了村庄公共生活的很大一部分, 但除此之外, 其他社会学意义上的社会交往活动, 例如茶馆喝茶或是邻里之间的相互交往等等也是村庄公共生活的生动表现形式。它所呈现的功能意义对政治学所关注的农村治理问题同样有着积极的指导作用。因此, 本文援引夏国锋的观点, 将村庄公共生活界定为在农村社区范围内形成的超出家庭范围的人与人之间的一种社会公共交往形态, 既包括面对面的交流与沟通的日常生活交往, 也包含互相帮助的经济生产行为, 更包含着对关乎公共利益的公共事务参与和基于某种社会关联自主生产的集体行为和交往。
3农村公共生活对农村治理的积极作用
治理理论认为, 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程, 其本质是政府与公民对公共生活的合作管理。俞可平认为, 善治具有五个基本要素: (1) 合法性, 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态; (2) 透明性, 它指的是政治信息的公共性; (3) 责任性, 它指的是人们应当对自己的行为负责; (4) 法治, 其基本意义是法律是公共政治管理的最高准则, 法律面前人人平等; (5) 回应, 它是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应。农村治理就是要运用农村公共权威, 管理村庄公共事务, 维护村庄公共利益, 最终达到善治的过程。因此, 笔者将从善治的角度出发, 分析农村公共生活对农村治理的有效作用。
3.1 农村公共生活强大的信息传播功能对农村治理的影响
(1) 信息传播对政策宣传的作用。
信息传播可以说是农村公共生活最明显的一个功能作用, 在村庄社会中, 公共生活的信息传播功能首先体现在对政策传播的作用上。如今, 农村社会越来越开放, 农民接触的外界信息越来越多, 村民们聚集在一起从以前聊家长里短, 到现在开始关心“外出务工”、“养老福利”等国家政策。在这样的信息传播中无疑会对政策的宣传起到很大的作用。在本人同伴下乡调查政府对当地危房补助政策的过程中, 在问到村民是怎样知道这项政策的, 很多村民的回答都是听同村某某说的。可见, 在农村这种典型的“熟人社会”中, 公共生活是村民了解信息、政策的重要渠道。治理理论认为, 善治概念与低效的管理活动是格格不入的, 管理的有效程度越高, 善治的程度就越高。农村公共生活越丰富, 政策传播的渠道就越宽, 传播速度就越快, 而政策的快速传播正是农村治理有效性的要求之一。
(2) 信息传播对农村治理舆论监督的作用。
村庄公共生活形成的网络正如现代社会的互联网一样, 在其社会圈中担当重要的信息传播功能。农村社会谁都认识谁, 谁都熟悉谁, 谁家要是出点什么事情肯定是大家茶余饭后谈论的重要话题。尤其是村民关心的村两委也都是村民知根知底的熟人, 对村干部的背景都熟悉, 这个人有没有能力, 业绩怎么样, 都是村民谈论的话题。这就使得村干部的一举一动都在村民的视线范围内, 任何不称职的行为立刻会被放大, 影响村民对村干部的评价, 其结果则会反映到村干部下一届选举中。而对于村两委的整体工作更是如此, 工作做的好不好, 有没有促进村民的利益, 都要接受村民的检验和评价, 其舆论监督功能不容小视。这种强大的舆论监督作用就使得作为农村治理主要力量的村两委在工作中公正透明, 依法办事。而治理过程的法治、责任和透明性正是善治要求的基本内容。
3.2 农村公共生活的社会资本积累功能对农村治理的影响
