我国地方债务危机

我国地方债务危机（精选十篇）

我国地方债务危机 篇1

一直享有“阳光之州”美誉的加州愁云密布, 六年前施瓦辛格走马上任加州州长时曾宣誓他的政府是来拯救加州的, 但最终加州仍因没能通过2009年7月1日的年度财政预算报告而濒临破产。而对于中国地方政府而言, 虽因制度之故不可能破产, 但收入减少后又不得不履行扩张预算的压力使得融资问题成为摆在地方政府领导面前的难题。

中国财政实行分级分税预算管理体制, 属于财政联邦制, 中央财政对地方财政具有很强的约束力。这种约束力带给地方的不仅仅是控制, 更多的是财政责任的缺失。且在我国现行的收付实现制的政府会计体系下, 不论责任是否发生, 只有在产生现金收支时才进行费用和负债的核算, 这为地方政府债务的产生提供了很大的运作空间, 为预算外经济活动提供了可能。典型的就是融资搞建设, 但由于地方政府的避险动机不强, 造成了财政风险不断积聚, 地方政府隐性债务不断扩大的事实。

隐性负债一般指没有记录在资产负债表内, 但随着时间的推移或者某种因素的改变而显性化的债务。本文将探讨的地方政府隐性债务主要是指各地政府通过金融系统变相融资造成的债务。在当前国家为激活国民经济而放宽融资纪律的情况下, 地方政府大肆运用各种融资手段, 不计代价和规模整合融资平台, 不加限制地对各项融资允诺于财政承诺。这进一步放大了地方政府由来已久的隐性债务, 使得中国各地方政府在将来有可能面临破产之实。

一、城投债和银政信产品的发展及带来的隐性负债

对地方政府而言, 当前的危机似乎更多意味的是机会。管制的放松使得地方政府融资搭上了一辆政策快车, “四万亿”配套项目不是它们的追求, 那只是底线和开始, 各项多年来被喊停的工程如脱缰野马, 而为满足相应融资需求, 大量银行贷款投向了地方政府平台公司以支持其项目扩张, 除此外, 为满足这些公司资本金要求, 城投债以及一种银政信合作信托产品在过去的这一年以来在政府的推动下规模急剧扩大, 为已经负债累累的地方政府制造了大量的隐性债务。

城投债是指由城投类企业公开发行的企业债和中期票据, 投向多为地方基础设施建设或公益性项目。而城投企业由地方国资委100%控股, 依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的主体。目前, 银行间企业债的发行主体除中央直属企业和铁道部外, 大多都是各地政府所属的城投类企业。

城投债1992年起源于上海, 具有期限长、成本低两大特点, 特别适合用于弥补地方政府基础设施建设的资本金不足的问题, 从性质上看类同于外国的收入型市政债券。自2008年以来我国各地城投债呈现出爆炸性增长, 其中在2008年的10月份及2009年的2月份出现了两次井喷, 分别发行城投类企业债各达14支和12支, 规模分别达到505亿元和214亿元。而对于一些经济欠发展的地区, 2009年城投债的发行规模更是庞大, 例如, 安徽在2008年仅发行城投债28亿元, 而截至2009年, 在半年不到的时间里面已经发行了85亿元, 已是上年的三倍多。且另外仍有80亿元左右的额度已经上报到国家发改委等待审批。

资料来源:《财经》杂志单位:亿元

作为一种类似于收入型市政债券的债务, 城投债本是我国一种弥补现行制度缺陷的金融创新, 它使得地方政府在财力相比较事权过小的情况下能变相举债以应对地方建设的资金需要, 但因其不完善、不透明的制度却使得地方政府对其的运用并不能做到理性的节制, 使得地方政府背负了过多的隐性债务, 为中国未来的经济、社会发展埋下了祸根。

首先, 体现在发行城投债的企业其净资产规模掺有水分上面。一般要求发行企业城投债的企业其发债余额不得超过其净资产的40%, 对于动则几十亿的城投债发行而言, 这就意味着平台公司净资产至少得是其发债规模的两倍半, 就在这里, 产生了两个重要问题。第一, 按照前面所述要求, 地方政府一般采取整合其管辖下不同类别资产到一个平台公司以壮大其净资产。但这样的整合是跨部门的, 只有地方政府内部的高层领导才有能力协调或者是安排各部门利益来糅合出符合要求的公司, 而对于城投债的期限而言, 领导的任期又是相对短暂的, 这使得主导这样整合的领导在制造出达标平台公司后卸任的情况将在未来变得十分普遍。一旦继任者并不能继承前任的能力或者意图, 导致平台内资产被挪用或者用于担保等, 就可能使得40%的底线难以为继, 而大面积的净资产不足, 再加上未来地方政府财政收入可能达不到发行初的乐观预期, 这将使得城投债面临大幅调低等级的风险。第二, 土地是整合地方政府旗下各部门资源以求制造出一个达标的公司来发行城投债中极为重要的一个组成部分。但在这一整合过程中土地资源明显有着高估的现象。这主要通过对一些概念进行炒作, 如对于糅合进平台公司的土地资源经常冠于未来的交通枢纽地带, 中央商业区或是高等教育辐射区等概念, 另外对于未做一级开发的土地, 甚至也常以高于一级开发的价格予以股价。

