行政协议概念与性质的法律分析

2023-02-20

1 行政协议的概念界定

笔者认为界定行政协议的概念时, 应当从如下三方面着手:第一, 主体上应当界定为行政主体双方或多方之间, 严格区分行政主体与行政相对人之间签订的行政合同。第二, 目的上应与行政契约保持一致, 即实现行政管理目标。从现状分析行政协议不仅基于传统的行政事务的处理而订立, 比如执法协作协议, 更是在区域合作中广泛存在, 如泛珠三角9+2模式、长三角3+2模式以及环渤海地区均存在大量的行政协议 (1) , 这类行政协议主要涉及交通、旅游、文化教育、人才开发、环境保护、信息产业以及口岸合作等内容, 总结概括成一个词语叫作“社会服务”, 笔者认为这也应看作行政管理的内容, 因此从概念外延上分析, 行政协议主要包括以上两种类型。第三, 法律关系上分析, 行政协议首先是一种行政法律关系, 其次是一种通过协商后达成一致意思表示的设立、变更、终止法律关系的行为。因此, 笔者对行政协议下定义为:行政协议是指行政主体之间为实现行政管理的目标, 通过协商一致的意思表示而缔结的关于设立、变更、终止行政法律关系的契约。

2 行政协议性质的法律分析

行政协议的性质决定了行政协议的法律效力问题, 上文中笔者将行政协议界定为行政法律关系, 因此从性质上分析, 行政协议首先应该具备公法性质 (2) 。但是, 行政协议本身又是一种平等主体之间合意性的契约行为, 所以它同时又应具备私法上的契约的共性。因此, 笔者认为行政协议应该具备二重属性:行政性和契约性。下文笔者将从法律角度详细分析行政协议的双重性质:

2.1 行政协议的行政性

第一, 从主体角度分析, 行政协议是行政主体之间依其职权而做出的一种行政行为, 就其权力来源分析, 行政职权来源于宪法、法律和法规的赋予, 是一种公权力行为;第二, 行政协议的签署是出于行政管理或合作的需要, 因此行政协议中一般应含有“公共利益”“公共事务”“行政目的”等行政性的内容, 而这也说明了从根本属性上分析行政协议应当属于公法上的行政行为;第三, 进一步具体分析行政协议是抽象行政行为还是具体行政行为?关于这个问题学术界还是存有不同见解。有些学者认为行政协议是由行政主体之间签订的合同, 原则上只对协议方产生约束力, 因此应当属于具体行政行为。但是也有一些学者认为行政协议对不特定的行政相对人及其利害关系人产生间接效力, 因此行政协议是抽象行政行为 (3) 。笔者以目前广泛存在的政府间订立区域经济合作协议的行为为例, 这种合作协议在特定时间和空间内应该具备普遍约束力和反复适用的特点, 即对协议外的第三人也具备法律约束力, 而这正符合抽象行政行为的重要特征, 因此笔者赞同上述第二种观点, 行政协议应属于抽象行政行为。

2.2 行政协议的契约性

行政协议的契约性将其与大部分的行政行为区别开来, 这里需要着重说明的是行政协议与行政合同, 二者均属于行政契约, 笔者参考德国行政法对于行政契约的分类, 行政契约可以分为对等性行政契约和不对等性行政契约, 不对等性行政契约指行政合同, 而对等性的行政契约就是行政协议 (4) , 笔者将在本文第三部分针对行政协议与行政合同的概念辨析展开详细论述, 因此这里不再赘述。行政协议的契约性主要体现在:第一, 行政协议是地位平等的行政主体之间缔结的契约, 所以行政协议应遵循平等原则。这项原则是私法契约的基本原则, 在我国的《民法通则》和《合同法》中均有明确的法律条文所规定 (5) 。平等原则要求契约当事人在从事活动时, 法律地位平等、缔约机会平等、权利义务平等以及意思表示平等。和私法契约一样, 行政协议的自愿合意也是基于主体地位平等而发生的。上文提到黄学贤教授将具有隶属关系的行政主体排除在外, 笔者不认同这种观点。笔者认为行政协议中的平等不是绝对的而应该是一个相对的概念, 即主张协议主体都应具备平等的人格, 相互平等对待。根据现代契约实践和契约法现状, 即使在私法契约中, 绝对的平等实质上也是不存在的, 通说认为只要是在人格独立并在意志自由的基础上做出的真实意思表示, 那么就认定主体地位平等 (6) 。因此, 笔者认为具有隶属关系的行政主体之间也具备签订行政协议的资格, 只是在这种情况下应视为上级行政机关放弃其行政职权上的优势地位。第二, 行政协议是一种通过协商一致前提下的自愿合意行为。虽然行政协议也是行政主体行使行政职权的行为, 必须遵守依法行政的基本原则, 但是其与传统的以强制手段为主的行政行为又存在明显不同, 自愿合意是行政协议具备契约性的另一重要特征。行政协议是行政主体之间经过协商, 意思表示一致的产物, 这与民事合同上的合意制度相似, 但是由于其还具备行政性, 涉及的协议内容不包含私人利益, 因此与民事合同又有着本质上的区别。但是行政协议的合意性表明行政主体签订行政协议后应本着有约必守的原则去履行协议中确定的权利与义务。

