农民工市民化与公共服务制度创新

农民工市民化与公共服务制度创新（通用6篇）

篇1：农民工市民化与公共服务制度创新

农民工市民化与公共服务制度创新

韩俊

[摘要]农民工是我国现代化建设的重要力量，农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。缩小城乡之间公共服务水平的差距，确保农民工共享改革发展成果，需要加快建立健全均等化基本公共服务制度。

[关键词]农民工市场化；公共服务；社会保障；户籍制度改革

[中图分类号] C91 [文献标识码] A

农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是现代产业工人的组成部分，是我国现代化建设的重要力量。2011年农民工总量达到2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人，新生代农民工已成为农民工的主体。农民工队伍的产生和壮大，为加快工业化和城镇化进程，改变城乡二元结构作出了巨大的贡献。进一步做好新时期的农民工工作，确保农民工共享改革发展成果，迫切需要以吸纳农民工进城定居、稳步推进农民工市民化为方向，推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变，逐步实现农民工在就业居住地平等享有各项基本公共服务，加快建立健全符合国情的均等化基本公共服务制度。

一、推进农民工市民化的现实基础与重大意义

（一）推进农民工市民化的现实基础

1.农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。一是完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。根据国家统计局有关数据，将近一半的农村劳动力已在二三产业实现就业。二是举家外出的农民工已经占到一定比例。据国家统计局资料，举家外出的农民工数量不断增长，2009年达到3279万人，占外出农民工的20.8%。三是农民工外出就业趋于长期化。国务院发展研究中心课题组开展的问卷调查表明，2010年，农民工外出打工的年数平均7.01年，56.7%的人累计外出打工年数为5年以上，28.6%的人累计外出打工年数为10年以上。四是农民工在同一城市就业和居住趋于稳定。国务院发展研究中心课题组开展的问卷调查表明，2010年，农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5.30年，其中40.7%的人在当前城市5年以上，18%的人为10年以上。

2.新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈。上世纪60、70年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年，并逐步退出城市，他们的子女即新生代农民工开始成为农民工的主要构成。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人在城市成长甚至出生在城市，心理已经从上一代农民工的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态。新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，渴望市民身份认同、待遇平等及融入城市，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。

（二）推进农民工市民化的重大意义

世界各国现代化进程中最基本的人口变动特征是农民进城转变为产业工人和市民。从国际比较角度看，我国农村劳动力转移道路具有三个鲜明的特征：一是“就业带动”。坚持统筹城乡就业，鼓励农民工就近就地转移，引导农民工外出务工就业，扶持农民工创业，在确保农民工获得相对稳定就业机会的基础上稳步推进城镇化进程。二是“保障地权”。坚持依法保障农民的土地承包经营权，让农民既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动、进退有据，不会既失业又失地，确保在农业不衰退、农村不凋蔽、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化进程。三是“渐进转移”。坚持分阶段促进农村劳动力转移就业和融入城市。20世纪80年代逐步消除农民“离土”的限制，允许农民“离土不离乡，进厂不进城”；90年代逐步消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工；进入新世纪，逐步放宽对农民工在城镇落户定居的限制，确保农村人口转移和城镇化有序推进。今后一、二十年，我国农村人口转移将进入“以技能提升促就业，以公共服务均等促定居”的阶段，农民工市民化将进入关键时期。推进农民工市民化的重大现实意义在于：

1.这是从根本上解决好“三农”问题的需要。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。

2.这是推进城镇化健康发展的需要。从第五次人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入“城镇常住人口”。按照这一口径计算，目前，每4个城镇常住人口中，就有1个是外来流动人口。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化健康发展的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

3.这是扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要。目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。

4.这是加快产业结构优化升级的需要。农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。

5.这是促进社会和谐发展的需要。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。

总之，农民工市民化涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。这个问题驾驭得好，我国的现代化进程就可以比较顺利，处理不好也可能造成重大不稳定因素。解决好农民工问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。必须进一步转变观念，站在全局和战略的高度，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化的进程中推进农民工市民化的重大意义。

二、二元公共服务制度是农民工市民化的主要障碍

长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。党的十六大以来，公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，逐步把农村教育、医疗卫生、养老、文化和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源逐步纳入公共财政支出范围。各级政府加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度都是前所未有的，农村社会事业得到快速发展。尽管如此，目前城乡之间基本公共服务水平仍存很大差距。

在快速城镇化背景下，现行公共服务体制存在的最突出的问题是，农民工尽管在城镇就业和居住，有的已经实现了举家迁移，但他们的户口还是农业户口，还不能和城镇居民享有同等的就业和福利待遇。从制度安排上说，户口是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。长期以来，在消除城乡差别的改革思路上，多以户籍改革为手段，试图通过户籍改革来一次性解决农民工的差别待遇。但是，一次户改的牵涉面广，成本高，障碍多。实际上这也成为了户籍制度改革难以深入推进并饱受社会诟病的原因。这样，在城镇化进程加快的背景下，原有的城乡二元结构非但没有打破，反而正在向新的城镇居民、农村居民和城镇农民工三元结构转变。

（一）城镇公共服务没有普遍地、均等地惠及流动人口

目前，城镇公共服务的覆盖范围仍有很大的局限性。一是许多进城农民工子女尚未纳入流入地公办义务教育体系。随着农民工数量的逐年增加，农民工同住子女的教育需求也日益增长，但城市公办学校教学资源未能相应扩充，还有相当多的农民工子女就读于农民工子弟学校。民办的农民工子弟学校教学条件普遍不高。二是农民工不能平等享受公共卫生服务。农民工子女计划免疫接种率较低。农民工疾病预防监测尚未完全覆盖。进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系。三是农民工参加城镇养老、医疗等社会保险还存在比较突出的问题。现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工。但截至2011年6月底，农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工(如门槛高、难转移等)方面的问题。四是农民工住房未纳入城镇住房保障体系。目前城市的经济适用房、廉租房等公共住房基本上不对农民工开放，农民工住房仍游离于城镇住房保障体系之外，这种情况严重影响了农民工的生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。

（二）公共财政体制不适应公共服务均等化的要求

我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务；以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会等。在人口流动性增强的背景下，流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出，无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。

（三）各地及不同人群社会保障体系呈现“碎片化”

各种社会保障统筹层次低，地区分割严重，流转衔接机制不健全。社保体系的碎片化，特别是养老和医疗保障体系的碎片化，造成劳动力市场分割，严重影响人口的流动性。我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同，政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户，更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策，但整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。

（四）正规社会保险制度的高费率，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行

企业和职工负担的五大社会保险制度及住房公积金制度的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的巨大负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单

一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解劳动真的社会风险，促进社会消费的扩大。

（五）与公共服务体制相对应的相关制度改革进展缓慢

我国劳动力的流动性在逐步提高。但是，劳动力市场依然是分割的，除劳动保护程度最低的农民工外，其他类型劳动力也往往受制于各种制约，很难正常流动。跨地区、跨部门尤其是不同身份（公务员、事业单位、企业职工）劳动力的流动更是多有阻隔。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇，一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等、同工不同酬。

目前城乡和区域分置的公共服务体系，与相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。

三、以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工，要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。

（一）以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利

输入地政府要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和财政保障范畴。制定实施以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，基本普及农民工随迁子女学前三年教育；全面实行农民工随迁子女基本在输入地、基本在全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，城镇公办中小学要全部对农民工随迁子女开放，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合；全面实行农民工随迁子女纳入输入地中等职业教育招生范围，对长期在本地就读的学生，允许参加中考、高考。

（二）以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务

合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工集中地基层社区医疗卫生机构服务能力，保障农民工享受安全、公益、便利的社区医疗卫生服务。加强农民工聚居地环境卫生和疾病预防控制工作力度。依法保障农民工职业健康权益，建立职业病防治专项基金，实施农民工职业病防治行动计划，落实用人单位的主体责任，从源头上预防控制职业危害。将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系，列入国家重大公共卫生服务项目。加强基层计划生育网络建设，健全实有人口信息化管理体系，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，完善流动人口计划生育服务管理全国“一盘棋”机制，推进农民工计划生育基本公共服务均等化。

（三）以完善和整合“碎片化”的社会保障体系为重点，扩大农民工社会保障覆盖面

建立健全城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。针对农民工工资收入低的特点，制定促进农民工参加养老保险的政策措施。完善在城镇从事个体经营或灵活就业农民工参加养老保险的实施办法。完善失业保险政策，保障农民工与城镇职工平等参加失业保险并享受相应待遇。整合经办管理资源，提高对农民工的社保服务水平。扩大农民工参保覆盖面，力争到“十二五”期末实现社会保险对农民工群体的广覆盖，“十三五”期末实现全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度，逐步将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。

（四）以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件

将农民工住房纳入各级政府城镇住房保障规划，并将在城镇稳定就业的农民工纳入公共租赁住房供应范围。综合运用财政、金融、土地等政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障性住房建设运营，引导农民工集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面，保障缴存住房公积金农民工提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购合适的商品房和居住集体宿舍等多种方式解决住房问题，并逐步将居住陋屋（地下室、棚户区、工棚等）的农民工迁至宜居房屋居住。

（五）以推进户籍管理制度改革为重点，吸纳农民工进城落户定居

尽快实行流动人口居住证制度，使农民工及其随迁亲属在务工经商地依法进行居住登记，享受规定的各项基本公共服务。把农民工信息纳入统一的流动人口信息综合数据库和共享平台。积极稳妥推进户籍管理制度改革，放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。保障农民工土地权益，不得强制收回在城镇落户的农民工宅基地和承包地。健全土地承包经营权登记制度，建立统一的农民不动产登记制度，制定农村宅基地流转管理办法，积极推进农村集体经济组织产权制度改革，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地（林地、草地）和宅基地的流转或退出机制。

（六）以合理划分中央与地方公共服务支出责任为重点，加快建立保障公共服务均等化的财政体制

推进农民工平等享受公共服务，必须划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任。从地方财政讲，要按照以人为本的原则，以各项民生支出为载体，着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。主要是通过增加基础教育、基本医疗和公共卫生、公共文化体育、公共交通、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的财政投入，同时与加强基本公共服务的规划制订和制度建设相结合，最终实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平的均衡。从中央财政讲，要围绕推进基本公共服务均等化进程，进一步加大对地方的一般性转移支付，尤其是财力性转移支付。中央对地方的一般性转移支付，要考虑地方外来人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。

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[作者简介]韩俊，国务院发展研究中心副主任，研究员。

篇2：农民工市民化与公共服务制度创新

李 强 胡宝荣

2013-3-12 14:30:51 来源：《社会学评论》（创刊号）2013年第1期

当前我国城镇化和市民化发展进入了新阶段、新时期。合理有序推进城镇化，不断促进人口市民化，不仅是当前我国社会主义和谐社会建设的一项紧迫任务，也是全面建成小康社会的一个基本条件。而这其中，自然离不开户籍制度改革的推动。党的十八大报告明确强调：“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。” 户籍制度作为一项基本的人口管理制度，应当说是一切社会管理的重要基础。不仅中国存在户籍管理制度，国外同样也有类似的政策和方法，① 而且功能也都基本相似，大致包括两个方面：一是人口信息登记，二是人口迁移管理。在国外，户籍制度多称“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”②，其功能主要在于人口信息的登记和管理，登记内容十分详细，管理特别严格;而在人口迁移管理方面相对宽松，迁移基本自由，一般很少进行限制。

我国的户籍制度在人口迁移的管理方面十分严格。居民必须达到迁入地的一些准入条件后，凭迁出地有关部门核发的准迁证，方能予以迁移;在此之前，居民的各项社会福利和权利难以得到保障。也正因为如此，户籍制度在我国城镇化和市民化的过程中一种有着核心的地位，对整个社会经济的发展产生了直接而又深远影响。

一、我国户籍制度的形成与问题

在中国，户籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史记》中记载，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来，虽然形式不断变化，但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理，进行人口统计，作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据，所谓“人户以籍为定”。

我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户籍制度也开始逐渐形成。户籍制度的建立，最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，即开始对城市居民进行户口登记。到了1955年，国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。

1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序，而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。

