信息化政策与展望论文

2022-04-18

[摘要]在促进基础教育公平发展进程中，教育信息化的作用越来越显著。依据政策工具，通过对2003—2018年间有关信息化促进基础教育公平的政策文本分析发现，政策文本数量逐年递增，主题要素涉及面较广，其增长速度和内容偏重各有不同，仍需要进一步补充和完善。下面是小编为大家整理的《信息化政策与展望论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

信息化政策与展望论文篇1：

中国职业教育信息化政策文本分析

摘要：分析职业教育信息化政策，对于建设现代职教体系有着至关重要的意义。以文件计量分析、政策文本分析为分析框架，分析近年来我国职业教育信息化政策的内容。研究发现，国家对于职业教育信息化加愈加重视，且层次逐步加深，但对职业教育信息化社会功能的把握仍有待提升。各级部门应当严格把控政策的文件形式，各省信息化政策内容要因地制宜。

关键词：职业教育；信息化；政策文本分析；中国

作者简介：孙利，女，华东师范大学职业教育与成人教育研究所2015级硕士研究生，主要方向为比较教育。

在科技蓬勃发展、经济全球化的国际背景下，教育信息化已然成为科教兴国的重要途径，而职业教育的信息化更是其中不可或缺的组成部分。加快教育信息化进程的战略部署，切实推进职业教育广泛、深入和有效应用信息技术，不断提升职业教育电子政务能力、数字校园水平和人才信息素养，全面加强信息技术支撑职业教育改革发展的能力，以先进教育技术改造传统教育教学，以信息化促进职业教育现代化 [1]，是职业教育信息化政策出台的根本原因。此外，出台职业教育信息化政策，能够有效引导信息化活动，调控对各级部门、各类职业院校的信息化投入，规范信息化程序。同时，对构建我国现代职业教育体系、促进职业教育资源的合理配置、带动职业教育大发展，有着非凡的意义。

一、职业教育信息化文件属性计量分析

政策文本的文件形式一般是国家颁布的相关法律、法规和规章。本文职业教育信息化政策是主要包括“意见”、“通知”、“规划”等文件，属于政策公文范畴，行使传达贯彻党和国家的方针政策的作用。文中的政策多为省、自治区、直辖市等地方政府出台的行政文件，属于地方规章，地方规章的法律效力低于法律、行政法规和规章。本文力图通过政策文本分析，增进对职业教育信息化政策的基本认识，从文本中整理出信息化的逻辑，深化对中国职业教育信息化政策的理解，最终促进职业教育信息化政策制订的改善。

截至2017年2月15日，笔者搜录全国各省、直辖市、自治区（不含2个特别行政区和台湾）等省级行政单位出台的有关职业教育信息化政策（地方规章）共计56份，新疆、西藏、天津三地没有文件中提及职业教育信息化。文件属性计量分析中，选取发布时间、文件类型和文件主题词作为分析指标。

（一）文件发布时间分布

笔者统计了2010年以来国务院和教育部出台的关于职业教育信息化的文件，抽取其发布部门、发布时间及文件名，形成文件数据表（见表1）。根据地方文件出台时间记录数量变化，形成图1。表1和图1表明，地方政策会随着中央文件出台发生波动，且国务院出台文件的影响力大于教育部。

从图1中可以看出，各省发布文件的数量总体呈逐年上升趋势，在2014年达到峰值，可见，政府对职业教育信息化逐步加大重视。2012-2013年出台的文件都是针对教育信息化或者职业教育信息化出台的文件，主要是受2012年教育部出台的《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》和《教育部关于加快推进职业教育信息化发展的意见》的影响。对比表1，2014年5月，由于《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》的颁布，地方政府、省教育厅响应号召，使得文件数量激增，共计18个。2016年和2017年，各省职业教育信息化的文件主要围绕“十三五”规划展开，截至目前，相关省市仍在进行本地区教育事业“十三五规划”的筹备工作。因此，只有中央加强对职业教育信息化的重视，地方才会望风而动。

（二）文件类型分布

41份政策中，仅安徽、福建、江苏等三个省份有关于“职业教育信息化”的独立文件，其他都是“教育信息化”或“职业教育现代化”文件中提到这一主题。

通知和意见都是用于上级指导下级部门的指示意见，通知一般都是确定成型的原则想法或具体做法，但意见通常仅具有方向性和指导性，没有十分明确的具体要求。由表2知，《意见》数量多于《通知》，说明职业教育信息化政策中央规划趋于成熟，但仍有需要探寻的地方。

本文政策中的通知主要有“计划”和“规划”两大类（见表2）。“规划”带有全局性、方向性，周期较长，“计划”则周期较短；前者定方案、定规模，富于理想、展望远景，后者定指标、定时限、定任务、定措施，富于现实性，具有强烈的约束力与紧迫感。职业教育信息化政策中的“规划”明显多于“计划”的数量，表明各地更加注重长远布局，对于具体操作落实没有足够重视，这也是我国长期以来政策中出现的问题。长远的布局同短期的任务，如两腿行走，“长短必须一致”。

（三）主题词分布

对主题词进行频次统计，计量政策中信息化构建的关键词出现次数，继而了解全国信息化过程中的重心。统计词频，发现 “网络”、“资源”、“管理”、“仿真实训”、“学生”、“教师”和“共享”等词，频次累计超过40次，将其视为信息化进程中的重点，并可将信息化划分为基础建设、信息素养以及社会服务三大类。

职业教育信息化规划政策中，对于资源、网络、管理平台等基础建设十分重视；而信息素养的培养方面，尤为看重教师素养的提升；服务社会方面，各省政府努力实现资源共享，扩大资源传播范围（见图2）。

故而，本文将职业教育信息化政策内容划分成三个部分：软硬件环境的构建、职业教育中师生信息化素养的培育和职业教育社会服务能力的提升。

二、职业教育信息化政策话语分析

（一）构建职业教育信息化软硬件环境

中央出台的各文件中都提到了信息环境的建设维度，包括真实训基地、网络教室、远程教育培训中心和多媒体应用中心等的建设。地方出台政策与中央总体呼应，各省“抓手”不同。

江苏、浙江等地以“智慧校园”为抓手，全面实现宽带网络接入，各专业建成数字化技能教室、仿真实训室等数字化环境。安徽、广东、天津、甘肃和湖南等省市主要以“三通两平台”（“宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通”、教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台）建设为抓手，优化职业教育基础设施，大幅提升职业院校信息技术装备水平。建成面向教学、实训、科研、管理、服务的應用系统，达到各应用系统的服务融合，实现学校工作、学习、生活智慧化。[2]

硬件设施的构建是信息化基础环境的载体，本文中的硬件环境建设主要指的是网络环境、仿真实训的建设。共有16个省在信息化建设文件中提到了虚拟仿真实训室的建立（见表3）。广西、安徽、江西、重庆等地对于职业教育信息化的上层规划十分详尽，信息化基础建设的基本抓手都已提及。此外，河南、湖南、海南、黑龙江和陕西等省注意到城乡发展差异，将城市与农村的职业教育信息化分开规划，对于农村地区职业教育信息化发展十分重视，尤其是对其基础设施的建设，明确了其建设的量化指标。

软件环境是信息化的重要平台，软件环境主要包括资源库和管理平台。各省、直辖市出台关于推进职教信息化发展意见文件中，均提及依托网络信息平台，建立教学资源库，建设覆盖所有专业大类的数字化教学资源库，扩大数字化资源的建设参与面和成果受益面，鼓励高职院校制作网络精品课程，推出大众喜闻乐见的视频讲座，进一步将资源面向社会开放。由表1可知，各省对于教学资源库的建设十分重视，半数以上的省份都在出台的文件中提及了这两项内容。黑龙江省提出了《“互联网+教育”行动计划（2016-2020年）》，结合当地农业生产特色，规划建成一批具有地方特色的涉农职业院校数字校园，建设100门普惠适用、开放共享的职业教育精品资源共享课、精品视频公开课以及共享型职业教育涉农重点专业教学资源库，全力申办国家农村职业教育数字化教学资源开发中心，逐步形成数字化、开放型、共享型职业教育资源体系。[3]信息化最重要的就是体现在突破时间、空间限制的学习，它使得大量丰富的教育资源能为全体学习者共享，且取之不尽、用之不竭。但是政策中没有对网络资源后期系统化整合进行说明，该过程如果不加以规范，资源库建设必然会功亏一篑。除此以外，职业教育信息化管理平台的搭建，也是各省政策文件中着重提及的。建设覆盖实习实训、校企合作、工学结合、集团办学和学生资助等体现职业教育特色的关键业务领域的管理信息系统，建立统一集中的职业教育基础数据库，学校日常管理的工作效率将得到显著提高。

