美国州与地方政府公共雇员退休金发展与改革

1 引言

2015年1月, 国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》, 推进机关事业单位养老保险制度改革, 建立与城镇职工统一的养老保险制度。作为配套, 国务院办公厅进一步印发《机关事业单位职业年金办法》规定, 从2014年10月1日起实施机关事业单位工作人员职业年金制度。“办法”规定, 职业年金基金采用个人账户方式 (DC模式) 管理。

机关事业单位职业年金制度在我国是个新鲜事物, 但在国际上则是已经得到了较好实施的制度。国际上, 公共雇员退休计划和企业职工的企业年金计划作为养老保险计划的第二支柱, 是以社会保险税为筹资方式的基本养老保险制度的重要补充。在美国, 州和地方政府公务员退休收入除来自于联邦的社会保障基金外, 另一个重要来源是州与地方政府公共雇员退休金计划。然而, 区别于企业年金计划, 地方政府公共雇员退休计划多数采用待遇确定型模式 (DB) , 过高的贴现率或投资收益率假定, 加上市场力量和通货膨胀率的波动, 给地方政府的预算造成了严重困难。近期来看, 美国公共雇员退休金的改革主要集中在地方政府公共养老计划相关的精算方法和假设的调整、向缴费确定型模式 (DC) 的过渡, 以及治理和投资管理等几个方面。

深入研究美国州和地方公共雇佣退休计划的发展及其改革趋势, 分析其经验教训, 可以为我国机关事业单位职业年金制度的建立和完善提供良好建议。

2 美国州和地方公共雇员退休计划的发展

2.1 各类公共雇员退休基金逐步建立

19世纪中期以来, 退休金福利被提供给特定公共雇员人群。实际上, 在1783年, 大陆军军官就以开小差相威胁以获取薪水和退休金福利。城市和自治地区则是警员和消防员退休保障供给的领导者, 尽管诸多计划是自我筹资的。1911年马萨诸塞州为普通雇员创立了第一个州基金, 最终由于州对地方学区的学校开支的控制, 州资助的教师基金成为典范。

在1920年联邦雇员退休法案通过之后, 公共退休金基金结构开始形成其现代形态, 通常由公共雇员和雇主均等地向退休基金缴费。当1935年社会保障法首先创立的时候, 根据宪法联邦政府被阻止向州和地方政府课税, 这样州和地方雇员就被排除在社会保障覆盖之外。

2.2 州与地方公共雇员退休基金向补充性养老保障计划转型

1950年, 社会保障法案补充了覆盖公共雇员的特别规定, 不是所有的计划发起人都志愿加入社会保障, 对那些缴纳社保税和被社会保障覆盖的计划来讲, 就产生了有差异的支付义务和缴款明细。根据众议院筹款委员会的调查, 截止到1998年大约3/4的州与地方雇员被社会保险法覆盖。

伴随着1974年雇员退休收入保障法案的推动, 联邦立法在州和地方退休基金发展中继续扮演着主要角色。雇员退休收入保障法案只是应用到私人雇员退休计划中, 但其提出的融资标准以及员工的退休金权利等方面构成了行业的标准, 使得州和地方政府受到这些标准的压力。许多公共计划对基金管理采纳了雇员退休收入保障法案的“谨慎人”规则, 它们把投资范围扩大到州和地方财政债之外包括有价证券投资工具等更广阔领域。随着更多比例的基金资产投资于股票, 退休金计划的财务健康随着股市上下波动。在20世纪80年代到20世纪末的许多年里, 这个向股票投资的转变是有利可图的, 虽然这几十年里对基金财务来讲市场下跌已日益成为难题。

3 美国州和地方公共雇员退休计划的结构

公共退休基金存在于州和地方各个管理层级中, 为教师、安全人员、卫生人员、法官、立法人员、学校守卫、公务员以及其他一些公共雇员提供退休保障。按照美国联邦人口统计局的调查, 在州一级政府有222个养老金计划, 覆盖了1740万政府雇员, 管理着2.2万亿美元的养老金资产。在地方 (市、县学区等) 一级有3196个养老金计划, 覆盖了201万政府雇员, 管理着4500亿养老金资产。公共退休基金计划的日常运营一般是由养老金理事会执行, 也有一部分计划是由政府内部的财政部门或者人事部门进行运营。对于设立理事会的养老金计划来说, 理事会是养老金管理的核心, 是养老金计划法定的管理者。理事会的决策权集中在养老金计划的投资决策、退休金支付、人事管理、财政报告、财务核算、会计审计等部分。理事会成员一般由州长、政府官员、议会代表以及由员工所选举的代表组成。公共退休基金具体结构状况如下。

3.1 公共雇员退休收益通常包括退休金支付和退休健康福利

根据2006年劳工经纪公司的调查, 除内布拉斯加外, 所有州配合医疗保险提供补充健康保障, 而且诸多州支付雇员其他费用。所有州向不符合医疗保险要求的退休者提供健康保障。退休人员经常被提供处方药保障、牙医和视力保险以及生活和伤残保险, 而在进入其他类型福利中则有更大的差异。

3.2 在职成员与退休成员的比值下降, 基金支付压力大

在职成员与退休成员的比值从1995年约5∶1下降到2008年3.3∶1。此外, 基金对保险福利的年度开支已经从580亿大增到1750亿。这些基金控制了总共3.2万亿美元资产, 同时也面临着3万亿美元没有资金准备义务。大的公共雇员退休计划对国家众多最重要机构的法人治理和管理产生影响;同时, 在2008年金融危机中复杂的投资产品出现问题之后, 众多基金也面对着灾难性的财务损失。