但是，该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能，应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困难时期”造成粮食严重短缺，出现了大范围的饥荒，使得大量农村人口开始向城市流动;与此同时，城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是，国家开始全面控制和压缩城市人口，一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口，1963 年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。

紧接着，1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，„„应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。于是，户口的价值差异开始在城市之间出现，城市户口的价值逐渐与城市规模、发展程度等因素联系在一起。譬如，北京曾流行着这样的一句话：“宁要北京一张床，不要外地一栋房”，就集中体现了城市之间户口的等级差异。

户口的价值化或等级化，可以说是当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题。这种等级化不仅存在于城乡之间，也存在于不同城市之间。有学者认为，户口已在整个社会中造成了严重的“社会空间等级(social spatial hierarchy)”。③ 造成这一现象的一个核心原因就是，户口中附着了太多的利益。现行的户籍制度是以人口登记与迁移管理为基础一套基本的人口管理制度，同时也是一项基本的社会管理制度，它不仅包括常规人口登记和上报、人口迁移和管理等人口管理功能，也涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能，因而存在着明显的“功能超载”④的问题。户籍制度的“功能超载”，直接导致了户口中“嵌入”太多的社会福利和利益，如就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会福利无不与户口直接挂钩，可谓“牵一发而动全身”。可以说，户口在社会福利和利益分配中拥有着基础性的地位，这也正是为何户籍制度改革总是举步维艰的根本原因所在。

此外，户口价值化或等级化也与户籍制度对人口迁移的严格管控有直接关系。因为，如果人们可以自由迁移的话，那么完全可以通过迁移来改变自身的社会身份和地位，来消解的户口价值。这样，城乡之间、城市

之间区域发展的不均衡就不至于转化为社会空间的等级化。⑤正是由于户籍制度对于人口迁移的严格管控，导致了整个社会不仅在地域空间上，而且在社会空间上被严格地“区隔(Segment)”开来。城乡之间、城市之间就像有一道道看不见的“隔离墙”⑥，将大量有落户需求的农村人口、外来人口阻挡在城市之外，区隔在城市之间，因而严重地影响了我国城镇化的进程，以及市民化的可能和路径。发达国家的经验表明：如果说工业化是城镇化的动力，那么人口迁移则是城镇化推进的必要手段，也是城镇化发展的必然结果。

二、户籍制度改革与推进模式

户籍制度管理的严格，实际上是与计划经济体制相适应的，对计划经济的发展也起到了一定的积极作用。从某种意义上说，没有户口，计划经济必定难以为继。因为在计划经济时期，众多社会资源的分配都是凭户口发放和领取的。

然而，随着社会主义市场经济的逐步发展，社会结构不断转型，户籍制度的各种弊端日益明显。特别是户籍制度对人口迁移的严格管控，已对我国城镇化进程乃至整个社会经济的发展产生了深远的负面影响，迫切需要改革。

所以，改革开放以后，我国户籍制度在许多方面都做出了一些重大的调整和改革的尝试，表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“松”转变。比如，1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始对流动人口实行“暂住证”制度，从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。

特别是进入2003年以后，全国部分地区相继开展了一系列开创性的户籍制度改革的试验，取消农业户口与非农业户口二元划分，逐步推行“城乡户口一体化”。截至2006年年底，湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元的户口划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口登记制度。期间，虽然改革中遇到了一些困难和问题，但毕竟已迈出了最艰难的一步，即城乡二元的户籍制度已经出现松动。

可以说，目前户籍制度改革正朝着更加合理的方向发展。只是，因为全国不同区域之间、不同城市之间经济社会发展存在巨大差异，所以在现有的条件下，各地户籍制度改革难以实行一种模式，进行“一刀切”。各地一般都是根据自身的经济社会发展状况，因地制宜，因时制宜，推进户籍制度改革，制定户籍改革措施，从而出现了多种推进模式并存的局面。清华大学“人口迁移与市民化”课题组通过对全国部分城市的调查发现，根据户口开放程度不同，我国各地户籍制度改革的推进模式大体可概括为三种类型：

第一，严格控制型。这一类型的户籍制度改革模式主要出现在一些“一线城市”，比如北京、上海、广州等地。这些城市因其存在庞大的人口压力，考虑到城市的承载能力，所以在户籍制度改革方面一般比较谨慎和稳妥，改革步伐也相对缓慢。目前，这些城市依然对外来人口和农村人口迁户实行严格控制，大多设有相当严格的落户条件和准入门槛。比如，北京在户籍管理上依然坚持严格的指标控制。由于庞大的人口压力，北京从2011年开始，户籍政策实际上不是放松了，而收紧了，进京户口指标开始明显减少。而这其中外来务工人员能获得的指标可以说微乎其微，绝大多数都是人才引进、投资入户、家属迁入、学生进京等户口指标。只有获得全国劳模称号，或取得高级工、高级技师职称的农民工，才有望在北京落户。

相比北京而言，广州的户籍政策稍微宽松一些。2010年，广州市在省政府出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》基础上，开始实施“积分入户”的户籍政策，规定：外来务工人口只要积满85分，即可申请入户。但是，我们调查发现，广州基于控制自身人口规模的考虑，每年积分落户的指标总数实际上只有3000个，并且能真正落户下来的积分数要远远高于基准线85分，2010年落户最低分132分，2011年落户最低分122分。所以，能够落户下来的外来人员绝大部分都是高学历、高技术人才，而对广州700多万外来农民工来说基本上是望尘莫及。

第二，有限放开型。这一户籍改革的推进模式多发生在部分“二线城市”。这些城市因其自身人口压力没有“一线”城市那么大，同时又需要大量引进人才和资本，以促进城市经济社会的快速发展，所以大多情况下都实行的是一种有限放开的户籍政策，即有条件的开放，如资金条件、人才条件等。比如2004年，成都就开始尝试放开户籍政策，取消“农业户口”与“非农业户口”的划分，统一登记为“居民户口”;2010年11月，成都市出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》规定：农民可以带着农村产权进城落户，并且享有城市居民的各项社会保障。前提是，农民要先购置一定居住面积的住房，亦即通常所说的“购房入户”。我们调查发现，这一政策的确让部分经济条件好的农民工实现了进城的落户愿望;但是，购房的经济“门槛”实际上也将很大部分农民或农民工挡在门外，因为农村产权所能抵消的房款与房屋实际价格之间还有一个不小的“缺口”。而且，对于市外人员来说，条件还要更高。所以，成都的户籍政策应当说是有限开放的。

第三，全面放开型。所谓的“全面放开型”户籍改革模式主要是在部分三线及以下中小城镇。这些城市多因自身城市规模相对较小，但又迫切需要吸纳大量人力和资本，参与城市建设，促进城市经济社会快速发展，所以开始实行一种所谓基本开放的户籍政策。例如，2004年湖北省鄂州市已经在全市范围内打破城乡分割的户籍管理二元结构，规定凡在鄂州市登记常住户口的居民，可统一登记或改登为“湖北居民户口”。2009年，鄂州又进一步放宽户口迁移落户政策，取消购房入户房屋面积限制，凭《房屋产权证》即可申请入户。这无疑给绝大多数农民工落户敞开了大门。

从调研情况来看，四川德阳户籍政策开放的尺度似乎还要更大一些。2012年7月27日，德阳市召开的“推进户籍制度改革动员部署大会”，提出“零门槛”的户籍制度，入户条件将降到历史最低点。规定：凡在德阳市城镇合法经营、依法纳税一年以上的经商人员，或在德阳市城镇连续务工一年以上的务工人员，或在城镇有合法固定住所或租住稳定住所且连续居住一年以上的人员，本人及其共同居住生活的直系亲属，都可依照相关规定办理入户手续。所以说，德阳的户籍改革模式应当是全面开放型。也因为如此，这次户籍改革也被称为四川省近年来户籍政策最宽松的一次改革。

总之，近些年来，户籍制度改革的“引擎”已经启动，并在全国各地不断推进。虽然各个地方户籍制度改革的模式和进程不尽相同，但是改革方向整体上正朝着打破城乡二元分割，促进农村人口自由流动的方向发展。当然，我们必须要看到现有户籍制度改革过程中也存在着一些问题和不足，具体表现在：

首先，户籍制度改革对落户人员的人口结构具有明显的选择性取向，不具有普惠性。各地户籍制度改革虽然总体上都已放宽了户籍政策的限制，原则上为农村进城务工人员落户城市提供了可能，但是绝大多数城市尤其是一些大城市却又设立了相对较高的资本条件和人才标准，比如购房入户、投资入户、积分入户等，目的在于更多地吸纳资本和人才。而将绝大多数普通农民工或农民挡在了门外。

其次，现有户籍制度改革更多地集中在农业户口与非农业户口之间的形式划分上，尚未从根本上触及更深层次的镶嵌在户口中的各种社会福利。虽然很多地方取消了城乡二元的户口划分，使城乡户口之间的等级差异有弱化的趋势，但实际上并没有实现城乡户口中社会福利或公共服务的均等化，城乡户口的价值依然存在一定的等级分化。“统一城乡户口”虽是未来户籍改革的趋势，但并不是户籍制度改革的全部。户籍制度背后的社会福利制度才是改革的核心。如何剥离附着在户口上的教育、就业、医疗、住房等社会福利，才是未来户籍制度改革的重点。

再次，由于各地户籍制度改革的推进模式不同，有的城市户籍开放程度较高，有的城市户籍开放较低，所以也进一步加剧了城市之间户口的等级差别，即大城市与小城市、小城镇之间的户口等级化和价值化趋势更加明显。

总之，随着户籍制度改革的不断推进，城乡二元的户籍制度已经有所松动，城乡户口的等级化或价值化有明显弱化的趋势。但是，由于各地户籍制度改革推进模式的差异性，以及改革的不彻底性，现行户籍制度实际上并未从根本上实现户口的“去等级化”或“去价值化”;而且，在不同城市之间，户口的等级化观念和价值化意识有进一步强化的趋势。

三、户口等级差异与农民工市民化的过程

自1990年代中期以来，我国城镇化进入了高速发展时期，⑦也取得了显著的成绩。根据第六次人口普查数据显示，2010年中国城镇化率将近半，为49.7%，城镇人口总规模为6.66 亿。但这其中包括了在城镇(不包括市辖区内人户分离)半年以上的流动人口2.21亿人，而农民工规模则超过了1.6亿。这部分人口从某种意义上讲，还处于“半城市化”状态。也就是说，我国的城镇化水平实际上是有一定水分的。如果剔除了这部分人口后，我国的城镇化率实际上尚不足40%。可见，在未来一段时间，我国城镇化的任务仍然十分艰巨。经济学家斯蒂格利茨曾预言：中国的城镇化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。⑧

城镇化的核心在于市民化，就是让一部分农民向城市转移并逐渐成为市民的一种过程和状态。这其中一个最基本的问题就是户口问题。虽然户口问题并不是市民化的全部，但是却直接影响着市民化的可能和路径。因为，在现有的户籍制度条件下，户口并不只是一个农民抑或市民的身份问题，更注意的是它直接关系到人们的就业、住房、教育、卫生、社会保障等基本生活和生存问题。如果没有城市户口，从长远来看在城市生存都将成为问题，更不用说融入城市社会，过上像市民一样的生活了。

然而，随着户籍制度改革的不断推进，城乡二元户籍制度的逐渐松动，以及不同城市之间户口等级差异的不断加剧，市民化对广大普通农民或农民工来说似乎变成了一件既可能、又不可能的事情。究其原因，主要在于：一方面，部分中小城镇为了广泛吸纳人力和资本，参与城市建设和发展，所以在户籍制度改革推进过程中，不断放开户籍限制，降低户籍门槛，鼓励外来人员入户，因此给广大农民工在小城镇落户、实现市民化带来了希望。从这个意义上说，既往的户籍制度改革无疑为农民工市民化提供了可能。另一方面，绝大多数大城市尤其是一线城市，为了严格控制自身人口规模，优化人口结构，所以在户籍制度改革的过程中，一般都设立了较高的经济条件和人才标准，因此对绝大多数农民工来说，在这些城市落户实际上是可望而不可即的。也就是说，绝大多数普通农民工要想在大中城市尤其是一线城市实现市民化，几乎是一件不太可能的事情。

