城镇贫困人员医疗保障制论文

摘要：人类社会面临的贫困是一个古老而又现实的问题，至今在世界范围内贫困仍然是人们挥之不去的梦魇。今天小编为大家精心挑选了关于《城镇贫困人员医疗保障制论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

城镇贫困人员医疗保障制论文 篇1：

城镇居民基本医疗保险模式探讨

现行统账结合的城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗正在成为我国社会医疗保障的两种基本制度。而两种制度未能覆盖的人群为城镇就业人员以外的居民。所以，在“十一五”期间用一种针对城镇居民的制度来弥补基本医疗保险制度的漏缺，就成为当务之急。

一、呼伦贝尔市医疗保险事业发展现状及目标

近年来，内蒙古呼伦贝尔市医疗保险制度建设取得了积极成效，医疗保险覆盖范围不断扩大，管理服务能力不断加强，保障水平不断提高。在城镇，已建立起以基本医疗保险为主体，大病救助和公务员医疗补助为补充的城镇职工基本医疗保险制度体系，参保范周从机关企事业单位扩大到城镇各类所有制企业和自由职业、灵活就业人员，全市城镇职工基本医疗保险参保人数已达到44.65万人；在农村，已建立了覆盖全体农牧民的新型农村牧区合作医疗制度。参保人数达63.4万人，参合率达93.2％；同时，还建立了对特困人群医疗救助制度。累计实施城乡救助1.3万余人。多层次医疗保障体系的建立和完善，对解决群众看病难、看病贵问题。促进经济社会协调发展起到了积极作用。

但是，包括少年儿童、中小学生、老年人等群体在内的其他城镇非从业人员尚未被纳入社会医疗保险范围。这部分人群的基本医疗需求缺乏制度保障，看病难、看病贵的问题比较突出，已成为当前社会的热点问题之一。在构建和谐呼伦贝尔的进程中。加快建立配套的医疗保障体系，让包括贫困城镇居民在内的全体社会成员享受到医疗保险。真正实现人人享有基本医疗保障的目标。已成为迫在眉睫的重要工作。

为全力推进呼伦贝尔市城镇居民基本医疗保险工作，根据呼伦贝尔市实际情况，确定的工作目标是：2008年，在上年试点旗市启动城镇居民基本医疗保险的基础上，在全市范围内全面启动实施城镇居民基本医疗保险工作，并积极申报国家级试点城市。确定2008—2010年3年内实现全覆盖的目标，即2008年全市参保覆盖率要达到应参保人数的50％。2009年覆盖率达到80％，到2010年实现全市城镇居民全部参保。探索和完善城镇居民基本医疗保险的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，逐步建立以住院统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。

二、城镇居民基本医疗保险覆盖对象及特点

城镇居民基本医疗保险是相对于城镇职工基本医疗保险而设定的险种。这里的城镇居民是指非城镇职工及其退休人员的其它城镇居民。保障对象主要包括未成年人、已达退休年龄无稳定收入的人员。城镇居民基本医疗保险保障范围是未被职工基本医疗保险覆盖的其它城镇居民。具体对象为：

城镇女性50岁以上。男性60岁以上，无工作单位，未享受基本养老待遇的老年居民：

城镇中技、中专、中小学、幼儿园在校学生；

城镇学龄前婴幼儿：

城镇灵活就业、自谋职业人员中低收入人员；

城镇享受居民最低生活保障待遇人员：

没参加农村合作医疗的农牧民工家庭中，长期随父母在城市居住的农牧民工子女。

以上六类城镇居民在我国历史上一直没有独立专门的医疗保障制度安排。根据全国第三次卫生服务调查，城市享有城镇职工基本保险的人口比例为30.2％。公费医疗4.0％，劳保医疗4.6％，购买商业保障占5.6％，没有任何医疗保险的占44.8％。实际上，除单位职工外的大部分城镇居民已没有任何医疗保障待遇。

患病率偏高是无保障城镇居民的一大特点。他们中除大中小学生外都是高患人群，其中老人特别是有慢性病的老人患病率高，为在职年龄段人员的3-4倍。住院率为3倍，人均医疗费用支出为3倍以上。许多贫困人员往往是生活贫困与疾病相伴。据调查，城市贫困人员中仅患有慢性病或遗传病的比例就高达34％-61％，城市低保对象中有30％-40％是因病致贫。因病返贫：学龄前儿童也是发病率高的人群，为在校学生的3倍。

这些城镇居民还有一大特点就是经济条件较差。他们多是低收入或无收入人群，生活靠子女或父母供给，少数贫困人群完全靠政府救济维持生活。根据社会保险个人应承担缴费义务的原则，这些城镇居民经济承受力很差。参保缴费难度很大，在缴费参保时必须要有家庭、社会、政府的资助。城镇居民经济条件差反映在参保缴费上是承受能力差。同时反映在医疗消费上。由于费用支付能力差，过度遏制医疗消费，医疗消费水平较低，所发生的人均医疗费用低于职工体系人员。

呼伦贝尔市现有户籍人口250万人(市公安局提供数据)，经调查摸底及测算，全市城镇居民应参保人数为735651人，按不同类别分类统计见表1。

三、呼伦贝尔市城镇居民基本医疗保险政策设计

呼伦贝尔市地处祖国北部边疆，同沿海开放地区和内陆地区相比，地区经济发展水平相对落后。地方财力有限。人均收入偏低，在现有水平下，必须根据地区实际来设计切实可行的基本医疗保险政策。

(一)城镇居民基本医疗保险应遵循的原则

强制性原则：由于城镇居民基本医疗保险参保对象相对松散，无代扣代缴单位，如果没有政府强有力的行政措施，就不会有医疗保险可持续发展的稳定的财力基础。所以强制性必须依赖于各级政府强有力的组织推动。在实际运行中，必须明确各级基层组织的筹资责任。

福利性原则：在医疗保险基金分担中，政府各级财政对城镇居民参加基本医疗保险进行财政补贴，对丧失劳动力老人和贫困人口承担更多的缴费责任，即让老人和穷人享受到医疗保障。

保证基本医疗原则：社会医疗保险极其重要的社会目标就是保证基本医疗。基本医疗是医院能够提供的，患者所必需的，国家、社会、个人能承担的。所以在不同的经济状况下，基本医疗的水准是不同的。现阶段，本地区经济基础还很薄弱，城镇居民基本医疗保险保障水平只能是低水平。低水平反映在筹资水平要低，享受报销比例低、待遇报销额度低。

(二)确立合理的统筹层次

为平衡和分散基金风险，按基金“大数法则”的规律，城镇居民基本医疗保险实行市级统筹，即全市在统一政策，统一操作程序，统一软件开发，统一基金管理的前提下。设立调节金制度。各旗市按基金收入的30％比例上缴调节金，调节金由市级统一管理，面向各旗市区调剂使用。各旗市区对具体业务及待遇支付进行经办管理。

(三)确立合理的缴费标准和补助标准

城镇居民医保的资金筹集是非常困难的，这主要是由于居民没有明确的法律、法规规定强制参保。而城镇职工以外的居民又大多经济条件较差，参保缴费负担能力不强，为尚无经济收入的学生参保，有的家长也不想增加这笔开支。因此，在政策制定上必须重点考虑参保居民的经济承受能力，确立合理的缴费标准。同时，各级政府要切实担负起让所有城镇居民都享有基本医疗保障的责任，必须给予财政补贴，并不断增加投入，强化制度本身吸引力。以吸引广大城镇居民参保。各级政府财政对这项资金的投入要量力而行，更要尽力而为。只有这样才能形成稳定的城镇居民医疗保险基金来源。实现制度的持续发展。呼伦贝尔市在对应参保人数、基金收入、财政负担等多项数据进行测算后，确定了城镇居民基本医疗保险缴费标准和补助标准。见表2。

保障水平不仅包括筹资水平，还包括支付水平。待遇支付标准的确定应在高于新农合、低于职工医保的区间，综合考虑起付线、支付比例和封顶线的设定，也要为今后逐步提高保障水平留有必要空间。