3 与行政协议相关概念辨析

3.1 与行政合同

按照法律关系说, 行政合同是指行政主体为了实现行政管理目标, 与行政相对人之间达成的能够引起一定的行政法律关系产生、变更和消灭的合意。关于行政合同的外延学术界有不同的意见, 有学者认为行政合同仅仅指行政主体与行政相对人之间的合同, 即狭义的行政合同 (7) , 也有学者认为行政契约与行政合同属同一概念, 将行政协议包含于行政合同之内, 即广义的行政合同。笔者这里为了辨析行政协议与行政合同, 因此采用的是狭义的行政合同说, 而把行政契约作为两者的上位概念。与行政协议比较, 二者有很多相同点, 首先二者从目的上都是为了实现行政管理目标, 都是行政行为, 具有行政性;其次, 二者均是在协商一致的意思表示基础上成立的, 都具有契约性;再次, 二者均不是单方行政行为。二者最大的区别在于行政合同主体的另一方是行政相对人, 即被管理的公民、法人或者其他组织;而且, 由于行政合同的最终目标是实现行政管理, 基于社会公共利益的需要, 行政主体有权对行政合同的履行进行监督、指挥, 而且一定条件下享有单方变更或解除权, 即“行政优益权” (8) 。但是行政协议的双方均为行政主体, 主体上的对等性导致其没有行政优益权;另外, 二者的法律约束力不同, 行政协议签订后不仅约束协议双方, 还影响第三人的权利义务;而行政合同的效力仅仅存在于签订合同的行政主体与行政相对人, 因而不会对第三人发生法律约束力。最后, 在实际运用中二者也有着显著区别, 行政协议的运用在本文第一部分已经提到, 主要适用于区域间的政府合作, 而目前我国常见的行政合同主要有国有土地使用权出让合同、公用征收补偿合同、农村土地承包合同以及大型的公共工程承包合同等。

3.2 与行政立法

行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序, 制定行政法规和行政规章的活动。与行政协议相比较而言, 二者相同点一是均属于抽象行政行为;二是均是为了实现行政管理目标。二者的区别, 第一, 行政立法是行政机关依照法定权限和程序进行的立法行为, 《宪法》和《地方组织法》明确规定了行政立法主体的立法范围和程度, 既包括权力机关和行政机关之间的立法权限, 也涉及中央和地方行政机关之间的立法权限。而行政协议的缔结缺乏明确直接地国家法依据, 反而更注重行政主体之间协商一致的结果, 在一定程度上契合了软法的特性, 这也是二者最大的区别。但是目前, 有部分学者认为行政协议是一种准立法行政行为, 一定程度上具有规章等行政立法行为的某种属性, 因为从其适用对象上看, 它还包括协议以外的行政相对人;但笔者不认同此观点, 首先行政协议只有具备了明确的立法依据与立法程序作为前提才具有行政立法性质, 而且实践中, 行政主体在履行行政协议时, 往往在自己管辖的区域内通过另行制定地方法规、地方规章或其他规范性文件的方式来实现, 这也说明了行政协议与行政立法是行政管理手段上的互补关系, 而不能将二者混淆。第二, 行政立法是一种单方行政行为, 而行政协议是一种双方行政行为。

4 结语

行政协议作为一种新型的行政管理方式, 它主要是行政主体之间为了实现共赢而在合意的基础上签订的, 面对越来越多的跨区域、跨行业的行政事务, 区域行政主体之间加强合作是一种必然。笔者从法律角度出发, 首先通过分析国内外关于行政协议的相关理论研究, 进一步明确了行政协议的概念。其次, 指出了行政协议具备行政性和契约性双重性质, 行政性是其根本属性, 决定了行政协议首先是一种行政行为;契约性将其区别于传统的强制性行政行为, 是一种协商一致基础上的合意行为, 这一性质使其更符合区域的协调发展大路径。最后, 笔者将其与易于混淆的行政合同、行政立法进行概念辨析, 从而进一步明晰了行政协议在行政活动中的定位。笔者相信, 随着长三角、泛珠三角、环渤海以及京津冀一体化进程的加速, 行政协议的理论研究会越来越深入, 有关行政协议的法律制度也将进一步确立与完善。

摘要：本文对国内外关于行政协议的相关研究进行了系统的梳理, 试图对行政协议进行清晰的概念界定, 并且进一步从法律角度分析了行政协议的性质, 以期为我国行政实践中大量存在的行政协议的规范化和合理化做出一些有益探索和尝试。

关键词：行政协议,行政管理,契约