可是，我们要知道，目前大城市仍然是吸纳农民工人数最多、也是最集中的地方。所以，大城市的这种户籍限制也让农民工市民化及路径选择问题变得尤为突出，也引起了社会的普遍关注。

在市民化的“可能”与“不可能”之间，农民工经常要做一道艰难的选择题：坚守还是返乡?然而，实际上有很大一部分农民工在面对市民化这一问题时，往往并不是选择在大城市坚守，也不是选择直接返回农村，而是另辟蹊径，选择了“第三条道路”，即在大城市挣到足够的钱后，回到家乡或离家乡较近的小城镇或县城长期定居生活。因为，虽然现行户籍制度使农民工在大城市实现市民化几乎是不可能的，但这并没会打消长期以来深深地刻在几亿农民工脑海里的市民化梦想，于是就自发地形成了一种农民工市民化的特殊路径，即“就地市民化”或“就近市民化”，所谓“离土不离乡”。

国务院发展研究中心的一项调查数据显示，从定居意愿上看，24.8%的农民工希望定居在县城或小城镇，6.9%的人希望定居在地级市，9.0%的人希望定居在省会或副省级城市，14.7%的农民工希望定居在直辖市，另有35.7%的农民工表示在哪里务工就住在哪里。但是，考虑到大中城市落户的难度，农民工实际上选择在小城镇定居或进行市民化的比例显然还要更高。也就是说，就地或就近市民化对很大一部分农民工特别是老一代农民工来说，似乎是一种可以接受的市民化路径，也是一种相对合理的路径选择。其一，对农民工而言，就地或就近市民化为农民工市民化提供可能;其二，对大中城市而言，就地或就近市民化为大城市缓解了庞大的人口压力;其三，对小城镇而言，就地或就近市民化为小城镇注入了强大的活力。

然而，我们必须承认，随着老一代农民工因年龄原因渐渐退出历史舞台，新生代农民工逐渐成为农民工的主力军，就地或就近市民化似乎遇到了挑战，越来越不能满足农民工对市民化的更高期望和预期。

首先，新生代农民工与老一代农民工不同，他们不仅有着自身独有的群体特征，而且对市民化也有着更加强烈的向往和期盼。根据国家统计局2010年对新生代农民工的一项调查显示，1980年以后出生的新生代农民工占农民工总数的58.4%，其中打算在城市长期定居的占45.1%，而愿意回到农村生活的只有33.4%。⑨这主要与新生代农民工的城市生活经历有关。较早而又长期的城市生活经历让新生代农民工对城市有了较高的认同感，而对农村明显缺乏归属感。

一方面，从对城市认同感来看，新生代农民工对城市往往有更强的认同感，在生活方式、价值观念等方面都表现出明显的城市特征。新生代农民工一般进城较早，有的甚至从小随父母在城市长大，很多都接受中高等教育，所以很早就已经养成了城市的生活方式，习惯了城市的生活。他们与城市的年轻人一样，在休息时间喜欢上网，爱玩手机，喜欢与人交流，好友经常聚会，喜欢娱乐场所，爱穿新潮服饰。城市生活方式的养成，使大多数新生代农民工对城市有了更强的认同感，也让他们对城市生活有着更加强烈的向往和期盼。因此，他们渴望融入城市，希望能在自己早已熟悉的城市定居下来，实现市民化，享受市民一样的福利待遇。

另一方面，从对农村归属感来看，新生代农民工对农村生活较为陌生，也缺乏归属感。由于长期在城市学习和工作，欠缺农村生活经历，所以很多新生代农民工对农村生活早已感到陌生和不适应，未来一般都不愿意回到农村生活，而且他们一般不懂、也不愿意从事农业生产。清华大学课题组一项调查显示，有44%的新生代农民工完全没有务农经历，缺乏从事农业生产的技术和经验，有48.7%的新生代农民工认为自己是工人，只有25.4%的人对自己的“农民”表示认可。并且，新生代农民工与农村的经济联系也在不断减弱。从工资结余和寄回农村来看，老一代农民工2010年平均结余15377.49元，其中有11063.25元寄回家，占结余的72%;而新生代农民工2010年的平均结余仅9683.78元，其中寄回家的钱为5653.73元，仅为58.4%。⑩ 可见，相比老一代农民工而言，无论是在价值观念上还是在经济支持上，新生代农民工对农村的归属感都在弱化。

其次，就地或就近市民化对绝大多数农民工来说，毕竟只是一种迫于无奈的选择，或者说是一种“被动”的选择，是在大城市的“大门”关闭之后，不得不做出的一种选择。我们有理由相信，如果没有户籍的限制，人口可以自由流动，绝大多数农民工特别是新生代农民工，还是期望能在自己已经熟悉和习惯了的大城市生活，在那里完成市民化，过上市民一样的生活。也就是说，就地或就近市民化虽是农民工市民化的一种路径，但不应成为唯一的路径。未来应当创造更多的市民化机会，有更多的市民化路径，让有不同需要的新生代农民工去选择，实现市民化路径的多元化。

再次，尽管就地或就近市民化目前已成为一部分农民工市民化的选择，但要想实现这一目标也并不是一件非常容易的事情。因为，虽然目前全国的小城镇在户籍政策上基本是放开的，但除了极少一部分小城镇之外，绝大部分小城镇仍然设有不同程度的户籍门槛，需要一定的准入条件，如稳定住所、稳定就业、稳定收入等。而这些准入条件对绝大多数普通农民工来说，实际上并不容易达到，也因此被挡在小城镇门外。

随着时间的推移，新生代农民工群体规模正在不断扩大，他们对市民化的渴望和对城市生活的向往将会日益强烈，他们更加期望在城市有自己的一片天空，过上市民一样的生活。

市民化的实质，实际上就是实现公民权利的平等，要让农民工能获得平等的公民权利，享受社会发展带来的社会福祉和实惠。农民工是社会的建设者，他们在为国家的快速发展做出巨大贡献的同时，理应得到自身发展的机会和资源。市民化从根本上说就是给农民工以机会和资源，让他们在城市生活，从而实现自我发展。所以，如果市民化的问题得不到有效解决，势必会引发这部分人的不满，激化社会矛盾，影响社会和谐。

因此，如何进一步深化户籍制度改革，解决农民工特别是新生代农民工的市民化问题，给他们以机会和资源，可以说是未来我国城镇化过程中亟待解决的一个核心问题，也是我国城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变的关键问题。

四、对策建议

户籍制度改革应当说是一个长期而又艰巨的系统工程，需要进行战略思考，做好长远规划。针对现有户籍制度和市民化的路径问题，本文尝试提出以下几点对策和建议：

第一，促进户籍管理的功能转换，逐步弱化人口迁移管理的功能，加强人口登记服务的功能。新中国成立初，为了维护社会公共秩序，户籍制度逐渐建立。当时的功能主要就是进行人口信息登记，了解人口情况，进行身份证明，维护社会治安。?后来，随着计划经济体制的发展，户籍开始逐渐与成为社会资源分配的重要基础。为了保证社会利益分配格局的稳定，户籍管理开始逐渐地朝着加强控制人口迁移的方向发展。然而，随着社会主义市场经济的发展，严格管控的人口迁移制度或户籍制度，已成为横亘在我国城镇化和市民化道路上一道坚硬的“制度壁垒”。因此，为进一步促进城镇化和市民化更加健康有序发展，未来户籍制度改革应当逐步转换户籍功能，把人口登记服务功能放在首位，不断弱化将人口迁移管控功能，使户籍制度向更加有利于促进人口自由流动、改善公共服务的方向发展。

第二，逐步剥离户口中附着的各种社会利益，淡化户口的价值。正如前文所述，户口价值化和等级化和之所以会形成，其中一个核心原因就是户口附着了太多的社会利益。所以，户籍制度改革最重要的就是要逐步剥离附着在户籍上的各项福利制度。可以说，未来户籍制度改革的核心就是要将附着在户口上的各种社会福利进行分解，并以教育为核心使其逐步与户口“脱钩”，为户口“减负”，促进基本公共服务均等化，形成统一的、覆盖城乡的基本公共服务体系，从而逐步淡化户口价值，消解户口等级。这不仅有助于推进我国户籍制度改革从“注重形式”向“更关注内容”的方向发展，也有助于推进我国城镇化发展从“注重数量”向“更关注质量”的方向转型。当户口中附着的社会福利越来越少时，户口价值意识就日益淡化，户口的等级差异就会日渐缩小，那么市民化的阻力就会越来越小。以教育为例，教育无疑是当前户口中最为核心的利益。如果教育能逐渐从户口中剥离，势必为农民工市民化扫除了最大的障碍。相反，如果教育还继续“嵌入”在户口中，并在城乡之间、城市之间进行不均衡分配，那么一切户籍制度改革都只会进一步固化户口等级，加剧户口的等级化和价值化，从而阻碍城镇化和市民化健康有序地推进。

第三，分类指导进行户籍政策改革，创造更广泛、更多元的市民化路径。户籍制度改革应当是一个渐进的过程，?未来可以根据城市规模和发展的不同情况，分类指导，有计划、有步骤地推进。首先，大城市可以适当放松户籍控制。在现有的条件下，全面放开大城市特别是一线城市的户籍政策是不太现实的，也有很大难度。但是，这些城市可以适度降低户籍门槛和准入条件，让一部分高学历、高技术人才有机会落户，特别是给青年大学生更多准入机会，以优化人口结构。其次，加快放开中等城市的户籍限制，努力促进农民工在中等城市进行市民化，这是我国未来户籍制度改革的重点。目前，中等城市因城市规模和发展的需要，在吸纳农民工市民化方面还有很大的空间。这些城市可以进一步放开户籍限制，降低户籍门槛，鼓励和吸纳更多的农民工落户，实现市民化。再次，全面放开小城镇的户籍限制，进一步降低和消除户籍准入门槛和条件，让更多的农民工有机会就地或就近实现市民化。

注释：

① 陈成文、孙中民：《二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择》，载《湖南师范大学》(社会科学学报)，2005(3)。

② 张晓飞：《我国户籍法律制度的主要问题及解决》，载《天津行政学院学报》，2009(6)。

③ Cheng Tiejun & Mark Selden.The Originsand Social Consequences of China’s Hukou System.The China Quarterly, 1994(9).④ 张静：《城市地区户籍制度改革及其路径思考》，载《中国行政管理》，2009(8)。

⑤ 陆益龙：《户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动》，载《中国社会科学》，2008(1)。

⑥ Chan, K.Cities with invisible walls：reinterpreting urbanization in post-1949 China.New York：Oxford University Press.1994，p.1.⑦ 李强、陈宇琳、刘精明：《中国城镇化“推进模式”研究》，载《中国社会科学》，2012(7)。

⑧ 转引自吴良镛、吴唯佳、武廷海：《论世界与中国城市化的大趋势和江苏省城市化道路》，载《科技导报》，2003(9)。

⑨ 数据来源：国家统计局2010年对河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川和陕西等10个省新生代农民工的调查数据。

篇3：农民工市民化与公共服务制度创新

1 新生代农民工进城就业与市民化的相互关系

1.1 新生代农民工进城就业对市民化的促进作用

新生代农民工市民化内涵至少包括生存职业、社会身份、自身素质和意识行为4个层面的含义,即生存职业由非正规就业的农民工转变成正规就业的非农产业工人,社会身份由农民转变成市民,自身素质的提高,意识形态、生活方式和行为方式的城市化[2]。新生代农民工要实现市民化,首要的是能够实现职业方面由非正规就业转变为非农产业工人。只有先进城就业,拥有相对稳定的工作和收入,具备在城市中长期生存的能力,才能进一步谈得上身份的转变,以及思想、意识行为的转化。从新生代农民工市民化的动态过程看,主要包括退出农村、进入城市和融入城市这三个环节。