其次, 体现在绝大多数城投企业, 主营业务亏损, 依赖财政补贴才能为继几乎成了普遍现象。但就是这样的债券, 在一级市场上却受到了热捧, 这虽然与各个金融机构惜金多时造成的盈利压力直接相关 (城投债的利率明显高于国债利率) , 但更重要的是地方政府都承诺对其进行补贴和担保。具体形式如下:用财政补贴以实现项目盈利, 建设移交 (BT) 模式和建立偿债基金。而正是这些在未来财政上的承诺使得这些政府在这轮融资狂潮中的隐性负债不断扩大。如武汉的城投2008年的负债总额为546.9亿元, 已经较2007年上涨40.6%, 但进入2009年第一季度后又上涨到了683.7亿元, 单季度就上涨1/4, 其中长期债务的资产负债率已经达到了惊人的80%。

而对于级别较低的地方政府 (如县级) , 发行城投债是基本不存在可能的, 但他们也并没有错过这次千载难逢的融资机遇, 他们利用的更多的是一种原理为银政信合作的融资手段。形式大概为:政府的平台公司联合银行确定了项目后找信托公司做中介, 让信托对平台公司进行融资, 而银行则购买信托产品, 以此绕过银行贷款不能直接作为资本金的制度障碍。和城投债相比较, 银政信产品有着这些不同:首先, 发行政府的级别比较低, 对应的也更多是地方性商业银行;其次, 银政信产品从根本上撬动的是购买银行理财产品的客户资金, 成本即预期回报率要求较高;再次, 银政信产品的周期相对于平台公司的项目周期较短, 这样无形就在短债长借的循环中提高了平台公司的杠杆率。

和城投债相同的是, 银政信产品也是扩大了地方政府的隐性负债规模。因为不透明和不规范的抵押担保及销售制度下产生的银政信产品能让市场接受根本原因也是在于政府来自财政和土地等资源的担保, 比如, 市场认为政府财政收入中的固定部分 (税收为主) 还是足够支付这些产品的利息支付的。至于怎么还本, 信托公司和银行忙着抢项目, 目前“没时间”去思考这个问题。

作为融资主体, 地方政府认为, 在未来除了项目本身预期收益, 融资平台公司内的土地增值及其他收益也是可以减缓项目给其带来的隐性负债。实际上这些都是建立在未来十年能重复此次危机前十年经济高速运行的预期上的, 首先我们应该思考这种预期是否可靠, 其次还须知此轮的隐性负债远不是地方政府财务阴影的全部。

二、这轮隐性负债为地方政府带来的危害

首先我们应该了解到的事实是, 地方政府的沉重负债已成为了目前中国经济最大的隐患, 地方政府早已经和中国经济命脉——商业银行捆绑到一块了, 并将中国的政治和经济框入了一个共同的系统风险里面, 使得在未来很多的经济问题将上升到政治角度去考虑对策, 最直接后果便是未来货币政策的独立性将受到挑战。央行在人民币升值问题面前失去独立性而引致通胀还历历在目, 而当前的强通胀预期已经形成, 各级地方政府的隐性负债则会直接成为周行长及其同僚们头上的紧箍咒, 直接对其货币政策进行掣肘。

其次就是各级政府对低成本资金的占用问题。放宽货币政策的本意是为实体经济输血, 但近来宏观转热而微观照冷的现状已经证明了实体经济并没有直接从这波货币政策中获益。事实就是绝大部分的信贷资金除去流入资本市场和房地产市场外, 都进了政府的项目了。而这种金融资源占用问题也进一步会导致一旦我国发生信贷风险, 实体经济的金融资源将更为枯竭。还有, 我们肯定能清晰记得几年前产能过剩问题一直回响在我们耳边, 该问题的最主要来源就在于地方政府的过度投资, 在重点治理几年后政府却在今天大量举债投资, 来引致新一轮的产能过剩, 这对中国经济不啻为一个讽刺。