（二）培养职业教育师生信息化素养

教育信息化的核心内容是教学信息化。教学是教育领域的中心工作，教学信息化就是要使教学手段科技化、教育传播信息化、教学方式现代化，其关键在于教师。因此，全国各地职业教育都十分重视教师信息素养的调控。各省教育厅强调统筹信息化教学大赛，完善賽制，通过比赛的形式，调动教师参与信息化教学的积极性，积极推动信息技术环境中教师角色、教育理念、教学观念、教学内容、教学方法以及教学评价等方面的变革。江苏多市发行文件鼓励开设智慧校园培训班，加强职业院校教师的信息素养。河北全省举办面向职教院校的教师、校长、研究人员的河北省中职学校计算机教学改革创新培训班，以期提升教师在学科教研、专业教学等方面的能力。湖南省职教信息化文件中明确教育信息化专业人员岗位职责，持续开展专业人员能力培训；不断提升教育信息化领导力。[4]各省市在文件中也强调对于教师信息技术应用能力的重视，并建议将其纳入教师评聘的考核标准。在各省的“十三五”规划中，尤其强调信息技术与课堂的融合创新，鼓励教室利用各种新技术进行课堂教学模式创新，这就对教师的信息素养提出了更高的要求。

信息化进程中，学生信息技术使用能力也是不容忽视的一部分。当前多方政策文件中提及的主要是通过教师课堂创新、信息技术课堂及建立师生交流互动平台，提高学生信息素养。安徽、辽宁、山西等多省提出以网络学习空间为平台，强化学生信息化学习能力。《上海市中等职业教育信息化建设行动计划》中指出：“优化信息化教学，加大信息化设备开放，组织学生参加信息化学习运用兴趣小组，开展信息化知识和技能竞赛等活动，使学生具备信息技术专业知识、职业技能和实践能力等综合素养”。[5]总体而言，在各省颁布的政策中，对于学生信息能力培养的重视程度还是远远不够的。

（三）提升职业教育社会服务能力

《规划》中明确提及，信息化过程中要提高职业教育社会服务能力，包括人才预测、就业预警和专业调整信息系统数据的准确度，以及远程教育资源面向社会开放情况。远程教育资源开放是促进资源合理配置的重要举措，也是当前学校建设开发的重点，各区域主要通过慕课、微课、教学资源库等平台实现。《吉林省人民政府关于加快发展吉林特色现代职业教育的实施意见》提出：“推进开放大学和数字化学习港建设，服务全体劳动者接受终身职业教育。支持办好国家职业教育文献与数据中心和数字化职业教育博物馆。”[6]职教社会功能体现的是一种大职教观，致力于将职业院校打造成一个社会平台，遗憾的是人才预测、就业预警等要素基本没有省市响应，信息化指导政策中也鲜少出现。

三、职业教育信息化政策讨论

（一）政策出台

1.分区域统筹规划。我国职业教育信息化程度存在明显的地域差异，东部发达地区信息化程度较高，基础设施建设较为完备，信息化基础建设中心应当是建设更加便捷可用的环境；而西部欠发达地区职业教育信息环境仍存在缺陷，信息化发展重点应在与加大基础设施建设投入上。各地政策基本是以中央文件为导向，出台的文件没有结合区域信息化发展现状及特点，没有明显的区域特点。同时，职业教育应当是服务于区域经济发展的，但仅黑龙江省结合当地第一产业发展特点，提出适于其农业发展的职业教育信息化政策。因此，国家出台总体发展规划时，应当考虑各地区发展情况，整体统筹规划。各省、直辖市在出台信息化政策时，需要因地制宜，提出切合本地区发展状况的规划政策。

2. “落实”层面的政策紧跟。上文分析可知，各省对于职业教育信息化发展都有总体的规划，但“落实”层面的政策（计划）没有紧跟其后。未来信息化宏图的布景中，“定指标、定时限、定任务、定措施”的“计划”必不可少，它们对上可以修正补充总规划；对下具有紧迫力和约束力，能够加大“规划”类政策的实施力度。

（二）政策内容

1.规范资源建设体系。我国虽然努力完善基础信息环境，但已有的信息资源更多的呈现的是凌乱的堆砌，并没有形成完备的教育学习系统。从静态信息源角度看，只有质量高且内容丰富，能满足职业教育领域各种行动的需求（教育政策、教育管理、教师发展、课程教学、职业信息查询等），非常易于检索的信息，才能称之为资源，才能有很高的使用价值，并对教育中的行为产生影响。[7]因此，现存各网络平台课程点击率低，学生很少使用网络精品课程、慕课、微课等资源，更不要提迈入社会的人了。大量数字实训室成为摆设，导致资源浪费严重。就政策而言，仅上海“坚持以上海教育信息化标准规范体系为抓手，探索建立政府主导、多元参与、共建共享的职业教育资源供给模式”，其他各省教育部门强调的仍然是对资源库建设力度的加强，而不是对资源库进行整体规划，形成完整可用的资源平台。至此，国家亟需出台相关政策来指导中高职院校形成体系化的信息环境，真正的做到“人性化”、“智能化”。

2.引导教师信息素养培育。现行政策中教师信息素养的提升主要以信息化教学大赛为抓手，而没有提到具体的培养方式。我国目前多使用的是短期培训，政府部门组织的骨干教师技能培训就属于这一形式。而如专业进修、校本培训和自发研修等方式也都是具体可行的。因此，政府在出台职业教育信息化政策时，对于教师信息素养培育方面，形式应当更加多样化，落实到具体操作层面上。同时，在政策中应当提出评估体系，对培训效果进行检测，真正对教师信息素养培养产生影响。

3.重视学生信息素养培育。在内容分析中发现，对于学生信息素养的培育，鲜有省、市提及，且提及面很窄，仅仅是指学生信息能力的培养。职业教育信息化的最终目的是培养有信息素养的高质量劳动者，是以，对学生信息素养的培养应是政策中不容忽略的一部分。而学生信息素养应当包括信息意识、信息能力和信息倫理等三个方面。[8]各级教育部门出台政策时，加强对学生信息素养培养的重视，同时，以这三个维度为切入点，对学生信息意识、信息能力和信息伦理的培养可以通过不同的方法策略加以引导实施。

4.加强学校远程教育资源共享。政策中在强调职业教育信息化服务社会时，主要强调的是资源的建设和面向社会的开放，但具体如何在此过程中建设优质且各具特色的资源，文本中并未提到。美国休斯理论强调资源共享机构相互沟通，领导者的组织落实，学校与社区资源相互供给，在互动中完善共享机制，最终形成政府主导、学校写作和公民参与的知识社会。[9]政府在规划设计时，可以借鉴休斯资源共享理论，从协调、合作、协作、社区建设模式和知识社会等五个层面着手，强调全社会共享共建，扬长避短，逐步提高职业学校远程教育资源共享能力。

本文基于计量统计、政策文本分析，对近年来职业教育信息化政策进行了全面的阐述。职业教育信息化的发展，离不开政策的支撑，中央政府在出台政策时，要慎重考虑目的性，对文件类型加以选择。地方政府要应地制宜，制定具有地方特色的政策。对于信息化进程的推进，基础设施的建设仅是其中一部分，人与社会在其中扮演的角色不容忽视，信息素养培育和社会服务能力提升迫在眉睫。

参考文献：

[1] 教育部.教育部关于加快推进职业教育信息化发展的意见（教职成[2012]5号） [EB/OL]. [2012-05-04].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3055/201205/xxgk_136506.html.

[2] 安徽省教育厅.关于印发《安徽省职业教育信息化建设实施方案》的通知（皖教秘职成〔2014〕40号） [EB/OL].[ 2014-06-03].http：//www.ahedu.gov.cn/30/view/249539.shtml.

[3]黑龙江省人民政府.黑龙江省“互联网+教育”行动计划（2016-2020年）[EB/OL]. [2015-11-27]http：//www.hlj.gov.cn/ztzl/system/2015/11/26/010749915.shtml.

[4] 湖南省教育厅.关于印发《湖南省教育信息化三年行动计划（2013-2015年）》的通知（湘教发[ 2013]24 号）[EB/OL].[ 2013-07-01].http：//www.hunan.gov.cn/zw/ghjh/gzjh/201411/t20141104_1411891.html.