(1)进城就业有助于新生代农民工退出农村。就业是人安身立命的重要手段,尤其是对到城市中打拼的新生代农民工来说。如果城市中的高收入是促使新生代农民工离开家乡的重要诱因,那么在城市中拥有稳定并且合意的工作,是他们能够在城市中长期生存并且最终“沉淀”下来的关键因素。在目前我国社会保障不完善的情况下,土地的生产能力和保障能力,使得土地成为新生代农民工最后的生存屏障。如果新生代农民工在城市中有了正规的就业途径和稳定的工作,各方面都有了保障,那么就不会再把土地作为最后的救命稻草,就会彻底从农村退出。而且,他们退出农村,还有利于实现农村土地的集约化经营,促进农村经济的发展。

(2)进城就业有助于新生代农民工进入城市。长期以来,制约新生代农民工进入城市的制度障碍主要有农村土地产权制度、城乡一体化就业制度和户籍制度,而在这些制度中城乡一体化的就业制度是关键。新生代农民工有了与城市居民统一平等的就业制度,农村土地产权制度改革就有了基石,户籍制度改革也就有了支撑。这不仅为新生代农民工提供了良好的生存环境,同时还跨越了新生代农民工市民化的制度性障碍。因此,完善城乡一体化的就业制度,促进新生代农民工进城就业,可以加快他们完全进入城市。

(3)进城就业有助于新生代农民工融入城市。具有迫切市民化意愿和强烈城市归属感的新生代农民工,由于自身人力资本和社会资本所限,他们的就业方式大都是非正规就业。非正规就业最大特点就是不稳定,因此会经常面临失业的困扰。失业会使他们失去收入和生活在城市的资本,经常为生存而奔波让他们没有了城市归属感,只是城市里的过客。这就很难使他们真正融入城市、扎根于城市。如果新生代农民工能稳定就业,则将有利于树立他们融入城市的信心和城市主人的地位,消除他们和城里人不平等的思想顾虑。因此,进城就业不仅有利于促进新生代农民工融入城市生活,还有利于社会的稳定和谐。

1.2 新生代农民工市民化对进城就业的积极影响

中央一号文件提出,要采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题。新生代农民工问题的核心,是如何促进新生代农民工进城就业与加快其市民化步伐,推进他们在城市的融入。市民化作为解决新生代农民工问题的根本出路和途径,加大实施新生代农民工市民化政策力度,增强新生代农民工市民化意愿和能力,必将有利于促进他们进城就业。

(1)市民化政策影响新生代农民工进城就业。国家为了推进新生代农民工市民化进程,政府会发挥其宏观调控的作用,制定一系列有利于市民化的政策和制度,比如,关于加快户籍制度改革、农村土地征用流转制度、城乡社会保障制度和农民工培训机制等相关制度的改革与完善。这些市民化政策制定和制度完善,将有利于城乡一体化就业和社会保障制度的建立,将为新生代农民工进城就业提供一个相对宽松的环境,他们可以在国家政策的保障下与城市市民公平竞争,获得平等的就业选择权,实现有效就业。

(2)市民化意愿影响新生代农民工进城就业。新生代农民工的生活经历更多地与城市联系在一起,他们具有很强的市民化意愿,他们渴望成为城里人,渴望转变农民的身份。他们对城市的生活方式、文化心理、价值观念和行为方式都有很熟悉的了解,而对农村和土地的感情却很淡。因为强烈的市民化意愿使得他们有了外出进城打工的很强动力,是大量新生代农民工涌入城市寻找就业机会的原因所在,也是他们甘愿在城市从事又苦又脏又累的工作,也不愿意回农村种地的主要原因。

(3)市民化能力影响新生代农民工进城就业。新生代农民工具有的受教育程度、技术能力、法律意识、市场竞争意识等较之第一代农民工相对较高,据2008年的调查,新生代农民工占从未上过学、上过扫盲班、小学、初中、高中、中专/职高/技校、大专及以上的比例,依次为0.5%、0.3%、7.8%、57%、20.3%、9.9%、4.2%[3]。新生代农民工中91.4%是初中以上学历,还有部分新生代农民工具有经过专门职业培训的背景,具有一技之能。这种人力资本的提高,大大增强了新生代农民工在城市中居住生活的能力和就业竞争力水平,从而提高了进城就业水平,获得良好的就业保障。

2 新生代农民工进城就业问题及原因分析

2.1 新生代农民工进城就业问题

(1)就业市场结构性失衡。进城就业是实现新生代农民工市民化的有效途径。可是,2010年春节刚过,“民工荒”现象就频频出现。据统计,广州及邻近的东莞等城市的农民工缺口大约在100万人,而位于长三角的浙江省等地区也出现民工荒,用工缺口达25万人[4]。杭州外来劳动力市场一度创下1:20的劳动力供需比纪录。在义乌等地,招工心切的企业老板甚至开着小轿车到劳务市场“抢人”。春节过后,国家统计局浙江调查总队开展的关于企业用工需求情况调查显示,这轮“民工荒”几乎蔓延到制造业、化工产业、批发零售业、餐饮服务业等大部分企业。现在就业市场所出现的“民工荒”具有两个方面的特点:(1)有一定经验的高技术工人缺乏,很多企业开出了较高的工薪却找不到合适的人;(2)大量手工操作、繁重体力劳动的岗位需求量很大,可是新生代农民工不愿意去干这种累活。这轮“民工荒”所表现的特点实际上说明,目前新生代农民工就业市场上供需之间的结构性失衡。既是在某一既定地区,劳动力市场上所需要的技能与劳动者实际供给的技能之间出现了不匹配的现象,也是在不同地区之间出现了劳动力供给与需求不平衡的现象。这种就业市场供需之间的结构性失衡,导致了一边是大量新生代农民工找不到合适工作,另一边企业找不到合适工人的现象。

(2)就业制度和报酬不公平。新生代农民工在进城就业制度上表现为:(1)就业机会不公平。新生代农民工普遍文化程度要高于第一代农民工,也拥有一定的技能。但据2010年4月国家统计局河南调查总队调查数据显示,新生代农民工从事的制造业、建筑业、居民服务、批发零售、住宿餐饮等行业大都是次属劳动力市场。次属劳动力市场具有工作条件差、就业变化大、要求苛刻、随意给予处分以及晋升机会较小,工资由劳动力供求决定等特点。(2)工资水平不公平。2007年中国青少年研究中心的研究报告显示,新生代农民工收入在1501—2000元的占16.9%,1001—1500元的占21.6%,701—1000元的占26.6%,501—700元的占23.4%。其中能准时或基本准时拿到工资的占75.3%,偶尔拖欠的占17.4%,经常被拖欠的占7.3%。有近一半新生代农民工收入低于1000元,而目前全国城镇居民人均年收入是18858元。可见,新生代农民工与城市居民的收入水平还有很大的差距。再加上寻找工作、租住房屋、就业中介、办理暂住证、体检等都会有大量的开销,这就构成了他们较为沉重的就业成本。随着物价水平的上涨,还要承担昂贵的城市生活成本。这说明新生代农民工所拿到的工资勉强维持自己在城市里的生活。(3)就业保障不公平。法律规定企业用工单位必须与劳动者签订合同并且为职工办理工伤、医疗、养老、失业和生育等五大保险;新生代农民工又更加注重维权,注重争取自己的合法权利。但据2010年4月国家统计局河南调查总队的调查,在被调查的新生代农民工中,与劳动单位签订合同的仅占了43.7%,由单位或雇主缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比重分别为5.2%、13.5%、13.5%、7.1%、2.9%、1.1%。从数据显示,新生代农民工所享有的就业保障与第一代农民工相比有了提高,但总的来说就业保障水平仍然很低。他们仍受到企业的歧视,享受不到与城市产业工人相同的就业保障。

(3)就业稳定性差,地位低。新生代农民工目前就业渠道主要有自我寻找、亲朋介绍、包工头带出、雇主当地招工、劳动部门或政府中介介绍、本地劳务市场和职业介绍所介绍、还有共青团员的职业介绍等几种途径。2007年中国青少年研究中心发布的《中国新生代农民工发展状况及代际对比》的研究报告显示,新生代农民工通过以上几种渠道实现就业的比例分别是33.4%,36.5%,6.5%,3.4%,11.2%,5.6%,0.7%。数据表明,新生代农民工进城就业的方式最多的还是“自己寻找”和“亲友介绍”两种方式,二者合计占了70%。尽管政府中介部门或劳动部门等正规就业渠道的作用正在稳步上升,但是进程仍然非常缓慢。可见,非正规就业渠道仍主导着新生代农民工的就业。与正规就业相比,非正规就业具有门槛可高可低、稳定性差、灵活性大、职业地位不够体面、社保经常变动和保障不够充分的特点。新生代农民工因为受过良好的教育,同时对城市的职业期望值比较高,他们中的大部分人希望做一些体面的,有行业发展空间的职业。这就与非正规就业渠道所具有的特点相矛盾,容易导致新生代农民工“用脚投票”频频跳槽的现象。

(4)就业地域不平衡。新生代农民工就业地域出现两大特点:一是主要集中在东部沿海地区。虽然受2008年年底金融危机的影响,成千上万的农民工返乡,农民工开始从东部地区向中西部地区转移,跨省外出的农民工比重开始下降,中西部地区也逐渐有增加趋势。但是,据2009年国家统计局调查显示,中西部地区的农民工数量有所增加,但是绝大部分新生代农民工还是倾向于向东部地区特别是沿海地区。国家统计局2009年在全国31个省(区、市),对6.8万个农村住户和7100多个行政村的农民工的调查显示,新生代农民工返回沿海地区的一个重要原因,是他们认为沿海地区更繁荣;再有就是沿海发达地区对农民工的供需依然旺盛[5],如珠江三角洲、长江三角洲这两个地区原来就是密集型加工业为主,金融危机风暴过后,开始实行产业升级,加快了继续改造和升级的步伐,吸收了很大一部分新生代农民工。2010年春节过后就有大部分新生代农民工返回到珠三角、长三角等沿海地区。二是主要集中在大城市,经济欠发达的中小城市相对较少。据2005年全国1%人口抽样调查对新生代农民工流动特征的分析结果,流入省份最多的6个省市是广东、浙江、江苏、上海、福建、北京,这6个省市吸收的新生代农民工占全部新生代农民工的75.7%[6]。

2.2 新生代农民工进城就业问题产生的原因

(1)农民工期望值高,企业对技能要求高。从新生代农民工自身来看,他们具有三高一低的特点。即受教育程度高,职业期望值高,物质和精神享受要求高,工作耐受力低。由于他们职业期望值高又缺少吃苦耐劳的精神,所以,他们不愿意去干繁重的体力劳动。他们尽管普遍受教育程度是初中以上,但初中所受的教育与企业所需要的技术人员的素质并不匹配。所以,就出现了“技工荒”的现象。从企业用工来看,一方面随着科学技术的提高,产业结构升级和产品的更新也越来越快,企业需要的与现代化设备配套的技术人员的需求量就不断上升;另一方面,2010年我国经济形势持续回暖,导致企业用工需求迅速上升,劳动力的供给还没有跟上企业需求的变化。从政府就业服务来看,一方面政府的公共就业服务体系建设滞后,用工企业和新生代农民工的信息交流不通畅,使得新生代农民工找不到合适工作,企业也招不到工人;另一方面政府的培训机制不够完善,使得新生代农民工缺少培训技术的机会。

(2)就业制度不公平。由来已久、依然存在的显失公平的城乡二元分割体制,以及依附于户籍制度的各种就业和社会保障等福利制度,使得新生代农民工无法取得与城市劳动者同等的劳动资格。尽管近几年户籍制度在不断改革,有的中小城市已放开户籍制度的约束。但因户籍制度的影响,目前新生代农民工仍遭受就业机会、工资水平、就业保障的制度性不公平。立法缺位及法制不健全也是新生代农民工就业制度不公平的原因之一。尽管新生代农民工有较强的维权意识,但因为我国适用的《劳动合同法》的规定过于原则,缺乏具体法律责任的规定,缺乏操作性,这就使得新生代农民工在维护合法权利时遭遇法律困境。因此,尽管国家出台了有关的法律和政策,但是,新生代农民工很难维护这些政策给予他们的权益。