所谓社会资本, 罗伯特·D·普特南认为可以被视为社会组织的种种特征, 诸如信任、规范、网络, 它可以通过促进行为的协调而提高社会效率。社会资本的产生强调两个以上行动者之间的长期互惠合作, 其核心就是维持关系网络的价值理念、行为规范等。社会资本的积累首要强调成员互动和互惠的过程, 而农村公共生活就是村民最好的互动平台。村民通过参与公共生活进行长期互动交往, 会形成一系列的正式的或非正式的组织网络, 并通过遵守共同认可的行为规范和进行互惠合作来维持组织网络。这种和谐、互惠的关系, 从组织层面来看, 有利于促进村民为实现村庄公共利益进行协调与合作, 降低组织内耗, 提高治理的有效性。
而从村民个人层面来看, 丰富的社会资本可以为村民获取信息、提高声望地位等提供便利, 进而产生农村社会资本精英。这类精英往往都是村庄公共生活中的活跃人物, 在公共生活的信息传播中占有权威地位。他们拥有较广泛的社交网络, 是村民“托人办事”的首选对象。因此, 这类精英人物有良好的群众基础和动员能力, 成为村庄公共事务管理活动中的新权威主体。我们说, 农村治理主体是指村庄范围内的一切公共权威, 既包括村两委, 也包括村民间组织和普通村民。因此, 这种新权威主体的产生不仅增强了农村治理的主体力量, 同时在一定程度上也对其他权威主体 (如村两委) 起到监督、制衡的作用, 优化了农村治理的主体结构。
3.3 农村公共生活的广泛参与性对农村治理的影响
农村公共生活的广泛参与对农村治理的影响首先表现在其对治理合法性的影响上。广泛参与性是农村公共生活最基本的特征, 同时也是农村治理走向善治的基本要素。善治有赖于公民自愿的合作和对权威主体的自觉认同, 离开了公民的积极参与与合作, 善治无从可谈。村庄公共生活是村庄公共秩序维护的主要对象, 同时也是村民参与村庄管理的主要平台。村民作为农村治理的力量之一, 对管理事项的参与程度越高, 就越容易产生对治理的政治认同感。而尽可能增加公民的共识和认同感是取得和增大治理合法性的主要途径。合法性越大, 善治的程度越高。而善治的程度越高, 管理的有效性又要求越高。村民对村庄公共生活积极、广泛的参与在一定程度上能提高村民的政治参与意识和能力, 激发治理主体的活力, 促进治理主体间的沟通与合作, 减少内耗, 从而降低管理成本, 提高治理的有效性。
4优化村庄公共生活, 提高治理绩效
4.1 对农村公共场所进行合理的设计
虽然各种公共生活场所的形成有一定的历史传统因素, 但还是可以通过有组织的建设营造出一个有利于丰富村庄公共生活和改善农村治理的公共空间氛围。一方面, 可以利用公共生活的公共性特点设计政策宣传工具。在很多村庄中, 有关政策的宣传大多集中在村委会指定的宣传栏中 (一般在村委会门口, 或村民的房屋外墙上) 。但村委会门口的宣传栏基本上只是部分村民有事情要办的时候才会去研究上半天。而村民房屋外墙上的宣传语, 往往大而精简, 不能做详细的解读。如果把个性化的宣传工具设立在商店、休闲亭等村民容易聚集的场所, 更能引起村民的关注, 从而就感兴趣的话题展开讨论。从这些讨论中又可以接受到村民对相关政策的态度。
另一方面, 可以根据村庄公共生活的特点设计更多有利于村民交流的公共空间。自改革开放以来农村传统的公共空间大有退缩趋势, 如过去最容易聚集村民的水井、洗衣码头等都在逐渐淡出人们的生活。这类农村传统公共空间的退缩使得村民参加公共生活的机会越来越少, 进而造成了整个人际网络和社会资本的有限。因此, 为提高治理的参与性, 可以根据村民参与公共生活的需求和本村的实际情况对村庄公共空间进行设计, 提供更多有利于村民交流的公共场所。例如, 在合理的位置设置凉亭、休闲小广场等, 为丰富村民公共生活提供空间帮助。
4.2 对乡村精英进行引导, 同时为其提供更好的施展平台