一是要让更多的参保居民得到医疗保障，即在政策上要实现普惠制。城镇职工基本医疗保险设立了个人账户，鉴于个人账户的管理成本高，管理难度大，国家原则上不要求城镇居民基本医疗保险设立个人账户，但为让更多居民受惠于医保。政策规定城镇居民门诊看病就医，起付线为100元，超过100元以上的，支付比例为30％，一个年度内，最高支付额为300元。这样让参保居民享受到门诊待遇。

二是在合理区间内设立起付线、封顶线。和城镇职工基本医疗保险相比较。其起付线要低于城镇职工。

三是确立合理的自付比例。为保证基金安及全及合理使用，参保居民在一个参保年度内累计住院的费用合并计算，基本医疗保险基金最高支付限额为4万元。

在起付标准以上最高支付限额以下符合三个目录的医疗费，按照医疗机构等级所确定的支付比例采取“分段计算、累加支付”的办法，按标准审核报销。

总之，建立城镇居民基本医疗保险制度是一件惠及全国两亿多城镇非从业居民的大事，好事，也是一件难事。实际工作中我们必须立足本地区实际，认真做好研究工作，深入基层做好调研，在翔实的数据基础上，做好政策思考，以严谨科学的态度，勇于创新的精神，扎实工作的作风，统筹兼顾的理念，做好呼伦贝尔市城镇居民基本医疗保险工作。

作者：杨爱群

城镇贫困人员医疗保障制论文 篇2：

马克思主义贫困理论的创新与发展

摘要：人类社会面临的贫困是一个古老而又现实的问题，至今在世界范围内贫困仍然是人们挥之不去的梦魇。而对资本主义工业化以来的社会贫困问题，是从马克思开始科学地从制度与阶级层面揭示了无产阶级贫困化的事实特征与历史趋势，深刻地总结出资本主义社会贫困带有异化劳动与雇佣劳动的根本性质，为我们指明了解决资本主义社会贫困，必须根除资本主义雇佣劳动制度，才能实现人类解放的道路。马克思关于消除贫困、追求人的全面自由发展的思想对于我们正确认识、解决当今社会的贫困问题仍然具有重大意义。正是在这个基础上，邓小平理论、“三个代表”的重要思想与科学发展观结合中国的实际，实事求是地面对新中国成立以来尤其是转型期中存在的城乡贫困问题，从理论和实践上对我国社会主义初级阶段的贫困形式、原因以及反贫困的思想内核、战略安排、政策体系做出了创造性的贡献，这也是对马克思主义贫困理论的创新与发展。

关键词：马克思；贫困理论；邓小平理论；“三个代表”重要思想；科学发展观；创新与发展

文献标识码：A

一、贫困：人类社会共同面临的一个难题

贫困问题存在于历史和现实之中，存在于世界范围，是人类社会至今不得不共同面临的一个难题。因此，作为著名的“三P”问题之一的贫困问题也注定成为全球关注的焦点。

在人类跨入21世纪的时候，即使世界经济和科学技术在迅速地发展，但世界贫困问题仍然严重。贫困不仅在经济全球化浪潮中的富国与穷国之间的差距上体现出来，而且也在不同制度类型的国家内部表现出来。根据联合国开发计划署《2000年人类发展报告》中所指出的：“全球收入不平等状况在20世纪加剧了，其程度超过了以往任何时候。最富和最穷国家的收入差距，1820年大约为3：1，1950年大约为35：1。1973年达到44：1，1992年高达72：1。”而反映许多国家富人和穷人收入差距的基尼系数在提高：“俄罗斯联邦的基尼系数从1987—1988年间的0.23增长到1993—1995年间的0.48。瑞典、英国和美国的基尼系数在80年代和90年代初增长了16％以上。在大多数拉丁美洲国家，基尼系数仍很高，厄瓜多尔为0.57，巴西和巴拉圭为O.59。”世界银行《1990年世界发展报告》称20世纪80年代是穷人被遗弃的10年。在这10年之内，世界经济有了长足的发展，全世界人均GNP也有了大幅度提高，但是贫困并没有得到有效的遏制，反而在世界范围内肆意蔓延，世界上每人每天收入不到1美元的绝对贫困人口规模高达10亿人。而这个数值1993年发展到12亿人；1995年为13亿人，比5年前增加了3亿人，约占世界人口的1/5；到2005年时全世界仍有11.62亿绝对贫困人口无法摆脱贫困。发展中国家的贫困尤为严重，联合国统计报告中的数字仍然触目惊心：发展中国家1/3的人口生活在贫困之中，8亿人食不果腹，每年有1200万儿童在5岁前死去。从1990年到2005年，绝对贫困比例虽然在东亚和南亚锐减，但在撒哈拉以南的非洲却攀升了至少52％，在拉丁美洲和加勒比海地区甚至高达161％。1990年，全世界77％的绝对贫困人口生活在亚洲，而2005年这一数字仍在50％左右徘徊。这些枯燥的统计数据实际上告诉我们，贫困是世界各国人民面临的共同苦难。世界银行的专家们为了出版《2000／2001世界发展报告》而准备素材，调查和归纳了世界上60个国家近6万名贫困人口的观点、经历和渴望，引用了81个关于贫困问题研究的成果，最终汇集而成了《谁倾听我们的声音》这部世界反贫困理论和实践最新成果的著作。在这部表达世界各国穷人心声的书里，研究者告诉我们：“在深入分析穷人的贫困经历时，多次对不同调查地点的穷人同属于相同的特定社会阶层这一看似矛盾的现象以及不同国家中贫困经历的雷同程度感到震惊。从格鲁吉亚到巴西，从尼日利亚到菲律宾，不同国家的调查都确定了相似的主题：饥饿、贫困、无权力、尊严受到侵犯、社会孤立、适应力差、资产不足、政府腐败、服务机构提供者的粗鲁无礼和性别歧视。”可见，贫困是“无声的危机”，它不仅给发展中国家带来严重的社会经济后果，也关系到世界的繁荣和稳定。因此，1992年第47届联合国大会明确确定每年的10月11日为“国际消除贫困日”。1993年第48届联大宣布将1996年定为“国际消除贫困年”。1995年3月联合国在丹麦首都哥本哈根举行的第一次有关社会发展的世界首脑会议上，发表了消除贫困、减少失业和加强社会融合的《哥本哈根宣言》和《行动纲领》。整个20世纪90年代，人类社会在向贫困开战上，已取得了一定的成就，但不能说世界性的贫困问题已得到根本扭转。虽然联合国宣布将1997—2006年定为国际消除贫困的第一个十年，并呼吁国际社会和各国政府共同努力，创造一个有利的国际环境，采取合理的经济和发展政策，共同为消除贫困作斗争。但正如世界银行发表的《2000／2001年世界发展报告》中所指出的那样：“在新世纪之初，贫困仍然是一个全球的重大问题。”因此，研究贫困和反贫困仍然是国际社会共同关注的一个跨世纪的难题。

尽管贫困问题成为世界各国共同面临的一种灾难性通病，有其相通的共性，但是，贫困毕竟是一个社会问题，不是一个纯粹的自然性灾害问题。它的存在和演变与各个国家历史发展背景、自然地理环境以及深层次的经济、政治、社会、文化制度结构等内在和外在因素的综合作用有关。从这个意义上讲，不同制度类型和意识形态的国家内发生的贫困又有特殊性、差异性。比如我们不能够将资本主义制度下，资本积累进程所导致的无产阶级贫困化状况与今天中国的贫困问题完全等同而论。因为，资本主义社会贫困的根源正如马克思在《资本论》中所深刻分析的那样，是由“资本积累一般规律”作用的结果，根本上是由资本主义制度造成的，是财产所有权和收入分配不均的直接后果。要根除资本主义社会的贫困，就必须消灭资本主义雇佣劳动制。而目前中国社会中发生的贫困现象，概括地讲是由于我国社会生产力总体水平还不高，解放后一段时期内思想政治路线上的失误和改革时期新旧体制转轨碰撞的负作用以及某些地区恶劣的自然环境和某些个人因素等共同作用的结果。中国的反贫困，可以通过发展生产力，确立正确的思想政治路线，建立和完善社会主义市场经济体制，推动城镇化和提高人力资本积累以及保护和改善自然生态环境等来逐步缓解贫困，最终消除贫困，实现共同富裕。所以从理论上讲，要科学地理解和认识贫困还必须回到马克思。