(3)就业渠道不完善。从新生代农民工人力资本来看,他们相对于第一代农民工来说受过良好的教育,他们部分是从技校毕业,有过相关的技术培训,因而他们有依靠自己寻找工作的能力。但这并不意味着他们能够适应、满足现代产业发展对劳动者素质的要求,主要表现为他们的人力资本结构与用工单位乃至城市发展所需要的人才素养,还存在着很大的差距。从新生代农民工社会资本来看,他们的社会资本虽比第一代农民工有所扩大但增量较小,致使他们很难融入城市社会。他们渴望与城市居民交流,但因为长期以来城市居民对农民工的歧视,他们与市民之间仍有着隔阂。微势的人际资源使得新生代农民工只能与自己相同处境的人相处和交往,生活在相对狭小的圈子里。他们交流最多的还是自己的亲戚和老乡,这种以亲缘和地缘为主要维系方式的社会关系,就成为了新生代农民工进城就业途径中很重要的一种。从政府就业服务来看,一方面各地方政府还欠缺拓展新生代农民工就业渠道的意识和观念,没有真正认识到新生代农民工实现正规就业的意义;另一方面,政府中介就业服务的建设相对滞后,使得就业信息不能很好地在新生代农民工和企业之间对流。

(4)自然条件和经济发展水平及就业环境的地域因素影响。新生代农民工涌入东部沿海地区和大城市。从他们进城就业动机来看,外出务工的动机不仅是为了生存,更多的是为了改变自身的处境,追求更高的生活质量,看重的是自身和行业的发展前景。而东部沿海地区和大城市相对来说经济比较发达,个人发展潜力和发展空间都比较大,进城就业的机会和可利用的资源比较多,能在一定程度上满足新生代农民工的需要。从东部沿海地区和大城市本身条件来看。东部沿海地区和大城市是改革开放的先发地域,经济发展基础比较好,特别是现代服务业发展比较快,就业效应也在增大,需要的劳动力也在增多,相应的就业机会多和收入也高。从中西部和中小城市的发展障碍来看。大多数中西部及内地中小城市受制于自然地理等客观和人文等主观因素,不可能有太多诱人的前景。东部沿海中小城市尚可借助自然地理和人文优势招商引资实现发展,而中西部和中小城市无论在经济总量和发展前景都无法与大城市相提并论。中西部和中小城市的经济发展水平和就业环境成为新生代农民工进城就业的重要障碍。

3 新生代农民工进城就业与市民化的制度创新

3.1 调整劳动力供需结构,完善新生代农民工的培训机制

(1)树立对新生代农民工培训的理念。2010年以来的新一轮“民工荒”向中国的经济增长方式、产业结构和农民工就业提出了新挑战。产业结构调整和需求结构变化正在产生巨大的新的劳动力需求,有必要根据人口因素和中国经济的发育程度,全面调整产业布局。要大力探索承接产业转移的新模式,促进企业转型升级,走自主创新之路,向产业链中高端发展。劳动力要素直接制约着产业的升级和转移。承接产业转移,需要做好劳动力储备,为产业升级提供高素质的劳动力供给。政府应该引导企业提高认识,从战略的高度认识新生代农民工培训的重要性和地位,认识提高新生代农民工职业能力是为企业带来更多利润的最有效手段之一。不应当把对新生代农民工培训的投资仅仅视为一种消费,而应把它看作是一种投资,这种投资的经济效益远大于物质投资的经济效益。

(2)制定和出台与新生代农民工培训相关的制度和政策。制度(政府的政策也属于制度范畴)能够为农民工教育培训提供良好的契机和保证。政府可以用政策的形式规定新生代农民工的培养规划,与企业合作定期签订合同,实行“订单式”培训,从而使培训过的新生代农民工学有所用,实现有效就业,同时也能解决企业的“技工荒”问题。另外,政府还可以用立法的形式明确规定企业的责任,用人单位应该制定新生代农民工岗位培训计划并组织实施,按照规定提取职工教育培训费,专款专用。对不履行培训义务的用人单位,按照国家规定强制提取职工教育培训费,用于政府及行业组织必需的岗位培训。

(3)完善新生代农民工培训资金的投入机制。新生代农民工参加培训需要提供强有利的经济支持。(1)政府加大对新生代农民工进城就业的培训投资,可以设立专门的教育培训基金,用于建立面向新生代农民工的职业教育与培训机构,为符合要求的新生代农民工提供免费的职业培训,使他们的技能和素质能够胜任现代企业不同层级的岗位要求,使他们的素质、素养得到提升,使他们在享受城市生活便利的同时更好地融入城市,真正实现市民化。(2)国家应鼓励各类银行为新生代农民工提供培训贷款业务,以便于新生代农民工可以为培训进行分期付款,解决燃眉之急。通过完善培训资金投入机制,为新生代农民工的教育培训提供经济基础。

3.2 构建公平就业环境,消除新生代农民工就业歧视

(1)加快户籍等相关制度改革,给予新生代农民工自由公平的选择权利。户籍制度仍然是引起一系列就业不公的源头。以户籍制度为基础的城乡二元结构,导致了城乡二元的就业和社会保障体制。这是阻碍新生代农民工市民化的根本制度因素,造成新生代农民工缺乏对城市的归属感。尽管已有像河北、辽宁等12个省市区相继出台了以取消农业户口和非农业户口性质划分、统一城乡户口登记制度为主要内容的改革措施,但是这些户籍制度改革主要是以省级为改革单元,以城市为中心展开的。据2005年全国1%人口抽样调查,有66.1%的新生代农民工是跨省流动的。也就是说省级之间的就业歧视会依然存在,省际之间人口自由迁移障碍依然很大。因此,要彻底改革城乡分割的二元户口管理结构,打破农业户口和非农业户口的身份限制,尽快改变新生代农民工身份转换滞后于职业转换的现状,必须实行以居住地登记户口的原则。人在哪里工作、生活,就在哪里登记,就纳入当地的管理范畴。建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度,实现城乡户籍一体化,实现户籍管理由静态化向动态化的转变。另外,还需将一系列社会福利内容与户籍制度相剥离,或者把福利上的差距缩小到无须借助户籍即可共享,从而从制度上保证新生代农民工有一个公平的就业环境。

(2)完善相关法律法规,进一步落实解决新生代农民工就业歧视的政策。我国现行的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动合同法》中都明确肯定了劳动者的平等就业权。平等就业不受歧视是公民所享有的法定权利,而不歧视劳动者本身又是用人单位的一个法定义务。但在现实生活中,用人单位歧视新生代农民工的现象比比皆是,却没有受到法律的制裁,这说明促进平等就业的法律并不完善。我国目前所有的法律规范对什么是就业歧视,受就业歧视侵害的人如何获得救济,以及实施就业歧视的用人单位应承担何种法律责任都没有明确的规定。所以,国家有必要制定专门的《反就业歧视法》,以保障新生代农民工的基本人权,加强保护劳动者平等就业权和制裁就业歧视行为。此外,还应该逐步建立法律援助机制,把对于新生代农民工就业歧视列入援助计划,降低他们用法律手段维护自己合法权利的成本。总之,国家应出台和完善相关法律法规,让求职者、用人单位都能在法律的框架内选择和被选择,在全社会内营造机会平等、规则平等的就业环境。

(3)营造平等就业的社会环境,帮助新生代农民工找到社会归属感。新生代农民工因为在就业中长期受到不公平待遇,他们既渴望成为城里人,但也有很强的相对剥夺感,他们既有很强的市民化意愿但是又缺少社会归属感。因此,解决新生代农民工进城就业与市民化问题,政府应大力宣传平等公平意识,改变企业和城市市民的意识,使公民权利意识和平等观念深入人心。有效利用媒体的影响力,一方面,曝光歧视新生代农民工的丑恶现象,用社会舆论压力对这种现象进行批判;另一方面,表彰尊重和平等对待新生代农民工的企业,从而为其他企业树立正面的榜样。用榜样的力量营造平等对待新生代农民工、促进社会融合的气氛。促进政府和民众双向互动,即社会大众的呼声通过多种渠道传达到决策层面,政府的承诺通过国内立法、宣传和监督工作落实到对公民权利的保护。

3.3 完善就业信息渠道,帮助新生代农民工有序就业

(1)建设和完善就业网络,加强对新生代农民工进城就业服务。随着我国网络通信普及度的提高,利用网络这一平台提供就业服务,势必能带来节约成本、增进效率和实用等优点。当前及未来一段时间,就业服务急需要解决的问题是建立和完善两个网络:一是信息网络,提供就业信息、人才介绍、培训机构、政府服务等多方面的信息,政府应投资兴建覆盖全国的免费就业信息网,并将其逐步完善,使其成为各个职业介绍机构、培训机构特别是新生代农民工求职的平台和手段。二是电话网络,或者称为咨询网络,该网络是信息网络的功能延伸,专门向失业新生代农民工提供免费的咨询(电话咨询)服务,让失业新生代工尽快实现再就业。

(2)借助新生代农民工经常获取就业信息的渠道,大力宣传就业服务信息。可以借助电视、电台、报纸等途径公布就业信息,也可以出版专门为新生代农民工就业服务的连续刊物,并定期向他们发放,让新生代农民工可以及时获取包括培训信息在内的各类和他们进城就业与市民化相关的信息。此外,还可以定期与各个企业合作,在新生代农民工集中居住的社区内举行就业招聘会,让需要工作的新生代农民工与企业面对面的进行双向选择。

(3)规范新生代农民工进城就业中介市场,发挥职业介绍所的中介作用。劳动保障和工商部门定期对民办职业介绍机构进行检查,打击以介绍工作为名而欺诈农民工的现象,对违法违规的职业介绍所取消其营业资格。政府还可以建立一套诚信评级机制,按照不同标准对职业介绍所的诚信等级进行评价和考核,定期公布职业介绍机构诚信等级,通过这一系列措施使职业介绍所能真正发挥为新生代农民工提供放心服务的作用。另外还要对就业服务项目加强管理,确保服务到家、保质保量。总之,政府要转变领导到服务,加大政策执行力度,实行常规性复查和回访,实实在在地解决新生代农民工的进城就业与市民化问题。

3.4 统筹发展城乡区域,鼓励新生代农民工到中西部和中小城市就业

(1)制定优惠政策发展中西部和中小城市,增强其对新生代农民工的吸纳力。中西部地区以及中小城市无法吸引新生代农民工的一个重要原因,就是经济发展水平低。因此国家可以采取独资、合资、股份制、转让或出让基础设施股权或经营权、资源(土地)合作建设、给予国内外客商项目特许经营权、优惠的土地政策等方式,吸引中外企业、客商、城乡居民和社会各界投资参与到中小城市及小城镇建设中。通过优惠的政策招商引资,促进中西部和中小城市经济水平的发展,从而吸引大城市的新生代农民工向中西部和中小城市流动。这样既减轻了大城市的就业压力又促进了中西部和中小城市的发展。

(2)放宽中小城市户籍政策,鼓励新生代农民工就近就业和加快市民化步伐。当前我国中小城市发展相对不足,农村人口流向集中于东部沿海大城市。加快中西部中小城市户籍改革,是调节人口流向、流速,缓解大城市就业压力,引导新生代农民工合理流动,加快新生代农民工市民化步伐的最迫切的现实需要。如可以鼓励新生代农民工在他们户籍所在地的县城就业,允许已经在县城就业和居住符合一定条件的,具有市民化意愿的新生代农民工在该地办理城镇户口,让他们率先在所在的县城实现市民化,获得城市归属感。

(3)优化大城市产业结构,将部分产业向附近的中小城市和小城镇转移。由于我国现在大城市摊大饼似的发展,大城市的产业结构并不像国外很多发达国家那么合理。各种产业都集聚在大城市,从而吸引了大量的外来人口(新生代农民工)。特别是目前大城市集中了大量的劳动力密集型产业,这使得大城市人口压力更加巨大。然而大城市人口的承载能力是有限的,一旦超过承载的限度就会引起一系列的社会问题。所以,适当将大城市的部分劳动密集型产业转移到中小城市和小城镇,就能引导新生代农民工流向中小城市和小城镇,这样既能缓解大城市的就业压力又能有效促进中小城市和小城镇的发展,可谓一举两得。

参考文献

[1]白田田.新生代农民工的新年梦想:面向城市春暖花开[N].经济参考报,2010-02-12.