无论是农村中社会资本精英还是其他精英, 一般都拥有好的资源动员能力, 对村民具有很强的动员和榜样作用。他们容易获得村民的权威认同, 得到村民的信任, 是村庄公共事务管理活动中的积极分子。农村公共生活在一定程度上为精英们提供了施展的舞台, 同时精英们的公共参与活动又促进了农村治理的有效进行。因此, 在农村治理实践过程中应当对这部分公共权威进行引导和吸纳, 实现农村资源的有效整合和利用。正如目前有越来越多的精英人物参与到本村村委会的竞选中来, 外出精英回流现象也成为学者们探讨的话题。因此, 对精英人物的引导和吸纳体现的不仅是农村治理本身的需要, 同时也是很多精英的愿望。
对乡村精英的吸纳, 首先是将其吸纳到正式组织中来, 成为农村治理的主干力量。作为治理的主干力量可以充分发挥其资源优势, 为农村治理献计献策。另一方面, 精英人物的参选行为本身就给原村两委成员带来强劲的竞争动力, 促使他们更加关注民意。其次是对精英人物的非正式组织吸纳, 从治理与善治的角度来说, 治理的主体本身就不仅仅是村两委而是一切公共权威。因此, 精英人物作为正式组织之外的个体依然是农村治理的重要力量。但单个的力量具有分散性, 如果以组织的形式对这种权威力量进行整合, 更能产生组织凝聚的效果来与其他权威主体进行抗衡。
4.3 加强对民间组织的培育, 发挥其对农村治理的有效作用
农村中的民间组织是农民参与公共生活的另一个重要形式, 是农村治理的重要参与者之一。相较于日常交往型的公共生活来说, 民间组织具有组织性和制度性等特点, 例如一些社团或协会等组织都有自己的组织成员规范, 这种制度规范能增进成员间的彼此信任, 更容易促进成员间的互惠与合作, 进而促进组织和个人的社会资本积累。而从民间组织的功能作用来说, 一方面它可以对村两委和其他权威主体进行有效地监督、制衡。例如在有关村民公共事务管理的重大事项上, 民间组织可以整合、代表村民意见与村“两委”进行谈判, 同时监督村两委工作、制衡“两委”权利。另一方面它还可以对维护村庄公共秩序提供有效帮助。在农村治理实践过程中, 会存在很多的矛盾, 例如村两委之间的矛盾, 各非正式组织间的矛盾或邻里乡亲之间的个人矛盾等, 民间组织作为矛盾之外的第三方可以起到很好的调和作用。就村两委来说, 村支部和村委会之间时常会因为治理过程中的各种分歧产生矛盾, 增加农村治理的内耗。在矛盾发生后民间组织能够组织“两委”座谈协商, 起到中间人的作用。因此, 在现有治理实践中, 要为民间组织的发展提供土壤, 重点培育, 以便充分发挥其对农村治理的有效作用。
参考文献
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教育公共治理 篇10
一、关注西方治理理论的原因
治理理论是20世纪90年代兴起的一种新的公共管理范式, 笔者曾在《一个关于公共治理的三维分析框架》[1]一文中指出, 西方公共治理理论兴起的原因主要在于三个方面, 第一是理论方面的原因, 即新公共管理过于注重效率, 从而忽视了公平、正义和民主这样的公共价值, 同时, 新公共管理还导致治理结构的碎片化、分散化问题, 而治理理论兴起的原因就在于试图纠正新公共管理的不足;第二个方面的原因就是西方发达国家的地方治理运动, 治理理论是行政领域的学者对这些地方治理运动进行经验总结的结果;第三个方面的原因就是诸如世界银行这样的国际组织的工作实践所起的推动作用。然而, 我们之所以关注西方治理理论的原因除了我们面临与西方发达国家相似的严峻挑战之外, 还有部分原因是我们特有的。概括地说, 我们关注西方治理理论的原因主要基于如下四个方面:即社会转型, 全球化和地方化, 市场失灵和政府失灵, 以及政府的职能转变。
