科学化演变的公共管理论文

摘要：我国目前的社会管理模式是政府“一元化”治理框架内的多元主体协同共治的社会管理模式。其中，非政府组织在协同政府治理社会中扮演着重要角色。今天小编为大家精心挑选了关于《科学化演变的公共管理论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

科学化演变的公共管理论文 篇1：

主动型社会管理及其内核构建

摘 要：我国改革开放前的社会管理模式是管控型社会管理，当前占据主导地位的社会管理模式是防控型社会管理。相比管控型社会管理，防控型社会管理的出现是社会管理的进步，但仍然呈现出突出的被动性和应对性。随着社会的发展，客观上要求实现新的社会管理模式转型，形成一种以公平正义价值理念为内核、以多元共治管理格局为支撑的主动型社会管理。推动社会管理模式转型，首要任务是通过制度创新实现主动型社会管理的内核构建。

关键词：社会管理；主动型社会管理；内核；公平正义

把全面深化改革的总目标定位于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]是党的十八届三中全会的重大理论创新。作出这一崭新论断，意味着从完善制度体系、构建有序社会层面对现代化建设提出了更高要求。从这一总目标出发，十八届三中全会强调：“深化社会体制改革”，“推进社会领域制度创新”[1]。近年来，各地在加强和创新社会管理中取得了重要成效，但这些成效大多属于由方式方法创新带来的治标之效。促进社会管理由治标向治本转变，需要在党的十八大和十八届三中全会精神指导下，通过深化社会体制改革和推进相应的制度创新实现社会管理模式的转型。

一、我国社会管理的三种模式及其演变

社会管理模式是以特定的价值理念为内核、以相应的管理格局为支撑所形成的较为定型的社会管理系统。社会管理模式的形成服从于特定的社会管理需求。每当社会格局发生变动并对社会管理提出新的需求时，社会管理在方式方法上必会作出相应调整，进而引发社会管理模式的变革和新的社会管理模式的确立。历史上，许多国家的社会管理模式都曾发生多次转变，如西方国家自中世纪以来就先后经历过教会控制、政府主导、社区自治等社会管理模式，而且在一个总的管理模式下还出现过各种更为具体的管理模式。即便在今天，各国的社会管理模式也不尽相同，这主要基于每个国家的客观实际和特定的社会管理需求。

新中国成立以来，我国一直重视社会管理，并积极探索适应客观实际的社会管理模式，使得我国的社会管理模式随社会格局的变动而发生了相应转变。总体看，新中国成立以来我国已经经历了由管控型社会管理模式向防控型社会管理模式的转变，目前正趋向于第三种社会管理模式——主动型社会管理。

管控型社会管理是以强制方法作为主要手段所实施的社会管理。社会管理不排斥采用强制性的管控手段，在特定的社会发展阶段以及特定的社会生活领域，实施管控型社会管理是必要的。如在新中国成立初期，百废待兴，内外挑战严峻，社会秩序面临重建，当时只能采用管控型社会管理，甚至实施极其严格的军事管制。此后，随着计划经济体制的形成，与经济领域集中统一相适应，社会领域强制服从的管理模式得以确立，这种管理模式以单位管理和户籍管理为主要手段，实现了对社会的有效控制和成功整合。

进入改革开放新阶段后，我国经济领域集中统一的计划经济管理模式逐步被打破，社会管理方式也发生了相应变化。这种变化主要体现在，“原有的单位体制逐渐松动瓦解，社会管理逐渐趋于放任自流的状况，只要无碍于经济发展、政治稳定和国家公共安全，经济领域之外的社会事务管理基本上处于政府职能的边缘地带。”[2]然而，随着形势的演进，社会分化日益明显，社会矛盾日益增多，社会问题日益突出，社会运行的无序性日益凸显，客观上要求改变社会管理领域近乎放任自流的状况，于是，在经历了短时间的近乎放任自流之后，出现了社会管理的第二种模式——防控型社会管理。“防控型社会管理”有两个方面的内容。一是“控制”，包括在特定领域重新实施或强化了必要的管控，公安、生产安全监督、食品药品安全监督等部门职能的扩充和地位的提升即是这种情况的反映。二是“防范”，由于经济运行模式发生了重大变化，市场机制已经发挥重要作用，因此，运用管控手段对社会重新进行全面控制已经不再可能，面对不断增多的社会矛盾和社会问题，“防范”手段被更多运用于社会管理工作中。近年来，干部教育中“媒体应对”、“突发事件应变”一类热点课程的开设，即是这种情况的反映。“防范”和“控制”两种手段相结合是“防控型社会管理”模式的主要特征。

防控型社会管理在预防和化解社会矛盾、保持社会总体稳定中发挥了积极作用，与管控型社会管理相比无疑是一种社会管理的进步，它使得社会秩序在不断强调“加强和创新社会管理”的背景下保持了总体稳定。但建立在防控型社会管理模式下的社会管理创新，多是在既有社会管理框架内的方式方法创新，所带来的社会管理效果多是治标之效而非治本之效，社会矛盾依然有增无减。总体上看，防控型社会管理是在我国改革开放进入新阶段之后，在尚未展开系统的社会体制改革背景下形成的一种管理模式，它虽然在一定程度上能够化解不断增多的社会矛盾，但在具体的社会管理活动中仍然呈现出突出的被动性和应对性特征。这表明，现阶段依靠政府力量所实施的防控型社会管理只能作为一种过渡。