[5] 上海市教育委员会.关于印发《上海市中等职业教育信息化建设行动计划（2011—2015）》的通知[EB/OL]. [2011-10-25].http：//www.shmec.gov.cn/html/xxgk/201110/3022011002.php.

[6] 吉林省人民政府.关于加快发展吉林特色现代职业教育的实施意见（吉发[2014]22号）[EB/OL]. [2015-1-28].http：//www.jlgjxh.cn/article/9/shengweishengzhengfuwenjian/2015/0126/3380.html.

[7]徐国庆. 中美职业教育信息化发展水平比较研究[J]. 教育科学，2011（2）：80-84.

[8]钟志贤. 面向终身学习：信息素养的内涵、演进与标准[J]. 中国远程教育，2013（8）：21-29，95.

[9] 刘扬，高洪源. 美国教育资源共享的经验及其启示——休斯的理论观点[J]. 外国教育研究，2005（7）：69-72.

[责任编辑曹稳]

作者：孙利

信息化政策与展望论文篇2：

信息化促进基础教育公平政策研究

[摘要] 在促进基础教育公平发展进程中，教育信息化的作用越来越显著。依据政策工具，通过对2003—2018年间有关信息化促进基础教育公平的政策文本分析发现，政策文本数量逐年递增，主题要素涉及面较广，其增长速度和内容偏重各有不同，仍需要进一步补充和完善。针对教育信息化进程中可能出现新的教育不公平问题，以及政策文本制定中如何合理分配能力建设工具和命令工具的比例问题，研究建议在政策执行过程中应加强后期监测力度，健全动力牵引机制;在主题内容中突出权威重组工具的重要性，强化技术支持学生发展手段的探索与应用。

[关键词] 基础教育公平; 教育信息化政策; 政策工具

[作者简介] 蔡旻君（1973—），男，甘肃宁县人。副教授，博士，主要从事学习科学与技术、课程开发与评价研究。E-mail：caimj916@126.com。

一、引言

教育公平是社会公平的重要基础。基础教育公平与否将会影响到高等教育质量、个体就业择业及家庭经济收入等社会问题。在我国著名学者顾明远教授主编的《教育大词典》中，基础教育被称之为“国民基础教育”，是指对国民实施基本普通文化的教育，也是提高公民基本素质的教育，或者指为继续升学和就业培训打好基础的教育[1]。改革开放以来，在党和国家的大力支持下，我国基础教育信息化建设取得了巨大成就，不仅有效提升了基础教育质量，而且在实现教育公平和促进教育均衡发展方面都发挥了重要作用[2]。2018年4月18日教育部印发《教育信息化2.0行动计划》，指出教育信息化“必将成为促进教育公平、提高教育质量的有效手段”。从教育公平视角审视基础教育信息化现状是促进其健康、高效发展的重要契机。本文将基础教育视作一类“包括学前教育、九年义务教育、普通高中教育以及特殊儿童教育在内”[3]的教育形式，对我国信息化促进基础教育公平的政策文本进行系统整理，依据分析结果展开讨论，并就内容建设及应用发展提出对策建议。

二、政策工具的选择

政策工具是政府实现政策目标的手段和途径。政策工具可以很好地分析一类政策的发展和侧重。通过对政策文本的分析，可以了解该类文件发展历程，并结合实际情况提出问题和对策建议。对于政策工具的划分，不同学者有不同的标准。最早尝试对政策工具进行分类的是荷兰经济学家Kirschen E.S，他整理出64种一般化政策工具，但并未加以系统化分类[4]。Savas 把政策工具具体区分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场等多种类型[5]。国内已有的教育政策工具文献大多根据以下几种分类作为参考：McDonnell & Elmore[6]的分类标准，即将政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具。这类政策工具使用较多，譬如我国高等教育质量保障政策[7]、“双师型”教师政策[8]和我国民族教育政策[9]等研究。Ingram & Schneider[10]将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具及学习工具等。这类政策工具在国内政策文献分析应用中也较为常见。譬如，在探究流动儿童义务教育公用经费分担的政策[11]和我国高等教育政策[12]研究中采用了这一政策分析工具。也有一些研究将这两种政策工具结合使用，譬如研究少数民族双语政策配置与组合的特点[13]和我国减负政策文本计量研究[14]等。Howlett & Ramesh[15]将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三种类型，这类工具在国内文献中也提及较多。Rothwell & Zegvelad[16]将政策工具划分为供给型、环境型、需求型三种政策工具，有学者利用该政策工具研究了西部地区职业教育发展的政策工具[17]等。由此可见，用于政策分析的工具类型较多，各种政策工具都有成功应用的案例。这既为本研究提供了可借鉴的政策文本分析方法和思路，也使得本研究在政策工具的选取上一度陷于迷茫之中。

通过前期文献分析后发现，目前利用政策工具对信息化促进基础教育公平政策文本的分析较少，本研究在这方面尝试作一些應用探索。研究者依据不同政策在教育研究中应用的广泛程度和我国有关于信息化促进教育公平的文本特点，在借鉴吸收了McDonnell & Elmore的政策工具分类标准基础上，将研究我国信息化促进基础教育公平的政策工具类型分为命令工具、能力建设工具、劝告工具、激励工具和系统变革工具。命令工具的主要特点包括政府使用法律法规、明令发挥规制职能、政策目标明确以及强制性较高等方面。例如，“各地要把全面推进中小学教育信息化作为促进义务教育均衡发展的重要战略举措，以教育信息化带动教育现代化。”能力建设工具是指通过对目标群体提供培训教育、相关设备或工具、有效信息等行为来达到预期效果[10]。例如，“开展教师信息化教育教学培训，提高教师和管理人员信息技术应用能力。”劝告工具主要是指政府通过传递信息或观念鼓励目标群体根据情况作出反应。例如，“鼓励企业以符合新课标的义务教育阶段教材为重点，系统开发配套的基础性数字教育资源。”诸如此类表述具有劝告工具的显著特点。激励工具主要指政府使用优惠、奖励、评比、处罚等手段对目标群体的行为进行正反两方面的干预。例如，“推动各地将教师信息技术应用能力作为教师资格认定、职务（职称）评聘和考核奖励的必备条件，列入中小学办学水平评估和校长考评的指标体系。”系统变革工具主要指政府根据实际情况转移重组机构之间的权力和资源分配手段，形成新的管理布局，例如“成立中小学教学信息化专家指导委员会”。五种工具各有侧重，且特征比较鲜明，可以据此将现有关涉信息化促进基础教育公平的政策文本进行分类讨论，以期为未来政策走向提供可靠的信息支持。

三、研究框架设计和文本选择

（一）研究框架设计

本文主要使用内容分析的方法来研究信息化促进基础教育公平的政策文本。首先，梳理近几年有关于信息化促进基础教育公平的政策文本，定义分析单元并基于政策工具视角对政策文本进行分类编码，形成信息化促进基础教育公平政策文本单元分析编码表。其次，构建教育政策工具与信息化促进基础教育公平要素的二维分析框架，对信息化促进基础教育公平的政策工具的使用程度和不同要素的受重视程度进行量化分析。最后，分析我国信息化促进基础教育政策在政策工具表现和实践运用中存在的问题，并对未来政策走向提出建议。

（二）文本选择与编码

本文选取的有关于信息化促进基础教育公平的政策文献主要来源于教育部网站及中国政府网。主要遴选标准有：一是发布时间为2019年之前所有政策文本;二是政策发布单位为中央政府和教育部;三是政策内容涉及信息化促进基础教育公平有关信息。基于此，共选取符合条件的政策文献共64份。