最后, 我们须知政府负债并非一般性的经济问题, 由此引起的社会问题日益严重, 造成社会不稳定因素的增加。据调查, 凡是赤字、负债过重的地方政府, 干群关系都比较紧张, 干部威信普遍下降, 基层政权各项工作阻力重重。在各种媒体报道中不难看到一些地方政府为了顺利卖地以补充财政, 在征地或是拆迁方面滥用职权使得官民矛盾不断激化的事例, 当前政府公信力已经在透支, 难以承受地方政府实质上破产带来的社会动荡。

摘要：全球金融危机给中国带来的经济危机使得地方政府面临补充建设资金的压力。在刺激经济重启的大背景下, 放宽的融资限制使得地方政府大肆运用各种融资手段, 不计代价和规模整合融资平台, 不加限制地对各项融资允诺于财政承诺, 导致隐性债务的大量增加, 并严重危害地方政府长远的财政安全。

关键词：隐性债务,城投债,银政信产品

参考文献

[1]卢文鹏.经济转型中的政府担保与财政成本[M].北京:经济科学出版社, 2003.

[2]呼显岗.我国地方政府隐性、或有债务研究[J].财政探索与研究, 2007, (13) .

[3]于宁, 张曼, 方会磊.城投债的勃兴[J].财经, 2009, (12) .

地方政府债务危机小结 篇2

优点：为08年4万亿经济刺激计划融通资金，拉动中国经济迅速摆脱次贷危机阴影；长期来看，是拉动内需，转变经济结构的一种手段；（地方政府债券意义：一是构建一个更加透明和高效的融资方式，进一步拓宽了地方政府的融资渠道，促使政府融资模式进行结构性转变，有利于促进地方财政透明运行；二是锻炼了政府市场化融资的能力，有利于形成市场对政府行为的硬约束；三是有利于丰富我国债券市场的产品种类，提高债券市场的广度和深度，而且可以作为利率市场化的试验平台；四是作为一种金融资源的配置方式，地方债的发展将有利于促进全社会资金的合理流动，提高资源的配置效率。）

现状：大发展于08年金融危机之后；房地产相关产业是主要注入资产（土地抵押等）；以绕开预算法约束的创新之举；大量债务集结于地方政府是由于分税制改革后地方的财权和事权不对等；平台普通缺乏市场约束，类似于改革开放初期的国企的“投资饥渴”现象；助推房地产泡沫，导致银行业系统风险增加。

从财税体制看地方债务危机 篇3

可以说，“中央集权”、“分级代理”、“分税限权”、“转移支付”、“税费最大化”、“预算软约束”和“中央终极责任”是当代中国“财政集权体制”的七大基本特征。由于这些特征不完全符合“财政联邦制”的一系列原则，故中国的“财政集权体制”也被称为“财政准联邦制”。本文将从从中国财税体制的特征，分析地方债务危机的政治经济逻辑。

财税体制的内在困境

分析问题的第一步是看“宏观税负”，即税收占GDP的情况。如果把各级政府在正式税种之外的其他各项税费加进去，中国的“宏观税负”会比这个比例高出很多。这个“隐性宏观税负”是个不可忽略的大问题。

分析问题的第二步是看“中央收入比”，即中央财政收入占全国财政收入的比例。从1990年到1993年，“中央收入比”从50%下降到35%，1994年因分税制改革而上升为67%，此后逐步下降到50%左右。“中央支出比”的情况也类似。现在的问题是，全国总的税收在增加，中央的收入总额也在增加，可中央除了国防保安、外交行政、文体交通、教育科研等支出外，其他的钱都到哪去了？这就是争议较大的中央给地方的补贴或“转移支付”问题。

转移支付之所以争议大，要害在于“地区平衡的再分配原则”往往被“讨价还价机制”和“跑部钱进机制”所取代，结果转移支付本身不仅变得毫无原则，还起到了“鞭打快牛”和“激励腐败”的负效应。转移支付中的一般支付和专项支付往往各占一半，专项支付的审批权掌握在中央各个部委手中，各地的“驻京办”就担负起了争抢专款的“跑部钱进”任务。好好的税钱，有很大的比例就烧在了“扯皮”、“寻租”和“回扣”上。大税种如增值税和所得税的大头都让中央拿走了，地方还哪来的钱去办那么多的事？“教育支出占GDP4%”的目标还如何可能持续实现？地方的积极性还能往哪调动？按照“财政联邦制”的“对等原则”，税收从哪来用到哪去效率最高，但如果中央财权太大、“地区平衡的再分配原则”太灵活，就会出现地方政府“从看纳税人的脸色变成看中央的脸色办事”的结果。在这个意义上我们可以说，中国的“财政集权体制”甚至不能叫“财政准联邦制”，“分税限权”取代了“分税分权”，所以它似乎只能叫“财政伪联邦制”。