二、马克思的贫困理论：从《1844年经济学哲学手稿》到《资本论》

贫困现象由来已久，在自然经济社会，劳苦大众生活普遍贫穷，而贫困要么被视为各种自然灾害不可抗拒的结果；要么被认为是人们命里注定的先天安排，也就没有研究的必要。因此，贫困作为特定的社会经济现象为人们所重视，且纳入理论研究的领域，其历史并不长，确切地说始于资本主义工业革命之后。

在经济学上，马尔萨斯最早从亚当·斯密所完成的古典经济学的理论框架之内开始了贫困问题的研究。他从食物供给按算术级数增长与人口按几何级数增长的非均衡性，解读人们致贫的缘由，将贫困归结为人口过度的自然增长，是贫困者自身原因所致，提出了抑制人口增长消除贫困的主张。不难看出当时马尔萨斯是站在资产阶级立场辩护劳动阶级贫困的原因，而发达国家农业发展的实证经验也不支持马尔萨斯。后来对资本主义工业化进程中发生的贫困现象进行过猛烈抨击的是诸多的空想社会主义者们。虽然他们对当时资本主义制度带给劳动大众的种种苦难给予了充分的揭露，但是仅仅局限在感情诉求和道德批判上。

真正对资本主义社会存在的贫困现象进行了科学的分析和深刻的揭示当首推马克思与恩格斯。马克思的贫困理论是最早从制度层次上揭示贫困根源的，是关于资本主义制度下无产阶级贫困化及其趋势的理论，具有阶级贫困的性质与制度分析的特点。马克思贫困理论的逻辑路线起于异化劳动转入雇佣劳动，其思想结晶表现在写于1844年的《1844年经济学哲学手稿》和1867年出版的《资本论》之中。

《1844年经济学哲学手稿》是马克思初步创立自己的政治经济学体系的探讨，是用哲学语言和哲学思维来认识经济学问题的著作。马克思针对当时社会的主要矛盾，抓住了两个基本范畴展开了他的政治经济学批判，一是私有财产，二是异化劳动。正是在异化劳动这方面，马克思归结出了伴随资本主义诞生的产业工人劳动异化的贫困。贫困发轫于劳动的异化，是因为“劳动所产生的对象，即劳动产品，作为一种异己的存在物，作为不依赖于生产者的力量，同劳动相对立。劳动产品是固定在某个对象中的、物化的劳动，这就是劳动的对象化。劳动的现实化就是劳动的对象化。”以至于“劳动的这种现实化表现为工人的非现实化，对象化表现为对象的丧失和被对象奴役，占有表现为异化、外化。”这样“工人对自己的劳动产品的关系就是对一个异己的对象关系。”结果也必然就是“工人生产的财富越多，他的产品的力量和数量越大，他就越贫穷。”可见，资本主义社会的贫困来自于劳动的异化，马克思明确指出：“在社会的增长状态中，工人的毁灭和贫困化是他的劳动的产物和他生产的财富的产物。就是说，贫困从现代劳动本身的本质中产生出来。”如果说《1844年经济学哲学手稿》中马克思对贫困问题的研究还带有浓厚的哲学思考的话，那么在以后的《资本论》中，马克思对资本主义社会贫困的解释已经立足于自己政治经济学理论基础上的制度分析，即将无产阶级的贫困与雇佣劳动制度联系起来。因为，资本主义生产的本质就是生产剩余价值，就是资本吮吸雇佣工人的剩余劳动。而这种私有资本对工人创造的剩余价值的无偿占有就是马克思称之为“雇佣劳动制度”的必然结果。雇佣劳动制度怎样给雇佣劳动者阶级带来贫困化呢?马克思指出：“最勤劳的工人阶级的饥饿痛苦和富人建立在资本主义积累基础上的粗野的或高雅的浪费之间的内在联系，只有当人们认识了经济规律时才能揭示出来。”而这个规律，主要就是资本主义的剩余价值规律和资本积累的一般规律。

在资本主义剩余价值规律的支配下，资本主义生产的核心是剩余价值问题。剩余价值的形成和占有关系必然要求工人劳动的时间超过了补偿劳动力价值所需要的时间，工人全部劳动时间内创造的价值中，资本家以工资形式支付给工人的仅仅是必要劳动所创造的价值或相当于劳动力的价值，而工资之后剩余的部分即工人的剩余劳动所创造的剩余价值则被资本家无偿占有了。这就是剥削。之所以如此，其根源在于资本主义雇佣劳动制度。在这个制度下无产阶级丧失了生产资料所有权而一无所有，要去谋生就不得不出卖劳动力，为资产阶级占有剩余价值而劳动，结果整个无产阶级必然处于贫困状态。因此，恩格斯讲：“工人阶级处境悲惨的原因不应当到这些小的欺压现象中去寻找，而应当到资本主义制度本身中去寻找”，无产阶级贫困化的根源和本质就能够揭示出来。

而剩余价值运动的逻辑还显示出，“一切有助于生产剩余价值的方法同时也促进积累，而积累的每一次扩大又促进了这些方法的发展。由此可见，不管工人的工资率高低如何，劳动者的状况必然随着资本的积累而日趋恶化。”这就是说，资本积累的过程中，资本有机构成不断提高，预付总资本中用于购买生产资料的不变资本增长速度往往会快于购买劳动力的可变资本增长速度。这意味着，技术进步和有机构成提高的趋势下，资本对雇佣工人的需求将相对减少，因而不断地产生出一个相对的超过资本增殖所需要的过剩人口。这个相对过剩人口的经济生活状况每况愈下，挣扎在贫困线上，这是伴随资本积累发展的无产阶级贫困化明显趋势。马克思正是从中揭示和分析了资本积累的一般规律与无产阶级贫困化的内在必然联系，他指出：“社会的财富即执行职能的资本越大，它的积累的规模和能力越大，从而工人阶级的绝对数量和他们的劳动生产力越大，产业后备军人数也就越多。发展资本的膨胀力的同一些原因，也会产生出可供支配的劳动力，因此，产业后备军必然会同财富的增长一起增大。但同现役劳动军相比，这种后备军越大，常备的过剩人口也就越多，他们的贫困同劳动折磨成正比。最后，雇佣工人阶级中的这个贫苦阶层越大，官方认为需要救济的贫民也就越多。这就是资本主义积累的绝对的、一般的规律。”这一规律发挥作用的社会后果，直接导致资产阶级与无产阶级之间的贫富悬殊及社会两级分化。对此马克思总结道：“正是这一规律确立了资本积累同贫困积累之间必然相适应的关系。因此，在一极是财富的积累，同时在对立的一极，即在生产资本本身的阶级方面，是贫穷、劳动。折磨、无知、粗野、道德堕落和受奴役的积累。”

所以，马克思的贫困理论揭示了资本主义制度下无产阶级贫困化的本质和根源以及无产阶级贫困化增长的趋势。同时也指明了无产阶级摆脱贫困命运的根本出路——消灭雇佣劳动制度。

马克思的贫困理论的精髓归结起来，是站在人的解放、人的全面自由发展的高度上，是要把无产阶级从资本主义强加给他们的各种异化、受剥削和遭奴役等非人化状态中解放出来，回到他们的本质规定性上来。虽然马克思的贫困理论也涉及到贫困研究的一些具体层次，如绝对贫困与相对贫困分析，但并不在意贫困研究本身。马克思的贫困理论是服务其资本和剩余价值理论的，在于通过贫困的分析批判资本主义制度，去说明、论证其政治主张。当然，马克思的贫困理论主要是以资本主义工业化过程中的无产阶级贫困化为研究对象，对于我们认识当代后工业化的资本主义国家的贫富鸿沟和贫困现象仍然具有指导意义。马克思的贫困理论当然没有具体涉及社会主义条件下的贫困问题，更不用说20世纪90年代以来一些社会主义国家在转型中面临的贫困问题。但马克思关于消除贫困，实现人的全面自由发展的思想对于我们今天在社会主义初级阶段大力发展生产力，坚持以人为本，解决民生问题，消除绝对贫困，实现共同富裕无疑是有重大的理论和实践意义。