如前文所述, 我国目前正处于全方位的社会转型时期。转型既是指社会形态的转变, 即由工业社会向后工业社会转型。但是, 我国的转型比西方发达国家的转型更为复杂, 因为我们正处于农业社会、工业社会和后工业社会的交汇中。另外, 转型也指经济发展方式的转变, 即由计划经济向市场经济转变, 由粗放型经济向科学发展型经济转变, 尤其是前者对社会结构的影响比较大。林默彪在《社会转型与转型社会的基本特征》[2]一文中指出, 转型社会意味着:第一, 社会各阶层处于分化与组合中, 社会权力、社会资源和财富在发生转移和进行重新分配, 原有的一些利益结构被打破, 新的利益结构在重组;第二, 传统权威在流失, 社会权力在发生转移;第三, 维护原有利益结构的社会制度和体制正在向一种新的社会制度和体制转变;第四, 社会群体、个体和不同的社会力量之间的竞争和冲突加剧;第五, 出现信仰危机和价值多元化;第六, 社会心理的焦虑和迷惘。所有这些转型社会中出现的问题不是独立的而是相互联系的, 其中最为根本的问题是利益协调问题, 解决这个问题会带动其他问题的解决。然而, 这个大问题的解决不仅要靠强有力的政府, 也要靠市场和社会。治理理论就是政府、市场和社会协调解决社会问题的理论。
与社会转型一样, 全球化也是一个多维度的概念, 从主要方面来说, 全球化既是指经济的全球化, 也指文化和价值观上的全球化。经济全球化把全世界的开放国家都绑在一起, 因此, 一个国家的经济波动, 特别是大规模的经济体的经济波动对其他国家会造成连带性的影响。开放既促进一个国家的经济发展, 也带来一定的风险。这就要求政府不仅具有掌控好经济的稳定与发展的能力, 同时也要求政府与其他国家就经济方面进行协调与合作。另一方面, 全球化也意味着文化的交汇与渗透, 这就给民族国家维持独特的文化和价值带来挑战。我国目前应对这一挑战的措施是构建社会主义核心价值体系。然而, 核心价值体系的构建和维持不仅仅是一个理论问题, 更为重要的是, 它是一个实践问题。因此, 我们需要动员全社会维持一种合理的文化和价值体系。与全球化相对, 这里的地方化是指我国20世纪90年代以来的行政权力下放这一现象。权力下放激活了经济也激活了社会, 但同时也带来一些问题, 其中最为主要的就是腐败问题。权力下放后, 地方政府权力不受约束或者说受约束的程度太小, 由此导致一些“权力资本化”的现象。近年来不断出现的腐败案件就是很好的例子。不管是全球化带来的问题还是地方化带来的问题, 都是比较复杂的问题, 单凭政府的力量是不能或者说很难解决的, 我们更多的是需要政府与社会的互动和合作。
尽管市场是我们目前所知的最有效率和最有活力的经济运行机制, 但是它仍然是不完美的。纯粹的自由市场会导致市场失灵, 这就是负外部性、垄断、公共品无人提供, 以及贫富差距逐渐加大的问题。因此, 一些经济学家主张用适当的政府干预消除市场失灵, 然而, 政府干预又会带来寻租, 导致效率低下, 财政支出不受限制的政府失灵问题。国家与社会的合作治理结构可以在很大程度上解决部分市场失灵和政府失灵问题。
目前, 国内行政领域的大多数学者都主张我国政府职能要从以经济建设为重心向以提供公共服务为重心的服务型政府转变。服务型政府不是以权力为本位而是以权利为本位, 不是以利益集团的利益为本位而是以弱势群体的利益为本位, 以人民大众的利益为本位。因此, 服务型政府更强调接触社会中的劳苦大众, 接触社会中的下层人民, 倾听他们的声音, 为他们代言, 并与他们互动, 共同维持和谐稳定的秩序, 共同分享社会发展带来的成果。
二、西方治理理论及其取舍
治理 (governance) 这个概念的“原意是控制、引导和操纵”。[3]但是, 自20世纪90年代的治理理论兴起之后, 治理这个概念的含义偏离了原来的意思。笔者认为, 可以从广义和狭义两个层面来把握治理这个概念。从广义上讲, 治理就是平衡利益, 促成行动并解决实际的社会问题或公共问题的过程。这个广义的定义具有一般性, 它不仅包括狭义的治理概念, 同时也包括市场和科层制这两种治理机制。狭义的治理概念是指网络治理, 即多主体性的治理, 它是治理理论目前最通用的定义, 尽管学者们在对其进行理解上各有所侧重。