80%的中央收入用于转移支付，确实表明中央的财权太集中了。这也意味着说，看一个国家的财政分权程度，根本不能只看地方财政支出占总支出的比例，中央收入占总收入的比例也要看。大部分钱可能最后是地方在花，可其中很大的比例，需要地方从中央的控制权上“哭闹出来”（转移支付统计上算中央支出）。同样重要的是，既然从中央那“哭闹出来”的是钱而不是中央的税权，地方还不够花的话，也就只能从中央那“哭闹出来”非正式税种之外的其他税权和债权。

这就到了分析问题的第三步：既然中央搞“财权最大化”，包括被鞭打快牛的各省区就只好搞“税费最大化”，这可以被称为中国特色的“地方隐性财权定律”：一旦“法定财力”无法应付日益增加的“事权责任”，“法定财权”就必然寻求突破自己而获得非正式的“隐性财权”（包括“隐性税权”和“隐性债权”），以解决“法定财力”与“事权责任”的不对称困境。

地方“隐性税权”

在理解地方“隐性税权”和“隐性债权”的问题上，中国“财政集权体制”的“分级代理”、“税费最大化”、“预算软约束”和“中央终极责任”这四个特征尤其重要。简单地说，地方及地方部门要在尽可能保证自己福利（包括政绩和升迁）的情况下办好代理的事务，而保证自己福利的两大办法是“部门最大化”和“责任代际化”，“税费最大化”和“债务远期化”就是这两个办法的财政体现。

中国各级政府的财政收入一直包括预算内、预算外、非预算三大部分。2011 年起，预算外收入（教育收费除外）纳入预算管理，因此，2011 年财政统计中的非税收入规模开始增大。非税收入是按照“收入形式”对政府收入进行的分类；预算外资金则是按照“资金管理方式”进行的分类。非税收入概念在2003年明确后，预算外概念逐渐淡化。目前，非税收入的主体还是预算外资金，非税收入已经被逐步纳入预算内管理。

在改革过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外、并且未纳入“非税收入”的“制度外收入”或“非预算收入”。不少省市的非税收入在一般预算收入的占比高达30%以上，加上非预算部分则可能超过50%。非预算收入具有非规范性、随机性、低透明性，是转轨过程中逐步扩张的“小金库”。

非预算收入主要由政府部门、事业单位及社会团体直接支配，既可能被用于经济建设，也可能被用于事业发展、社会保障和公职人员的津贴。其中，无偿的非预算收入是指政府部门以及依托政府的社会团体，凭借自己特定的权威向社会募集的临时性收入。有偿的非预算收入是指政府部门直接运作或委托企业运作、并以政府名义向社会各界的借入资金。有偿的非预算收入实质上是政府信用资金，中国的地方政府无权发放债券，但这种收入本质上是地方公债。

地方“隐性债权”

不理解中国地方财政的政治逻辑，就不可能理解当代中国经济的发展逻辑。而由于地方政府和地方部门只是中央的代理，“税费最大化”和“债务远期化”就是“地方政府公司化”的必然结果。

按照1994年出台的《预算法》，中国的地方政府无权发行债券。“正式债权”没有，“隐性债权”却普遍存在的。地方的“隐性债权”体现在几个方面：第一是向中央“哭闹出来”的由财政部代理发行的地方债（列入省级预算管理） 。

第二是所谓的“地方政府投融资平台”，即地方政府组建的城市建设投资公司（城投公司）、城建开发公司或城建资产经营公司，这些公司通过地方政府划拨的土地、股权等资产，加上财政担保、补贴等还款承诺，建成了资产和现金流达到银行、承销券商或理财产品融资标准的公司，然后将融资款项用于市政公用事业等项目中。城投债券或市政债券一般都需要上报省发改委、国家发改委审批。在监管收紧时，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、垫资施工等方式进行变相融资。

“地方政府公司化”导致出现超前的基础设施投资或加剧产能过剩的投资。到2013年3月末，地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元。地方投融资平台推进的各种项目普遍资本金不足、回收期长、收益率低，出具虚假注册资金证明、以流动资金或搭桥贷款充作资本金、高估实物出资、以贷款抽回资本金、政府担保过多、虚假抵押、以新债还旧债等“饮鸠止渴”现象普遍存在。

第三是地方企业发放的债务、地方政府补助事业单位所借的债务。这三个方面意味着地方的债务包括：负有偿还责任的直接债务，负有担保责任或连带偿还责任的间接债务，负有没提供担保、但承担救助责任的其他债务。