三、关于社会主义国家及转型中贫困理论的探讨和创新

现在看来，贫困是一个很复杂的社会经济问题，资本主义制度下的无产阶级贫困化，只是社会贫困中

的一种存在形式。现代社会中贫困还有其他的表现形式。

按照经典作家的理论，无产阶级革命将会在生产力高度发展的资本主义国家爆发，那么贫困也将随着资本主义私有制的消亡而消除。众所周知，马克思主义创始人的马克思、恩格斯，终其一生未能看到社会主义社会诞生，在他们理论研究中所涉及的贫困，是资本主义工业化发展中的贫困问题。故而也就不难理解，为什么他们设想的未来社会只有生产力高度发达和物质财富的极大丰富而没有贫穷和落后。

但后来无产阶级革命的爆发却未在经济发达的主要资本主义国家，而是发生在资本主义发展水平低、经济贫穷落后的国家。因此，革命胜利和新政权建立之后，贫穷落后还是像挥之不去的梦魇，顽固地存在。但是，过去我们在理论上认为，以公有制为基础的社会主义社会，实行的是生产资料与劳动成果占有上的人人平等，理所当然地也就不存在贫困。即使在一些经济落后地区存在的贫困也自然而然地被视为历史的产物，即旧时代的遗产和小农经济占主导地位的结果，是暂时的现象。因此，过去贫困和反贫困的问题不会出现在社会主义国家的战略规划和党的纲领性文件里，并长期成为社会主义经济理论研究的一个“禁区”。在中国，党的十一届三中全会之后恢复了党的实事求是的思想路线，并确立了“一个中心两个基本点”的基本路线，中国迈入了改革开放的新时期。在回顾和总结我国改革开放近30年所取得的伟大成就时，我们首先想到的是改革开放的总设计师邓小平同志在创立中国特色的社会主义理论体系中提出了贫困与反贫困的理论。

反贫困理论是邓小平理论科学体系的重要组成部分。邓小平的反贫困理论是在批判“文化大革命”中“四人帮”颠倒黑白、混淆社会主义本质的谬论中创立的。他明确指出：“‘文化大革命’当中，‘四人帮’更荒谬地提出，宁要贫穷的社会主义和共产主义，不要富裕的资本主义。不要富裕的资本主义还有道理，难道能够讲什么贫穷的社会主义和共产主义吗?结果中国停滞了。这才迫使我们重新考虑问题。考虑的第一条就是要坚持社会主义，而坚持社会主义，首先要摆脱贫穷落后状态，大大发展生产力，体现社会主义优于资本主义的特点。”由此确立了，在社会主义初级阶段通过大力发展生产力，摆脱贫穷落后的反贫困思想内核，这是邓小平理论风格中实事求是、解放思想的一以贯之和充分体现。

在探讨社会主义初级阶段目标和任务时，邓小平将反贫困升华到了对马克思主义和社会主义的本质来认识。这个基本的问题就是：“什么叫社会主义，什么叫马克思主义，我们过去对这个问题的认识是不完全清醒的。马克思主义最注重发展生产力。……如果说我们建国以后有缺点，那就是对发展生产力有某种忽略。社会主义要消灭贫穷，贫穷不是社会主义，更不是共产主义。”并深刻指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”可以这样理解：消除贫困一解放生产力，发展生产力一最终实现共同富裕，是对社会主义本质一个基本的三段式解读。因此，邓小平关于社会主义本质的科学论断，是对贫困的宣战。

20世纪90年代初，邓小平提出社会主义可以搞市场经济的论断时，也同时意识到市场经济可能发生贫富悬殊、两极分化。贫困不仅在当今发达市场经济国家俯拾即是，也是世界范围内的经济社会现象，反贫困一直是人类面临的重大课题。当今各国政府，都把消除贫困作为推进社会全面进步的战略目标。我国是世界背负贫困历史包袱最重的国家。如何在中国发展市场经济，而又有效地破解这个世界性和世纪性的难题呢?邓小平高度重视消除贫困，创造性地提出中国在建设市场经济过程中，要充分发挥社会主义的制度优势，避免两极分化，这个大政策和大思路就是共同富裕。中国建设市场经济与西方国家市场经济的分水岭也在这里，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。”邓小平的这一告诫，仍然是我们当今完善社会主义市场经济体制的行动指南，消除贫困与共同富裕是中国建设市场经济并行不悖的主题。

而如何减少贫困，实现共同富裕目标，有一个发挥最佳实现途径和策略问题。对此，邓小平指出：“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫困，我们就是吃了这个亏。改革首先要打破平均主义，打破‘大锅饭’。”“我的一贯主张，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展，达到共同富裕的捷径。”这是邓小平对共同富裕理论的突破和发展。我国反贫困能取得历史性突破，就是贯彻了允许一部分人、一部分地区先富起来这个“大政策”，极大地调动了劳动群众勤劳致富的积极性，逐步由消除普遍贫穷到消除少数人、少数地区的绝对贫困，最终达到实现共同富裕的目标。

改革开放近30年来，中国农村贫困人口从改革开放之初期1978年的2.5亿人，贫困发生率31％下降到2005年的2365多万人，贫困发生率仅2.5％，平均每年减少贫困人口近900万，中国反贫困取得巨大成功，这正是在邓小平反贫困理论的指导下实现的。因此，邓小平反贫困理论是对马克思主义贫困理论的创新和发展，它对我国反贫困实践的巨大贡献说明，社会主义初级阶段反贫困斗争的成败，取决于反贫困理论的科学指导和正确把握。

由于造成贫困原因的复杂性，决定了反贫困任务的长期性和艰巨性。贫困与发展的矛盾，将是整个初级阶段的重要矛盾。我们已经取得的反贫困成就，从历史的角度看，具有突破性的意义；从发展的角度看，只是反贫困取得的阶段性成果。这一理性结论可以从我国反贫困面临的严峻形势得到印证：在摆脱普遍贫困之后，长期受“马太效应”影响形成的城乡差异和地区之间发展不平衡，全国农村尚未解决温饱的2300多万贫困人口，又大部分集中地分布在中、西部地区的山、老、少、边区。由于自然地理条件恶劣，生存与发展的基础十分脆弱，使改革开放的政策效应受到了很大的局限。同时，随着经济转型和国有企业改革的深化以及社会保障体制、城市公共福利体系加快改革的过程中过去可以忽略不计的城镇贫困问题徒然凸显，并且在上世纪90年代以来出现增长势头，尤其在老工业基地、“三线”军工企业聚集区、矿产资源枯竭城市以及中、西部一些经济欠发达城市中，部分下岗失业人员、特困企业的在职职工、退休人员和农转非的部分失地农民的经济生活陷入困境，到2006年为止城镇贫困人口规模为2241万人，占城镇人口的3.9％。如果不从根本上解决和改善他们的生存条件和生产条件，中国反贫困的战略目标是很难实现的。

面对新的贫困形势，以江泽民为核心的第三代中央领导集体，继续高举邓小平理论伟大旗帜，创造性地提出“三个代表”的重要思想。在反贫困面临严峻的挑战面前，坚持邓小平的反贫困理论不动摇，反贫困的决心不动摇，以“对世界上五分之一的人负责”的高度使命感，作出了20世纪末基本消除农村绝对贫困的庄严承诺，并按照社会主义的长期战略目标，准确地把握历史发展的进程，不断调整和制定不同历史发

展阶段的具体目标和任务，正确处理贫困与发展的矛盾，把握改革、发展与稳定的大局，把反贫困推向一个新的攻坚阶段。正如江泽民同志明确指出的那样，“帮助贫困地区人民摆脱贫困，不仅是党和政府的任务，也是全社会的共同责任。……要发挥我们党和社会主义制度的政治优势，把政府扶贫同全社会扶贫结合起来，这应当作为今后扶贫工作的一条重要方针。”