社会格局的深刻变动要求确立主动型社会管理。当前，加强和创新社会管理已成普遍共识，但在如何加强和创新社会管理的问题上，仍然存在着两种不同的思路。一种是以加强防范强化管控为手段、以维护社会稳定为目标的思路。一种是以推进社会体制改革和制度创新为手段、以焕发社会活力为目标的思路。前者即防控型社会管理，后者可称为主动型社会管理。对前者，如果手段运用不当甚至超越限度，还可能在局部领域演变为管控型社会管理。管控型社会管理赖以存在的经济根源和社会基础已经不复存在，尽管“管控”的手段仍然不可或缺，但如果把它作为一种社会管理模式加以推行，为达到维持社会秩序的目的，甚至会导致逾越法律法规侵犯公民权利自由、干涉公民个人私生活现象的重现。

综上所述，在我国，社会管理在类型上包括了管控型社会管理、防控型社会管理和主动型社会管理。这三种类型的社会管理都可以在“加强和创新”的名义下出现并被实施。从我国现阶段实际看，对管控型社会管理要防止，包括在必需的领域实施“管控”也要建立在法律法规许可的基础上；对防控型社会管理要限制，避免把社会管理力量长期集中于此种类型的社会管理上。

社会管理没有一成不变的模式，不同的国家在不同的发展阶段有着不同的社会管理模式。随着市场经济体制的确立和完善，中国社会更加开放和民主，客观上要求由以往的被动管控型和防控型社会管理模式转向主动型社会管理模式。然而，由于各种历史的和现实的原因，在目前的社会管理领域，防控型社会管理还占据着主导地位。经济发展需要转型，社会发展同样需要转型，实现由防控型社会管理向主动型社会管理转变，最终确立起主动型社会管理模式，是促进社会转型发展和保障经济转型发展的客观要求，是创新社会管理的必然选择。

二、主动型社会管理的内核分析

确立主动型社会管理，需要建立一种在政府主导下社会广泛参与的多元共治社会管理格局。建立多元共治社会管理格局，这在理念层面已经得到广泛认同，在实践层面也开始受到政府推动。主动型社会管理必然是蕴含公平正义内核的社会管理模式，要确立主动型社会管理，不仅需要推动建立多元共治社会管理格局，而且需要致力实现公平正义的内核要求。这是比建立多元共治社会管理格局更为重要和更为根本的任务。原因在于，美好的社会一定是公平正义的社会，没有公平正义，就没有社会稳定，更没有社会活力；脱离公平正义，社会管理就只能是被动的防控，而决不会达到主动。

近年来，在探讨加强和创新社会管理问题的过程中，许多学者强调了推进道德和诚信建设的重要性。良好的道德和诚信环境是实现社会和谐运行的基本保证，但道德和诚信建设的推进，需要以公平正义为依托；社会对道德底线的固守，需要以公平正义为根基。离开公平正义，必然导致道德和诚信遭受破坏，甚至会使社会失去应有的道德底线，进而造成社会矛盾丛生和社会运行无序，使社会管理陷于被动的防控乃至管控。因此，从根本上说，推进道德和诚信建设，推动形成主动型社会管理，依赖于公平正义的牢固确立。随着经济社会发展进入到更高的阶段，老百姓不再满足于衣食的无忧，人们对公平正义的要求更为迫切、更加强烈。社会建设和社会管理必须主动顺应这一趋势，民生的改善也要建立在公平正义的基础上，避免一方面民生在改善，一方面社会矛盾在增多。

倡导“公平正义”，在党的十八大报告中体现得十分鲜明。十八大报告从三个层面上强调要维护公平正义，即发展中国特色社会主义“必须坚持维护社会公平正义”，政府职能要向“维护社会公平正义转变”，党员、干部要做“公平正义的维护者”[3]。十八届三中全会遵循了这一基本精神，强调全面深化改革“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，要求“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”[1]。推动社会管理模式转型，确立主动型社会管理，核心的目标和首要的任务是致力实现公平正义，由此才能主动应对当前社会问题的多发凸显。

推动实现公平正义，需要落实到以社会体制改革为核心的制度创新中。党的十八大强调“加快推进社会体制改革”[3]，十八届三中全会则把社会体制改革确定为全面深化改革的六大领域之一。通过社会体制改革促进公平正义，需要明确社会体制改革与经济体制改革的不同之处。“如果经济体制的改革目标是为了实现效率，那么社会体制改革的目标就是为了实现公平。”[4]30多年的改革成绩卓著，同时也出现过失误，主要表现在一度把经济领域的改革和社会领域的改革予以混同，把经济体制改革奉行的市场导向原则和追求的效率目标不适当地引入社会体制改革中，先是教育领域搞起了教育产业化，再是医疗卫生领域把医院变成了不是企业的企业，然后是政府借助房地产业的兴起一味做起了经营城市的文章，等等，把原本不该作为单纯“商品”对待的民生类和准民生类产品一概加以商品化，随之而来是众多老百姓“看不起病”、“读不起书”、“买不起房”等各种民生困难以及由此而引发并且至今仍在蔓延的各种社会矛盾和冲突。反思以往改革过程中所发生的这些失误，启示我们在今后的改革中，要区分经济体制改革和社会体制改革。经济体制改革奉行市场导向原则，以提高效率为目标；社会体制改革奉行民生导向原则，以促进公平正义为目标。要注重通过社会体制改革更好保障和改善民生，促进社会公平正义，避免市场化原则被过界、过度引入。

推动确立主动型社会管理，需要把社会管理的内核要求和格局支撑统一起来。在追求实现主动型社会管理的过程中，首要的任务是维护和促进公平正义，进而在公平正义的价值导向下实现社会管理的多元共治，形成一种以公平正义价值理念为内核、以多元共治管理格局为支撑的主动型社会管理模式。如果仅仅注重多元共治目标的实现，则无法使社会管理由被动转为主动。具体说，在推动实现主动型社会管理的过程中，无论是政府作用的发挥，还是社会能力的施展，都要坚持公平正义的价值导向；各类社会管理制度的设计和制订，都要以公平正义为依据；各种社会管理活动的实施和推行，都要以维护和促进公平正义为目的。尤其是作为社会管理主导者的政府，在制定公共政策过程中必须充分体现公平正义的要求，在向公众提供基本公共服务时必须切实遵循公平正义原则。非如此，则实现不了主动的社会管理。

