试论我国地方政府法治化建设

2022-09-11

建设社会主义法治国家正在如火如荼的进行着, 在党的第十八届中央委员会第四次全体会议中就提出要全面推进依法治国, 建设法治国家、建设社会主义特色法律体系, 但是, 由于我国现实国情和根深蒂固的传统官本位思想, 社会主义法治国家建设任重道远, 而地方政府法治化建设就是关键点, 因此, 我们要先做好地方政府法治化建设从而保证社会主义法治国家建设的顺利进行。

一、法治政府

(一) 法治概念

法治概念可以分为广义与狭义两种, 其中广义指“人们应服从法律并受法律统治”, 狭义则指“政府应受法律统治并服从法律”, (1) 显然, 法治的狭义认识在认同广义理解的基础上更多地触及其关键所在和价值旨趣。这是因为在服从法律的所有主体中, 行政权力覆盖面最宽、与社会接触最直接、自由度最大、最容易膨胀, 从而也是最难以控制和最易腐败的权力 (2) 。

法治的思想最早见之于亚里士多德在《政治学》中对法治的定义:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律” (3) 。法治的现代概念源于资产阶级对自由的争取, 体现了对保障权利的需求, 因而是现代资产阶级国家各项制度的基础。哈耶克在《自由秩序原理》中指出:由于法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制, 所以它构成了对政府机构的一切权力的限制, 这当然也包括对立法机构的权力的限制, (4) 从哈耶克的观点出发, 可以看出法治是现代国家政府运行的基石, 法治权力应处于政府权力之上, 应位于最高地位, 形成法大于且高于权的态势。政府的所有行为都必须把法律作为准则, 政府的所有举措都要以在法律限度内。法治权力不得因政府权力过大而削弱或使法律尊严遭到践踏。

(二) 法治政府

法治有广义、狭义之分, 政府也是一样, 政府的广义概念既包括中央政府又包括地方政府, 是一个建立在民族国家基础上、具有主权的政治实体;而对狭义政府的定义仅仅指国家政府部门中的行政机构和行政分支。依照这个逻辑推论可得, 法治政府也应有广义、狭义两方面涵义。具体说来:广义的法治政府就代表政府的一切权力都来源于法律, 由法律授予、受法律监督, 中央政府与各级地方政府的权力都必须受制于法律, 不得超越法律、违背法律, 各种权力互相制衡以达到平衡, 不使任何一方权力过大而伤害法律的尊严;狭义的法治政府则主要是指各级政府部门要依法行政, 政策的决定执行过程都必须严格按照法律程序进行。根据现代国家的权力运行机制可以看出, 不同权力在实际运行过程中都有自己的体系。例如立法权由立法机关掌握, 其行使的方式主要是通过开会, 在会议中通过提案、决议等过程运行。但这种方式有一个本质缺陷, 即立法权的行使往往滞后于社会变化, 无法及时对社会变化做出反馈;司法权的行使主要靠审判, 审判的依据是已有法律, 因此行使司法权也缺乏主动性, 只能被动的反应法律;行政权是三种权力中最能主动、灵活运用的, 它直面社会问题, 可以随社会变化采取不同行为方式, 具有随社会事务变化而变化的潜能。因此, 建设狭义概念的法治政府, 就要根据分权理论对行政权力进行限制和制约。一个合格的法治政府不仅需要行政组织在确定权利范围、分配权力多少、划定权力范围等权力的设置过程及运作程序中需要法律来做规范与限制;在具体的行政治理过程中那些政府行为也要遵循法律的规定、体现法律的价值, 这是一种政府法治化过程的动态体现。

二、地方政府法治化

(一) 我国地方政府法治化建设的现状分析

从历史角度出发, 我国一直以来形成一种“人治”大于“法治”的传统政治观念。近年来, 我国的法治政府建设已取得一些重要成就, 尤其是社会主义法律体系的建立为依法治国基本方略的落实打下了基础。但是, 有法律并不等于有法治, 有法律制度并不代表已落实, 我国现在的法治化进程仍有很多问题有待解决。在2013年, 中国政法大学法治政府研究院研发了一套客观、全面, 可操作性高的评估指标体系, 依据这套评估体系, 在对全国53个城市的评估后得出结论:

1. 我国法治政府建设的总体水平有待提高

此次评估结果显示, 53个城市的平均分为188.87分, 平均得分率仅为62.95%;53个被测评城市中有28个城市在平均分之上, 25个城市在平均分下。

2. 法治政府建设水平的区域差异比较明显

测评中的, 东部27城市的平均得分是193.73分, 中部13个城市的平均得分是188.46分, 西部13个城市的平均得分是179.18分。西部城市分差较大为95.38, 最高分221.14分, 最低分仅为125.76分。分析、比较数据可得:东中部城市相比西部城市在建设法治政府方面发展更协调、同步, 因此, 地区经济发展状况在一定程度上决定着法治政府建设的进程。

3. 法治政府建设在各领域的发展水平不均衡

各领域间的法治政府建设结果也有很大差异。例如, “监督与问责情况”是得分率最高的一级指标, 达到71.24%, 而得分最低的“制度建设和行政决策”指标则只有53.90%, 这就说明参加评估的城市政府无法全面均衡的进行法治政府建设工作, 法治政府建设呈现出一种“畸形”发展。

4. 公众对法治政府建设的满意度偏低

公众满意度调查是为了考察公众对当地政府法制化建设情况的一级评价, 而调查数据最后得出的平均分仅为17.80分, 平均得分率是59.34%, 位于倒数第二位仅高于“制度建设和行政决策”5.44个百分点。可知, 公众对法治政府建设的满意度偏低, 法治政府建设存在问题。

分析数据, 可以看出现在政府机构职能设置时没有将公民的需求、为公民提供公共服务作为中心任务, 主要考虑的仍是管理是否便利, 是否利于行政机构管理工作。在制度建设方面, 有的城市忽视政府立法制度建设, 没有依法接受监督的意识, 从而导致这些政府在行使行政职能时缺乏规范性监督。在行政决定、决策方面这些参与调查的城市政府表现也差强人意、问题频发, 如没有明确、严格的制度规范决策的各个过程, 缺少对决策程序的规章、制度规定。即使有的城市政府出台了相关行政决策规定, 也不是实事求是的制度符合本地发展、可操作性强的行政决策, 只是“偷懒”的一味照抄照搬国务院相关文件。在做行政执法人员的培训工作时, 被调查、测评的53各城市的行政执法队伍建设, 都没有按照“培训———测试”的程序进行。都是只开展培训, 不进行考试, 没有对培训的效果做测评, 浪费了培训的实际意义。另外针对行政执法主体的清理工作, 小部分城市没有及时清理, 仍存在人员冗杂、鱼目混珠的现象。政府信息公开工作进行的也不尽如人意, 一些政府做不到将信息公开规范化、日常化;政府信息公开网站做不到及时的平日维护和信息整理、更新;而且针对有些需要依法申请公开信息的情况, 很多政府缺乏有效、一致的申请机构来处理问题, 因而常常会出现申请无门的情况, 而且, 受理申请的单位对申请事项不做回执或通知, 申请人很难查询自己的申请处理进度。针对社会矛盾化解与行政争议的问题, 数据表明, 现在解决群体性事件无论在数量还是在规模、性质上看形势都比较严峻, 社会稳定压力仍然较大。虽然出现这一情况的原因复杂且多样, 但是都反应了一个问题, 那就是现在的信访制度并不能很好的缓解社会问题, 减少维稳压力。公众满意度调查的评估结果显示, 执法最终效果的好坏是与政府工作人员个人有密切关系的, 其素质的高低直接影响执法结果, 事实证明那些采取暴力执法与公众产生矛盾的执法人员素质都不高, 因此, 需要进一步改善政府的便民服务措施, 提高为公众服务的能力。