第三代中央领导集体在中国反贫困理论与实践方面继续做出了新的历史性贡献。为了实现20世纪末使农村贫困人口最终解决温饱问题的战略目标，1994年3月，国务院制定并颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出从1994年到2000年，用7年的时间集中人力、物力、财力，动员社会各界力量解决近8000万农村贫困人口的温饱问题，并相应改善基础设施和文化、卫生的落后状况。1996年，中共中央、国务院根据《国家八七扶贫攻坚计划》的实施情况，作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。这些重大举措，既是邓小平反贫困理论的生动实践，又是对邓小平反贫困理论的具体应用和发展。江泽民同志曾经指出：“到本世纪末，我们解决了8000万人的温饱问题，占世界人口1/4的中国人民的生存权这个最大最基本的人权问题，从此就彻底解决了。这不仅在我们中华民族的历史上是一件大事，而且在人类发展史上也是一个壮举。”这表明，第三代中央领导集。体不仅把反贫困当作社会主义自身发展的战略目标，而且把中国的反贫困作为世界反贫困的重要组成部分，当作人类进步的重要标志，当作时代的要求和民族的愿望，当作实现“三步走”战略目标的重要举措。到1999年底中国农村贫困人口已降至3400万人，贫困发生率也由8.7％下降到3.7％。2000年中国政府宣布“八七扶贫攻坚计划”确定的战略目标基本实现，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。2001年6月，国务院出台了《200I-2010年的中国农村扶贫开发纲要》，确立了在解决温饱问题的基础上，进一步巩固、发展、提高扶贫开发工作的成果和水平，为实现全面建设小康社会目标创造条件。至此，新世纪中国农村扶贫开发的征程已经启动。同时，面对转型期突发的城镇贫困，中国政府推动城镇社会保障体制的改革和不断完善，构建了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障三条保障线的反贫困制度，相继出台了“再就业工程”、“两个确保”、医疗救助、教育救助、住房救助等相互配套的反贫困政策措施。目前，城市居民最低生活保障网已经承载了2000多万城镇贫困人口，基本做到“应保尽保”。

在对中国近30年改革开放经验总结的基础上，党的十七大提出了在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，其中要求达到全国绝对贫困现象基本消除，这既是推进中国市场经济向前发展的纲领，也是新世纪制定中国反贫困战略的纲领。适应新形势发展的要求，必须坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系；坚持发展为第一要务，以人为本，统筹兼顾，树立全面、协调、可持续的科学发展观。在科学发展观的引领下，中国反贫困事业，更加注重社会公平正义、更加注重解决民生问题，更加注重城乡反贫困战略的统筹协调，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。2007年，中央财政投入农村义务教育经费达368.3亿元，农村1.5亿学龄儿童享受到义务教育，中央财政还投入114亿元资金推动农村新型合作医疗的发展，7.3亿农村人口享受到新型合作医疗的覆盖，还有2000万农村贫困人口已纳入到最低生活保障制度，2亿城镇居民惠及医疗保障。目前事关农村扶贫的农村社会保障体系的建设已全面启动，城镇反贫困的各项措施如教育救助、医疗救助、廉租住房制度等正在完善。所以，科学发展观的提出，将引领中国反贫困事业适应全面建设小康社会的目标，推动城乡反贫困战略的一体化发展。尽管城镇贫困与农村贫困存在差别，但在治理贫困问题上二者不可分离。农村贫困的缓解，有助于城镇贫困的解决和减轻城市经济的压力；同样，城镇贫困的有效治理能够有利于城市化的发展和农村劳动力的转移以及“三农”问题和城乡二元结构的解决。我们认为，随着中国市场经济日益完善以及现代化和城市化的发展，城市经济与农村经济将更加紧密联系在一起，启动工业支持农业、城市支持农村，积极促进新农村发展战略的时机已经成熟。按照党的十七精神要求，城乡经济社会的统筹协调发展，不仅是当前宏观调控的着力点与保持经济持续健康增长的重要条件，而且是全面建设小康社会的内在要求和有力保障。因此，在制度安排和政策措施上，统筹考虑城镇贫困问题与农村贫困问题，建立和推行城乡一体化的反贫困战略模式和制度措施，是本世纪中国反贫困深入发展的必然选择。

同时，以邓小平理论和“三个代表”思想为指导，积极落实科学发展观，配合政府规划和实施反贫困的战略目标和政策体系，中国学术界突破“禁区”，开始了对社会主义初级阶段及其转型中贫困问题的研究。研究首先侧重于农村贫困地区、贫困人口生存状态和发生机制、贫困人口素质和农村扶贫的组织工作体系、扶贫运作方式、扶贫瞄准传递机制、效果评估指标等问题，业已取得了一些有影响性、阶段性的理论研究成果。如，“资源要素贫困观”、“素质贫困论”、“自然生态与人文生态的系统贫困观”、“结构性、区域性和阶层性的贫困论”，以及在地区经济增长、小额信贷、以工代赈、项目开发、人力资源培训、劳务输出、移民搬迁和国际合作等方面形成了农村反贫困的大量研究成果。而20世纪90年代中期以后，城市贫困作为社会转型、体制转轨、阶层分化加剧的产物，日渐醒目，引起理论界的关注和重视。目前，国内学者对我国城市贫困涵义的界定、城市贫困规模、成因、后果和治理对策等方面已做了一定的探讨和研究，业已初步形成了一些研究成果。但是，目前我国城市贫困研究尚处于起步阶段，针对某类问题性研究居多，缺乏系统的研究成果。尤其是，在如何有效抑制体制转轨、结构调整中新贫困人口增加方面，在构建具有中国特色的城市反贫困战略体系方面、在整合中国农村扶贫与城市反贫困的互动机制方面、在科学地、动态地预测21世纪中国城市贫困发展趋势以及建立城市贫困恶化的预警机制与监测系统等方面，都还有许多值得进一步深化、探索和拓展的领域。

责任编辑　郑洪昌

作者：王朝明

城镇贫困人员医疗保障制论文 篇3：

中国城镇化进程中的城乡一体化发展与制度创新

真正的城镇化,并不仅仅是GDP的增长、城市的简单扩张或是城市人口的简单膨胀(农转非),而是要着眼于城市功能的多元化挖掘与城市的均衡、可持续化发展,是经济、社会、生态、文化的协调发展过程。

城镇化的迷思:定位、内涵与城乡二元结构的改善

就国际经验和中国当前所处的发展阶段而言,城镇化仍将是中国未来20年驱动经济高速发展的主要引擎。城镇化进程将深刻改变中国的社会经济结构,也必将是未来中国经济和社会发展的重要内容。但真正的城镇化,并不仅仅是GDP的增长、城市的简单扩张或是城市人口的简单膨胀(农转非),而是要着眼于城市功能的多元化挖掘与城市的均衡、可持续化发展,是经济、社会、生态、文化的协调发展过程。新型城镇化的目标定位应有更高的要求,在发展哲学上,应坚持和谐发展、以人为本的发展取向,要实现城市、自然和人的和谐发展,城市和城郊农村的和谐发展,要体现绿色、低碳、可循环、可持续的城市发展模式,同时要在文化上体现东方文化特色,使新兴城市具有中国特色和地方特色,改变“千城一面”的现状。

从城镇化的内涵和外延上来看,推进城镇化建设至少涵盖三层次内容,就是人口城镇化、经济城镇化和社会城镇化。首先是人口城镇化,主要是基于城市人口的增加,农民真正转变为市民的过程;第二是经济城镇化,是人口城市化的经济基础,在于农业剩余和城镇化产业(现代工业、服务业)的发展扩大及其对农业剩余劳动力的吸引力;第三是社会城镇化,主要显现在城市规模和外观、生产方式、生活水平、社会组织关系等方面的全面转变。如果城镇化并不能带来福利的改进,包括生活环境(基础设施、自然环境)的改善、生活水平(就业、消费、社保等)的提高、更好的医疗教育保障等等,那就失去了城镇化的本质意义。

当前,我国的城镇化,过多的注重“人口城镇化”,注重“经济城镇化”中的经济增长,在“社会城镇化”方面仍有很大不足,因而让城市化的社会成本不断增加。世界城市发展的历史经验表明,不论是伦敦还是东京、巴黎,在城市发展过程中必须处理好核心城市区、城市郊区和城市周边农业区的关系,要注重城乡一体化发展。以日本为例:东京在建设世界城市过程中,周边乡村原有的风貌、机能和生态环境发生了巨变,原来东京周边乡村普遍注重经济利益和单纯的产值增长,但是20世纪90年来以来,逐步注重乡村的重新振兴和乡村机能的均衡化,即重视乡村的生态机能、环保机能、绿地机能;文化传统延续机能、乡村社会生活和社会组织的复兴、促进市民与村民的交流机制以建设城乡共存的乡村社会。东京建设世界城市过程中的城乡一体化发展格局及其经验值得我们借鉴。

