论地方立法权的改革与发展

2022-12-25

《立法法》自颁布以来, 在规定立法制度、规范立法行为、推进科学立法、完善我国法律体系等方面起到了重要作用, 但随着我国中国特色社会主义法律体系的不断完善以及依法治国理念的全面推进, 立法工作也面临着新的问题和需要。2015年3月15日, 第十二届全国人大三次会议圆满结束, 近3000名全国人大代表表决通过了关于修改《立法法》的决定。《立法法》作为一部定法之法, 对我国的法律体系至关重要, 此次修改以“提高立法质量”和“完善中国特色社会主义法律体系”为使命, 其中, 赋予设区的市地方立法权, 明确地方立法权的“放”与“限”, 为本次《立法法》修正案的一大亮点。

一、地方立法权扩容的背景和意义

我国是个幅员辽阔、多民族聚居的国家, 各地风俗习惯、发展情况迥异, 地方立法是国家立法体系必要的补充的重要组成部分。从启动地方立法以来, 地方立法为“较大的市”的经济建设、城市治理等方面做出了重要贡献, 尤其在改革开放的进程中发挥了极其关键的作用。30多年的地方立法实践证明, 虽然存在一些缺点, 但立法确实已成为地方政府更好履行治理职能、推进改革创新不可或缺的工具和手段。随着我国经济的不断发展和城镇化率的不断提高, 立法权的缺失, 已经成为许多新兴城市的治理瓶颈, 严重抑制了城市的发展和活力, 很多城市已陷入“事权与立法权不匹配”的治理困境[1]。

在全面深化改革和全面依法治国共同推进的大背景下, 地方立法权保障了改革“于法有据”, 确保地方在落实全面深化改革的过程中始终不偏离法治的轨道。通过立法程序充分发挥民智, 从而对政府重大决策起到监督和规范的作用, 推进政府科学决策, 提高治理能力和治理水平, 降低决策风险。

二、我国地方立法权改革历程

八十年代, 中国改革开放刚刚起步, 国家赋予省、自治区、直辖市、省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市一定的立法权, 扩大其民主制度和自治制度, 以取得城市管理的经验。2000年立法法颁布, 增加经济特区所在地的市为“较大的市”, 严格规定了立法权的权限、程序与法律效力等事项, 还授予“较大的市”在国家尚未制定法律法规并坚持法律保留情形下可“先行立法”的权力[2]。而本次对立法法的修改, 赋予了设区的市地方立法权, 拥有立法权的城市从49个增加到280余个, 大幅扩大了赋权的范围, 放权的力度非常大。同时明确了立法的范围包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项, 取消了“较大的市”在国家尚未制定法律法规并坚持法律保留情形下可“先行立法”的权力。这次修法体现出中央全面深化改革的决心, 其目的在于让改革的红利惠及更多的地区, 是平衡地区发展的一个举措。

三、地方立法权应坚持的原则

在依法治国的大背景下, 行使地方立法权更要科学严谨规范。行使地方立法权, 至关重要的是贯彻法制建设的核心问题, 也就是协调党和法治的关系。因此, 在立法工作中必须遵循党的领导, 立足实践, 科学立法, 民主公开立法。

(一) 立足实践, 把握需求

法律是协调社会关系、解决社会矛盾、引领推动社会发展的工具, 它的基础和根源是实践, 因此立法工作必须立足实践, 尊重客观规律, 实事求是。立足实践, 就是要在立法机制上, 坚持把法律法规的调研、起草、论证、修改的触角延伸到各个领域、各行各业、各个层面、各类人群[3]。

地方要深入开展地方立法调研, 从繁杂问题中把握事物的规律性, 从苗头问题中发现事物的倾向性, 从偶然问题中揭示事物的必然性, 真正掌握人民群众最迫切的需求, 不能为立法而立法。从一些“较大的市”的“教训”中总结出, 很多法律仅仅是对上位法的“简单复制”, 重复立法, 没有体现出地方特色, 还有一些法律脱离实际、缺乏可操作性, 大大浪费了立法资源。另外地方立法还存在部门保护主义与地方保护主义倾向, 少数地区的政府机关官僚主义严重, 脱离群众, 为了部门之私、地方之私, 损害人民利益和国家利益。为实现“立法为民”, 中央提出:“坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法, 把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来, 把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法以章程履行职能、开展工作统一起来。”, 对立法工作提出了明确的要求。地方应结合群众路线, 始终尊重人民的主体地位, 让群众参与立法, 采取对话、沟通、征求意见、辩论等机制开展协商, 汲取公共智慧, 才能使立法“接地气”。