三、主动型社会管理的内核构建

主动型社会管理的内核构建，需要将公平正义原则落实到各项具体制度建设中去，其中涉及诸如选人用人制度、基层民主制度、收入分配制度、司法保障制度、办事公开制度等多领域多方面的制度完善和创新。若从与创新社会管理直接关联的层面看，当前应当重点推动确立以下五项合乎公平正义要求的制度创新。

（一）城乡管理制度的创新

我国农村人口众多，在这一特定国情下推进社会管理创新，首先必须考虑城乡管理制度创新。从现实情况看，中国社会至今还是城乡二元结构体制，推动形成主动型社会管理，长期存在而又根深蒂固的城乡二元结构是突出的制约因素。城乡二元结构不为中国所独有，在发展中国家普遍存在，但中国城乡二元结构的存在不仅有经济因素，更有制度因素。长期以来，以城乡分治为特征的管理制度的存在，使得农村不仅享受不到国家给予城市的诸多权益，还要单方面地付出牺牲、做出贡献以支持城市的发展，导致农村的许多生产要素以低廉的成本源源不断流入城市，造成城乡发展的不和谐。时至今日，不合理的土地征用制度仍在继续引发大量社会矛盾。近年来，各地在推进城乡发展一体化中取得了重要成效，但城乡分治格局仍未从根本上得以突破。推动形成主动型社会管理，需要积极探索城乡管理制度创新，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”[1]。

（二）人口管理制度的创新

与城乡管理制度相关联的还有人口管理制度。我国经济社会发展中一个显著特点是流动人口众多，由于户籍管理等领域制度性障碍的存在，使得流动人口不能公平享受公共服务，由此带来的社会不和谐问题比较突出。包括长期使用的“农民工”称谓，它所刻意标明的“农民”前缀早已不是职业特征，而是一种身份区分。尤其对90后新生代农民工而言，他们兴许从来没有种过地，被冠以“农民”简直就是一种身份歧视。有位网友写到：我来广东14年了，虽然在这里买了房子，但到现在还是流动人口，没有本地户口，被媒体叫农民工，农民工这个本身就带着歧视的名词，把中国人分成了三六九等，我们没种过地，不知怎么被叫做农民工了！户籍也是中国不平等的怪物，我小孩在广东读书，但高考要回老家原籍地，家里的课本跟广东完全不一样，叫我小孩怎么考试。还有一位网友写到：20年前没钱上学外出务工，20年后孩子上学因户口回原籍上学，致使骨肉分离，问问政府什么时候才能让农民工不再骨肉分离[5]。针对这种状况，不少地方正在积极探索流动人口管理制度创新。如浙江一些城市为外来流动人口出台了同城待遇政策，江苏在全省乡镇（街道）普遍建立了流动人口服务管理办公室，在社区（村组）等建立了流动人口服务管理中心。但从根子上看，体现人口管理制度的户籍管理制度创新仍未取得重大突破，有待继续探索和努力。

（三）社会保障制度的创新

回望过去，我国计划经济时代推行的管控型社会管理之所以有效，一个很重要因素是当时建立和形成了与计划经济体制基本匹配的社会保障制度。包括，通过实施全民就业给劳动者提供“铁饭碗”，使他们没有了失业和生活无着的顾虑；通过实施公费医疗和合作医疗制度，使城乡居民拥有了基本医疗保障；通过实施“五保户”制度，使农村无生活来源的孤寡老人等有了生活上的保障；通过实施免费教育，使人人享有了基础教育机会，等等。尽管这种保障的层次较低，并且带来了社会活力缺乏和运行效率低下等问题，但从社会管理的效果上看，达到了当时所追求的目标。客观而言，如果没有这样的社会保障制度，管控型社会管理难以推行下去。观察今天发达国家的情况会发现，其社会管理成效同样依赖于所建立起的一套社会保障制度。近年我国致力推进的包括社会保障制度建设在内整个民生事业的发展也证明，确立合乎公平正义要求的社会保障制度是实现主动型社会管理的基本条件。但从总体上看，适应市场经济运行要求的完整的社会保障体系在我国尚未最终确立。推进社会管理创新，确立主动型社会管理，需要进一步加快构建适应市场经济运行需要、体现公平正义要求的社会保障制度。

（四）利益调适制度的创新

当前许多社会矛盾根源于利益冲突。在经济有了显著发展、生活有了重大改善的情况下，依然存在那么多社会矛盾，表明利益的协调、整合和诉求机制存在问题。例如，在房屋拆迁中，矛盾纠纷多发、频发，这在一些经济发达地区表现得甚至更为突出。推动形成主动型社会管理，需要探索和创新利益调适制度，在处理利益关系中更好体现公平正义的要求。

创新利益调适制度，目的在于使利益相关方能够公平获取自身利益。“在社会转型过程中，社会问题发生的一个重要原因，就是作为利益相关方的公众，通常被排斥在决策和管理的体系之外”[6]，创新利益调适制度，要注重吸纳公众参与到与之利益相关的决策和管理活动中。在此方面，一些地方进行了积极探索。以浙江省为例，宁波市的“和谐促进会”和杭州市“和事佬协会”等做法，义乌市的工会社会化维权和把外来农民工选为人大代表，武义县建立村务监督委员会制度，温岭首创民主恳谈会、“参与式预算”和行业工资集体协商机制，天台县推行村级民主决策“五步法”（民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施）等[7]，都是比较好的创新举措。