中国的地区与城乡发展极不均衡,城市核心区的人口膨胀财富积聚与城市周边农村的贫困化形成鲜明对比,城乡二元结构极端突出,这对中国的城镇化进程形成了严峻的挑战。因此,城镇化进程不仅仅是一个农村转型的问题,更是一个区域内协调发展与融合的问题,具体而言,就是城乡统筹发展。

中国城镇化进程中的社会冲突与问题

城镇化进程中,社会结构、经济形态、产业结构、文化形态都会发生深刻的变化,与此同时,其社会矛盾和经济矛盾会更加突出。如果这些社会矛盾和经济矛盾得不到妥善的解决,则会出现更大的社会问题和经济问题,隐含着很多社会冲突风险,严重影响经济社会的可持续发展,拉美地区的城镇化就是典型的例子。

对中国的城镇化进程而言,面临的问题主要有以下几个方面:

第一,失地农民的保障机制不完善,造成对失地农民的可行能力的制度化剥夺,社会冲突的风险加大,主要体现在:(1)补偿机制不完善:土地红利的利益分配仍欠公允;缺乏可持续的补偿机制。(2)就业保障不足:失地农民的城市化的创业、就业能力不足,短期培训无法迈过人力资本投入长期性的门槛。农民没有就业,就成为潜在的非意愿失业人口,其社会经济地位必然下降,长期而言会引发大量严重的社会问题,甚至会导致失地农民的再度贫困化,早就新的城市贫困阶层。墨西哥和一些拉美国家在高度城市化过程中,正是没有解决好农村城市化之后的社会就业问题,而使得城市贫民大增,城市贫民窟现象严重。(3)社会保障不健全:对农民的医疗、教育、社会保障方面的机制设计还不健全。在征地和城镇化过程中,必须将失地农民的社会保障和社会福利问题解决好,以使农民没有后顾之忧。失地农民的社会保障(包括养老保险、失业保险、医疗保障)等,也是一个金融产品的设计和创新问题。

第二,城市基础设施建设的投融资机制存在问题,过分依赖土地财政,风险加大,影响政府投融资平台(城投公司及城市资产经营公司)的建设,导致政府的“角色”、“财政能力”都将会出现问题。

第三,征地补偿款得不到有效利用引发的社会问题。城镇化过程中,农民获得比较可观的补偿款,这些补偿款如果不能得到很好的利用,就会不但不能给农民带来收益和稳定的生活保障,而且会引发大量社会问题,甚至会引发社会危机和家庭危机。如何使巨额补偿款得到最有效的运用,如何使农民通过补偿款的有效利用而获得稳定的收益,是一个涉及社会稳定与经济可持续发展的大问题。

第四,城镇化过程中的产业链选择与设计、经济的转型问题。城镇化的进程中,既要保持经济的可持续发展,又要促进其经济形态进行成功的转型,是一个必须解决的大问题。产业链的设计、构建和资源整合,必须充分考虑到各个地区不同的产业优势、资源优势、区位优势和人力优势,使该地区的产业在未来的市场中能够具备竞争能力,并增加当地的就业,使失地农民可以得到很好的就业机会,同时通过产业的发展,带动农民创业。

他山之石:其他国家和地区的城镇化经验

日本的城镇化

自20世纪60年代初开始, 日本经济进入高速增长时期至70年代初实现工业现代化。日本在实行工业化的过程中采取工业化和农村城市化同步推进的策略在亚洲率先实现了农业现代化和农村城市化。日本在农村城市化的过程中采取了以下一些重要举措。

增大投资,加强基础设施建设。基础设施的完善与否在很大程度上制约着农村城市化的进程。20世纪60年代以后日本政府针对农村出现的“过疏化”现象加大资金的投入加速农村的发展。其特点有投资增速快规模大。投资重点突出, 结构合理。突出政府的主导作用又注重投资主体的多元化。在城镇基础设施建设上,日本政府主要采取以下扶持性措施:提供财政和政策性金融担保,以降低非国有经济进入基础设施领域的风险;开拓特殊债券市场;实行长期金融债,开拓居民储蓄用于基础设施建设的渠道;以筑巢引凤式和联合投资式进行直接投资引导。PFI (Private Finance Initiative) 是20 世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式,它采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式,在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进PFI后对其大力推广,还在1999年以《PFI推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到10年的时间里,日本的PFI事业迅速扩张,取得了良好的经济效益和社会效益,成为日本基础设施建设的重要力量。

实行产业振兴发展农村工业。农村城市化需要工业的支撑。日本十分重视农村工业的发展基本实现了农村工业化。农村工业的发展具体可分为两种模式:一是发展、壮大农村副业、农产品加工、农具制造等传统产业;二是通过招商引资的办法,创办新的农村工业。

推行广域行政实行町村合并。在日本,市町村是最基层的行政区。市是城市化地区,町和村都是农村的基层行政区,町和村之间没有明显的差别,但町含有“城下町”的意思,它的规模一般要大于村,在形态上更接近于集镇。战后为推进农村城市化进程日本政府在指导思想上倾向于广域行政即行政区范围要大。为此日本于年出台了《町村合并法》, 町周围的村进町。进一步以一个城镇为中心, 周围一个村十几个自然村在合并后成立市,并在城市化过程中成为真正的市。随着町村合并的进程加快,市的数量迅速上升而町村数量急剧减少。

韩国的城镇化

韩国的城市化过程有三个转折点:第一个是日本把殖民地政策从剥削农业转变为工业的20世纪30年代;第二个是光复后大量回国人员和韩国战争期间从北方来的难民为寻找就业机会定居于城市;第三个也是最为重要的转折出现在20世纪60年代以后。随着经济开发和工业化加快,无数的农村人口流入城市,在此过程中伴生急速的城市化。政府推行了以低工资为基础、轻工业为中心的输出主导型开发政策。为扩大输出,政府扩大既有工厂的生产能力,随之城市人口也增加。新建制造企业也建立在基础设施较好、又易于取得劳动力的城市地区。

20世纪70年代,针对城乡差距日益扩大的问题,韩国政府以改善村落生活环境、培育新农村为目的,掀起著名的“新村运动”。在此过程中,韩国政府行政自治部把该项“运动”引进到小城镇领域,促进“小城市培育事业”。其目的是培育小城镇,使其成为周围农村地区的生活、文化、流通的中心地区。该事业以改善基础环境为中心,集中治理道路、河川、不良建筑、广告牌、停车场、道边水沟、窄胡同、电网等。行政自治部选择主干道路沿线的1505个小城市、镇和乡政府所在地作为整治对象,而实际落实的市、镇有397个。政府给这些实施政策的小城镇平均每个支援1026万韩元。

行政自治部还依次促进“小城镇职能化事业(1978～1982年) ”和“地方定住生活圈规划试验事业(1982～2011年) ”。前者基本构想是,以169个小城镇为对象,强化其作为准城市的据点职能,即对周围农村的支援职能、邻近城市的补充职能、农村经济的开发据点职能、腹地区域的文化中心等职能。后者基本构想是,以155 个小城镇为对象,实施城乡一体化的开发,促进城乡职能联系,建立高通达性的交通体系,强化中心地职能,追求区域多样性,最终以郡为单位确立地方定住生活圈。但是,前者因未能确保支援资金而搁浅,按计划得到实施者仅限于6个示范小城镇;后者也因未能确保支援资金而不前,只有3个试验小城镇的计划得到部分落实。