[2]徐建玲.中国农民工就业问题—基于农民工市民化视角研究[M].北京:中国农业出版社,2007:61.

[3]刘传江,程建林.第二代农民工市民化:现状分析与进度测度[J].人口研究,2008(5):48—57.

[4]陈方.民工荒与新生代农民工价值观[N].光明日报2,010-02-26.

[5]降蕴彰.重点关注新生代农民工[N].经济观察报,2010-04-23.

篇4：农民工市民化与公共服务制度创新

關键词：农民工市民化；户籍制度改革；改革成本；制度创新；城乡二元制度；农村退休养老保障制度；农村住房保障制度；农村承包地退休退出制度

中图分类号：F127719；F301.1；F840.61文献标志码：A文章编号：1674－8131(2011)02－0042－05

一、引言

户籍制度改革是中国城乡二元制度改革、缩小二元差距的牛鼻子，以户籍制度改革推动中国社会制度改革是中国未来三十年社会制度改革的重心。在前一阶段全国各地实施的农民工市民化户籍制度改革，由于地方利益分割和与户籍制度相關的综合制度体系约束，大多数地区实施的系列改革都是朝有利于城市发展的方向推进，基本都以有利于城市的资金、人才等要素聚集为目标，而以社会公平为目标取向的户籍制度改革难以实质性推进。

重庆市为了实现1000万农村户籍人口城市化，全面实施农民工享受城市养老保障政策、城乡医疗保障对接政策，调整城乡总体规划，全面推进公共财政政策、农民工子女进城入学优惠政策、保障性住房政策等。所有改革意在让更多的农民工享受城市社会福利与社会保障，为农民工户籍转移奠定基础。重庆市推进以农民工户籍制度改革为切入的城乡综合配套改革，是中国社会制度变革的一个试点和示范。但是城乡二元制度是一个相互關联的巨复系统，制度之间相互约束，而且制度改革隐含巨大的改革成本。重庆市如若对相關制度改革不加周密配套，可能因为政府投入过大，也可能因为对农民工方面的制度需求估计不到位、不准确，本意良好的户籍制度改革可能陷入停顿。为此，改革成本到底有多大?重庆是否能够依靠地方投入完成改革?是否户籍制度改革可以局部推进?要完成户籍制度改革需要哪些配套制度跟进?这一系列问题都有待重庆市统筹城乡综合配套改革试验区一边改革一边总结。本文就重庆市统筹城乡户籍制度改革的成本进行粗浅分析，并提出配套改革的建议。

二、农民工市民化的制度成本分析

中国建立城乡二元户籍制度的同时，努力保障城市非农经济发展，导致城乡地区收入形成巨大的差距；城乡分治的社会福利与保障制度体系，导致了农村人口的社会福利保障水平远远低于城镇人口。农民工市民化不仅仅是将进城农民工的农村户籍变成城市户籍，而且应该实现其总供养人口的城市化改变。相应的，应该将农民工及其总供养人口的社会福利保障从农业人口体系向城镇人口体系调整，因此农民工市民化是有巨大的制度成本的。这里的成本分析仅包括城镇养老保障和城市人口增加带来的基本公共服务设施建设成本。

1、重庆市城镇人口预测

城镇总人口包括当年户籍城镇人口、已经转移的农村劳动力及其总供养人口、农村新生劳动力中通过参军或入学进城的部分、打工形成的城镇人口。农民工市民化主要对象包括征地农转非人口(城市空间拓展)、农村转移劳动力及其总供养人口和农村城镇化建制改革带来的农转非人口。根据重庆市城市化规划，可得到重庆市2010－2020年户籍制度调整方案(见表1)。

2、农民工及总供养人口户籍转移基本养老保险需求粗算

这里按3种方案分别计算(见表2)。方案1：以当年平均工资的60％为交纳标准；方案2：以当年平均工资的80％为交纳标准；方案3：以当年平均工资的100％为交纳标准。

分析认为，在企业60％的参与情况下，养老保障基金就基本能够实现平衡。政府的主要职责是在动员企业积极履行为农民工缴纳养老保障义务的同时，承担“4050”人员和弱势群体(包括农民工供养人口中的老人和病人等)的养老保障减免优惠。

进一步计算，政府投入每年额度在1到21亿元之间，其中在800～1000亿元财政收入期间农民工及其总供养人口养老基金投资在1～2亿元之间；在财政收入为1000—2000亿元期间，农民工及其总供养人口养老基金投资在2～21亿元之间；其占财政收入比例在0.02—1％之间。

3、农民工及其总供养人口户籍转移保障性住房需求分析

依据《重庆市城乡发展总体规划》，预计2020年重庆市农村转移劳动力将达到490万(包括现有360万转移劳动力和未来130万农村新增劳动力)，按户均3人计算(重庆市户均人口3.6人，因为新增劳动力主要家庭人口为3人左右，因此户均按照3人计算)，约163万户。若按50％的家庭需政府提供租赁住房计算，农民工居住解决需求量约为82万套，都需要在2010－2020年期间提供。以租赁住房中60％为廉住房、公租房测算，未来10年，主城区约需提供50万套公租房；按每套建筑面积35～80平方米，平均50平方米计算，则总建设规模为2500万平方米左右。

4、土地投入分析

按照建设部每人100平方米建设用地指标计算，490万人口，需要建设用地(包括住房、公共用地)490平方公里。

5、城市建设资金投入分析

按每一平方公里建设用地需基础设施建设投入2.5亿元的城市规划建设标准计算，需要投入建设资金1225亿元。

三、农民工市民化中农民工自身投入分析

农民工市民化过程中，城市要投入一定的制度改革成本，同时农民工自己也需要支付转移成本。农民工及其供养人口进入城市以后，享受城市居民待遇，生活成本较原来有显著提高。就是说，原来的生活水平低，但是就其能力下能够维持生活；进城后随着生活水平的提高，他们自身也需要付出一定的代价。

1、农民工当前状况下生活成本较低

农民工单身在城市生活，每月消费在500元以内的占多数。农民工供养人口在农村生活的显性成本，一是基本生活开支，二是教育费用。2008年，重庆农村居民家庭人均年消费(食品、衣着、交通、医疗等生活消费)开支为4422.08元，人均月支出为368.5元。近年来全市共落实农村义务教育经费保障机制改革专项经费55亿元，免除了农村义务教育阶段学生学杂费，需缴费的只有作业本费和寄宿费等，投入减少，供养人口在农村的教育主要是隐性成本较大，显性成本较少且越来越低。因此农民

工当前的生活是能维持的。

2、农民工带家属在城市最低消费的生活成本接近城市居民中等消费的生活成本

农民工带家属在城市生活，首先在居住上有别于一个人在城市工作生活，需要投入较大的居住成本。2008年重庆城市居民中等收入家庭人均年消费支出为8849.24元，人均月支出为737.44元；低收入家庭人均年消费支出为3355.76元，人均月支出为279.65元。如果农民工按照城市低收入家庭的生活标准，人均生活费用在每月280元左右。但是因为农民工家庭还有住房支出(按照保障性住房标准，人均年支出要在1000～2000元之间)，农民工子女在城里就学还有大约小学1500元／学年、中学2500元／学年的借读费，由此算来，农民工带家属在城市的最低生活成本在600～700元／月，接近城市中等消费水平的家庭。

3、农民工进城心理成本高昂

目前，农民工进城生活需承受社会环境对他们歧视性的对待、单位歧视性的用人制度和方式以及政策带来的歧视。除此之外，农民工在城市没有政治参与权、农民工的社会保障权严重缺失，工作的压力、失业的担忧、生活工作条件的恶劣、父母妻子儿女的牵挂以及外界环境的种种不适应，是农民工的心理负担成本。同时，农民工子女在进入城市接受教育同样受到制度的歧视及由制度衍生的态度歧视，他们无法短时间内适应城里的生活，很难保持心理平衡，容易产生心理问题。

四、推进农民工市民化综合配套制度改革的建议

农民工市民化综合配套制度改革，就是在户籍制度改革的同时开展为提高农村居民的社会福利与保障水平的系列制度改革，推进城乡二元制度一元化转变，让农民工及其总供养人口进城不再那么迫切，或者让农民工及其总供养人口进城不再有过多担忧，或者农民工及其总供养人口不再在城镇人口与农村人口中游离。需要推进统筹城乡综合配套制度改革，但是介于制度改革是有成本的，所以改革的步骤也是分阶段性的。

1、推进城乡统筹的财政体制改革

财政体制改革是城乡统筹的核心与动力。公共财政体制建设關键是要使城乡公共服务和公共资源的差距逐步缩小，及时弥补长期以来农村贫困地区公共服务与城市的差距，同时要促使这些地区公共服务与城市地区发展同步。

财政制度改革是一项牵一发而动全身的系统工程，其基本思路是上下联动、里外互动、循序渐进、系统配套。具体地：一是进行公共财政制度改革的战略研究、规划编制和实施方案研究，确立城乡统筹公共财政制度建设的可行性、阶段步骤和实施方案。二是进一步调整分级财政体制的分配方案，逐步加大农村地区财政留成比例，降低城市地区的财政留成比例，或加大城市地区的财政解缴数量。三是在加大农村地区的预算管理审核的同时，放缓减少行政层级的措施，确保地区基本公共服务能力不至于下降。四是进行户籍制度改革，推进农村转移劳动力城市化进程，让城市地区履行对该人群的公共服务义务，减少农村地区公共服务人口负担。五是加大专项转移支付，弥补长期以来农村地区基础设施、教育、卫生等基本公共资源的缺失。六是逐步减少专项转移支付的比例，加大一般性转移支付的比例，确保农村基本公共服务稳定发展。七是不仅发展农村经济，而且积极实施引导非农经济向农村地区扩散的产业政策，培育农村地区财源，提高农村的财政收入水平。八是逐步调整“三不变”的财政制度，将落后地区的农村基本公共服务的提供主体逐步调整到区市两级政府。

2、积极推进城乡一体化的保障性住房制度建设

在城市开展保障性住房制度建设的同时，为了更好地集约利用农村土地，推进农民集中居住，应参照城市住房保障体系，建立与现代农村发展相适应的农村住房保障体系。要建立农民宅基地退出机制，通过对农民的社保置换以及相应的经济补偿，鼓励农民退出宅基地。与此同时，在农村全面构建面向高收入人群的县镇商品住房、面向普通农民的“巴渝新居”以及面向无力购房农民的公租房三位一体的新型多层次住房保障体系。

一是强化政策刺激，建立农民宅基地退出机制。目前，在广大农村，农民社会保障水平相对较低，农民进入非农产业就业的能力较差，土地对农民的生存保障功能仍然存在。在此情况下，要使农民走出土地、离开宅基地，就必须去除其后顾之忧，强化其社会保障。试点开展以下工作：结合农村养老保障制度建设，实施农民在60岁土地承包退休制度，降低外出农民工及其供养人口对土地的情感依恋；实行农村闲置宅基地的拆迁现金补偿制度，让外出农民工自由退出宅基地，同时配套进行农村巴渝新村建设(城市经济适用房体制)和公租房(城市公共租赁房体制)、廉租房建设，构建农村保障性住房体系，容许外出农民可以自由回归农村保障性住房宅供应体系；城乡保障性住房体系相互衔接，容许农民工在城市享受保障性住房制度，确保外出农民在农村或城市得到住房保障(不容许同时享受)；对本地退出宅基地的农村居民，容许其在城市购买经济适用房，享受公租房政策优惠，在福利公平的情况下促进农村居民城市化转化。二是市场运作，确保农村土地开发与土地整治中农村与城市、政府与农民及开发企业多赢。三是放宽城市户籍入籍条件，但是还是要求本地户籍人口享受公租房待遇。四是推进农村建设市场化开发体制改革。重点引进资本市场资金(投资或金融资本)，与政府联合开发，进行农村土地整治。首先整治农村闲置建设用地和农村危旧房屋，相应建设经济适用房与公租房。土地整治土地指标用于经济适用房(巴渝新村)建设和农村公租房建设，剩余土地指标用于农村土地市场开发和城市建设开发。在农村土地开发中获得农村土地整治以及农村保障性住房建设资金。五是做好廉住房、公租房建设与管理。政府在乡镇投资兴建公租房，以满足宅基地退出农民以及失地农民的居住需求。公租房由政府投资，建成后靠租金收入来维持运转和收支平衡。

