城中村拆迁改造中的困局与破解策略——以广州沥滘村为例

2022-09-11

随着城市的迅速发展和不断扩大, 农村逐渐被城市包围, 形成城中村。城中村的拆迁改造是城市升级的重要一环, 关系着城市未来的发展空间, 在法律法规明确、村民维权意识增强的背景下, 如何破解拆迁困局是政府、房地产商、村民三方共同关注的焦点。

位于广州市海珠区东南部珠江河畔的沥滘村[2]是目前广州老城区最大的城中村, 拟采用全面改造的模式[1]。政府授权、改造主体为村集体组织——沥滘经济联合社[2], 鼓励房地产商——珠光集团与其合作。经联社通过融资、土地置换产权等方式与珠光集团展开合作, 同时经联社动员广大村民参与改造, 保护村民和村集体利益。整个过程需要按照政府规划部门批复的最终规划方案进行施工图设计及复建房建设。

2014年, 《沥滘村城中村改造房屋补偿安置方案》在全村公示, 并于9月4日开始联社股民的表决投票。截至2017年8月, 全村表决率为71.4%, 未达到80%的立项实施标准。

一、广州沥滘村陷入拆迁改造困局的原因

根据相关的报道, 目前在沥滘村中展出的改造总体规划模型只是沥滘经济联合社和房地产商的初步设想, 沥滘村改造与否还是未知数, 如果表决达成了改造意向, 具体的规划才会制定, 否则只是空谈。这场持续了十多年之久的改造拉锯战还会持续下去。

造成困局的根本原因在于各方利益冲突, 村民更高的利益要求与政府房地产商的有限满足相矛盾。具体表现为以下几个方面:

(一) 村民更高的补偿要求与拆迁补偿政策的矛盾

在课题组的调查中, 有79.46%的村民认为目前沥滘村改造遇到的最大障碍是补偿标准偏低。沥滘村部分片区经济发展得较好, 村民们通过将住宅出租给外地人开商铺赚取租金, 拥有较为稳定的经济收入。沥滘村改造则意味着他们将失去这笔丰厚的租金收入, 而《补偿安置方案》中, 对这一部分商铺面积没有商铺的补偿标准, 仅以普通住宅的标准来核算, 这让拥有商铺的村民的既得利益遭到重大的损失, 也成为经济发展较好片区的拆迁改造陷入了困局。

对村民和村中拥有房屋产权的居民采取三种方式进行补偿, 分别是货币补偿、复建房安置以及两者相结合的方式。这三种补偿方式中, 货币补偿为15000/平方米, 而选择复建房安置的, 则按合法面积“拆一补一”计算复建房安置面积。而市场房价远高于补偿价格, 有村民表示货币补偿价不及周边一手楼价的1/2, 属于偏低水平, 并且改造后生活成本上升, 有降低个人生活质量的可能。与广州鱼珠相比, 它的货币补偿达到19000元/平方米, 远高于沥滘村的货币补偿。

(二) 非证载房屋面积补偿标准存在争议

由于城乡二元管理体制等历史原因及违法建筑监管机制漏洞等现实原因, 包括沥滘村在内的众多城中村均存在大量的违法建筑, 存在证载合法面积和实测房屋面积不符的现象。

一方面, 沥滘村等城中村违法建筑的存在是农村建筑管理混乱导致的历史遗留问题, 并非现户主的意愿, 而现户主大多数不愿意为这些历史问题承担责任[3];另一方面, 出于日常出租盈利以及对现有补偿金额的不满, 村民往往会通过加盖违法建筑来获得更大的收益。

村民证载合法面积的部分, 可以选择货币补偿和复建补偿两者结合的方式。对于非证载房屋面积, 沥滘经联社表示, 超出房屋合法面积的部分存在权益不清晰、难以处理等问题, 增加了物业匡算的难度, 该部分房屋面积不能选择货币补偿, 只能选择复建安置;若完全是历史违建, 则按照补偿方案最高只能获得1500元/平方米的一次性补偿, 这引起与违章建筑有密切关系的利益主体的极大不满。