羊毛出在羊身上，地方债务最终将以税费的形式落到地方老百姓的头上。现行税制表面上是对地方政府不利，实际上却是对纳税者不利。问题不在于地方政府要分清该不该干什么，问题在于制度逻辑规定了地方政府必然干什么。地方政府“代理权”的逻辑，使地方政府经常埋怨中央“要让马儿跑，又要马儿不吃草”，但是，代理中的“财力不对称”、“责任不对称”和“信息不对称”，决定了地方政府把治理任务和经济发展往“财务困境”甚至“债务危机”上滑行。

分析中国的地方债务问题不能简单的运用“自中央而下”，或者“自百姓而上”，或者“从地方政府看上下”的思维，必须确立的是一种中央与地方、地方与地方、百姓与地方或中央之间的“多重博弈”的思维。现有体制下的地方债务危机限制了地方政府的行为能力，地方债务危机必然因此转化为中央税制危机、高房价危机、民生支出危机、环境污染危机甚至社会公德危机。

（作者系旅美学者）

我国地方债务危机 篇4

一、金融危机对各地财政造成的影响

受全球金融危机和国内经济周期性调整的影响, 我国财政收入的急剧减少, 主要表现在以下三个方面:

(一) 税收收入增长急剧下滑

受外部需求减少、国内经济回落以及减税性政策刺激等因素的影响, 我国税收收入迅速下降。2009年全国税收总收入完成59514.7亿元, 比上年同期增长9.8%, 增速比2008年的增速回落了9个百分点。通过连续6年的税收增速纵向比较, 可以发现2009年的税收增速下滑明显, 这将直接影响到各地的财政收入。

(二) 来自土地和房产的财政收入急剧下滑

实行分税制后, 土地出让金逐渐成为地方政府的“第二财政”。在一些发达地区, 来自土地的直接和间接财政收入占地方预算内收入的40%-60%。受金融危机的影响, 2008年, 各地房价和房地产交易量下滑, 地方来自土地和房地产的财政收入锐减。

1、销售情况。

2 0 0 8年1—1 0月, 全国商品房的销售额和销售面积增速已经出现了负增长, 其中, 商品房的销售额同比下降17.4%, 销售面积同比下降16.5%。从北京、上海、广州、深圳、天津、重庆等重点监测的几个大中城市来看, 均出现了成交量的大幅萎缩, 销售面积同比减少幅度在23%-54%之间。

2、市场价格。

2008年1-10月, 根据销售额和销售面积计算的全国新建商品房的平均销售单价为3, 933元/平方米, 较2007年的3, 885元/平方米上升1.2 3%, 较2 0 0 8年7月份最高的4, 0 1元/平方米出现了下降, 年度同比涨幅也是1995年来最低的。全国主要城市的房地产销售价格指数除少数城市外, 绝大多数都呈下降趋势。

(三) 转移支付不足

2008年全国财政收入增幅呈前高后低、逐月快速下滑态势。上半年, 经济增长快, 同时受汇算清缴2007年企业所得税入库较多、税收政策调整翘尾增收等特殊因素影响, 全国财政收入增长33.3%。下半年受国际金融危机影响, 经济增幅下降, 企业利润减少, 并且受企业所得税税率下调等一系列税费减免政策的影响, 全国财政收入增幅逐步回落。下半年, 全国财政收入增长5.2%其中中央本级收入下降0.9%。因此, 中央通过经常性收入加大对地方的转移支付力度受到削弱。

二、积极的财政政策对各地财政造成的影响

为了应对全球金融危机对我国的影响, 落实“保增长、调结构、重民生、促改革”的政策目标, 2008年年末, 中央政府推出了以“国10条”为内容, 以“4万亿刺激计划”为依托、以财政减收增支为保障的积极财政政策, 力图为我国的平稳较快发展提供一个较好的发展环境。根据当时的安排, 被称为“4万亿”的投资大餐中, 中央政府预算安排投资1.1 8万亿元, 并分三年实施, 其余资金将来源于总规模达1.2-1.3亿元的地方政府配套投资及带动私人部门投资。

该经济刺激计划带来的是2009年财政的9500万亿元赤字, 中央财政7500亿元, 地方财政2000亿元。这是我国自1995年《预算法》实施以来, 首次在地方预算中编列赤字。由于我国《预算法》规定:“除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”。所以, 此次地方政府弥补赤字的方案是由中央政府代发2000亿地方债。与1998年亚洲金融危机期间我国发行1080亿元长期建设国债并转贷给地方相比, 这次中央代发地方债的一个显著特点是地方政府成为偿债主体。