3.3 公共退休金计划建构的方式有差别

公共雇员退休计划中, 不同职业雇员怎样成群积聚存在差异, 而公共退休金计划建构的方式也有差别。大多数基金以固定收益计划模式 (DB) 建立:84%的州和地方政府雇员进入DB计划。固定收益计划承诺未来将会获取的具体退休福利, 通常有最少的服务年限和退休年龄要求, 具体退休福利包含了生活成本调整。而定额缴款计划 (DC) 通过本人的占有权为雇员积累资金, 雇员靠投资资产获取收益, 同时需要忍受资产价格变动的风险。只有三个州——阿拉斯加、密歇根和内布拉斯加对部分和全部雇员有强制的DC计划。此外, 大多数州建立了志愿和补充的DC计划允许雇员利用储蓄递延纳税。超越了补偿的任何其他方面, 州和地方退休基金的结构已经与私人部门退休安排大大偏离。在过去的20年里, 进入DB退休计划的私人部门雇员从32%下降到了21%。更多的雇员根本不被他们的雇主提供退休福利。

4 金融危机以来的改革分析

当美国3000多个公共退休金计划的财务健康存在广泛差异的时候, 毫无疑问许多管理机构也面对着其退休计划严重的资金供给难题。即使投资回报跳升到前10年的高点, 许多计划还是资金不足;本质上, 基金是在向未来借钱, 影响着纳税人、公务人员以及未来的公共服务。处理这些缺口的战略包括:增加雇主和雇员的缴费率, 完善财务管理, 以及改变这些计划的整体结构。

4.1 相关研究建议

地方政府公共养老计划的相关精算方法和假设研究建议, 适当的贴现率应该是假定的投资回报率和无风险利率的混合, 其中没有资金准备的支付义务需要以较低的利率折现。需要考察较长时期的基金投资回报以确定或平滑贴现率, 或远离股票和替代投资, 提高总体的雇主供款率以便降低预算困难。固定缴款计划 (DC) 消除了地方政府公共养老计划的资金供给风险, 但计划受益人在他们的退休收入中承担更大的风险, 向固定缴款计划 (DC) 的过渡进展缓慢。公共养老基金的管理是各层级政府人力资源管理的一项内容。由理事会领导的公共雇员退休计划的管理者和受托人管理。当选受托人对扩大福利和生活成本调整感兴趣, 对基金的财务状况有股权, 有很强的责任意识, 更少卷入普选特殊利益集团政治活动。公共养老金计划活动以股东提案、董事提名和与管理层非正式沟通的形式发生, 大多数公共养老基金董事会实行谨慎人标准。西方公共养老金约有50%~70%的资产投资于股票, 私募股权投资达到7.4%的平均水平。

4.2 改革实践

美国各州对金融危机和普遍资金供给问题的反应行动可以归为三类:降低未来资金支付需要的调整, 增加缴费比例, 以及减轻目前的资金需求。

根据全国州立法会议, 2011年州立法机构和州长关于州退休金和健康照顾保障的改革建议范围广泛, 包括:增加雇员缴款 (15个州) ;降低保障待遇或者提高新雇员退休年龄 (11个州) ;限制相对最后阶段薪水退休金的突然或人为的增长 (6个州) ;5个州 (伊利诺伊、马萨诸塞、堪萨斯、新罕布什尔、新泽西) 建议将对现有雇员削减退休待遇或增加退休年龄。各州也采取行动以减轻资金支付压力, 如通过新的退休金责任债券, 暂时降低雇主缴费, 延长分期偿还期以降低精算需要的缴款等。

一些州和地方计划发起人暂时延期和减少费用缴纳。例如, 弗吉尼亚2010财年推迟向退休计划支付620亿美元。康涅狄格州也推迟向退休金计划支付并建议取消对未来雇员退休金待遇的保证。加利福尼亚从加州公共雇员退休基金借入20亿美元, 纽约立法机构同意州和地方政府从退休基金借入60亿美元以支付必需的年度缴费。

事实上, 对那些面临着严重的资金不足的州——典型地包括康涅狄格、伊利诺伊、堪萨斯、肯塔基、马萨诸塞、新泽西、俄克拉荷马、罗德岛和西弗吉尼亚更急剧的改革是必要的。首先, 不管政府会计标准委员会的精算要求如何, 它可能来自于新的会计规则或联邦立法, 各个政府必须承诺实事求是地评估他们的退休金义务。其次, 各个政府完善制度以便在各种市场条件下支付每年所需支付的退休金供款。如在那些具有增加员工缴费率法律空间的州, 雇员缴款比率必须增加。最后, 政府应该容纳未来福利的适度增加, 把它与员工增加缴款或纳税人增加税款相联系。如果上述改革不能有效实施, 政府必须承认, 他们不能承诺充当负责任的员工退休保障的管理者;这些州应该转向为新员工提供混合或DC计划。

摘要：19世纪中期以来, 美国各层级政府公共雇员退休计划逐渐建立, 职业覆盖范围逐步扩展;1950年社会保障法案修订之后, 州与地方政府公共雇员退休计划逐渐转型为养老保险计划的第二支柱, 并进一步投资于公债、股票等广泛领域。2008年以来, 由于人口结构的变迁、市场波动、基金管理等众多因素的影响, 基金整体结构开始转向缴费确定型模式 (DC) 。

关键词：州与地方政府,公共雇员退休金,待遇确定型模式 (DB) ,缴费确定型模式 (DC)

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