在课题组的调查中, 有67.86%的村民认为目前沥滘村改造遇到的最大障碍是违章建筑的认定。村民们普遍认为, 《补偿安置方案》中对于超出证载面积部分的补偿标准不合理, 针对扩建的房屋面积和非证载庭院、阳台、飘楼等的补偿标准存在争议, 认为过低的补偿标准侵害了村民的现有权益。

(三) 拆迁改造期间的过渡工作不足

在课题组的调查中, 有65.18%的村民认为, 目前沥滘村改造遇到的最大障碍是过渡工作不足。房屋拆迁过程中的过渡期限, 是指在房屋拆迁中, 由于拆迁人不能一次性安置住房, 需要经过一段时间才能给被拆除房屋的所有者提供安置房。从房屋被拆除到搬入安置房这一段时间就是房屋拆迁过程中的过渡期限。《补偿安置方案》提出, 在拆迁过渡期限内, 70岁以上的独居老人可以选择由经联社提供的临时安置房进行过渡, 但其中并没有提及更多的后续服务。其他不符合条件的村民则需要搬离原居住地, 到外边租房过渡。这样, 原本在本地谋生的村民就很有可能要面临失业的问题。现阶段方案所体现出的拆迁过渡工作明显不足, 让村民对拆迁心存顾虑, 阻碍了沥滘村拆迁改造的进程。

(四) 信息不公开, 收益分配不均

在近年来广州市城中村拆迁改造的实践中, 由区政府履行的职能逐渐被下放到村集体 (经联社) 。在沥滘村的改造中, 沥滘经联社主要代表村民与房地产商进行协商。

纵观目前全国的情况, 大部分村民对所在的村集体信息知情度较低, 信息的不公开容易引起村民对村集体的不信任。课题组调研发现, 有43.75%的沥滘村民认为该村的集体生活不民主。特别是在城中村拆迁改造这样涉及全村村民利益的大事面前, 村集体更应该将更多的信息和细节披露给村民, 才能得到村民的支持和配合。

在城中村拆迁改造进程中, 会有巨额的资金流动, 这关系到各方利益主体, 包括村民和村集体、村民和房地产商的利益分配。

村民和村集体的利益分配主要体现在村集体资产的管理, 即现有沥滘村集体的资产管理方式和运营方式并不完全得到村民的认可, 有很大的提升改善空间。

二、广州沥滘村拆迁改造困局的破解策略

(一) 建立“政府+房地产商+村集体”的复合改造模式

结合本次调研走访, 课题组认为, 沥滘村改造应借鉴已有的成功案例, 如“政府+房地产商+村集体”模式。课题组将该模式下的策略分为有形策略和无形策略两个方面。1.有形策略

有形策略分为四个部分, 分别为改造形式、补偿方式、实施计划与后期保障部分。

在改造形式方面, 沥滘村改造可实行“政府+村集体+房地产商”的模式, 在该种模式下, 三方能够达到帕累托最优, 村民与房地产商利益最大化, 同时政府作为改造的监管者能够更好地为二者提供资金监管与政策支持。村集体与房地产商在制定拆迁改造方案时, 需要自身充分考虑自身利益分配, 比较好的方法是村集体固定资产直接入股房地产商对于本村拆迁改造的项目中。村集体直接入股项目, 每年进行分红, 这样村民减少了直接损失, 同时能让村民主动参与拆迁改造项目中, 直接加快拆迁改造进程。

在补偿方式方面, 实际可以有三种:货币补偿、复建回迁和二者的结合, 现今补偿方式主要由村集体与房地产商协商决定, 而若以村民民主化角度分析, 村集体往往没有充分考虑村民各方的意见, 集体代表急于追求改造效率而盲目妥协于房地产商提出的条件, 没有充分发挥基层民主的优势, 因而改造陷入困局。在沥滘村改造进程中, 可以邀请村民代表、村集体 (经联社) 、房地产商、政府四方共同协商, 充分利用基层民主制, 让村民主动提出补偿条件, 结合各方需求, 讨论出一个更好的补偿方案。