进入20世纪90年代以后,行政自治部以实施“小城镇开发事业”的形式促进小城镇发展。其目的是把镇和乡所在地开发成为农村地区包括经济、文化、行政等功能的综合性中心地,通过振兴地区经济和建设地方定住生活基础,谋求福利的均衡,进而缓解城乡之间的开发差异。为此,所促进的具体事项有包括改善道路和下水道等内容的街道整治、包括改良住宅等内容的居住环境整治、包括整理中心商业街等内容的市场流通设施整治等。该事业所选小城镇有1443个,而实际落实的有606 个。政府给每个实施政策的小城镇平均支援12.4亿韩元。韩国政府在城镇基础设施建设上推出了以下投资组合方式:通过设立国民投资基金把非国有资本低成本、有效地用于基础设施建设;制定吸引非国有经济的政策法规;财政向银行贴息。

过去30年,政府投资规模有限,不仅纳入培育计划的很多小城镇未能得到资金支援,就是得到投资的小城镇所获得的支援资金规模也不大。例如,在投入规模最大的90年代,每个小城镇平均得到12.4亿韩元的支援。另外,在相应时期政府投资中,中央政府仅承担16.7%,其余由地方政府承担,因而不能有力地调动地方政府的积极性。在2002年制定的《小城镇培育事业10年促进计划》中,为改善投资结构,提高投资力度,行政自治部和国库补助资金管理部门分别承担100亿韩元,市道政府和市郡政府分别承担50亿韩元。这样,实际被选定的每个镇将得到培育事业资助金300亿韩元(约合2500万美元)。另外,政府还对参与培育事业的民营企业给予金融、税收等方面的优惠待遇。 

中国台湾地区的城镇化

中国台湾地区农村就业结构的改变,主要是通过在农民中发展非农业实现的,并非通过人口向大城市流动实现的。通过就地利用农村自然资源,发展工业、商业、服务业,农村迅速向城市化迈进。台湾地区农村工业的普遍发展,大大提高了台湾工业化的速度及农业人口向非农业人口的转移。其特点主要表现在:

农村剩余劳动力的转移是以农业充分发展为基础。中国台湾地区农村剩余劳动力转移速度是最快的,目前农业劳动力的份额已经降至20%以下,基本完成了农业劳动力转移的任务。台湾农业经营的基本形式是小农制台湾人多地少,户均占有耕地面积狭小,起伏较大的地形阻碍了农业机械的普及,加之特有的乡土观念,决定了台湾的农业发展只能走小规模经营的路子。如此以来,小农制便应运而生。小农制的推行不但就近解决了大部分农业剩余劳动力的生计问题,而且,在台湾从传统农业社会向现代工业社会转变的经济转型时期,达到了稳定农村社会、解放生产力,造成农业生产在一个相当长的时期以较高的速度增长,成功地跨越了“以农业养工业”的过渡时期。

城镇化进程是和农地制度改革联系在一起的。20世纪60年代以后,台湾地区抓住发达国家产业转移的机会,大力发展劳动密集型企业,吸引了大量劳动力从纯农业转移到制造业和服务业,一方面,土地制度改革扩大了农地的规模经营,促进了人口向城镇流动,另一方面,城镇工业化发展,提供了大量的非农就业机会,为农村剩余劳动力转移创造了条件。土地制度改革促使农地利用集约化程度提高。自50年代以来,台湾地区通过土地改革,实行农、轻、重为序的建设方针,增加农业投入等措施,使农业获得稳定的发展。为非农产业的发展奠定了资金、原料、劳动力等方面的基础。农业生产技术改进,一方面达成了农业部门内土地的重新分配,并使所得分配趋于平均,另一方面则促进了农业生产,提高了农村的购买力,为经济发展奠定了良好基础。台湾当局还有关于私有耕地最小面积的规定,小于此面积则不得分割。以后又有当局出面归整土地、移动农户耕地位置的举措。土地改革完成以后,台湾农业生产率1950～1960年间增长了近40%,农业工人工资增长约35%,同时人均储蓄和人均投资均在85%左右。

劳动力转移多元化,避免出现大城市病。台湾地区在经济发展之初便确立了优先发展农业的战略,并为农业发展进行了必要的改革和必要的物质支持,促进了农业的迅速增长,从而成功地启动了农业剩余劳动力快速转移的进程。更重要的是,台湾在农业剩余劳动力转移的过程中采取了分散型的转移方式,逐渐形成了以大城市为核心,以中等城市为骨干,以小城市为中心镇的多层次的城镇空间构型,并通过发展农村非农产业吸收了大量农业剩余劳动力,因此避免了像韩国和印度那样,因农业剩余劳动力过量涌入大城市和不能有效利用农村内部机制而出现诸如大城市恶性膨胀、城乡差距过大、转移质量差、地域转移和产业转移无法同时实现等“大城市病”问题。

台湾地区当局在城镇化进程中发挥了关键作用。台湾城镇化进程的顺利完成,在根本上是得益于台湾当局的法制和政策保障。台湾当局采用的是市场操作型信用体系,给中小企业提供资金和技术支持,它的基本特征是担保机构以实有资金作为保证的事前保证;将担保资金存入协作银行;发生损失后由专门账户直接拨给银行作为补偿。与此同时,台湾当局采取各种举措推广农业科学技术。台湾农业科技推广的组织系统比较完整,主要致力于引进、开发和推广“规模中立性”的,即不受土地面积大小限制的现代化生产技术,以适应小农生产方式的需要。台湾农研与推广组织除台大“农业推广系”、各大学农学院、中研院农研所以外,还有农村厅属下的“台湾农业试验所”,所下又有分所和地区性的改良场,各级农业主管部分负责督导农业技术推广。

法国的城镇化

由于城市基础设施的公益性特点,法国政府在城市建设投融资和项目管理中居于主导地位。现阶段城市建设融资有以下特点:

政府是建设项目的投资主体。一类是非经营性的项目,如城市道路、地铁等,这类项目完全由政府财政预算投入,如果财政资金不足,则由政府向银行贷款;另一类经营性的或可收费的项目,政府允许企业进入,鼓励企业通过市场融资来建设项目,并提供一定比例的注册资本金。

各级政府在项目的投资中有明确的责任与分工。对于影响重大的项目,主要由中央政府投资。对于一般性的城市基础设施项目,中央政府投资也占有很大比重,各级地方政府和企业承担相应的投资责任。

政府掌握特许经营权的授予权。对于自然垄断行业,如自来水供应、燃气供应、污水处理等,在政府决定建设某一项目后,通过该行业若干企业之间的公平竞争,政府选择一家优势企业,特许其进入该项目的经营。政府与企业签订协议,保证政府确定目标的实现。法国从事城市基础设施运营的主要是一些具有一定垄断地位的全国公司,如城市交通、煤气、电力公司都是全国性的,参与各个城市的公交、供气、供电的经营管理。

采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目,广泛采取银行贷款、BOT、融资租赁等国际通行方式筹集资金。

法国城市基础设施建设资金来源广泛,主要有市镇税收、经营开发与分摊税、城乡规划税和开发税、国家拨款、银行贷款、企业投资、发行机构投资、发行长期债券以及保险公司老年保险等基金投资。

法国城市建设中的公用事业融资实行特许经营制度的历史十分悠久,积累了丰富的经验,在世界范围内得到推广应用,被世界银行称为“一种真正的法国模式”,对中国城镇化具有借鉴意义。

欧洲历史上就是城邦制国家,早在古希腊和古罗马时代,在那个时代,城市公用事业委托经营就已经有了雏形。在17世纪,法国人成功地应用委托经营方式,由私人企业建造军舰和港口等基础设施,迅速地发展了自己的海军;在18世纪,这种方式被用来修建运河和桥梁;在19世纪,这种方式被用来开发经营铁路、供水、照明、交通等城市公用设施;到了现代,尤其是20世纪70年代以来,这种作法更是形成了一种模式和理论,并广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营,有时也应用于监狱的建设和经营。

从内容看,委托经营的内容各式各样,从设计、施工到经营、管理,可以是某一公用事业的全部也可以是其中一部分。从发租者看,作为经营权发租者的行政机构也有很大的区别,法国的国家、省、市镇及其下属公共部门都可以作发租者,而且他们既可以单独也可以联合起来作发租者。从承租者看,可以是私营的,也可以是国营的,或者是公私合营的。