通过梳理信息化促进基础教育公平的政策文本后发现，近年来应用信息技术手段促进基于教育公平的着力点主要集中在改善基础设施、投入教育资源、提升教师能力、发展学生能力、加强教育管理和开展试点案例等方面。运用文本编码的技术对以上内容进行主题分类，政策工具的应用分析将集中关注基础设施、教育资源、教师能力、学生能力、教育管理和试点案例等六个主题，这六个主题内容将涉及基础教育中的农村教育、特殊教育、民族教育及边远贫困地区教育等形式。基础设施要素包括对学校多媒体教学设备、宽带等信息化教学硬件设备的配备，例如《教育部关于印发<教育部2010年工作要点>的通知》提到“为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备”。教育资源要素包括对优质教学资源、课程资源、双语资源等教育教学资源的开发和推广，例如《教育部、国家发展改革委、财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》提到“使农村地区师生便捷共享优质数字教育资源”。教师能力要素包括对教师的信息化培训和教师专业发展要求，例如《教育部关于大力加强中小学教师培训工作的意见》中提到“积极开展教师远程培训”。学生能力要素是指培养学生信息化环境下的学习能力，鼓励学生利用信息手段主动学习、自主学习、合作学习，例如《教育部办公厅关于印发<2018年教育信息化和网络安全工作要点>的通知》中提到“实施学生信息素养培育行动，组织开展中小学生信息素养评价研究，探索建立适合国情的中小学生信息素养评价指标体系和评估模型”。教育管理要素包括对于各类信息管理系统的开发建设，目标是实现普遍的教育管理信息化，例如《教育部办公厅关于印发<2015年教育信息化工作要点>的通知》中提到“根据统筹规划，加快推进支撑高考改革、学生综合素质评价、学校办学条件管理等一批重要业务管理信息系统建设”。试点案例要素包括教育信息化创新与改革试点校及一批教育信息化创新与改革试验区的建设，例如，《教育部关于印发<教育部2018年工作要点>的通知》中提到“启动探索基于信息技术新型教学模式试点”。

通过对64份政策文本的进一步分析发现，各个政策文件关注的主题要素并非是单一的，有些文件同时关注多个主题要素（详见表1）。例如《教育部办公厅财政部办公厅关于做好2017年中小学幼儿园教师国家级培训计划实施工作的通知》仅关注“教师能力”主题要素，而《教育部关于印发<教育部2018年工作要点>的通知》涉及“教师能力”“教育资源”“试点案例”以及“教育管理”四个主题要素。整理所有政策文本可以发现，涉及“教师能力”的政策文本有31份，时间跨度为2009到2018年。如果从政策发布主体来看，单个主体，即教育部或者国务院，发布的政策数量为24个;多个主体，是指由多个部门联合发布，政策数量为7个。关于“基础设施”的政策文本有30个，时间跨度为2003年到2018年，单个主体发布的政策数量为23个，多个主体发布的政策数量为7个。关于“教育资源”的政策文本有36份，时间跨度为2003年至2018年，单个主体发布的政策数量为31个，多个主体发布的政策数量为5个。关于“教育管理”的政策文本有27份，时间跨度为2010年至2018年，单个主体发布的政策数量为24个，多个主体发布的政策数量为3个。关于“试点案例”的政策文本有17份，时间跨度为2006年至2018年，单个主体发布的政策数量为15个，多个主体发布的政策数量为2个。关于“学生能力”的政策文本有6份，均由单个主体发布，时间跨度为2006年至2018年。

根据六个政策文本主题单元和五种政策工具类型，参照曹燕[18]构建实施的政策工具分析双向细目表，开发形成本研究组运用的政策文本分析编码表（见表2）。该表将涉及六个政策文本单元的政策按照发表年度排列，表格信息包括“编号”“政策主题”“文件名称”“政策年度”“发布部门”“内容编码”以及“政策工具类型”，将政策文本按照政策主题分为6个单元，每个单元按照年份从低向高排列并依据“政策主题—政策年份排列顺序—语句”的格式编号，例如教师能力主题编号为“1”，2009年发布的《教育部关于印发<教育部2009年工作要点>和周济部长在教育部2009年度工作会议上的讲话的通知》中仅有一句提到“农村义务教育学校教师为重点，采取集中培训、远程培训、光盘培训、送教上门等灵活多样的方式，有针对性地开展教师培训”，因此，該文件内容编号为“1-1”。这内容为利用方法提高教师能力，在政策工具类型上属于能力建设工具。《教育信息化2.0行动计划》为第1主题单元中按年份排序第31份文件，其中有两句话涉及“教师能力”，因此，编号为“1-31-1”和“1-31-2”，两句话根据语义分析同属于能力建设工具。为保证文本编码的一致性信度，采用两人独立编码、汇总讨论的方法，协商一致后完成所有政策文本信息的编码工作。

四、信息化促进基础教育公平的政策文本分析

（一）基本情况描述

1. 政策数量变化和阶段分析

统计发现，关于信息化促进基础教育公平的政策文件呈现增长趋势（如图1所示），关于信息化促进基础教育公平的政策文件数量在四个年份出现高峰。2006年，《义务教育法（修订）》将“公平与均衡发展”作为立法的根本指导思想。2007 年，党的十七大召开，针对《十七大报告》中关于教育工作新的重大部署解读中提出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”[19] 如何促进教育公平成为教育领域共同思考的重要议题。2007年成为信息化促进基础教育公平的第一次高峰。在2009年到2011年之间，信息化促进基础教育公平政策数量出现起伏，2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把“促进公平”作为国家的基本教育政策。同年多个政策涉及利用信息化手段促进基础教育公平，成为政策的第二次高峰。2012年3月，《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》发布，推动“三通两平台”的发展，教育信息化的发展引起各方关注，同时，互联网、大数据、云计算等现代信息技术为教育信息化的发展提供了技术支持，因此，2013年信息化促进基础教育公平政策数量增加，内容更加详细，成为政策文本数量的第三次高峰。2017年作为教育信息化1.0时代至关重要的一年，政府发布多个政策巩固成果，为教育信息化的新发展作铺垫，由此成为第四次高峰。2018年4月，《教育信息化2.0行动计划》发布，标志着教育信息化1.0时代的完成和2.0时代的开启。

2. 政策主题内容分析

同一份政策文本中会涉及不同的政策主题内容。根据政策文本中涉及的主题内容年份变化图（图2），我们可以进一步分析政策制定发展的变化情况。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》最早提出用信息化手段促进基础教育公平，主要措施是实施农村中小学现代远程教育工程，包括基础设施和教育资源这两个方面。自此信息化的基础设施和教育资源成为每年政策都会提到的内容。在64份政策文件中，关于基础设施主题的政策有30份，占总政策文本数量的47%，在2009年至2016年间稳步上升，侧重点从关注农村中小学扩大到在全国范围内全面推进“宽带网络校校通”。前期政府加大对基础设施的投入力度，2017、2018年涉及基础设施的政策文件数量相比前一年都有减少。关于教育资源主题的政策文件有36份，占总政策文本数量的56%，自2003年起几乎每年都有政策提到发展教育资源，从前期关注农村教育、民族教育到后期推进“优质资源班班通”，提倡优质资源共享理念，近几年热度依旧不减。2006年出现信息化的试点案例，此时的试点改革不具有针对性，内容较为模糊。之后的改革工作按照“分步实施，试点先行”的原则，针对素质教育改革、义务教育均衡发展、人才培养、考试招生制度等都采用试点方式，形成优秀案例，推广宣传。关于试点案例主题的政策文件有17份，占总政策文本数量的26%。教师是教育发展的第一资源，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石[20]。2009年开始出现涉及教师能力的政策，自2010年起每年都有至少三份文件涉及教师培训，主要方式为远程培训与线下培训相结合。有政策文件31份，占总政策文本数量的48%。2010年出现涉及教学管理的政策，研究制定数字化教学服务体系，后期全面推进各级教育管理基础数据库的开发和利用。这类文件数量逐年递增，并开始分级规划。目前有文件29份，占总政策文本数量的45%。关于学生能力培养方面的政策数量较少，只有2006、2012、2016和2018年有文件涉及，政策中所占比重偏小，仅占总比的7%。

（二）信息化促进基础教育公平政策的“工具—主题”分析

根据政策工具维度——命令工具、能力建设工具、劝告工具、激励工具和系统变革工具以及信息化促进基础教育公平的政策内容主题维度——教师能力、学生能力、基础设施、教育资源、教育管理和试点案例进行编码，制定出信息化促进基础教育公平政策的“工具—主题”分析框架（见表3）。

围绕教师能力主题，主要使用的是能力建设工具，约占总比的65%;其次是命令工具，约占总比的29%;激励工具和劝告工具约占3%和2%;未使用权威重组工具。基础设施主题中，主要使用能力建设工具，约占总比的54%;其次是命令工具，约占总比的32%;劝告工具约占总比的13%;未使用激励工具和权威重组工具。教育资源建设主题主要使用能力建设工具，约占总比的65%;其次使用命令工具，约占总比的24%;激励工具和劝告工具约占总比的2%和9%;未使用权威重组工具。在教育管理主题中，能力建设工具约占总比的59%;命令工具约占总比的32%;劝告工具约占总比的6%;激励工具和权威重组工具约占总比的1%和2%。政策中针对教育管理的论述是六大教育政策主题中唯一使用了五种政策工具分析的内容主题。对于试点案例主题的论述，命令工具使用最多，约占比61%;其次是能力建设工具，约占比31%;激励工具和劝告工具都占总比的4%;未使用权威重组工具。学生能力主题中，能力建设工具约占总比的50%;命令工具和劝告工具都占总比的25%;未使用激励工具和权威重组工具。