“有论者认为治理发端于北欧诸国, 特指合作主义的政治结构……全球治理委员会认为治理是各种公共的、私人的个人和机构管理公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或者各不相同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”[4]笔者不赞同把治理看作一种政治结构, 而更倾向于把治理看作是管理公共服务的方式。尽管在实际的治理过程中免不了有权力的使用, 但治理的核心问题并不是权力, 而是解决实际的公共问题。Robert Leach认为, “治理是政府支持社会力量, 通过面对面合作的方式组成的网络管理系统。”[5]笔者认为, 这个定义还不完整, 因为它并没有指出治理的目的是什么。J.N.Rosenau“将治理定义为一系列活动领域里的管理机制, 它们虽未得到正式授权, 却能有效发挥作用。与统治不同, 治理指的是一种由共同的目标支持的活动, 这些管理活动的主体未必是政府, 也无须依赖国家的强制力量来实现。”[6]由此可以看出, J.N.Rosenau主张一种无政府的非正式授权的治理结构, 笔者认为这只是诸多的治理形式之一, 而没有概括出治理的一般内涵。Whitehead认为, “一般还是可以将治理理解为一个由聚焦于正式政治领域和公共部门的治理结构转向不断增加私人部门和公民社会参与并融入他们的利益的过程。”[7]Rhodes认为, 治理是指一种自组织性的组织间网络。笔者并不完全赞同这种定义, 因为合作网络或治理结构的建立不仅可以是自组织性的, 也可以是他组织性的, 比如由政府建立一定的治理结构。
综上所述, 笔者认为, 狭义的治理概念是指多元的治理主体互动地、协调性或合作性地采取行动, 以解决实际的社会问题或公共问题的过程。在这个定义中, 笔者并没有指出多元的治理主体如何结合, 权力和资源如何分配, 因为这些都是与具体的问题相关的, 正如笔者在《一个关于公共治理的三维分析框架》[8]一文中所指出的那样, 治理的模式或结构要根据具体的问题来做出合理的安排。与广义的治理概念不同的是, 狭义的治理概念指定了是多元的治理主体而非单一的治理主体, 从这个意义上说, 它也包含治理主体之间的互动性。
一些学者从多个角度对治理概念或治理问题进行解读。考察这些学者们的归纳性工作有助于我们更全面地理解治理的内涵。
首先, Rhodes在《新治理:无政府的治理》[9]一文中从最小国家、企业治理 (corporate governance) 、新公共管理、善治、社会控制体系和自组织网络六个方面对治理做出解释。Rhodes认为, 作为最小国家的治理, 就是要限制政府干预的范围和形式, 使用市场或准市场制度提供公共服务。Rhodes认为, 作为企业治理的治理是一种引导和控制组织的机制, 它并不指公司的业务运作, 而是为企业指出总的方向, 监视和控制总经理的管理活动。这种治理“主张信息的公开或披露, 正直或坦率的交易, 以及通过明确的责任和角色分配使个人对他的行为负责。”[10]Rhodes认为, 作为新公共管理的治理, 主张在政府中引入私人部门管理方法, 引入竞争机制, 强调接触客户, 分散权威, 目标驱动, 根据结果评价绩效。这实际上是把新公共管理理论看作是治理理论的一种形式。Rhodes认为, 作为善治的治理就是“有效率的公共服务, 独立的司法体系和履行合同的合法框架, 负责任地管理公共基金, 具有独立的对代表性的立法机构负责的公共审计员, 各级政府对法律和人权的尊重, 多元的治理结构和言论自由。”[11]Rhodes认为, 作为社会控制体系的治理强调所有的参与者都是相互需要的, 社会政治性的治理以交互形式的创造为对象, 公共和私人的参与者都拥有干预的责任, 我们生活在一个无中心的社会, “政府的任务就是促进社会政治性的交流, 倡导解决问题的多种不同的安排, 同时在几个参与者之间分配任务。”[12]Rhodes认为, 作为自组织网络的治理“是比政府更宽泛的术语, 它意味着以政府、私人部门和自愿部门之间的任何一种组合形式提供服务。”[13]