在宏观政策调控下, 地方政府一方面需要为中央投资项目提供配套资金, 偿还中央代发的地方债;另一方面地方刺激当地经济的增长也需要依赖大量资金的投入, 使得地方政府的财政压力陡然增大, 地方财政出现严重困难, 融资热情空前膨胀。

三、各级投融资平台成为地方政府债务形成的主要渠道

在地方政府持续的融资冲动下, 投融资平台成为地方政府债务形成最主要的渠道。各级地方政府控股的各类城市投资公司以兴建基建项目为主, 向政策性银行、商业银行举借了大量资金, 这些项目由于受各地方政府实际控制, 其形成的债务自然成为了地方财政的隐性负债。更有甚者, 一些地方政府依靠投融资平台融资, 然后再把资金全部或部分的转移作它用, 使得地方政府债务规模和风险不断积累。

来自银监会的统计数据显示: (1) 到2009年5月末, 全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司, 其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看, 债务率为97.8%, 部分城市平台公司贷款债务率超过200%。 (2) 至2009年末, 地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元, 同比增长70.4%, 占一般贷款余额的20.4%, 全年新增贷款3.05万亿元, 占全部新增一般贷款的34.5%。

以上数据无不反映出地方政府债务规模急剧膨胀的事实。地方政府是国家政治经济运行的基础, 其债务风险关系着国家的政治稳定与经济安全。因此, 对地方政府债务的规模进行控制, 对其风险程度进行衡量并寻求使地方政府债务可持续发展的路径, 应是当前理论界与实物界需要解决的问题。

四、地方政府债务的规模控制

为了保障良好的财政秩序和保证公共部门债务维持在较低且可持续的水平之上, 各级政府应将债务规模控制在适当的范围内。

(一) 整体把握政府性债务总额, 分类控制债务规模

要着重把握项目的有效性, 选择能有效推动经济发展、促进民生、帮扶企业的政府主导性项目, 防止低水平重复投资, 讲求项目投资效率与资金使用效益。量力而行, 整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度, 讲求效益, 加强管理, 规避风险”的原则, 对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。除此之外还可以借鉴国际上常用的债务规模控制指标进行实时监控。

(二) 地方债务规模控制指标

国际上常见的债务规模控制指标有以下几种, 这些指标都可以为我国进行地方政府债务管理时借鉴。

1、负债率:

政府债务年末余额 (累计值) /该地当年GDP。该指标主要反映地方经济总规模对政府债务的承载能力及地方政府的风险程度, 或地方经济增长对政府举债的依赖程度。指标值越大, 说明风险越高。通常对一国政府的外债, 国际公认的负债率警戒线为20%, 高于此值即被认为进入风险区。但对地方政府举借的内债, 各国基于其特定的国情, 指标口径不同, 警戒线数值迥异。如美国规定负债率 (州政府债务余额/州内生产总值) 警戒线在13%—16%之间;而加拿大限制负债率不得超过25%。

2、债务率:

年末政府债务余额/当年财政收入。该指标反映地方政府通过动用当期财政收入来满足偿债需求的能力, 是对地方政府债务总余额的控制。目前, 国际上对各国地方政府债务率没有统一标准, 但从各国实践看, 该指标大多在100%左右。如美国规定债务率 (州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入) 为9 0%—120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%。

3、新增债务率:

当年新增债务额/当年财政收入增量。该指标反映地方政府当期财政收入增量对新增债务的保障能力, 这是对地方政府债务增量的控制指标。如巴西规定新增债务率小于18%;日本规定新增债务率不得超过9%。

4、偿债率:

当年债务还本付息额/当年财政收入。该指标反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重。国际经验表明偿债率的警戒线是10%。

5、担保债务比重:

年末担保债务余额/当年财政收入。该指标反映地方政府的担保风险。哥伦比亚规定地方政府用作借款担保的收入额占担保借款总额的比例为150%;巴西规定担保债务比重 (政府担保余额/经常性净收入) 必须低于22%。

6、利息支出率:

当年利息支出额/当年财政收入。该指标反映地方政府通过动用当期财政收入支付债务利息的能力。将地方政府的借款需求同偿债能力挂钩, 可以有效遏制其扩大债务规模的冲动, 同时能够在较大程度上避免地方政府出现债务危机时对中央政府的“倒逼”行为。如美国马萨诸塞州规定, 州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过财政支出的10%;新西兰规定, 利息支出率Ⅰ (净利息支出/财政收入) 要小于15%, 利息支出率Ⅱ (净利息支出/地方税收收入) 要小于20%。

7、债务依存度:

当年举借债务数额/ (当年财政支出+当年债务还本付息额) 。该指标从流量上反映了当年的财政支出有多少是依靠举借债务实现的, 即财政支出对债务收入的依赖程度。国际上一般认为债务依存度的警戒线是20%。

8、资产负债率:

年末政府债务额/年末政府资产额。该指标反映地方政府的资产负债结构及其总体风险状况。如美国北卡罗莱那州的法律规定, 该州地方政府的资产负债率要小于8%;新西兰规定资产负债率不得超过10%。

但应注意的是, 在进行我国地方政府债务评价时, 应将上述指标结合我国实际使用, 不能简单运用某一单一指标来判断, 否则会出现相互矛盾的结果。

五、地方政府债务风险防范的对策

在利用上述指标对地方政府债务进行规模控制的基础上, 还必须要建立和健全地方政府债务的风险防范机制, 具体可以采取的措施包括:

(一) 建立地方政府债务风险监测预警体系

风险评估和预警制度可以从两个方面入手。一方面, 地方政府自身可以通过建立多种风险监测指标, 对政府债务状况实时跟踪测度。另一方面, 各级审计机关可以对地方政府债务加以监测, 风险水平高的要列入“预警名单”进行监控, 严重的则列入“危机名单”, 由国家财政部门对其进行特别监控, 以督促其在规定期限内化解危机。

(二) 建立城建财政投融资绩效评价体系

明确设立城建项目的绩效目标, 建立面向结果的追踪问效机制, 并将其作为考核地方领导政绩的重要依据。

(三) 建立有效的政府债务信息披露制度

政府债务信息披露制度的建立需要改革目前的政府会计体系, 采用一定程度的权责发生制基础, 正确计量政府资产和负债状况, 建立政府财务报告制度, 定期、规范地披露政府财务状况, 并经过审计机关和立法机关审议批准。这样, 第一, 可从制度上规范各级政府的债务信息披露内容和方式, 并将这些信息应用于政府的绩效考评, 促使其从自身利益出发, 减少和控制负债。第二, 为立法机关和公众监控地方政府支出安排和举债行为, 以及地方债务的宏观控制提供必要的信息依据。

(四) 建立偿债准备金制度

为了缓解地方政府的债务压力, 避免地方政府由于一次性偿付而导致资金不足, 各级政府可以考虑设立偿债准备金制度——在制定年度预算时安排一定比例的收入用于偿还债务, 以化解偿债压力。如英国政府规定偿债准备金保持在债务本金4%的水平。在我国可以根据实际情况灵活实施, 各地方政府不再设定统一的偿债准备金数额, 而是根据债务项目、性质和构成的不同分别设定, 以帮助地方政府结合自身特点谨慎地制定偿还本息计划。

参考文献

[1]、财政部预算司.国外地方政府债务管理经验比较与借鉴.经济研究参考.2008, (22) :4-8.

[2]、财政部预算司.国外地方政府债务的规模控制与风险预警.经济研究参考.2008, (22) :8-10.

[3]、何志浩.转轨时期地方政府债务风险及其防范.技术经济与管理研究.2009 (, 06) :99-101.

我国地方债务危机 篇5

班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓

【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解

一、我国地方政府债务风险的现状

（一）地方债务规模风险现状

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

（二）地方政府债务的结构风险现状

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。

2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

（一）投融资体制不健全

目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对 此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。

（二）地方政府债务监管机制滞后

要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由 于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。

（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债

目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过 GDP 指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方 GDP 在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进 GDP 的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措

（—）建立健全政府担保、借款、投资机制

1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。

2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

（二）建立科学高效的举债偿还机制

1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

（三）加强财政收支管理

1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

参考文献：

我国高校债务危机的形成与化解研究 篇6

关键词：高等教育；高校融资；债务危机

中图分类：F830.5文献标识码：A文章编号：1003－7217(2008)04－0033－04

一、我国高校债务的现状与危害

1998年扩招以来，高等教育入学比例急剧上升，高校对资金的需求越来越大。然而资金供给的增长却没有形成与高校规模扩张相匹配的速度，导致高校资金缺口剧增，对外债务如同滚雪球般越积越多。2007年3月，随着吉林大学债务危机的曝光，高校一直隐而不显的债务问题霍然浮出水面。目前，我国许多高校都承担着由银行贷款形成的高额负债，而且期限结构不合理，债务危机已经形成，不仅对高校教育教学质量以及学生负担产生直接负面影响，还可能对我国人才培养体系和金融体系稳定产生潜在危害。