2. 无形策略

无形策略可以从村民安抚与外来人口安置两个方面着力。

在村民安抚方面, 无形策略注重于对村民进行精神与进入市场化的转变。在改造之后, 必定给当地发展带来较多的工作机会, 给本村村民带来了工作机会与社会保障, 村民在进入市场化经济的过程中, 使得村民进入完善的社会保障机制, 弥补了原有的农村集体经济中对于社会保障缺失的情况, 同时也能使村民缓解生活成本提高的压力。随着时间推移, 城镇化是必然的趋势, 村民只有进入整体社会城镇化和市场化的经济当中, 才能使得个人的物质和精神享受到保障。

在外来人口安置方面, 无形策略注重的是城中村改造对外来人口增加工作机会的可能性, 即注重于给外来人口带来工作机遇。事实证明, 城中村改造对外来人口增加工作机会是可行的。可以从村集体经济出发, 开发村集体经济, 可以从第三产业的角度出发, 第三产业要求较多的服务方向的劳动力, 并且发展第三产业能够使得土地利用实现全面可持续的发展。这样既能不减少外来人口劳动力对城市发展的中坚力量, 又能保证外来人口的生活与就业。

(二) 适当提高拆迁补偿标准, 提出灵活补偿模型

在住宅货币补偿方面, 课题组在充分了解沥滘村改造中的补偿条件之后认为, 土地征收的标准应该以市场价格作为补偿依据, 遵循市场经济的规律, 采用综合地价法, 把地理位置、经济状况、市场需求、增值空间等因素作为判断标准。

在商铺补偿方面, 可以参照市场价格制定商铺的补偿标准。在现有的补偿方案中, 商铺的用途不作为补偿标准的考虑对象, 商铺的价值没有得到合理的评估, 仅仅连同居住的建筑一并计入补偿标准的面积中, 实质上脱离了市场价格, 违背了公平的补偿原则。为了能够破解拆迁改造的困局, 推进拆迁改造的进展, 可参照浙江省的立法经验——《浙江省城市房屋拆迁管理条例》[3], 结合商铺的区位、规模、租金收入等进行公平评估其市场价格, 并以市场价格为依据制定商铺的补偿标准。

为了更好地研究灵活补偿方案, 课题组将“补偿”与“补贴”进行对比, 求同存异, 根据“固定数量补贴导致个人消费不足的情形”和“固定数量补贴导致个人过量消费的情形”[4], 建立了如图7所示的灵活补偿模型[4], 分析补偿住房面积不足、补偿住房面积超过所需这两种情况。

假设在改造前沥滘村村民人均住房面积价值曲线为MN, 个人实际所需的住房面积为F1, 实现的均衡点为E1, 此时的效用为曲线U1。

启动沥滘村城中村改造后, 居住环境有较大改善, 该村村民的总效用得到提高。假设改造后沥滘村村民人均住房面积价值曲线为M′N′, 按照目前的《补偿安置方案》, 个人可通过补偿得到的住房面积为F0, 货币补偿为P, 均衡点E0, 此时的效用为曲线U0。

1. 补偿住房面积不足:牺牲部分货币补偿获得理想住房面积

如图1 (a) 所示, 这种情况下, 方案所补偿的住房面积F0小于个人的理想面积F1。

假设实行灵活的补偿方案, 允许住房面积和货币补偿灵活搭配, 如果个人选择用一部分的货币补偿 (MP) 换取更大的居住面积 (F0F1) , 此时, 实现个人的理想住房面积F1, 获得的货币补偿减少为P, 达到新的均衡点E2, 此时的效用为曲线U2, 高于目前《补偿安置方案》实现的效用曲线U0。

通过这种方式, 在补偿住房面积不足的情况下, 村民个人能以牺牲部分货币补偿的方式获得理想的住房面积, 达到帕累托最优。

2. 补偿住房面积超过所需:牺牲部分住房面积获得更多货币补偿

如图1 (b) 所示, 这种情况下, 方案所补偿的住房面积F0大于个人实际所需的居住面积F1。

假设实行灵活的补偿方案, 允许住房面积和货币补偿灵活搭配, 如果个人选择用一部分的居住面积 (F1F0) 换取更多的货币补偿 (MP) , 此时[5], 获得的理想货币补偿增加为M, 仍能满足个人所需住房面积F1, 达到新的均衡点E2, 此时的效用为曲线U2, 高于目前《补偿安置方案》实现的效用曲线U0。