其次, 斯托克在《地方治理研究:范式、理论与启示》[14]一文中阐述了治理理论三个方面的支柱, 即网络管理理论、授权理论和社会解释理论。网络管理理论认为, “治理就是由许多主体和组织混合而成的网络的运作, ……其关注的焦点是政府如何有效地与政府内和政府外的组织互动, 最终实现目标。”[15]授权理论认为, “有效治理的关键是建立恰当的授权机制。”[16]这与前文Rhodes所说的企业治理的内涵大致相当。社会解释理论认为, “治理是具有开放、发展和反思特征的沟通关系。”[17]
再次, 李泉在《治理理论的谱系与转型中国》[18]一文中也从三个方面阐述治理理论。李泉认为, 以市场为中心的治理学派主张将商业管理中行之有效的方法和技术引入到公共管理领域中, 这实际上是新公共管理的翻版。李泉认为, 以网络为中心的治理学派主张通过国家与社会领域内的多元主体之间的双向互动来制定和执行公共政策。笔者认为这种思想来自政策网络研究中的倡导者联盟框架概念。另外, 以国家为中心的治理学派, 毫无疑问, 就是强调国家在治理中的作用。
除上文对治理的分析视角进行考察之外, 更重要的是对治理理论的内容进行归纳。斯托克认为, “治理有五个核心论点:即, 第一, 治理理论关注治理过程中在政府之外的组织结构;第二, 治理明确指出, 存在边界和责任上的模糊;第三, 治理安排使参与其中的行为主体和组织之间产生复杂的依赖关系;第四, 网络是治理实践的主要形式;第五, 治理研究认为, 政府可以利用其权威与立法能力之外的许多工具影响结果。”[19]Rhodes在《新治理:无政府的治理》一文中指出, 众多不同用法的治理的共同点在于:“第一, 组织之间的相互依赖性;第二, 资源交换的需要以及共同目的的协商引致的网络成员之间的持续性交流;第三, 基于信任并受网络成员协商和达成一致的规则约束的交流;第四, 具有很大程度上的自治性。”[20]刘文秀和汪曙申在《欧洲联盟多层治理的理论与实践》一文中对欧盟的治理经验做了总结。他们认为, “第一, 欧盟多层治理强调参与主体和权威来源的多样化;第二, 治理的权力运作改变了以往由上至下的单一向度;第三, 国家层次和次国家层次是欧盟政策执行的主要行为体;第四, 在不同的政策领域, 欧盟的多层治理的力度和形式有所不同;第五, 治理的权威基础体现为一种认同和共识, 合作和协商成为有效治理的主要方式;第六, 欧盟多层治理拥有明确的制度框架和有力的法律保障。”[21]
上文分别就治理的概念、治理的分析视角和治理的理论内容三个方面对治理理论进行阐述。在此基础上, 现在我们可以就西方治理理论在中国公共治理实践中的适用性问题进行考察。王诗宗在《治理理论及其中国适用性》一书中对这个问题进行了详细的阐述。但是, 笔者在本文中采用一种与他不同的分析思路。
国内外都有学者认为西方治理理论不适用于中国, 其原因在于:一方面, 中国没有成熟的公民社会;另一方面, 中国没有西方国家那样的政治和行政体制。与此观点不同的是, 也有部分学者毫无批判地主张把西方治理理论移植到中国, 他们的方案就是通过改变我国的一些现实状况, 比如培育公民社会, 建立像西方国家一样的行政体制, 为治理理论在中国的适用性创造条件。尽管我们的体制和制度方面有需要改革的地方, 但是笔者认为上述两种观点均不可取, 因为这两种观点都存在一个不可取的隐含假设, 即, 他们都把把西方治理理论作为一种学习的标准, 作为一种一成不变的模式。笔者认为, 西方治理理论不是标准, 不是模式, 它既有值得我们学习的地方, 也有一些不适用于我国现实的地方。问题是, 其中究竟哪些方面值得我们汲取, 又有哪些方面需要我们摒弃呢?对这个问题的分析, 有助于更进一步地构建更具通用性的治理理论。