将基本政策工具类型统计结果归类可以发现，信息化促进基础教育公平政策中使用最频繁的政策工具是命令工具和能力建设工具。能力建设工具使用频次为271，达到总数的57%。命令工具使用頻次为155，占总比的33%。劝告工具的使用频次为33，占总比的7%。使用最低的是激励工具和权威重组工具，频次分别是9和3，约占总比的2%和1%。同时，从政策内容主题维度看，在教育管理中使用政策工具最频繁，使用频次为160，占比34%;教育资源和教师能力使用频次分别为99和89，占比为21%和19%;基础设施和试点案例使用频次分别为64和51，占比为13%和11%;使用政策工具最少的是学生能力，使用频次为8，占比2%。

（三）结果讨论

信息化教育政策制定对于促进基础教育公平发展有着不可低估的作用，通过政策工具分析的结果发现，政策关注的内容主题有所偏重，且工具类型多样化，但以下两个问题依然值得进一步探讨。

1. 如何改善信息化带来的新的不公平

目前对于信息技术是否促进教育公平仍存在争论。有学者提出，“在大多数情况下，新的信息技术往往加大社会原有的不平等，将越来越多的人置于新一轮的区隔和贫困之中。”[21]就以“优质教育资源”来说，其界定是有地区差异性的。“优质教育资源”一般是指富裕地区的文化形态，而很少是中西部欠发达地区的文化形态。[22]因此，教育资源的共享带有不对等性和不公平性，将富裕地区的资源强行灌输给欠发达地区的学生是不合适的，欠发达地区的学生需要的是符合地区文化特征的教育资源。所以说，在引入外部优质资源的同时，也不容忽视从政策层面鼓励、引导地方政府加大培育资源内生能力的必要性。因此，我们需要思考在这种情况下政策指向是否能够改善信息化带来的新的不公平。

2. 如何合理分配能力建设工具和命令工具的比例

在政策工具中，命令工具一般代表政府强制性要求，同时，也会因为强制性而产生矛盾。能力建设工具通过政府投资建设来实现政府期望的结果，投入成本较大，需要后期持续监测。这两类工具依靠的是政府的权威及资源的直接分配[12]。研究结果显示，在信息化促进基础教育公平的政策文本内容中，能力建设工具使用最为频繁，占全部比重一半以上。在六大政策内容主题分析中，除试点案例这一主题中命令工具的使用频率大于能力建设工具外，其余主题分析中能力建设工具的使用频率皆大于命令工具。对于信息化教育而言，往往前期需要更多的能力建设工具，后期需要更多的命令工具监督执行。例如，2019年4月11日，甘肃省教育厅高教处、甘肃广播电视大学和西北师范大学共同商协，希望依托甘肃广播电视大学的“甘肃省数字化学习中心”平台，整合西北师范大学的优质师资资源，开展资源共享、共建事项。其目的是聚焦精准扶贫，通过技术手段拓宽服务范围，助推脱贫攻坚工作，通过智慧化学习手段提供良好的学习平台，为偏远贫困地区学生提供优质教育服务[23]。如果这一行动只是停留在能力建设工具层面，没有命令工具支持行动，其后期的运行保证就有困难。因此，推进教育信息化发展需要政策的鼎力支持，也需要对政策落实情况的规范和引导，在能力建设工具的呼吁下，更需要命令工具的监督和约束。

五、信息化促进基础教育公平政策发展建议

无论是教育信息化2.0时代的开启，还是《中国教育现代化2035》计划的发布，信息化促进基础教育公平始终是人们关注的焦点之一，也是教育信息化为之奋斗的目标。本着政策先行的原则，在研究信息化促进基础教育公平政策文本的基础上，提出以下几点建议，以期为后续政策制定发挥出更大效用而提供有意义的参考信息。

（一）能力建设工具外溢，需加强后期监测力度

政策工具中能力建设工具使用最为频繁，占全部比重一半以上。目前，我国信息化促进基础教育公平政策中能力建设工具在教育管理、教育资源、教师能力和基础设施四个方面使用频率较高。教育管理方面需要建设各级各类的信息管理系统，建设好的系统需要后期的管理、维护和监测来确定是否能达到预期效果。在教育管理方面过多使用能力建设工具会造成平台使用混乱，以至于重復建设。因此，在初期要明确各类系统的职能和作用，避免资源浪费，要及时根据反馈作出调整。教育资源方面需要组织开发各类教育资源，在资源审核上需要加大力度，明确资源的适用对象，防止不良消息和冗余信息的生产与传播。教师能力方面主要在于教师培训，培训效果是否达到目标要求还需要制定相应标准。基础设施的建设要确保资金用到该用的地方，由此达到信息化促进基础教育公平的最终目标。前期大量使用能力建设工具，后期可加大命令工具比重，明确相关标准要求，对前期建设内容进行监督检查。在2019年2月23日中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》中，从“推进教育治理体系和治理能力现代化”章节可以明显看到加大了后期监管的比重。

（二）激励工具使用不足，需增加动力牵引机制

目前在信息化促进基础教育公平的政策中，激励工具使用非常少。激励工具的使用，一方面积极影响政策的发展方向，另一方面可以调动政策执行者的主观能动性和积极性。在信息化促进基础教育公平的政策中，激励工具使用过少，会使目标群体缺乏动力。因此，需要适时调整政策工具使用结构，增加激励工具使用频次，以调动学校、企业和行业参与的积极性，拓展教育信息化社会参与渠道和方式，建立多方助力发展的机制[25]。例如，在教师能力方面，要让信息化教学成为常态化教学，健全教师职称、岗位和考核评价制度，加大教师表彰力度，出台补贴政策鼓励专业人才到信息化薄弱地区进行信息化建设，对于特殊教育教师给予一定的补贴和优惠政策，推进中小学教师与高校、企业的双向交流。在基础设施方面，鼓励学校与相关企业积极合作，探索信息化设备如何在中小学教育中发挥最大作用。

（三）颁布主体日趋多元，需重视权威重组工具

梳理信息化促进基础教育公平政策文本发现，我国教育信息化政策的颁布和实施主体日趋多元[25]。政策文件名称中带多个实施主体的就有12份文件，例如2016年发布的《教育部等六部门关于印发<教育脱贫攻坚“十三五”规划>的通知》等。文件内不同条令下也要求多个部门配合，例如2015年发布的《教育部办公厅关于印发<2015年教育信息化工作要点>的通知》中“开展教育信息化应用典型示范。”负责单位为“基础二司、科技司、地方各级教育行政部门”。在信息化促进基础教育公平政策文本的研究中发现，权威重组工具使用非常少，仅在教育管理要素中出现。多部门协同处理可以集众家之长，更好地促进信息化发展。教育信息化不再只是信息化主管部门的事情，国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、科技部、工业和信息化部等多部门的参与，更有利于扩大教育信息化的发展。因此，适当地增加权威重组工具的使用，转移重组一些机构的权力和资源，更有利于促进教育信息化政策的落实。

（四）学生能力关注度低，需探索技术发展手段

在六个政策主题内容阐述中，涉及学生能力发展的政策文本数量最少。将信息化与教育融合的目的是为了更好地发展教育，最终成果便是学生的发展，因此，发展学生能力是信息化教育至关重要的一环。在学生能力建设方面应加强理论探讨与实践应用相结合，建立适合国情的中小学生信息素养评价指标体系和评估模型。在学生能力培养中，共同发挥命令工具、能力建设工具和激励工具的作用，规范学生信息化能力发展的方式，提供可行的现代教学设备，充分调动不同群体的积极性，共同探索信息技术下学生能力提升的途径和方法。

六、结语

政策指向对于实践有着至关重要的作用。通过对政策文本的量化分析，更有助于我们了解政策内容和趋势，并根据政策指向作出相应的实践活动。在当前信息化快速发展的时期，信息化对促进基础教育公平的作用日益彰显出来，更需要对信息化促进基础教育公平的成果进行验证和总结，形成政策与实践的循环链，以调动各方积极性，共同促进教育公平，从而加快教育现代化进程。

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Study on Policies of Promoting Equity in Basic Education through Informationization：

An Analytical Perspective Based on Policy Tools

CAI Minjun， WEI Yiyun， CHENG Yangzhe

（School of Educational Technology， Northwest Normal University， Lanzhou Gansu 730070）