通过这种方式, 在补偿住房面积超过所需的情况下, 村民个人能以牺牲部分住房面积的方式获得更多的货币补偿, 达到帕累托最优。

这样, 对房地产商而言, 在成本变化不大的情况下, 能够更大程度满足不同个人的需求, 促使更多村民接受补偿方案, 根据自身实际选择最符合自己理想目标的补偿方案。

具体到政策设计上, 政府可以引导房地产商通过建立灵活的补偿方案将实物补偿 (“拆一补一”的住房面积补偿) 和货币补偿 (一次性补偿金额) 的比例按村民所需作出灵活的适应性调整, 更好地满足不同村民在改造拆迁补偿上的要求, 以求争取更多未参与投票表决村民的认同。

(三) 成立专门的理财小组, 完善资金监管系统

复建项目建设资金监管账户的监管主体要相互独立、明细责任, 即每个监管主体间要排除在复建项目建设资金监管过程中为了共同利益而进行相互勾结的动机。同时要坚持顺向监督原则, 也就是监督者必须来自被监督者的上级或同级, 或者是独立的第三方, 才能做到权责分明, 监管有力。纵观如今的资金监管系统的监管账户主体, 并没有真正一个能公开公正代表村民分配利益权益的监督主体, 首先, 合作方与银行、区政府之间甚至是沥滘村经济联社之间都有可能存在着大量的寻租空间, 而村民的知情权和利益等未能通过现有的机制得到充分的保障。其次, 由于沥滘村各片区经联社事务繁杂以及各干部自身能力的局限性, 单单依靠沥滘经联社, 难以保障资金监管的效率。

从土地整理项目立项阶段之规划、审批、设计各个环节开始, 到土地整理项目实施、验收及后评估皆要设定各类监管主体、责任主体开展活动的基本步骤。此外, 还要确保农民这一主要土地整理权利人在各个步骤的积极主动参与[5]。

因此, 成立一个由村民代表和专家组成的理财小组来帮助监管资金十分必要。理财小组将由各个片区村民民主选举形成, 外加聘请有能力的专家来共同监督和管理复建安置资金的往来款项, 及时获取各个阶段村民们实际获得的利益, 以及未实现的利益。

(四) 做好拆迁过渡工作, 加快安置房建设

做好拆迁过渡工作, 保障村民在拆迁过渡期间的生活和生产条件, 是提高村民投票率的有效手段之一。将暂时不影响后期施工建设的集体物业或部分民居, 改建为临时安置房, 以供因各种原因租不到临迁房的村民临时过渡, 解决村民的现实之忧。同时, 在拆迁过渡区域设立驻点, 提供劳动保障、就业援助、帮扶救助等社区服务, 增加公共配套设施, 切实提高村民生活的便利性, 减少拆迁给村民生活和工作造成不必要的影响, 提高村民在城中村改造中的积极性。

在做好拆迁过渡工作的同时, 应加快安置房的建设。根据拆迁计划和安置房的实际需求量, 合理制定建设计划;保障安置房的建设资金, 优先投入建设;加强对安置房建设进度的监督, 确保按质按量完成任务, 逐步缩短拆迁过渡时间, 争取做到“先安置, 后拆迁”, 实现“零过渡”。把拆迁过渡期缩短, 让村民看到拆迁改造带来的现实好处, 解决村民的后顾之忧, 提高村民的搬迁率, 促进沥滘村拆迁改造的尽快实施。

摘要：城中村的拆迁改造是城市升级的重要一环, 如何破解拆迁困局是政府、房地产商、村民三方共同关注的焦点。本文运用实地调研、深入访谈、文献查阅和文本分析等方法探究沥滘村陷入拆迁改造困局的原因, 结合帕累托最优原则和固定数量补贴模型等提出了破解困局的复合改造模式、灵活补偿方案、完善资金监管系统等新策略。

关键词：城中村,拆迁补偿,沥滘村,复合改造模式,灵活补偿模型