（五）政府决策制度的创新

近年一些地方发生的社会矛盾冲突，与政府决策不当有直接关系。现代社会，政府决策面临的问题更加多样、议题更加专业，并且往往关涉公众切身利益，依靠传统的决策方式，时常会给社会管理带来始料未及的问题，为此要创新决策机制，在对重大决策实行合法性审查的同时，进一步推进决策的科学化和民主化。

一要充分发挥决策咨询研究机构和专家的作用，确保决策程序体现科学化要求。近年来，决策咨询委员会、决策咨询研究基地（中心）等在我国发展迅速，各级党委政府对发挥专家在决策咨询中的作用越来越重视。2012年广东省政府办公厅公布的《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》明确规定，重大行政决策出台前必须组织相关专家进行咨询论证，应进行专家咨询论证而未进行的重大事项，不得作出决策，应进行专家咨询论证而没有进行专家咨询论证，或者对专家提出的合理可行的咨询论证意见建议不予采纳而导致决策不当，造成损失或不良影响的，应按规定追究有关行政机关和责任人的责任。党的十八届三中全会也特别提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”[1]

二要充分发挥公众参与决策的作用，确保决策程序体现民主化要求。在重大政策制定过程中，要做到公开、透明；在重大决策出台前，要通过公示、听证等公开征求公众意见。对大多数群众不理解不支持的事项取消或者推迟决策。近年来各地、各部门先后出台的《重大行政决策程序规定》就体现了这些要求。浙江省杭州市还制订实施了《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》，提出通过实施开放式决策程序，扩大公民有序政治参与，促进行政决策的科学化、民主化。扩大公众有序参与政府决策，是实现主动型社会管理的客观要求，要在实践中不断探索和推进。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[2]曹海军.作为社会管制的社会管理理论初探[J].探索，2010（3）：138-143.

[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18（1）.

[4]丁元竹.当前加强和创新社会管理的几点思考[J].临沂大学学报，2011（3）：32-34.

[5]人民网.强国论坛[EB/OL].http：//bbs1.people.com.cn/post/1/0/2/107614432_1.html.

[6]王 磊，胡鞍钢.中国社会管理创新的制度背景[J].探索与争鸣，2011（9）：41-45.

[7]蓝蔚青.浙江社会管理创新：经验·问题·挑战·对策[J].观察与思考，2012（1）：44-49.

作者：康永超

科学化演变的公共管理论文 篇2：

对一元化社会治理框架中“社会协同”现状的思考

摘要：我国目前的社会管理模式是政府“一元化”治理框架内的多元主体协同共治的社会管理模式。其中，非政府组织在协同政府治理社会中扮演着重要角色。文章以政府主导下的社会主体协同共治为逻辑立足点，提出了多元共治中非政府组织面临着供给主体缺失、资金不足、制度资源供给不足等困境，提出需要政府积极培育公民社会，完善社会协同治理的“软件”和“硬件”设施实现社会主体的协同共治。

关键词：社会管理；多元主体；非政府组织；协同治理

一、多元协同共治的背景

（一）政府与市场“双重失灵”，非政府组织自身的优势使其参与社会治理具备充分性

市场经济由于自身的缺陷而发生市场失灵，政府通过宏观调控等政策解决一些政府失灵问题。但是政府不是万能的，政府在解决市场失灵问题的同时也会失灵。这就必须引入了中间协调机制，即通过非政府组织弥补市场和政府双方的缺陷。非政府组织之所以能担当起弥补政府失灵和市场失灵的重任，是由第三部门本身的优势所决定的：更具弥补性，能弥补政府和市场失灵现象，有利于更好地实现实质公平，更充分地体现“社会本位”而不是“政府本位”。

（二）政府职能转变中良好的政策和社会环境，激发社会协同主体参与社会管理

“国家不是从来就有的，也不会永远存在下去。国家产生之初，国家与社会的关系表现为国家凌驾于社会之上，随着社会的不断成长和成熟，社会逐步获得独立自主性，而国家则在权力、能力、权威等方面进行自我限制，因而国家与社会的关系逐步向平行、平衡状态演变”①。改革开放以来，我国政府与社会的关系处于不断演变过程中，政府支持鼓励非政府组织参与社会管理，政府与社会组织的关系转变为“公”与“非公”的合作关系，由此实现合作共赢。在我国目前的社会管理活动中，许多社会协同主体利用自身的优势发挥了巨大的作用，获得政府和公众的信任与认可。政府出台了一系列的政策支持非政府组织参与社会管理中，由此激发大量非政府组织主动参与到社会治理中。

（三）西方国家非政府组织参与社会治理的实践对我国启示

在新公共管理运动中，政府在改革显示出社会化、市场化取向。非政府组织和其他行为者成为政府在治理社会中平等的合作者。西方国家的社会力量参与社会管理的实践经验给了我们有益的启示。但是，我国没有经历一个社会与国家、政府相分离，形成自主化的过程，社会与国家是融为一体的，其严密程度没有给其他联系方式和整合机制留下什么存在空间。笔者认为，按照我国社会管理的体制，总体上成熟的多元管理主体并不存在。因此，在现阶段能够实施的至多是“中国式”的治理，即在一元化的框架内培育非政府组织等社会多元主体发挥其在社会公共事务管理中的作用”②，是符合我国现实国情的社会管理模式。

二、非政府组织协同政府共治的现状

（一）多元协同治理格局初步形成

党和政府鼓励非政府组织参与社会管理的一系列政策支持为非政府组织参与社会管理创造了良好的政策和社会环境。党的十七大提出，要“健全党委领导，政府责任，社会协同，公众参与”的社会管理格局，提出要提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。胡锦涛同志在《中共中央关于社会主义市场经济体制建设的决定》中提出：在建设和谐社会和加强社会管理中，要“发挥社团、行业协会和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。另外，随着公民社会领域的逐步形成，非政府组织、公民参与社会管理的积极性和能力获得提高，以公益服务中心、志愿者服务单位、行业协会等为代表的非政府组织在社会管理、提供社会服务，维护弱势群体的利益和环境保护、维护社会稳定等方面发挥着巨大的作用。由此，政府与社会组织协同治理局面已经初步成型。