(二) 我国地方政府法治化建设举措

1. 更新管理理念、以为民服务为主旨进行组织机构建设

在政府行政决策方面, 各级地方政府应更新管理理念、完善行政决策体制, 使行政决策过程有法可依、有理可依;加强制度建设, 建立科学、民主、公开的行政决策程序, 在考核制度建设情况时可以将重大决策的执行情况、重大问题的解决情况等相关事项列为评比与赏罚的根据;对于那些经济条件好、发展快、影响力大的城市应积极发挥其在行政决策创新及法治化过程中的“领头羊”作用, “先进带落后”, 共同发展。及时更新地方政府机构设置和组织领导的现在的管理理念, 改变政府管理中心论, 由政府中心论向公民中心论转变, 即把公民的需求、为民服务放在首位。在转变服务模式的过程中更要完善制度的规范性、合理性建设, 既要尊重法律规章, 又要根据自身情况、结合自身特点建立一个完备的、系统的可操性强的行政工作制度。地方政府部门要看到创新在建设法治政府中的作用, 提高创新意识、重视创新工作。地方政府部门尤其要改变以往的那种只是为了完成工作而工作的思想, 要充分发挥工作中的人的主动性, 重视自己的主管发挥, 自觉自愿的去寻找解决问题的最优方法, 积极推荐地方政府法治化建设。

2. 严格按照国务院要求制定规范性制度, 做到规范、公开行政

在制度建设上, 国务院有明确的依法行政文件, 所以各级地方政府及其职能部门应切实贯彻落实相关文件的基本要求, 对制度设置的每个过程都要有相应的规范文件予以制约、监督, 从而完善基础性制度建设。在制度设置时要顾及建设制度的成本及制度设定后所带来的效益, 即:制度运行的成本及功效必须大于设置时所消耗的人力、物力成本, 只有经过成本———效益分析合格的政策、制度才可以被施行, 另外, 评估新制度所带来的社会风险也是制定一项合理、合法的制度的必要前提。制度设定时要注重制度的质量, 严格把好质量关。为此, 各级地方政府可以在政府网站上公开征集制度建设意见, 接受全社会的优秀建议, 鼓励知识界的社会团体参与制度制定工作, 对于那些有新意且合理的社会建议要及时向上级机关报备;接受报备的上级机关要设定专门的栏目向公众公开报备目录和内容;制度制定的前提必须是已经公开公布的规范性文件, 这是因为没有公开公布过的文件其合理、合法性是不能保证的;对于那些已经过时的、缺乏创新的、不能解决现在所出现的社会问题的制度, 各级地方政府应将这些规章、文件予以清理, 注销, 在清理的过程中也要注意过程的制度化、规范化。

3. 加强行政执法队伍建设, 重视行政执法队伍的考评工作

政府部门作为行政执法的主体, 在执法过程中尤其要注意自身的队伍能力。现在之所以会发生一些重大社会问题与执法队伍能力的良莠不齐有直接关系。当执法人员素质低、解决问题能力有限, 当与公众发生问题时就会解决不到位, 所以问题就会扩大, 从而演变为重大社会问题;当执法人员素质高、能力强, 在面对公众时就能较好的解决矛盾。因此, 加强行政执法队伍建设显得尤为重要。建设一支高素质的执法队伍并不是一劳永逸的, 随着时代的变化, 社会问题也在不断变化, 因此, 执法人员有必要随着时代不断进步。在此过程中加强执法人员培训和考核就是唯一出路。培训、考核的内容设置要符合执法队伍的自身特点, 制定适合本部门的培训、考试。针对执法主体凌乱、执法主体交叉的情况, 要及时清理那些重叠的执法主体, 清理后执法部门要向公众公布清理结果, 公布那些具有执法主体资格的部门名单, 使得能监督政府依法行政, 维护自身权益。程序建设也是行政执法建设的重中之重, 行政执法程序建设要细致、全面, 执法部门的职权梳理要清晰、明确, 可以定期评查执法案宗, 查找行政执法过程中的问题, 及时总结经验, 提出解决对策, 并定期向公众公布评查结果。在执法过程中, 一旦执法人员接到有关违法行为的投诉后就应第一时间赶赴现场, 并采取适宜方式遏制违法行为, 对此, 地方政府部门应设立一套测评处理问题时效性的考核表, 对处理问题的时效性、真实性进行测评, 测评结果也要定期对外公开。