3、进一步加大教育制度改革

一是推进教育均衡化体制改革。“争取2012年基本实现区域内义务教育均衡发展，2020年全面实现城乡义务教育优质、均衡发展”。二是推进农民工子女受教育优惠制度。坚持以全日制公办中小学就读为主，按照“相对就近，免试入学，统筹安排，一视同仁”的原则，鼓励公办中小学敞开校门，广泛接纳农民工随迁子女；简化农民工子女就学程序，降低就学门槛。三是推进全社会12年义务教育制度，确保新生代农村劳动力素质提升。

4、实施农村退休养老保障制度和农村承包地退休退出制度

设立农民退休养老保障制度和农村承包地退休退出制度，在让所有农民老有所养的同时，引导农民工及其供养人口不荒废土地。2009年重庆开始了城乡居民养老保险改革，目前正处在试点阶段，根据政策，参保人员到法定退休年龄每个月可领取的养老金大概在80～200元不等，保障作用不太明显。因此，在此基础上，首先要加大试点范围，尽快让农村养老保险覆盖全市。其次是调整现行养老保险政策，将适龄退休农民与非适龄退休农民分别对待。对待适龄也就是达到国家规定退休年龄的农民，考虑到公共财政的压力，在不可能立即给予与城市退休人员同等退休待遇的前提下，先保证人道保障的发放。让适龄退休农民退出自己名下的农村承包地，换取公共财政提供的退休补贴，同时保留菜地、宅基地。如果能保证人均收入至少不低于300元／月，并保留菜地的话，在农村是可以维持基本生活的；如果条件允许标准能够再提高一些，农民的老年生活应该就比较满意了。对于非适龄退休农民，要通盘筹划，采取公共财政与农民共同负担的办法，将他们纳入一体化的社会保障体系，达到退休年龄后领取退休金，同时退出农村承包地。对于这部分，公共财政支出比例应该按照农民的年龄来划分，越接近退休年龄，公共财政负担的比例应该越高。对农村各类企业及其从业人员，尤其是已经签订劳动合同的本市户籍农民工，鼓励其退出农村土地，将他们纳入城镇职工基本养老保险体系。为减轻企业负担和增强经济活力，可以采取调节缴费基数的办法，强化企业的缴费责任。对于他们的失地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法，按集体土地所有权市场价格补偿。以市场为基础，补偿价格参照当前土地市场价格，实行公平补偿，强化全程监督，确保土地补偿资金足额到位。最后，还要出台农民社会保障方面的法律和法规，让农民的社会保障权利有法可依，并加强执法力度，让农民社会保障权利得到保护。

篇5：农民市民化与农民收入的增加

农民收入

对策

农民市民化，指的是在城市化进程中，让生活在农村的大部分农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位、价值观念及工作生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程。由乡下人变为城里人，由农民变为市民，这一伟大经济社会现象在我国的出现和发展，不仅顺应了现代社会结构变迁的大趋势，而且对整个国家社会结构和经济发展正在并必将产生不可估量的深远影响。

一、农民市民化是农民增收的基本保证

2、农民市民化是促进土地的土地流转和规模经营、提高劳动生产率来增加农民收入的不可少手段。农民投入到土地的劳力和资金

受到土地收益递减规律的制约,制度创新和技术创新的收益效应受到土地资源的限制。在我国农业已从供给约束型产业转变为需求约束型产业的背景下，农民很难依靠经营小块土地增加收入，脱贫致富。实行农民市民化，使农业人口不断向小城镇转移和集聚，减少现有农户和自然村落，从而大幅度减少直接从事农业的劳动力数量。在此基础上，积极引入农村土地市场流转机制，实行土地招标、入股、租赁、信托、转包、转换等多种有偿使用方式，使土地逐步向留在农村务农的种植、养殖专业户集中，大幅度增加农业劳动力人均土地和其他自然资源的占有量，留在农业中的劳动力才能通过专业化、规模化的农业生产活动，促进转向集约化经营，提高营业劳动生产率，不断优化农业成本和产量的关系，取得明显的农业规模经营效果，增加农民收入。

3、农民市民化是提高农民素质，促进农民全面发展、增加农民收入的重要途径。经济发展的关键是生产要素的合理配置，人力资源是重要的生产要素之一。农民素质低，观念、思维方式落后，是目前制约农民增收的主要的主观因素。特别部分农民缺乏进取的思想、缺乏开放的市场意识、竞争意识和法律意识。而要提高农民的素质，现在农村这样的山沟田野里，在农民这个范围内是不现实的,必须籍助于城市化，使农民市民化。因为城市是现代政治、经济、科技文化中心,是现代物质文明、政治文明、精神文明的代表。城市社会的工作方式和生活方式相对于农村社会而言,无疑具有多方面的优越性。农民进入开放的现代化的城市，接受城市文明，经城市文明的洗礼和现代文明的熏陶，其价值观念、思维方式、心理结构、市场意识、竞争意识、法律意识必将发生深刻的变化,产生质的飞跃。社会上有这样的说法,进城后的农民有8变,观念变新了,求知欲变强了，交际范围变广了，关心的话题变多了，眼界变宽了，脑子变活了，胆识变高了，行为方式变文明了，这8个变生动而又形象地反映了市民化农民整体素质的提升,这对于农民收入的增加、实现城乡经济的繁荣和社会文明进步都将产生巨大而深刻的影响。

5、农民市民化是促进人口、资源和生产向城市集聚而辐射带动作用，促进农业和整个农村经济的发展，提高农民收入水平重要条件。由于农民市民化使人口、资源和生产向城市集聚。因而城市逐渐成为区城经济发展极，对周边的乡村地区具有强大的辐射带动作用。城市拥有的经济总量举足轻重的地位和经济质量优势，左右周边地区经济的稳定和发展、乃至左右全国经济的稳定和发展，吸引、聚集作用和辐射作用于周边地区，对所在区域和周边广大农村起领导作用，其作用没有固定的边界，经济实力愈强，其作用的半径愈大。城市通过资金流、物资流、人才流、技术流和信息流把周边地区的经济网络成一个有机整体，带动周边地区经济的发展。城市将自己的技术工艺创新、产品创新、产业创新、市场创新、管理创新和制度创新推广到所在区域和周边广大农村，使其面貌焕然一新。城市还通过自己高科技的研究、开发的巨大潜能的不断释放和以高科技为基础的知识密集型产业的不断成长，使城市经济成为所在区域和周边农村经济发展的首要推动力和持续推动力。城市对农村的辐射带动作用，可以从城市郊区农村、特别是发达城市的郊区农村的农民收入比一般农村地区农民收入高的现实中反映出来。是因为与一般农村地区相比，发达城市的郊区的城市在交通、基础设施配套、信息、科技、资金及劳动者文化素质等方面大大支持了周边乡村的发展。

二、农民市民化的制约因素

1、难转的弯--观念制约。长期以来，人们思想观念上受城乡对立，体制上受城乡分治的影响很深。因此无论是城市政府官员还是城市居民对农民进城就业，推进农民市民化认识不深不透，远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义。部分政府官员对农民进城存在两种担心：首先是担心城市病问题，怕农民进城会带来城市住房紧张，交通拥挤，社会治安恶化；其次是担心挤占城市职工就业岗位问题。怕农民进城务工经商，会加剧城市劳动力供求矛盾，影响城市职工就业。城市市民对农民进城表现出相当矛盾的心态。一方面是接纳的心态，因为进城农民是很好的廉价劳动力，可以分担城市居民不愿做，而又离不开，不能不做的累活、脏活、险活；另一方面是拒绝心态，因进城农民加剧了城市劳动力市场竞争，抢夺了城里人工作和就业的机会；又因为农民工素质低，犯罪率高，让城里人失去了安全感等等。受上述观念的影响和制约，结果就造成了城市对农村的排斥，市民对农民认同上的歧视和情感上的歧视，表现在行动上不能公正对待进城农民，对进城农民普遍缺少包容之心和宽广胸怀。

2、难解的结--政策制度制约。很多地方政府往往从政治收益最大化角度代表城市市民集团利益方面考虑问题，对农民市实行排斥和抑制的政策，鼓励和支持政策的少，对农民市民化存在着重堵轻疏，重管理轻服务，重义务轻权益，重城市就业轻民工安排的现象，在实际工作中缺乏热情引导，影响农民市民化进程。制度方面存在的问题是：一是刚性户籍管理制度；二是农村土地制度。现行的刚性户籍管理制度及其衍生的劳动用工制度使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制，成为当前农民工进入城镇社保体系的头号障碍。长期以来，户口就像一杆无形的标尺将人们划分为有权利差别的不同社会群体，而农民则处于等级阶梯的最底层。这道城乡居民无法逾越的鸿沟，使得农民工无法享受到和城市居民平等的财产权、休息权、教育权、劳动权、社会福利保障权等等，甚至连基本的人权都无法保障。可以说，农民工虽然进了城门，却没有真正地融入城市生活，其身份归属依旧是农民。现行的农村土地制度对农民市民化也是一种明显的限制，影响农民进城的积极性,影响了农民市民化的推进步伐。承包的小块土地成为了农民离不开的根，在城市社会保障又覆盖不了进城农民的情况下，进城农民不得不三思而行。

3、难以解脱的困境--素质制约。前我国农民的整体文化知识和能力素质不高，转移能力弱，进城后就业竞争力低，影响农民市民化。农民能否变市民，乡下人能否成为城里人，还取决于农民自身的文化知识和能力的整体素质状况。事实证明，进城农民的整体素质是取得市民资格的重要条件，决定着由农民向市民转化的成功率。整体素质高的农民，进城后容易获得较多的就业机会，容易取得相对稳定的职业和收入，又容易融入市民社会，得到市民认同，容易取得市民资格。许多调查显示，现进城农民，年龄一般低于劳动人口的平均水平，绝大部分集中在20-35岁之间，受教育的程度也高于农村平均水平，大多数为初中以上。家庭经济状况一般在其家乡处于中上等水平，这也充分说明了农民的整体素质对进城就业乃至最终实现市民化的重要性。农民的整体素质是确保其在城市长久安身立业的本钱，农民整体素质越高，进入城市就业机会越多，成为市民可能性越大。

4、难绕的坎--信息制约。及时、准确、有效地获取、了解处理中国内外社会、经济发展动态，全国各地的就业情况和信息，这样可以合理安排农民自己的行程，能更好地找到自己合适的工作岗位，确保农民向城市流向正确，从而由农民变市民的重要前提。但由于分散落后的农村信息闭塞，加之个体农民所处地位的局限性，很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息，盲目流动的结果，当然无助于实现农民市民化。从目前农民流向和流动的地区分布看，比重最大的一部分是向本省范围内的城市流动，通常占转移农民的50%以上，原因就在于农民得不到进行跨省流动的有效信息。目前跨省市流动寻找就业机会，其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助。而由于长期以来我国人口跨区域迁移甚少，所以跨越省界之后，人们的社会关系也就大大减少，信息不灵就在所难免了。这种信息障碍，致使农民不清楚各地城市劳动力供求情况，不知道向什么城市流动有效，不知道如何获得城市就业机会，更不知道如何推荐自己。

三、促进农民市民化增加农民收入的对策

1、转变观念，走出认识误区，是推进农民市民化的重要前提。目前，全社会对农民市民化还存在着种种陈旧观念和错误认识。认为农民进城是抢了城市人的饭碗，农民进城后会增加城市基础设施紧张，会带来社会混乱。有一些地方为此对进城农民采取清、赶、堵的办法，甚至通过定期或木定期的收容遣返、市容整顿等方式，减少外来人口。因此，必须通过政府文件、党报党刊以及电视、电台等各种途径，大力开展宣传教育，使全社会充分认识到加快农民市民化的重要性、必要性和紧迫性，对缩小城乡差别，促进农业现代化、农村工业化，加快城市化进程，对整个国民经济和社会发展的重大意义，应当广为宣传。当前，城市中的失业增加并不是农民造成的，一个重要原因是生产能力过剩，产品没有市场。过多的农民滞留农业，不仅农民没有其他就业机会，收入下降，形成了农村市场增长缓慢，相对萎缩，城市工业品销售困难。只有通开城乡，加快农业人口向非农产业转移，农村人口向城市人口转移，才可能加强劳动力市场竞争，提高劳动生产率，同时增加农民收入，改变农民消费观念与消费模式，为城市工业品开辟广阔市