中国城镇化进程中的政府定位与制度创新

需要与发展目标一致的根本性的制度创新

与国际经验的一个最大不同,我国的城镇化,是在相对固化的二元经济结构下推进的,存在生产要素限制流动、劳动力主体权利存在制度化差异等种种障碍。制度创新,应随着国家在不同时期城镇化发展战略目标和价值选择加以调整,这必然涉及到对原有城镇化制度与政策的创新与再调整。

要推进城镇化,就要推进城乡一体化,那么就要打破二元经济结构,因而户籍制度和土地制度首先就要被突破。户籍制度和土地制度的改革,不是简单的身份变革和生产资料属性的变革,而是一个国家公民的基本权利和发展理念的问题——被制度化剥夺的可行能力和权利需要逐步回归,特定历史条件下的差异化发展路径需要重入公平轨道。所以,落实到根本上,通过制度创新而服务于城镇化发展目标的过程,就是落实“以人文本”、“公平正义”发展理念的过程,其突出的特征,就是通过制度化的赋权,让公民享有平等的财产权(包括土地)、生存权、发展权和福利权。而这也是培养具有可行能力的市场化主体,实现生产要素相对自由流动的前提。

当前的城镇化,经常被赋予推进产业结构升级和增长方式转变的期望。要实现这些宏愿,我们不得不思考如下的逻辑:农民只有获得平等的权利,财产权、就业权、福利权,才能对未来形成稳定的预期,才能转变生活方式融入城镇化生活,在城镇化过程中获得足够的社会认同和自我认同,进而才能进而启动消费,拉动经济,这样一来转变转变增长方式、调整产业结构、社会平稳转型才能成为城镇化过程中的应有之义。而其焦点在于土地制度的创新,在于让农民获得土地的资产性收益,这一资产性收益在于土地在城镇化过程中“红利”的合理分配。

制度创新是一个根本性问题,其他的任何手段都是技术性的策略方法,其效果如何取决于这个问题解决的程度。

城镇化的系统解决方案、政府定位和市场化原则

充分借鉴国际经验,中国要解决城镇化进程中容易出现的弊端,需要在既有投融资模式安排的基础上,参考国际上行之有效的办法,并充分考虑城市化进程中的各个利益主体,尤其是政府定位问题。要综合化的考虑在城市化进程中的“经济增长”的利益的分配问题,在基础设施建设、社会保障、产业化促进引导(就业)乃至环境保护方面进行集约化的综合思考,也就是“四大红利”(资金)的跨主体间(各个利益主体、兼顾公平和效率)分配和跨期分配(长远、可持续)问题——因而其核心在于金融手段的综合与创新(主要是金融机制、金融产品的创新和运用)来实现对城市进程的支持,要更多的以市场化手段,充分利用三个层面的金融手段:依赖于制度创新的多层次的资本市场(如产权市场)、依赖于投融资机制创新的多种项目融资模式、依赖于金融工程原理的多种金融工具创新。

城镇化是一个系统工程,涉及到产业资本(包括加工制造产业、仓储物流业、农业产业、旅游产业、文化创意产业等)、金融资本(包括银行、证券、保险、信托、投资基金等)、政府部门(包括村级、乡镇、区和市级政府)、市场(资本市场、劳动力市场、知识产权市场、土地产权市场、农产品批发市场、消费市场等)、农民等不同的主体之间的合作、博弈和协调,本身是非常复杂的。在这些主体当中,农民是一个核心的主体,也是一个最难得到正确处理的主体。农村城镇化过程中,如何安置好农民,如何保护和提升农民的福利,如何保证农民的就业和收入,是政府必须考虑的头等问题,其他金融安排、市场机制设计、产业链设计等,都必须围绕农民的解决来进行。

城镇化过程中,政府必将发挥的重要的主导作用,这也是中国模式城镇化的特点之一。政府主导的城镇化模式,优点在于能够有效整合各种资源、迅速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等,但是对于政府主导的弊端,也要有充分的认识,有两点需要特别注意:

第一是政府自身的定位问题。城镇化的过程中,政府如何有效地整合各种资源、如何充分运用市场的力量、运用适当的金融工具来获得资本支持,从而满足城市化过程中的资本需求,并提升京郊农村的产业层级,是政府必须考虑的大问题。在此过程中,政府的自身定位非常重要。政府在城镇化过程中要保持强有力的支持,但是介入的方式、介入的时机和退出的机制要有所考虑。如果解决不好政府的定位和退出机制问题,则会给后续经济发展制造很多障碍,影响经济发展。

政府的角色和功能应该定位于为农村城镇化提供必要的财政支持、在产业资本-金融资本-农民-各级政府之间起到协调和沟通作用、为产业资本和金融资本的整合提供必要的政策扶持、设计系统的市场运作机制和产业链、设计并推动农地征用和补偿方案并对农民进行有效搬迁、确保农民的福利在城镇化过程中不受到持续的明显的损害等等。

第二,市场化原则。政府在推进城镇化过程中必须注重运用市场机制,发挥市场的资源配置作用,用市场的杠杆来撬动各种资源、动员各种力量,而不要简单地使用行政权力,否则就会损害产业资本、金融资本和农民的利益。这样做的目的,一是确保城镇化方案的合理性和可持续性,使市场发挥基础性作用,保证城镇化的效率和效果;二是保证政府在城镇化过程中的适当介入度,不把各种矛盾集中政府身上,让各个市场主体之间达成彼此承认的合约,这样一旦发生问题,政府就处于一个中立的、比较主动的地位上,用法律的形式来界定合约双方的权利义务,而不是把自己置于矛盾的中心,这对于社会和谐和正确处理社会矛盾是非常有利的。

城镇化进程的金融创新

金融支撑体系需要根据城镇化进程的不同阶段及其需要量身定做,因地制宜。城镇化进程大体可以分为三个时期:第一个时期是土地征用、失地农民补偿和社会保障体系建设时期;第二个时期是基础设施建设时期;第三个时期是产业链设计和发展时期。在这三个时期中,其面临的任务和政府政策重点是不同的,解决的方式和使用的金融工具也是不同的。

在第一个时期,其政策核心在于提升土地征用的效率,使土地的交易可以以市场机制来进行,并在土地征用的过程中维护和保障农民的利益,设计相应的农民社会保障体系,使农民在这个过程中利益不受损。土地的征用涉及到补偿款的规模设计及政府和农民之间的协调,也涉及到土地征用后土地的交易机制如如何安排。在土地征用和交易过程中,宁夏等地正在尝试的土地银行模式、重庆正在实践的地票交易方式等都可以总结研究,探索可以借鉴和推广的经验,并鼓励地方创新。在农民社会保障体系建设中,农民的养老保险、失业保险等都要同步进行,其保险费的筹集可以协调各级政府(包括村级集体组织)和农民等来进行。

在第二个时期,当土地征用基本完成之后,政府面临的问题是大规模基础设施建设,包括道路、电力、通讯、排水、公共设施等。基础设施建设一方面必须动用各级政府财政,但是另一方面,基础设施建设要提高效率,可以运用合适的金融工具来实施。BOT模式是一种有效的模式,政府可以对企业进行招标,运用该模式进行建设,通过运营来弥补企业的成本并使其获得收益,再转让给政府作为公共产品,这些适合于城市周边的高速公路建设、电力和自来水等公共设施建设等带有稳定现金流的基础行业。对于大部分市政公共设施而言,可以采用资产证券化模式,向社会公众发行债券,筹集社会资本,并用未来的收益来向投资者返还投资收益。

第三个时期的核心政策要点在于根据各个地区的比较优势,设计合理的产业链,使城镇化之后的经济增长模式能够有持续的竞争力,可以保障农民的就业,并可以吸引更多的社会投资。要利用城镇化的机遇,推动当地经济转型和产业升级。为此有必要通过信托投资基金、股权投资基金、建立股份合作制企业、建立大型的农民合作组织、建立新型金融机构等措施,把农民资金和社会资金整合起来,促进农业的产业化,促进乡村集体经济的转型,使城镇化之后的区域经济有大的发展后劲。城镇化不是目的,发展经济、吸纳就业、提升产业,促进经济与社会的可持续发展,提高人民的生活水平和福利水平,才是最终目标。

作者：王曙光 王东宾 慈 锋