（二）协同治理格局面临的问题及原因

1、非政府组织协同治理的“软件”设施保障不足。

（1）公民社会文化底蕴不足，公民社会发展程度较低。一方面，在全能型政府管理模式下，政府仍就包揽社会的大部分社会事务。部分政府由于不愿放权和因为担心社会组织的自治能力不足也不敢放权。另一方面，“经济人”驱使下部分非政府组织趋于追求本组织或者个人利益，不愿有所作为，部分非政府组织缺乏自律机制、社会公信度低，透明度不高，导致政府和公众不信任。最后，部分非政府组织在现有的体制下缺乏制度化的参与社会管理的渠道，导致其有心参与却着实发挥不了大作用。另外由于公共精神的缺乏，公民个体对参与社会管理的冷漠，对非政府组织也缺乏信任，这些都导致公民社会发展缓慢。

（2）非政府组织的协同治理缺乏法制保障。目前，在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。目前只有国务院颁布和民政部等部门颁布的关于非政府组织登记管理、对非法组织的管理等的有关规定。对于非政府组织在具体哪些领域可以作为，应该如何参与社会管理活动，如何进行监督等都法律和相关文件进行系统的规定，无疑有可能导致社会协同主体的社会管理活动无法可依，无理可据。

（3）监管制度有待健全。目前我国处于高速发展期，也是社会矛盾频发期，在这种风险社会里面，非政府组织自发的参与社会治理无疑成为分担政府所忧的重要合作伙伴，而僵化的管理体制和机制已经限制了非政府组织的发展。双重监管体制会由于权力和职责的不清而造成监管缺位、监管不力的“漏洞”为部分非法组织和个人谋取私利提供了机会。

2.社会协同主体参与社会管理的面临“硬件”配备不足。

（1）资金来源少，财政资金支持度不够。从财政资金来源上看，在重经济建设、轻社会管理传统观念和维权不如“维稳”的现实情况驱使下，大量的财政资源和人力物力都流向经济发展和“维稳”工作上，基层自治组织缺乏足够的资金开展工作；其他非政府组织同样也可能面临着资金来源不足，工作人员工资发放和活动难以开展，由此陷入步履维艰的困境。从资金其他来源上看，由于公共精神并未深深植根于公民心中，社会组织募集资金的来源十分有限。这也导致部分非政府组织有心为公，无钱作为。

（2）非政府组织处在权力边缘。一元化的框架内的社会协同治理意味着政府处于主导地位，非政府组织处于协同地位。这也预示非政府组织处在权力系统的边缘，有边界的权力使用导致非政府组织无法放手作为。首先，地区部分官办的非政府组织成为政府分流人员或退休人员的接收场所，没有真“实权”去作为，很多非政府组织仅仅担任为政府提供建议、意见的角色。再次，私人性质的第三部门，“非公”性质使其无法融入现行的体制内或受到排斥，无奈社会也只能处于权力边缘。

（3）部分非政府组织的工作人员的素质整体偏低。很多人由于工资低，待遇不好而不愿留下，这导致工作人员缺乏。另外，一些非政府组织由于组织机构和职能的不健全，本身发展都困难，更缺乏对工作人员专业的培训。由此，非政府组织的工作人员的素质整体偏低。

综上，虽然非政府组织协同治理面对些许困难，但是近年来，党和政府培育发展非政府组织的政策相继出台，有力的促进了非政府组织的发展。另外，随着非政府组织自身不断改革和发展，其社会管理和社会服务能力的不断提高，其独自或协同政府进行社会管理行成多元共治的格局已经焕发出勃勃生机。

三、促进非政府组织协同治理的路径探索

英格尔斯曾说过：“当今任何一个国家，如果它的国民不经历一种心理上和人格上向现代化的转变，仅仅依赖外国的援助、先进技术和民主制度的引进，都不能成功地使其从一个落后的国家跨入自身拥有持续发展能力的现代化国家的行列③。”一个现代化国家的建立，需要社会中每一个个体公民意识的觉醒和自我定位，需要政府进行自我改革，需要政府与公民社会的协同互适。

（一）完善协同治理“软件”的配备：转变传统管理理念，完善政府的制度和政策支持，积极培育公民社会

1.政府在治理中要转变传统管理理念，进行角色的自我定位。政府要抛弃唯一管理主体而转向平等的、多元的公共管理主体之一。在组织结构和权力配置上应当从金字塔型结构向扁平型结构转变和从管理权的垄断转向公共管理社会化从集权行政向分权行政转变。就要求政府出让占用过多的公共空间，进一步拓展公共领域，应当大力促进非政府、准政府组织和非营利性的公共部门的发展，促使政府与社会之间的界限日益淡化，形成彼此依赖的协同关系，从而形成一个健全的公民社会，真正实现政府与社会的良性互动。

2.对于非政府组织和公民个人而言。应当从传统政治文化中的下者、臣民或服从者的身份认同向平等个体、公民或主人公角色转变应当从传统上对管理者的依赖、对公共生活的冷漠转向提倡公民自主和积极参与公共事务、公共利益的价值取向。