(二) 注重立法技术, 科学立法

立法是一门精密的专业科学, 有着很高的技术含量, 没有立法知识和技术的人员是不可能制定出高质量的法律的, 要保证地方立法质量, 必须建立高水平的立法人才队伍。设区的市可以吸取一些成熟地区的经验和做法:比如政府部门公开选聘理论水平深厚的法学专家、实务经验丰富的资深律师担任法律顾问;鼓励地方立法机构和院校、法学研究机构人员双向交流;完善职业准入制度, 法制部门招聘的工作人员必须通过司法考试;增加政府部门法律专业工作人员等。

从立法原则上看, 地方性法律法规比全国性法律更强调可操作性, 规定应更具体, 减少多种解释和自由裁量的空间, 对法律条文表述的规范程度要求更高。因此地方可制定严格的立法技术规范, 起到提高立法质量的作用。

(三) 加强监督审查, 去粗取精

“恶法不能为法”, 立法监督水平是衡量法制化水平的重要指标, 立法监督是防止恶法产生的有效措施之一。由于各地立法, 力量、水平参差, 在地方立法权扩容的同时, 国家应对地方立法监督做出更周密的制度设计, 使其成为保证立法质量的重要抓手, 下面是一些制度方面的探索:

从体制上, 可建立省级立法监督委员会, 受省级人民代表大会领导。省级立法监督委员会主任委员人选由大会主席团在省级人大常委会副主任中提名, 副主任人选在人大代表中的法律专家中提名, 委员人选在人大代表中提名 (委员人选应保证一定比例的法律专家) 。同时也可聘请非人大代表的法律专家担任监督委员会顾问, 为决策提供专业指导[4]。省级立法监督委员会对由省级人大常务委员会批准或备案的地方法规进行审查, 对“违法违宪”、违反立法程序的地方性法规有权直接进行处理, 对质量不够、存在技术问题的失当或瑕疵法规, 提出具体处理意见报省级人大常务委员会研究决定。

在发挥群众监督作用方面, 首先要在立法程序上明确规定, 完善听证制度、意见征求制度等, 让普通民众广泛参与到立法监督中去。除此而外, 可进一步统筹, 鼓励以公益组织、协会的形式成立各类民间立法监督机构。一类可以是专业监督机构, 其成员主要来自高等法学专业院系、法学研究所等专业研究机构、律师协会等的律师、专家、学者, 机构主要从法律专业和技术的角度对法律草案进行评估。另一类机构则是侧重于从社会伦理、民族习惯、历史文化等角度的评估, 其成员主要来自高校专业相关专家、行业专家、退休高级官员等。在机制上, 应为立法机关与民间监督机构搭建沟通对话的平台, 使其和法定机关的立法监督相衔接。

四、我国地方立法权的发展趋势

任何制度的改革都会伴随一定的风险, 在每一个地方可能都会有不同的情况, 有成功的立法, 可能也会有失败的立法。但总体来说, 此次新《立法法》赋予设区的市的人大和常务委员会地方性法规立法权, 标志着国家在治理现代化的道路上迈出了坚实的改革步伐, 是简政放权、进一步释放改革红利的重要举措, 对于进一步完善我国的法律体系将发挥非常重要的作用。设区的市要充分行使地方立法权, 确保立法行为的合宪性、科学性、有效性, 真正让其成为社会治理最有效的工具之一。

摘要：新《立法法》赋予设区的市的人大和常务委员会地方性法规立法权, 使区市地方立法获得更大的自主性, 这符合我国法治治理现代化的自治理念, 也有其合理历史原因和宪法依据。本文通过对地方立法权的界定以及历史沿革介绍, 论述了在依法治国理念下, 改革与发展地方立法权应注意的问题。

关键词：立法法,地方立法权,法治建设