[

作者：蔡旻君　魏依云　程扬哲

信息化政策与展望论文篇3：

社会保障体系“分化”与“整合”的逻辑

〔摘要〕从“分化”走向“整合”，是我国社会保障体系正在进行的一场调整利益格局、追求制度体系公平的深刻变革。“整合”是对“分化”的社会保障体系进行整合，因此，“分化”的逻辑隐藏着“整合”的逻辑，影响甚至决定了“整合”的逻辑。我国现行社会保障体系在“城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割”的“分化”逻辑下渐进构建而成。当下，我国社会保障体系的整合以“地域化”试验、“单项化”突破为主，并推动全国政策与法律规范的出台。但是，“整合”仍然步入“再碎片化”悖论。剖析“再碎片化”逻辑，我国社会保障体系的“整合”，需要基于全局视野系统整合，整体推进;需要纳入全面深化改革中统筹考量，同步推进;需要加强顶层设计，系统规范。

〔关键词〕社会保障体系，分化，整合，逻辑

〔

〔收稿日期〕 2014-12-09

〔基金項目〕国家社会科学基金重点项目（13AFX027），山西省高等学校中青年拔尖创新人才项目（2014052002），山西大学政治与公共管理学院优势特色重点学科建设专项研究课题，负责人孙淑云。

〔作者简介〕孙淑云（1966-），女，山西永济人，山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为社会法学与社会保障学。

从“分化”走向“整合”，是我国社会保障体系正在进行的一场调整利益格局、追求制度体系公平的深刻变革，是党的十八大报告明确的执政战略，也是社会保障“十二五”规划政府执政的主要内容。当然，“分化”与“整合”是社会保障体系建设和发展的双重逻辑，是全球社会保障体系建设的历史现象与必然趋势。但是，受政治经济体制、社会经济发展水平、社会结构、历史传统等因素的影响，各国社会保障体系从“分化”到“整合”都因国情不同而各具特色、各有不同的逻辑。当下，我国社会保障体系从“分化”走向“整合”极其艰难，相关整合的实施路径、方法的讨论莫衷一是，各地整合实践不一、蹒跚推进，整合模式五花八门。为此，梳理我国社会保障制度“分化”的逻辑，剖析“整合”的逻辑，不失为探寻“整合”适宜路径、策略的重要方法。

一、我国社会保障体系的“分化”逻辑

改革开放以来，针对不同的社会风险和贫困人口，以“低水平、广覆盖、多层次、可持续”为基本方针，我国的社会保障体系建设经过三十多年的努力，在“分化”逻辑下建立了“碎片化”的社会保障体系，实现了社会保障“制度覆盖”全民的基本目标。其“碎片化”主要体现为：

（一）城乡“二元”体制下的“碎片化”惯性。现行“分化”的社会保障体系不是凭空想象，是对计划经济体制下基于城乡户籍、单位性质和职业身份等社会等级为基础的“一个国家、两种福利” ①的社会保障体系的改革。在与既得利益妥协下，在逐步改良中，计划经济体制下以城乡“二元”户籍及其“社会身份本位”分割社会保障体系的巨大惯性，在社会保障体系改革过程中得以保持和延续。

在城市，20世纪80年代中期国有企业改革导致大量工人下岗迅速演变成一个突出的社会问题，国有企业改革遇到的阻碍需要突破，才被动地对计划经济时期城市的“身份、所有制差异”的“单位福利制度”进行改革。按照国有企业改革进程和顺序，先后改革和建立了失业（待业）保险制度、养老保险制度、医疗保险制度、城市最低保障制度等。在逐步完成了与国有企业改革配套的城镇职工（即正式从业者）的社会保障体系建设后，2002年，在党的十六大“统筹城乡、全面协调可持续的科学发展”的执政理念和方针政策指导下，城镇职工社会保障体系开始向非正式从业者“扩面”覆盖，由于非正式从业者从业多元化、收入不稳定以及缺乏客观的收入计算平台，制度覆盖的“扩面”极其艰难，为此催生了农民工社会保障制度、失地农民社会保障制度、城镇居民社会保障制度等“小制度”体系。

在农村，2002年以后，逐步为农村居民构建了新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度、“五保”供养制度、农村最低生活保障制度等。这些农村社会保障体系建设是对原有集体互助保障的传统农村合作医疗制度、传统“五保”制度的承继和改革，因为政府财政资金的积极注入，使得集体互助保障机制演变成为社会保障制度。但是，新型农村社会保障体系的构建，仍然坚持了以“农村户籍”、“农民身份”定位的惯性，携带了城乡分割体制的基因，在社会保障各个子系统以及各个项目中，均形成了与城市社会保障体系分割的“碎片化”制度样态。

（二）“摸着石头过河”改革策略下的探索式“碎片化”。由于我国由计划经济向市场经济体制转轨，任何改革的主张往往会面临严重分歧，很多情况下研究者也很难达成共识，“没有谁能掌握社会变革的总钥匙和总规律” 〔1 〕。因此，在“实践是检验真理的唯一标准”的理论引导下，搁置争议，采取“摸着石头过河”的改革策略，执政者的改革理念处于渐进成长过程，政治博弈也呈渐进过程。在这种“转型”时期开创性、灵活性的经济社会制度背景下，适应城乡“二元”经济社会和地区发展不平衡的国情，以及就业形式、劳动关系多元化、非就业人群普遍存在的民情，不会有绝对正确的社会保障体系模式，只可能有试验、摸索，不断地进行制度选择和制度完善。“我国社会保障制度的改革过程也是为了应对当时一些迫切需要解决的经济和社会问题而实施的，大多数社会保障项目的选择和出台是为了应对当时的问题，而不是从长远的战略视角出发制定的。” 〔2 〕就拿基础性的城乡基本医疗保险制度建设来说，“分化”试验建设了城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度，三项基本医疗保险制度由城镇到农村、从覆盖正式从业人群到非正式从业以及无业人群，用了将近二十年时间，实现“制度覆盖”全民的目标。三项基本医保制度的试验性、渐进性、权宜性的制度变迁逻辑，“取决于体制作为一个整体的相互适应性的需要和社会承受力，不是按既定模式、既定理论走来的，而是分类探索自然形成的” 〔3 〕。

（三）政策治理和政策执行中的层级型“碎片化”。与“摸着石头过河”的改革策略相伴随，我国各个领域的改革都采取政策治理方式，只确定改革的方向和政策的基本框架，不规定改革的具体规范，为改革留下创新余地，从而自下而上进行试验，再自上而下总结、完善政策。因此，每项社会保障制度全国性政策出台后，都允许地方在社会保障的筹资方式、保障待遇支付、管理和经办等环节制度上探索创新。由于城乡差别、区域差异，地方财政资源禀赋不同，特别是中央与社会保障事权与财权一直没有明确划分，依赖财力支持的社会保障政策制度，在省、市、县层层落实过程中，各地均根据自身财力状况和地方认知、地方利益，在创新旗号下，对各项社会保障项目的筹资、待遇、管理经办等方面相机变通创建了不同模式，形成了差异化、层级型的地方政策壁垒。导致统一社会保障项目之下区域性的碎片化制度分割，“地方政府所实行的社会保障政策进一步‘分化’了整个社会保障体系” 〔4 〕。

（四）行政管理分割下的政策制定“碎片化”。现代社会保险制度作为强制性、政府主导的公共事业，需要政府确定主管部门统一管理和推行。同时，为了适应社会保障专业化、标准化、规范化、信息化、精细化管理事务的需要，行政主管部门必须细化社会保障的决策规则、管理规则和服务规则。为此，除了社会保险基本立法外，各国社会保险的行政立法和政策体系都庞大而复杂。我国现行主管社会保障的政府部门在中央包括人社部门、民政部门、卫生部门、发改委以及农业部门，各行政主管部门都分别建设了庞大②的社会保障政策和行政立法体系。各行政主管部门由于职能不同，存在一些本位上的不同观点;加之，主管部门对运营巨量社会保障资金的社会保障经办机构人员、业务、经费的控制，以及为此衍生出来的权威及其利益，存在一些争权诿责现象;“政策制定各部门间由于角度、视野或者立场的不同，针对各自认为的主要问题出台政策，导致决策的不作为或者乱作为，实际出台的一些政策往往起反向作用。” 〔5 〕

总之，我国现行社会保障体系在“城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割”的“分化”逻辑下渐进构建而成。城乡社会保障体系经过三十余年的“碎片化”构建，成就与问题同在。最大的成就是基本上构建了覆盖全民的“碎片化”社会保障制度框架体系，最大的问题隐藏在“碎片化”社会保障体系建设成就的“阴影”里。