场。

2、调整政策，优化制度环境，是推进农民市民化的有力保证。建立能够超越部门利益的机构，专门负责和协调处理农村劳动力转移过程中的矛盾和问题。把农村劳动力转移工作作为各级政府的一把手工程，纳入年度目标考核，层层签订责任状，激励政府各个部门、各个环节形成合力，共同促进农村劳动力转移。加强劳动力市场监管和劳动执法检查力度。要健全和完善现行的劳动法律法规，作为处理劳务纠纷、维护权益的依据。同时，要加强农村劳动力市场秩序治理，加大劳动执法检查力度。变农民为市民，最根本的一点，就是要彻底打破户籍坚冰，对户籍制度进行全方位、大力度改革，彻底改革刚性的户籍制度。通过彻底改革户籍制度，取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口，代之以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口有序流动机制，逐渐取消农民进城落户的限制，从而变更农民工身份，理所当然将其纳入城市社会保障系统。就土地制度改革来说，根本途径是建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度。为此必须相应调整农村现行的土地制度，除了必须坚持农村土地由农民以户为主承包经营的制度，至少延长30年甚至长期不变以外，应当允许农民对其所承包土地的使用权可以转包、出租、继承或有偿转让，或者作为资本入股，取得其应有的股权与红利收入。只有这样，才可使那些有可能不再以土地为生的农民逐步向城市转移,变农民为市民。同时加快建立全国统一的社会保障机构，努力扩大社会保障覆盖面，实行社会化，逐步将进城农民纳入保障对象。

3、加强教育提高农民的素质，是推进农民市民化的重要条件。加强农村基础教育，发展职业技术教育和农村成人教育。基础教育是提高农村劳动力素质的主要渠道。针对农村教育条件有待提高等问题，建立健全多元化的基础教育办学模式，多渠道筹集教育基金，不断改善基础教育的办学条件和提高农村教师待遇，更新教育思想，转变教育观念，加快应试教育向素质教育的转变，促进农村劳动力素质的提高，继续加强农村基础教育。以多种形式、机制发展职业技术教育和成人教育，是开发农村人力资源的重要举措。职业技术教育要根据我国经济发展的需要，结合本地特点和情况，设置专业和课程，确定具体办学模式和途径，做到理论联系实际，达到提高知识、技能和创造力的目的。要建立和发展农村成人教育体系，举办各种形式的专业技术、技能、知识培训班，按照实际、实用、实效的原则，开展技术培训，将免费培训和有偿培训结合起来，全面提高农村劳动力素质的。与国家培训工程结合起来，在继续加强绿色证书制度、跨世纪青年农民科技培训工程和农科教结合开展培训的同时，还应重视在农村开展崇尚科学破除迷信的宣传教育。

篇6：农民工市民化与公共服务制度创新

美国经济学家刘易斯把发展中国家经济划分两部分，一部分以现代工业部门为代表，另一部分以传统农业部门为代表，两者构成了整个国民经济的框架，这就是所谓的“二元经济结构”。我国作为发展中国家，二元经济结构明显，原因在于我国长期处在经济落后的阶段，同时地域广阔，资源禀赋不一样，再加上国家早期的重工抑农、城乡户籍等政策的影响，我国农村和城市呈现不同的面貌。大部分农村还是以传统的方式发展，而城市完全呈现以现代工业发展为主的形态，由于地域发展的水平不一致，对劳动力供需影响程度也不一样。城市工业需要大量劳动力，而农村由于农业劳动生产率的提高和人口的快速增长提供了大量剩余劳动力，因而我国的“民工潮”现象实质上是农村剩余劳动力向城市转移问题。当然城市的发展并不能在短时间内全部吸收农村的剩余劳动力，正如“拉美陷阱”典型代表巴西，该国在大力发展城市工业的同时促使大量的农民进入城市，由于城市无法全面吸收这些劳动力导致了城市的稳定、就业、保障、环境等方面出现了很多问题，可见农村剩余劳动力向城市转移也要注意吸收和转化问题。当前在这个特殊时期，如何处理好农民非农就业与农民市民化关系成为了重要论点。

一、农民非农就业的动因

随着我国改革开放30年的发展，我国城市和农村都取得了巨大的发展，但由于改革的侧重点不一样，城乡差距愈来愈明显，广大农民为了克服家庭的贫困和追求更好的生活，离开了世代耕作的土地到城市里从事非农产业工作。当代农民就业最显著的特征就是非农化就业取向，除受制度和政策的影响，最深层的还是经济原因，这里可以从两个方面分析：

第一方面是农村对农民非农就业的推力

1.农村剩余劳动力的不断增长和农村耕地面积日益减少所形成的逆向增减矛盾是农民非农就业的根本动力

从长远看，我国人多地少的矛盾会一直存在，并日趋严重，这是形成农业劳动力转移的客观基础。一方面是耕地面积的逐年减少，另一方面是农业劳动力供给的不断增加，人地矛盾的加剧，呈现出土地资源压迫人口、农业劳动力大量潜在失业的格局。日益尖锐的人地矛盾产生巨大的推力，迫使农业劳动力向城镇非农产业转移，农民非农就业成为了必然。

2.农业的比较效益低形成了农民非农就业的直接驱动力

近几年，农业特别是种植业比较利益下降，投资成本高，获得收益低。有的地区农业甚至亏损，农民每年净收入几百元，而到发达地区打工每年最低也能收入几千元，如此巨大的反差，促使农业劳动力不得不在农业之外谋求出路。

3.农业劳动生产率的提高是农民非农就业的支撑力

农业劳动生产率的提高，一方面使更多的农业劳动力从土地的束缚中解放出来，从而可以转移到非农产业;另一方面，农业劳动生产率的提高，可以提供更多的农产品，满足非农产业发展所需要的食物及原材料。

第二方面是城镇非农产业对农民非农就业的拉力

1.区域间的经济发展水平和城乡居民收入差距的日益扩大，是拉动农村剩余劳动力流向城镇非农产业的内在拉力

我国区域间经济发展不平衡，区域间的城市与农村之间、城市与城市之间、农村与农村之间均存在着明显的差距，这就形成强劲的农业剩余劳动力转移的“拉力”。我国自改革开放以来，东部和沿海地区靠地理和经济社会环境的优势以及前几年国家的优惠政策，经济发展很快，社会总产值和人均收入普遍高于中西部地区。在收入差距拉大的作用下必然会吸引一些农业劳动力跨行业、跨地区转移。除此之外，还有诸多非经济差异，如城市居民可以享受到各种农民享受不到的社会福利及社会保障等，这种经济利益和社会利益的差别形成了强大的吸引力。

2.城镇非农产业就业机会的增多，形成对农民非农就业的产业需求拉动力改革开放以来，一些大中城市的经济一直保持着强劲的发展势头，客观上形成了对劳动力尤其是建筑队伍的大规模需求。另外，随着经济的发展，东部地区发展了一大批有活力的乡镇企业，这些乡镇企业在吸纳了当地农业剩余劳动力的同时，也吸纳了大量的外来农业剩余劳动力。

3.城镇生活环境和生活质量对农民的吸引力

城镇不仅具有优越的生活条件、较高的收入、丰富多彩的文化娱乐设施，而且有更多的接受现代教育和在城市氛围中锻炼的机会。农村的农民外出见世面和追求新生活的欲望迎合着这种吸引力。农村中尤其是文化素质相对较高的人口在自我意识的驱使下，除了有改变经济地位的强烈愿望外，还有提高社会地位的追求。这种强烈的心理动力是农业劳动力流动的主要原因。

二、非农就业农民市民化的障碍

城镇化是衡量一个国家现代化水平的重要指标，改革开放以来，我国城镇化迅速推进，城镇化进程的速度达到同期世界城镇化进程的两倍。但是，与世界发达国家相比，中国城镇化程度仍然十分落后，仅为43%，落后发展中国家的平均水平，因此，加快城镇化是当务之急。虽然现实中大量的农村劳动力向城市非农产业转移，但其市民化效果并不良好，主要是由于三个方面的障碍：

1.认同的障碍

所谓认同指的是个人对自己在社会生活中角色的肯定性确认，农民市民化本身即是一个身份转变，重新寻找认同团体的过程。从乡村社会到城市社会的过渡，农民市民化所面临的主要困难也在这里。如果不能建立起新的认同团体，这种市民化过程必然带来相应的身份困扰和认同障碍。在对进城务工农民工那里可以了解到，他们十分羡慕城市人的知识、工作和交往生活，常将自己充满各种各样苦恼的生活不自觉地与城里人对比，但在市民化的过程中，他们所关心的主要是靠买房来获得附带的城市户口，或通过农地补偿变为城里人，以及期望子女能够考取大学进而毕业在城里工作，而事实上遗忘了如何在新的生活环境中实现人格平等，要知道人格平等恰恰是城市社会团体意识的基础。

2.身份的障碍

我国社会结构的原则在过去相当长时间内以身份为标准，城市和乡村之间、脑力劳动者与体力劳动者之间不平等的关系维系着社会秩序的稳定状态。有人说，中国社会在此意义上是一个身份社会，这话不无道理。应当说保障这个身份社会存续的力量主要源于城乡二元结构的体制框架和户口制度的长期存在。有很多学者一直对困扰农民问题的户籍制度进行反思，并明确提出户籍制度改革不宜缓行的主张。

3.素质的障碍

现代社会的特征集中表现为它是以工具和知识为主要运行手段的，一个人要想在当前社会生存或者生活的更好，掌握现代生产技术工具和专门化的知识就成为衡量他是否具备社会生存能力的基本指标。而农业社会和乡村生活所催生的却是守成的习惯，固化的传统已经成为集体无意识。显然从农民进入市民化行列的那一天起，天然的缺陷便制约着他们有机地融入城市生活，在充满激烈竞争的现代社会里似乎难于摆脱落伍的命运。

三、着眼农民非农就业，促进农民市民化的思考

农民非农就业已经成为一种必然的现象，然而让农民变成市民还需要更多的努力，主要从三个方面着手：

第一，全面构建农民非农就业的技能培训体系，强化农村的基础教育，提高农民素质。

当前农民非农就业的多是以体力劳动为主的岗位，这与现代社会主要依靠知识和现代技能为生存之道相脱节，非农产业越来越需要高技能的人才，农民如果不进行人力资本的投资必然会被社会所淘汰。作为追求最大利益的“经济人”，农民他们必然在工作中进行了人力资本投资，但由于方方面面限制，他们自身对人力资本投资效果差和动力不足明显，因此需要国家政府来对农民人力资本进行大力投资，近年来我国强化了农村的基础教育，许多地方也基本构建了农民非农就业的技能培训体系，这无疑是件利国利民的好事。

第二，健全农民市民化体系，打破旧的户籍制度限制，减少非农就业成本，多方位有次序促进农民身份的转变。

长期以来，我国是以户籍制度来划分城市和农村居民身份特征的，正是这种身份的制度限制了城市和农村人力资源快速流动，目前，我国非农就业农民大多数是“离乡不离土”的，也有一部分是“不离乡不离土”的，“离乡又离土”者非常少，这实际上增加了农民非农就业的成本，不利于非农就业的发展，也不利于社会保障的实施和社会稳定，因此我们要改变旧有的户籍制度，循序渐进促进有条件的农民变市民，减少非农就业的成本，提高效率。

第三，加快我国城镇化建设，为农民非农就业，实现市民化提供空间支持。众所周知，城市是人类现代文明的摇篮，在人类发展历史上一直起着巨大作用，而作为现代文明的标志——现代化非农产业大多集中在城市，同样，作为现代文明向农村延伸的纽带——乡镇也以非农产业居多，因此要想使非农就业的农民变成市民就要大力建设城市和乡镇，为农民市民化提供空间支持。

参考文献：