通过前文的叙述, 笔者认为, 西方治理理论的如下内容是值得我们汲取和采纳的:第一, 限制政府干预的范围;第二, 适当地向社会分权;第三, 通过市场提供公共服务;第四, 在行政机构内引入竞争机制;第五, 明确治理主体的责任, 使他们对自己的行为负责;第六, 政府要与政府之外的机构和个人进行互动和沟通;第七, 更为重要的是, 重视公共价值或社会价值, 并把弱势群体和下层人民的利益放在首位, 要在治理过程中充分考虑他们的利益。
西方治理理论的不可取的地方在于:首先, 其基本假设不可取。西方治理理论认为, 治理的核心问题是权力问题, 笔者认为治理理论的核心问题是解决社会或公共问题, 权力的使用需要根据不同的社会问题做不同的安排和分配, 它只是手段而不是目的。其次, 西方治理理论认为国家与社会、国家与市场之间是此消彼长的关系, 这是不正确的, 而且这也是与治理理论内容本身相矛盾的, 因为治理理论强调国家、市场与社会之间的互动和合作。再次, 西方治理理论有很强的社会中心主义倾向或者说有很强的政治世俗化倾向, 他们之所以会有这样的主张, 是因为他们持一种自由主义的价值观念, 特别是古典自由主义价值观念, 过分地主张个人权利。同时, 这也源于西方国家如下这种形成过程, 即西方国家先有市民社会, 然后有公共领域, 最后才有在公共领域基础上建立的国家。而我国是先有国家 (政府) , 公共领域的形成需要在国家 (政府) 的引导下, 通过公民参与才能形成, 即国家 (政府) 的引导→公民参与→公共领域→公民社会。这种不同的路径说明我们不能毫无批判地采纳西方治理理论的观点和主张。
三、我国公共治理实践的目标与策略
笔者在《一个关于公共治理的三维分析框架》[22]一文中指出, 治理的目标就是平衡利益, 维持稳定与和谐的社会秩序, 使公共利益或公共价值最大化。具体来说, 就是保障社会公平, 确保社会民主价值, 提高公共服务的效率, 继续维持人民的自由和平等的权利。尽管这些内容还不全面, 但都是善治的主要内容。因为善治就是治理的目标, 所以我们可以把它们作为治理的主要目标。
为了实现这些目标, 我们需要采取适当的治理策略。这些策略主要包括以下几个方面:即公民参与, 授权, 信息公开, 对话与共识, 以及国家与市场、社会之间的联合行动。
第一, 公民参与是指公民就与他们切身利益相关的政策向政府提出意见的过程。现代政府一般通过制定和实施相应的公共政策来提供合理和公平的公共服务, 以实现社会公共价值。与民生相关的教育、医疗卫生、社会保障、住房和就业等社会问题基本上都是以相关政策的执行来解决的。尽管我国一些公共政策的出台参考了部分公民的意见, 但事实证明, 我国的公民参与程度的确不高。制约公民参与的障碍主要在于公民缺乏适当的参与渠道, 没有适当的制度来保障公民的参与。因此, 构建合理的公民参与渠道和参与制度是必要的。
第二, 这里的授权是指政府向公民授权, 向一定的公民社会组织授权, 允许他们就一些公共管理或社会服务问题提出他们自己的方案, 实现自组织性的治理。实际上, 很多事情不需要政府亲力亲为, 人们自己就能够解决。但是, 这种自组织性的治理一般也需要社会精英或政府的引导才能实现。