3.政府部门应为非政府组织参与社会治理提供制度支持，实行管用相结合的政策。

（1）改革不符合时宜的关于非政府组织的管理体制，完善关于非政府组织设立、登记、审批、监督、管理、服务为主要内容的法律法规和政策支撑的社会组织管理服务体系，为非政府组织参与社会管理提供法制保障。一是完善政府对非政府组织的管理与合作机制。包括要鼓励非政府组织的参与社会管理决策制定、畅通非政府组织利益表达渠道，实现与非政府组织的信息沟通、共享，对非政府组织的发展要及时做出引导。二是对于因为参与社会治理而受损的非政府组织要及时予以补偿，以提升非政府组织参与社会管理的积极性。

（2）在政策导向上，要坚持培育发展与监督管理并重，提升功能与发挥作用并举，使其在健康向上、聚人心促和谐上发挥积极作用。对于纯公益性质的非政府组织要重点培育、给予税收和资金等方面的扶持、对其发展方向进行正确的引导。而对于非法的非政府组织要严格予以惩罚，依法规范。对少数搞破坏的，要严加防控，坚决打击，予以取缔，以防危害社会安全和社会稳定，为非政府组织参与社会管理创造一个良好的舆论环境。

（二）完善协同治理“硬件”的配备

1.拓宽非政府组织运营资金来源渠道，政府支持、非政府组织自筹共存。

（1）对于基层自治组织，应以政府财政资金支持，笔者认为政府部门在资金上应该支持积极参与社会管理，因为基层自治组织承担了大量的政府所赋予的社会管理的责任，建议设立专项基层自治组织社会管理基金，以支持和激励基层自治组织的运行。对于具有特殊意义公益性质组织，其运行资金应该由政府和组织自身筹集相结合，对此也建议建立公益组织社会管理专项基金，以支持和激励通过政府在社会管理和社会服务中做出重大贡献的组织。对以行业协会等具有一定资金来源的非政府组织专项基金，可以自身筹集为主，政府适当支持为辅。

（2）作为非政府组织自身，可以通过合法、适合的渠道和方式筹集资金。例如希望工程的捐赠项目，开展明星慈善基金活动等。对此，笔者认为公益组织能否筹集到资金公民社会文化的构建，社会公民的支持使非政府组织能够募集到更多的资金。其次，非政府组织可以通过自身开展的公益活动或者鼓励会员缴费上活动获得资金。

2.非政府组织由“权力边缘化”逐渐“去边缘化”。

（1）政府要转变以控制和限制的政策取向为合作共存，放权并“掌好舵”。在基层自治组织方面，政府应将权力逐渐下放，尤其是财权和事权要实现均衡，基层政府与自治组织以政策上的指导和资源的分配而不能“恃权推责”。使基层自治组织开展社会管理和社会服务活动更具有合法性、权威性和保障性。对于其他非政府组织，现在的非政府组织主要扮演着向业务主管部门反映意见、建议和要求的角色，政府应该根据自身能力在适当的社会事务领域改变自己角色，鼓励并支持非政府组织担任“主角”，将本属于公民社会领域的公共事务放手让公民社会组织去治理，并通过法律、法规等政策为非政府组织提供制度、资上的保障。走出权力“边缘化”的非政府组织在处理自身的事务时会更加积极。同时，政府在放权的同时必须要“掌好舵”，权力交付并不意味着职责的消失，政府更应该担任好规则制定者或者裁判的角色。

（2）非政府组织要加强自身建设，提高社会治理能力，以增加获取权力的社会资本。非政府组织在参与社会管理热情高涨的同时，更应该重视自身的建设和发展，须知“磨刀不误砍柴工”。我国的非政府组织要在自身的内部治理上下功夫，从自身人力资源配备、资金筹募能力的增强、财务管理能力、公关能力的管理方面着手，全面促进自身的发展，以提高自身的社会公信力。

3.完善对专业社会管理人才的培养的政策，使非政府组织中获得更多的新鲜血液。非政府组织内部人力资源不足是非政府组织协同治理能力高低的关键因素。因此，政府部门要对非政府组织工作人员的培养、培训以及资金、社会保障等方面予以政策支持，已解决工作人员因工资待遇低而导致非政府组织无法吸引优秀人才的问题。而非政府组织也要通过改革自身的缺陷，提高自身的项目管理和公益营销等能力获得更多的公益性收入，以维持自身发展和致力于社会管理活动。

注释：

①《马克思恩格斯选集》，第2版，第4卷，174页.

②http：//www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/

201007/t20100712_36300.htm张国芳.

③郭彩霞： 《中共福建省委党校学报》2011年第09期.

参考文献：

[1]胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系》在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调2011年02月20日，人民网-《人民日报》.

[2]邢淑英.借鉴国际经验充分发挥公众参与社会管理的基础作用[J].前沿观察，66.

[3] 张国芳.http：//www.chinareform.org.cn/gov/service

/Forward/201007/t20100712_3630.htm.

[4]中共中央关于社会主义市场经济体制建设的决定[N].人民日报，2003-10-22.

[5]郭彩霞.大众媒介与观念变迁[N].中共福建省委党校学报，2011（09）.

[6]谭晓辉，蓝云曦.论新形势下的多元共治社会管理模式[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2012（6）.