二、我国“整合”社会保障体系的努力与“再碎片化”逻辑

在2002年党的十六大“统筹城乡、全面协调可持续的科学发展”的方针政策指导下，在“二元”体制松动的背景下，我国社会保障体系在“碎片化”构建的同时，“整合”就在一些地方开始试验探索，“整合”自2003年新型农村合作医疗制度试点开始，经历了十余年历程。我国“整合”社会保障体系基本上处于自发试点摸索阶段，各项社会保障制度由城市向农村、向城市非正式从业者拓展，并推动党的十八大报告对整合形成政治共识，促使整合进入全国整体推进阶段。概括来说，我国社会保障体系的整合以“地域化”试验、“单项化”突破为主，并推动全国政策与法律规范的出台;同时，整合的体系建设陷入“再碎片化”悖论。

（一）我国“整合”社会保障体系的努力。党的十六大以来，我国为克服碎片化的弊端，在整合方面进行了不懈努力，取得了一定的成就。

1.整合的地域化试验。我国整合“碎片化”社会保障的自发试验始于东部社会经济发达、城镇化較早、流动人口聚居之地，在城镇化、城乡经济社会“一体化”加速发展进程中，整合社会保障体系成为地方经济社会发展的内在需求。地方整合实验生发于协调地区民众追求社会保障公平待遇纷争的现实需要，基于辖区人民群众最大利益，通过地方政治精英的自主性努力来实现社会保障体系的整合与创新。就拿覆盖人口最多、基金规模最大的基本医疗保险和基本养老保险的整合来说，整合以珠三角地区为先导，佛山市、东莞市、珠海市等最早于2004年开始整合城乡三项基本医疗保险制度，至2014年上半年，全国有7个省以及省级地区和另外40多个地市，还有160多个县已经不同程度地整合了城乡基本医疗保险制度〔6 〕。而基本养老保障制度的整合则始于2009年新型农村养老保险制度在全国试点之年，东部各省、北京以及中部的河南自发将新型农村养老保险制度向城镇居民覆盖，形成了城乡居民基本养老保险制度。截至2011，全国有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。社会保险管理和经办是整合社会保险制度的基础环节，各地自发试验五大社会保险管理与经办的整合，“在全国省级社会保险经办机构中，目前有11个省实行‘多险合一’管理，4家机构实行五险统一征缴” 〔7 〕。在社会救助制度的整合方面，各地主要借助于城乡基本医疗保险制度的整合，将城市医疗救助制度与农村医疗救助制度整合为城乡医疗救助制度;此外，社会救助的整合主要集中于城镇居民最低生活保障与农村最低生活保障合并为城乡居民最低生活保障制度上。

2.整合的“单项化”突破。从整合的对象观察，无论是地方整合社会保障制度的试验，还是全国性社会保障整合政策和法律的推进，整合基本上限于“单项化”，即主要围绕社会保险制度、社会救助制度开展，还没有顾及对社会保障制度体系进行系统的整合。社会保障每个项目之间相互衔接构成社会保障体系，整合的“单项化”突破，使得整合相对容易进行，但很难虑及各个社会保障项目之间的衔接与融合。

仅就单项社会保障制度的整合来说，限于我国各地城乡经济社会“一体化”发展的渐进性、长期性、区域不平衡性，以及地方利益的考虑，多是“选择”参保人制度、筹资制度、待遇支付制度、管理经办等不同“要素”环节制度③，对单项社会保障的“碎片化”制度进行不同程度整合，缺乏对单项社会保障制度各个“要素”环节的全方位整合。

3.全国整合政策的号召性与立法的原则性。地方自发探索整合，以点带面，形成不可逆转之势，推动全国社会保障体系整合政策的出台，社会保障制度的整合步入全国推进阶段。

首先，2012年党的十八大报告达成了推进全国社会保障体系整合的政治共识，报告为整合社会保障体系确定了方向和重点任务，号召“全面建成覆盖城乡居民社会保障体系”，“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为方针，建立“更加公平、可持续”的社会保障制度，“报告”明确了整合的重点领域是：整合城乡基本医疗保险制度、整合城乡基本养老保险制度、将进城落户农民完全纳入城镇住房社会保障体系、整合城乡最低生活保障制度，加快推进多层次社会保障体系建设等。

其次，行政部门推动全国社会保障体系整合。作为社会保障体系建设行政第一责任主体的国务院着力推进社会保障制度的整合，2012年通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，明确从2012年到2020年整合城乡社会保障体系的重点任务和施政的主攻方向。诸如：统筹城乡社会保障体系，推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设;推行社会保障“一卡通”，全面加快社会保障信息化建设，建立多险种统管、跨区域接续、城乡一体化的社会保障经办服务系统;建立社会保险标准化工程等。随后，国务院主管社会保障职能的人力资源和社会保障部门，通过统筹城乡社会保障的行政政策制定和执行，在职责范围内积极推动社会保障体系的整合，诸如：2014年12月人社部、财政部颁发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，推动养老保险制度全面整合;2014年启动和实施“全民参保登记计划”，加快发放和使用全国统一的社会保障卡，加快建立社会保障统一信息平台，推动社会保障经办体系整合等。

再次，整合的全国性立法单项启动。总结中央和地方整合的政策建设经验，社会保险和社会救助两个项目启动了整合式立法。2010年10月28日颁布的《社会保险法》，启动了整合社会保险的全国性立法。但是，该法作为一部原则性、综合性、框架式的立法，是一部屈从社会保险制度探索性、阶段性的立法，具体规范“内容粗糙、法律实践性差，更多价值在于‘里程碑’式的宣示” 〔8 〕，相关整合城乡社会保险的规定毫无“具体性、操作性”可言，主要以发展性、方向性、授权性的规范呈现，是我国进一步整合城乡社会保险的基本法律依据。2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》是我国第一部整合各项社会救助制度的行政法规，该法规将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等八项制度以及社会力量参与救助等作了全面、统一的规范，有力地推进了全国整合城乡社会救助工作的开展。

（二）整合中的社会保障体系“再碎片化”及其逻辑。我国社会保障制度的整合经历了自下而上的试验，推动了自上而下的“顶层设计”，使城乡“分化”的社会保障体系建设趋势得到了一定程度的扭转，城乡“碎片化”的社会保障体系在逐步消弭。特别是2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》对“碎片化”社会救助制度作了顶层规范，强有力地推进了全国整合城乡社会救助工作的开展。但是，从全国范围看，城乡社会保障二元结构明显、制度的“碎片化”、城乡社会保障“一体化”程度低的局面仍十分明显，仍是我国社会保障体系建设面临的主要问题。而且，由于整合的地域化试验、单向化突破、顶层政策和法律设计的原则性，整合体系呈现多样化、片面性、选择性规范，导致整合体系陷入“再碎片化”悖论。

1.地域化试验造成整合体系选择的多样化。总体而言，各项社会保障项目的整合基本上还处于地方整合试验状态，仅有的一些“顶层设计”政策和法律，还局限于方向性、原则性规定。整合缺乏国家层面的统一规范标准与指导意见，地方政策就成为规范“地域化”整合秩序的主要工具。地方利益、地方民意、地方决策者的认知能力都不可避免地影响整合政策的多样化选择，如各地试验整合基本医疗保险制度，就有二元医保制度全统一的整合模式、一元制度兩个基金统筹的整合模式、二元制度两种基金统筹的整合模式、二元制度三层基金统筹的整合模式等。同时，地方整合政策虽然都将城乡医保管理权整合归属一个部门，但是，由于中央层面城乡医保管理权在人社部与卫生部之间的分割和牵制，整合后的地方基本医保管理体制仍然被“分解”为政府直接管理模式、财政部门管理模式、人社部门管理模式、卫生部门管理模式、人社部门和卫生部门合作管理模式等，导致整合体系陷入“再碎片化”悖论。