第三, 这里的信息公开一般指政府信息公开, 信息公开是公民参与社会事务的前提。对于公民个人来讲, 搜集一些信息要花相当大的信息成本或交易费用, 由于得不偿失, 公民往往就会处于一种“无知”的状态。而政府具有搜集信息的天然优势, 如果能将一些可靠的信息搜集整理出来并公开的话, 公民就能学到不少知识, 进而避免出现一些不必要的问题。近年来出现的假大学招生, 假官员下访民情, 以及众多的腐败现象都说明我们有进一步加大信息公开力度的必要。
第四, 就制定社会政策和提供公共服务而言, 仅有公民的参与还不够。要想更好地了解公民的需求和社会的需要, 政府要与公民进行持续性的对话和互动, 并在此基础上寻求共识。近年来, 很多政府都开通了论坛、博客, 甚至微博、微信等信息沟通平台, 有的政府官员还主动与公民进行网上沟通, 这是一种很好的交流途径, 值得继续维持下去。同时, 笔者认为, 政府应当有专门的信息事务官来处理这些信息, 既要上情下达又要下情上传。如果没有信息事务官, 沟通和交流就不会很充分, 因为政府官员不可能有那么多时间来处理大量的信息。
第五, 因为国家与市场、社会并非像西方治理理论所认为的那样, 是此消彼长的关系, 在解决社会问题或公共问题时, 政府与市场、社会根据特定的问题形成特定的组合模式, 在有序的协调和合作情况下进行联合行动, 就能很好地解决一些社会问题。它不仅能避免政府失灵和市场失灵问题, 而且还能解决社会不能自发动员的问题。
四、结语
文章基于社会转型, 全球化和地方化, 市场失灵和政府失灵, 以及政府的职能转变等四个方面的原因来考察西方治理理论。笔者认为, 可以从广义和狭义两个层面来把握治理这个概念。从广义上讲, 治理就是平衡利益, 促成行动并解决实际的社会问题或公共问题的过程。这个广义的定义具有一般性, 它不仅包括狭义的治理概念, 同时也包括市场和科层制这两种治理机制。狭义的治理概念是指多元的治理主体互动地、协调性或合作性地采取行动, 以解决实际的社会问题或公共问题的过程。与广义的治理概念不同的是, 狭义的治理概念指定了是多元的治理主体而非单一的治理主体, 从这个意义上说, 它也包含治理主体之间的互动性。
西方治理理论不是标准, 不是模式, 它既有值得我们学习的地方, 也有一些不适用于我国现实的地方。西方治理理论的如下内容是值得我们汲取和采纳的:第一, 限制政府干预的范围;第二, 适当地向社会分权;第三, 通过市场提供公共服务;第四, 在行政机构内引入竞争机制;第五, 明确治理主体的责任, 使他们对自己的行为负责;第六, 政府要与政府之外的机构和个人进行互动和沟通;第七, 更为重要的是, 重视公共价值或社会价值, 并把弱势群体和下层人民的利益放在首位, 要在治理过程中充分考虑他们的利益。西方治理理论的不可取的地方在于:其治理的核心问题是权力问题, 认为国家与社会、国家与市场之间是此消彼长的关系, 具有很强的社会中心主义倾向或者说有很强的政治世俗化倾向。
我国公共治理实践的目标就是平衡利益, 维持稳定与和谐的社会秩序, 使公共利益或公共价值最大化。为了实现这样的目标我们需要使用如下几个方面的策略:即公民参与, 授权, 信息公开, 对话与共识, 以及国家与市场、社会之间的联合行动。
摘要：基于社会转型, 全球化和地方化, 市场失灵和政府失灵, 以及政府的职能转变等四个方面的原因来考察西方治理理论。可以从广义和狭义两个层面来把握治理这个概念。西方治理理论不是标准, 不是模式, 它既有值得我们学习的地方, 也有一些不适用于我国现实的地方。我国公共治理实践的目标就是平衡利益, 维持稳定与和谐的社会秩序, 使公共利益或公共价值最大化。由此我们需要采取如下几个方面的策略:即公民参与, 授权, 信息公开, 对话与共识, 以及国家与市场、社会之间的联合行动。
关键词：西方治理理论,公共治理,治理理论,治理实践
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