（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）

作者：李敏

科学化演变的公共管理论文 篇3：

当前我国统计部门垂直管理的问题与反思

[摘要]当前，我国统计部门的垂直管理改革在提高统计部门抗干扰能力，防止地方政府不当干预的同时，也出现了一系列问题。为了进一步深化我国行政体制改革，建设服务型政府，应对于垂直管理后我国统计工作的“质量”问题、机构性质问题以及制度建设问题等进行理性认识与反思。

[关键词]统计部门；垂直管理体制；分级管理体制；问题与反思

统计体制，又称统计管理体制，是指国家组织管理统计活动的体系和制度。具体包括统计机构的设置、隶属关系、职责权限以及工作关系等方面。建国60年来，随着我国社会的发展变迁，我国的统计体制也经历了一系列调整，由1952年的“统一领导、分级管理”，1963年的“一垂三统”，直至1984年1月国务院发布《关于加强统计工作的决定》，从而以法律形式正式确立了“统一领导、分级负责”的统计体制。然而，近年来随着分级管理体制下地方政府高估GDP现象严重，2006年年底前北京市率先开始实现统计部门的垂直管理，随后山东、吉林、湖南等地也开始纷纷仿效。目前，统计部门的垂直管理在我国仍处于试点阶段，就前期已经实施垂直管理的地区来看，也并未实现“一垂就灵”的预期。因此，有必要对当前统计部门垂直管理改革中存在的一些问题进行理性认识与反思。

一、统计“质量”：统计部门垂直管理后必须重新审视的问题

统计部门垂直管理后，一定意义上避免了分级管理体制下统计机构独立性差，统计数据易受干预等弊端。然而，垂直管理仅仅从管理体制上尽可能地降低了地方政府干预统计工作的可能性，并不带来统计数据真实可靠的必然结果。

(一)垂直管理无法完全根除地方政府对统计工作“质量”的影响。根据《中华人民共和国统计法实施细则》第六条的规定，“国家统计局及其派出的调查队、县级以上地方各级人民政府统计机构是国家执行统计法规和统计制度的机关”，而乡镇统计站作为县统计局的派出机构，负责本乡镇行政区域内的经济社会统计工作，全面把握本乡镇总体经济的发展状况，其人员、业务、经费由县统计局直接管理。因此，垂直管理后，国家统计局主要承担组织领导和协调全国统计工作，制定统计政策、规划、全国基本统计制度和国家统计标准，起草统计法律法规草案，制定部门规章，指导全国统计工作。而统计部门的具体工作主要通过调查队、县级以上地方各级人民政府统计机构以及作为县统计局派出机构的乡镇统计站来执行的。信息采集是统计机构最基本的功能，也是确保统计工作“质量”的前提和基础。而这一功能主要是通过众多分散在各地作为统计局派出机构的统计机构来具体实现的。然而，统计机构身处地方，因此无法完全摆脱地方政府的影响。可见，垂直管理仅仅从制度层面尽可能地增强了统计机构对于地方政府的抗干扰能力，并不必然排除地方政府对统计工作“质量”进行干扰的可能性。地方政府干预统计工作“质量”是基于当前“数字出官”、“官出数字”的考评体系。因此，唯有建立科学、公正、高效的考评体系才能有效化解当前地方政府干预统计工作这一问题。

(二)统计工作“质量”的提高是一项长期的系统工程，这是力图通过垂直管理提高我国统计工作“质量”者所必须注意的问题。统计工作“质量”不高是多种因素共同作用形成的，诸如统计机构内部考核制度设置不合理，统计指标体系、方法设计滞后，统计法律制度不健全，统计监察体系不完善、统计组织内部人员业务素质不高以及统计对象不合作等因素都会对统计工作“质量”产生影响。因此，现实中即便出现完全不受地方政府干预的统计工作环境，如果其他相关影响因素处理不当，同样会出现统计数据大幅度偏差，统计工作“质量”不高的问题。而我国当前力图通过垂直管理提高统计工作的“质量”，类似于头痛医头、脚痛医脚，无法从根本上解决我国当前统计“数据注水”严重的问题。垂直管理仅仅是确保统计数据真实可靠的必要条件，统计“质量”的提高是一项系统工程，而历来作为惯性选择的传统意义上的仅仅具有临时性、人为性、权益性的垂直管理显然无法独自担此重任。

总之，要想从根本上保证统计工作的“质量”，首先要立足国情，建立健全统计机构内部激励考核制度：其次要因地制宜，设立“指标体系的层次结构，即根据不同的需要，在不同的层次上分别构造金字塔式、矩阵式或偏态式统计指标框架”，避免脱离实际，统计指标设置上的一刀切；再次，要在加强统计部门相关法律、制度规范的同时，充分利用各种有利条件建立社会监督、网络监督、人大监督等多渠道综合的监督体系；最后，要建立健全统计组织内部人员选拔与培训制度，通过各种实践与宣传增强社会公众对于统计工作的认同感，借鉴国外经验制定切实可行的统计原则，诸如欧洲国家制定的“质量承诺制”原则等方式，最终实现统计工作“质量”真正意义上的提高。

二、机构性质：统计部门垂直管理后必须正视的问题

通过垂直管理，提高了统计机构的地位，使得地方政府难以像过去一样轻易对其进行摆布，改善了统计机构的办公环境和人员待遇，从而为政府统计工作的顺利开展提供了便利。然而，垂直管理后我国统计机构本身的性质也随之发生了异化。

根据联合国统计司2006年第三版的《统计组织手册：统计机构的运行和组织》的定义，“成立国家统计机构，是为了向公众、政府和企业界提供经济、人口、社会和环境领域的信息”。可见，按照联合国对于统计机构的定性，政府统计部门仅仅作为一种居于中立，主要从事数据、信息收集与整理的服务性机构。当前我国统计体制改革的初衷是为了防止统计工作受制于地方政府的行政性干预，本身无可厚非，但是在提高机构行政级别的同时反过来强化统计机构本身的监督、执法功能显然矫枉过正了。垂直管理后，我国各级统计机构由最初提供公共信息的公共职能机构，演变成同时具有调查、报告、监督职能的权力实体，由最初的服务型机构异化成中央派驻地方的具有监督、执法权的权力机构，机构性质发生了变异。