4. 做好信息公开, 定时向公众公开政府信息

仅依靠政府内负责政府信息公开的人员是无法完成政府信息公开工作的, 全部在政府工作的人员都要树立政府信息公开意识, 因此以信息公开为主题的相关培训、学习应面向政府内从事行政工作的全部人员, 学习中要把重点放在直接进行政府信息公开工作的人员, 做到全面学习与重点学习相结合。想要促进政府面向公众公开信息这一工作顺利进行就必须有一套合理的、可操性强的考评机制, 各级地方政府要出台信息公开工作的促进机制, 将公开政府相关信息的工作进行的好坏与顺利与否作为评比和奖惩该部门日常工作的一项重要依据。为便于政府信息公开, 地方各级政府及各部门均应固定专人分类、整理日常产生的政府信息, 归类后凡是应当主动公开的信息, 就要及时汇总并公开;凡是需要整理、核实的信息就要确认后再公开。地方各级政府可成立一个办公室专门进行政府信息公开, 其工作内容包括由专人进行政府公开网站的维护、资料更新、申请公开等工作, 该常设办公室应有别于别的部门中处理信息公开工作的办公室, 给予他们适当权力, 如统筹、监督、协调各部门的信息公开工作。在赋予权力的同时, 当这个专门的信息公开办公室接到信息公开申请后要对申请进行编号、整理, 并将申请事项告知分属于的各个部门, 当隶属部门通过申请要求并反馈申请信息后, 信息公开部门就要及时在政府网站公开信息内容、并告知申请人申请结果, 如果申请人的申请不便于公开也要告知申请人, 并解释事情原委。申请事项编号是伴随申请始终的, 通过查询申请编号可以了解申请进度, 也便于对申请隶属部门进行考核。

5. 重视政协监督, 建立规则完善监督

政协在政治生活中应发挥监督作用, 但由于现实中政府权利往往过大, 政协难以进行监督, 所以在进行地方政府法治化建设过程中有必要完善政协的监督制度。把政协的监督作用作为建立法治政府的工作重点, 建立完备的制度使政协监督合法化, 有制度可依据, 便于充分发挥政协的监督作用, 实际监督中可以拓宽监督政策的实施领域和范围, 加强政协监督的实际影响力。制度建设都离不开制度的合法化, 因此要规范其制定依据, 提高制度化的程度。政协监督首要是对政府全力进行监督, 所以要加强对政府的内部监督, 既要听取公众意见、又要审查同级政府、还要审查下级政府部门。政协的监督也不是密不可疏的, 监督过程中也要防止“官官相护”现象的发生, 做到监督过程的透明化、公开化, 政协在监督政府的同时也要受到公众的监督。政协监督工作的公开离不开信息公开, 保障信息公开渠道的畅通化有利于维护政协权威、政府权威。

6. 积极解决社会矛盾, 提高公众对政府的满意程度

各级地方政府要出台适合本地区的地方性规范性文件, 从而规范行政复议中的相关制度。对行政复议制度进行细化、补充, 加强信访工作, 推进行政复议委员会制度。至于提高公众满意度方面, 可以从提高执法人员素质、做好信息公开工作、落实各项便民举措、提高公众政治参与意识等方面着手。如前所述, 当做到:有一支高素质执法人员队伍进行执法工作, 执法过程合理合法, 执法结果及时公开, 执法不足及时改正, 公众建议合理采纳。提高公众满意度后, 有利于树立政府权威, 而且也可以一改往日政府“冷酷”的固有形象, 政府可以向“温暖”、“亲民”转变, 从而形成一种公众积极参与、政府权力为民的地方法治政府的新局面。

政府法制化、建设法治政府是需要一个长时间的、持续推进的过程, 因此在向着建设社会主义法治国家的理想奋斗时, 要不断地对我国法治建设进行调整与改革, 使我国法治政府建设更符合法治政府的应有之义, 使行政活动与社会发展、法律规范的要求相一致。

摘要：我国正在如火如荼的进行着一场建设社会主义法治国家的改革, 建设法治政府是建设法治国家的必要前提, 而地方政府法治化建设又是全面建设法治政府的一个关键点和突破口。基于地方政府法治化建设的现实情况, 我们有必要从管理理念、组织领导、制度建设、信息公开、政协监督等各方面来提高公众满意度、解决社会矛盾及纠纷, 从而完善我国的地方政府法治化建设。

关键词：法治,法治政府,制度建设,信息公开