2.单向化突破造成整合体系的片面性。社会保障每个项目制度都由受保障主体、保障主体、基金筹集、基金经办、基金管理、基金监督、保障待遇支付等“要素”环节制度构成。同时，社会保障体系本身是一个综合的制度体系，是“政府主导、责任分担、社会化、多层次的国家——社会保障体系” 〔9 〕，“养老、医疗、失业等社会保障项目之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间其实都有着不可分割的有机联系” 〔10 〕。我国各项社会保障体系的“碎片化”，也正是围绕这些“要素”环节制度差异化设计，形成了各种模式的、“碎片化”的制度壁垒。当然，“被分割”的各个“要素”环节制度，正是“整合”各项社会保障体系的关键环节，整合需要对“被分割”的各项“要素”环节制度进行全面梳理、协调，才能实现各项社会保障制度的全面整合。全景观察各地的社会保障制度的整合试验，各地因诱致性制度变迁局限，以及各地的政治需要，民意诉求，或主要选择单个环节或组合某些环节进行整合突破，或者局限于单项社会保障制度整合，无以全方位整合单项社会保障制度的各个环节，更无暇顾及与其他社会保障项目之间的衔接和协调，使得整合的社会保障体系成为“跛脚型”整合，整合的体系流于片面性，缺乏整体性、系统性。

3.配套制度牵绊造成整合制度的选择性。整合社会保障体系的全国性政策和法律的制定均牵扯户籍、收入分配和再分配、公共财政、公共管理、社会分层等宏观经济社会关系的改革和调整，涉及庞大的社会政策和立法体系的改革和调整。每项改革都是我国当前和今后改革的攻坚领域，相关改革大都处于试点和学理讨论中。尽管相关收入分配、公共财政、公共管理、户籍、农村土地制度、社会组织等配套制度改革已经和正在促进各项社会保障体系的整合，但是，改革仍滞后于社会保障体系整合的需要，“包括制度变革不同步、相关配套跟不上、责任边界划分不清、责任分担机制失衡、资源调动乏力等，但最核心的问题还是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置等直接影响了社会保障体系的统一性及其整体功能的全面、正常发挥” 〔9 〕，也导致全国整合城乡社会保障体系改革大多是地方单枪匹马、单兵突进、单项突破，整合体系只好“选择性”设计，也使得仅有的社会保险和社会救助两项顶层政策和法律制定踟蹰徘徊，只得以原则性、授权性、欠缺可操作性而“委屈”出台，这样的整合体系，自然难以驾驭全国整合社会保障的实践。

三、克服整合后社会保障体系“再碎片化”的对策

整合后的社会保障体系沦为“再碎片化”，追根究底，这是当下整合社会保障体系着力于地域化试验、单向化突破、选择性制度设计逻辑的必然结果。当然，这也是完善整合实施路径和方式的突破口。实际上，“分化”的逻辑影响甚至决定“整合”的逻辑，现行社会保障体系在“城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割”的“分化”逻辑下渐进构建而成;自然整合就得着力于去城乡化、去地域化、去身份化、去部门化。为此，整合社会保障体系，需要全局视野，系统整合，整体推进;需要纳入全面深化改革，统筹考量，同步推进;需要加强顶层设计，系统规范。

（一）整合社会保障体系需要基于全局视野系统规划、整体推进。整合社会保障体系就是要破除“碎片化”制度构建的逻辑惯性，化解、融合社会保障制度多维“分化”要素，在社会保障的整体性、系统性上着力。近年来，不少专家提出的“缓步转型”战略④是无法实现整合目的的，这已经为整合地方多样化试验和整合后社会保障体系的“再碎片化”所证实。而且，“碎片化”体系的过渡期一旦超过几十年就会形成路径依赖，成为难以改掉的历史包袱，这是世界各国整合社会保障体系的历史结论。二战后，英国整合“碎片化”社会保障体系，成立了以贝弗里奇先生为领队的“社会保险和相关服务部际协调委员会”，“对现行（英国当时）的国家社会保险方案和相关服务进行调查，并提出建议” 〔11 〕（P1 ），并以此“完成了碎片化整合的历史任务，建立起一个‘三统一’的社保制度，即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个‘三统一’彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界竖起了一个最新标杆” 〔12 〕。相对来说，整合失败的则是法国。法国的现代福利制度由几个世纪前的传统自发性行业和职业互助会整合、改造而来，但是整合不彻底，其基本养老制度由“四个‘大碎片’和许多‘小碎片’构成，仅就2007年11月引发全国大罢工的‘特殊制度’来说，目前就包括11个‘大制度’和9个‘小制度’” 〔13 〕，给法国带来了沉重的财政负担。

为此，我们需要参酌镜鉴各国整合社会保障体系的经验和教训。结合中国国情，国务院可以成立“整合社会保障体系专门委员会”，在系统梳理我国现行“碎片化”社会保障体系基础上，基于全局视野，系统规划，整体推进体系整合。整合的路径应当从基本保障项目入手，既整合单个社会保障的各个“要素”环节制度，又整合、衔接多层次保障项目，最终取得“整体大于部分之和”的整合效果。

（二）整合社会保障体系需要纳入全面深化改革中统筹考量、同步推进。整体性、系统性整合社会保障体系，不仅要系统梳理我国现行“碎片化”社会保障体系，做到系统规划，整体推进。还要虑及社会保障制度牵扯户籍、收入分配和再分配、公共财政、公共管理、社会分层等宏观经济社会关系的改革和调整。“对国家而言，社会保障是社会经济发展进程中的维系、润滑和稳定机制，属于国家宏观调控机制的范畴”，“因此，社会保障理论的核心即是讨论社会保障制度与社会发展、经济发展、现实政治乃至道德文化之间的相互关系，而社会保障实践的关鍵无疑是尽可能地妥善处理好这些涉及全局与整体的宏观关系” 〔14 〕（P179 ）。所以，宏观经济社会关系的改革很大程度上决定着整合城乡社会保障制度是否达到预期目标，是否具有可行性。为此，就宏观层面而言，应该将整合社会保障体系纳入全面深化改革进程中，在中央主导下，将社会保障体系整合与相关配套改革统筹考量、同步推进。要将整合社会保障体系与新型城镇化、公共服务体系，公共财税体制、户籍制度等改革配套设计，使得整合社会保障体系宏观适应各项制度环境，从而具有适应性、可行性和可持续性。

（三）整合社会保障体系需要加强顶层设计，系统规范。整合的实质是社会保障的“制度整合”，“碎片化”的社会保障体系主要由政策和法律规范呈现，因此，整合社会保障体系就是整合社会保障政策和法规体系。整合关涉社会保障政策和法律规范的制度结构整合、社会保障多元主体权责义的变革以及社会保障基金财务模式调整，总体上几乎重塑了整个社会保障体系。况且，社会保障体系的建设、社会保障项目的确定和供给，本质上就是从顶层设计层面重新确立社会收入分配，即确立、调整个人与社会各阶层、各团体以及公共财政的责任基础、责任关系、责任结构。

为此，整合社会保障体系，自然也得搞好顶层设计，重新确立、界定和调整社会保障体系中多元主体的责任基础、责任关系、责任结构。从整合责任基础上看，要以“社会保障公平”这一基本价值为整合的责任基础，摒弃社会保障体系“碎片化”的多维不公平致因及其责任基础，实现社会保障体系的统一，促使不同身份的国民平等享受均等化的社会保障服务。在社会保障体系的横向责任关系、责任结构上，整合和调整社会保障体系各个子系统、各个子项目之间的关系，明确各个社会保障项目中个人、社会各阶层、各社会团体、财政之间的责任关系、责任结构;在纵向责任关系、责任结构上，要重新整合和调整中央与地方社会保障财政支出和事权的责任关系及其责任结构。

注释：

①计划经济时期，由于城乡社会福利水平差距很大，因此，中国的福利制度是典型的二元制福利体系，可以称为“一个国家，两种福利制度”。参见岳经纶：《社会政策学视野下的中国社会保障制度建设——从社会身份本位到人类需要本位》。

②据笔者统计，仅就基本医疗保险制度体系中的新农合制度建设来说，从2002年中共中央、国务院提出建立新农合制度以来至2012年底，卫生部、财政部、民政部等部门或单独或联合发文，先后颁发了仅70项相关新农合制度的政策文件。

③“要素”环节制度，指社会保障制度的构成要素，因为每个构成要素都由系列规范构成独特的制度，故称“要素”环节制度。我国社会保障制度的分割，是因五个“要素”环节制度的不同而分割的，同样，整合就是围绕这五个分割的“要素”环节制度进行整合。

④第一步（2008年至2012年），构建起“二免除一解除”的社会保障制度支架;第二步（2013年至2020年），实现中国特色社会保障制度全面定型、稳步发展;第三步（2021年至2049年），到中华人民共和国建国100周年，迈向中国特色社会主义福利体系。参见郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》。

参考文献：

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〔11〕〔英〕英国文书局.贝弗里奇报告——社会保险和相关服务〔M〕. 劳动和社会保障部社会保险研究所，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.