因此，当前在通过垂直管理提高统计机构抗干扰能力的同时，必须以法律形式合理、清晰界定我国统计机构的性质和基本原则。必须以法律形式重新对我国统计机构的性质进行界定，将我国统计机构由目前的融调查、统计、分析、监督、执法于一体的权力机构定位为“为社会发展提供信息服务”的服务型机构。通过发布各种统计信息，为政府、企业、个人把握社会经济形势，进行各类决策提供确实可靠、丰富、及时、有效的数据信息。此外，必须根据我国国情制定清晰、合理、科学的政府统计基本原则与规范。对此，可以借鉴日本政府统计体制改革过程中制定的原则，以“中立性、信赖性、可比较性、守密性、透明性、适时性、效率性和便捷性作为政府统计的基本规范”，从而将我国统计机构的性质限

定在合理范围之内，还原政府统计机构本身的性质。

三、制度建设：统计部门垂直管理后必须重视的问题

制度建设历来是各国改革过程中无法逾越的重要问题之一，也是当前我国统计部门垂直管理后必须重视的问题。当前我国统计部门的垂直管理改革仍处于试点阶段。制度缺失是这一阶段我国统计体制改革面临的重要问题之一。当前我国统计部门垂直管理改革过程中的制度问题应从以下两个维度进行反思。

(一)“钦差大臣”情结下的我国垂直管理制度本身“先天不足”。国外有学者认为，国家和下级行政单位之间的关系是中国政治制度中一个最复杂的问题。该制度在其分配正式权力方面是高度中央集权化的。中央机关也许会把某些职能和权力分配给下级，但保留了收回这些权力或干预其贯彻执行的权威。权力分散并不保证下级有永久或自主地行使自己的权力。垂直管理作为中国政府加强中央集权的有效手段，一定意义上恰恰是通过中央保留了“收回”以及干预地方政府的权力，从而实现了集权与分权间的动态平衡，并为国家的秩序与稳定提供了有力的保证。然而。集权为国家的秩序与稳定提供了有力保证的同时却又以社会经济发展活力的缺失为代价。为了调动地方政府的积极性，从而又引发了新一轮的分权、集权。可见，我国政治发展的特点决定了垂直管理制度“先天不足”，即垂直管理在我国历来属于一种非制度化的、临时的、周期性的政策措施，而非一种法律化制度化的管理模式。垂直管理在我国的广泛使用更多地出自国人对于古代国家治理过程中未了的“钦差大臣”情结，认为权威的配置与各个等级相适应，即层次越高，权威越大。尽管绝大多数情况下这是一个合理的假设，但在某些情况下，层次的增加仅仅是一些现象，并不代表权力的配置也相应变化。法律制度的缺失导致中央与地方政府间产权界限模糊，作为临时性政策调整的垂直管理势必无法对统计体制进行详细周密的调整与安排。原本出于缓解“条块”矛盾而生的垂直管理造成了统计部门在机构设置、统计指标、统计工作“质量”等方面无法获得制度性的保障。统计机构权力的无限扩张，统计机构性质的变异，最终非但无法缓解原本已经失衡的“条块”矛盾，反而导致了统计部门权力异化，加剧了各种矛盾。

(二)垂直管理后，我国统计机构自身监管制度建设滞后。目前关于我国统计垂直管理最主要的法律依据是2005年12月16日国务院修改，2006年2月1日起实行的《中华人民共和国统计法实施细则》。而根据该细则的规定。国家统计局派出的调查队、县级以上地方各级人民政府统计机构既是统计工作的执行机关又是监察机关。由此造成了垂直管理在加强统计机构的独立性与抗干扰能力的同时。忽视了统计机构自身的监管问题。正如一位西方哲人所说，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才休止。垂直管理后，国家统计局派出的调查队、县级以上地方各级人民政府统计机构由于远离上级监管部门，分散在各个基层，最具权威的管辖机关国家统计局由于鞭长莫及难以对其实现有效监管，而所在地政府又无权管辖，统计部门自身权力膨胀，相应的法律、制度的缺位更容易诱发统计机构的“部门利益”，在监管乏力的情况下易于滋生寻租、腐败行为。可见，垂直管理在我国的发展特点以及我国统计部门改革过程中的制度缺失造成了当前我国统计部门制度化建设的严重滞后。因此，统计体制改革过程中有关统计机构自身监管的法律化、制度化建设应当成为当前必须重视的重要问题。

总之，制度化建设是当前我国统计部门垂直管理进一步发展的必要条件。而统计部门垂直管理的制度化建设与垂直管理自身的制度化建设又是息息相关的。因此。解决当前我国统计体制改革过程中制度化问题必须首先解决垂直管理自身的制度化。必须通过建立垂直管理部门法，通过专门性法律、法规将垂直管理部门内部的组织构成、人事任命与安排、考核体系、具体运行机制法律化制度化，将垂直管理部门的设立、监管、废除进行法律化制度化规定，通过设定严格的法定程序避免垂直管理被随意使用、更改，从而实现垂直管理体制自身的制度化。此外，通过制定对我国国家统计局、国家统计局派出的调查队、县级以上地方各级人民政府统计机构的监管法律、法规，实现专门行政执法机构对于以上三类机关的监督与管理，建立健全统计机构及其人员违法、违规责任追究机制。通过专门性法律、法规加强我国统计部门垂直管理后的制度建设，将会从根本上解决垂直管理后统计机构自我监管机制下，自身权力膨胀，监管乏力的问题。

综上所述，为了维护统计工作秩序、提高统计工作“质量”，应该从法律、法规、制度建设人手，合理设置组织结构、规范机构运行，从而实现管理的科学化、制度化、规范化。而法律制度的建设本身属于统计管理的硬环境，要建立科学、合理的符合本国实际的法律制度，需要在实践中不断摸索与总结。同时可以借鉴国外经验，通过委托一代理等模式，在清晰界定中央与地方政府间权力界限的同时，实现我国统计工作的低成本、高效率运作。

责任编辑　柳波

作者：董　娟