(一)高校债务危机现状

1、高校负债总额大。近年来，由于高等教育规模扩张过快，政府对高等教育的财政投入缺位，高校大规模举债。厦门大学邬大光教授的一项调研表明，公办高校贷款规模高达2000亿元～2500亿元。2007年9月12日，教育部长周济在国务院新闻办召开的新闻发布会上表示，我国高校债务总计约2000多亿元。而在近期召开的政协十一届一次会议教育界特别小组讨论会上，全国政协委员田淑兰表示，目前全国的高校债务已经达到了2400亿元左右。更有学者认为目前我国高校贷款规模已经达到4000亿元以上，高校债台高筑，危若垒卵，入不敷出已成事实。

2、高校负债结构严重失衡。债务危机不仅体现在总量层面，还表现在负债结构失衡带来的压力。首先，是负债来源结构不合理，高校的主要债权人是国有商业银行。前几年宽松的融资环境、国家对高校办学政策的倾斜，以及金融行业对高等教育发展的良好预期，使得高校成为了银行眼中香馍馍。银行对高校这种“质优”贷款的竞争结果在地区上表现为很多高校的贷款来源过于集中在某一家金融机构。其次，从贷款的期限结构来看，高校贷款的种类普遍存在短期贷款比例高，中长期贷款比例较低的现象，导致还款时间过于集中，从而形成巨大的还款压力。

由于高校日常资金流量的平稳性，贷款的集中偿还会在一段时期内对高校资金的平衡造成困扰。这种资金偿付在某一时间区段上的不匹配又会对后续的资金平衡产生滞后影响。现金流量的断源使得高校被迫陷入借债还债的恶性循环之中。

(二)高校债务危机产生的危害

1、债务危机产生的现实危害。高校债务危机首先影响到的就是教学质量的保障与科研水平的提高。目前，我国高校承担的巨额债务已经影响了许多高校健康正常的运行，教学资源和试验设施得不到及时的补充更新，科研经费被迫一再缩减，科研活动不能顺利开展。另外，高校负巨额债务运行必然加大学生及家长的负担。我国高校的运转经费来源主要有二：一是财政投入，二是学生交纳的学杂费。由于我国高等教育不像义务教育，国家对高校运转经费的投入只能是极其有限的一部分，剩下的高校的绝大部分运转经费还只能靠学生交纳的学费去填补。为缓解巨额债务负担，高校提高收费标准是必然的事情，迫使近年来学杂费在高校收入中的占比越来越高。据资料显示，扩招六年，学杂费在高校收入中的占比逐渐上升，从1999年的16.01％上升到2005年的20.72％，涨幅超过4个百分点。2005年普通高校学费和杂费共计达到1553.1亿元，分别比1992、2000和2004年增长34，4倍、1.6倍和15.3％，增幅比同期普通高校招生数高28.7倍、0.3倍和2.5个百分点。国家对于学费的收费标准一直都有明确的限制，因此，杂费等教育收费项目将是高校不断提高收费标准的重要项目。换言之，学生家长将会成为高校巨额债务的最终买单者。

2、高校债务危机的潜在危害。高校债务危机产生的危害不仅影响了教学质量，加重了学生家长的负担，它还可能将通过一系列反应对高校和金融体系产生潜在的危害，对社会各个方面造成更为深远的消极影响。首先，直接的问题就是债务危机可能导致高校破产。随着高校债务问题越来越显露，有的大学已经在亏损运行，连债务利息都无法偿还，而且大学债务的责任人缺位，非常类似于过去的国有企业债务问题。尽管事实上存在着国家对高校的隐形担保，但在国家财政对高等教育直接投入增长有限的情况下，高校甚至是某些教育部重点高校的破产也并非危言耸听。再者，高校债务问题蕴含着巨大金融风险。巨额负债形成了放贷银行的不良贷款，直接损害到银行的正常经营。国家审计署向社会公布的对中国农业银行2004年度资产负债损益情况的审计结果显示，中国农业银行部分信贷业务存在潜在风险，而其中很重要的一部分就是对高校形成的债务风险。当前高校贷款普遍以学费收费权作质押，而学费收入属财政性资金，实行“收支两条线”管理，一旦高校贷款到期不能偿还，银行难以真正实现对收费权的质押权利。这些因素都将对银行体系的资产安全产生潜在的风险，高校债务危机对金融市场的稳定也造成了不利影响。

二、我国高校债务危机的主要成因分析

形成我国高校债务危机的因素是多元的，其中包括国家财政投入不足、高校风险意识淡薄、管理弱化、银行盲目授信放贷等等。但笔者认为，高校经费来源不足与资金的管理运作缺陷是造成高校债务危机最重要的原因。

(一)高校经费来源不足

1、国家财政投入相对不足。根据1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，国家承诺于2004年以前，实现国家财政性教育经费占国民生产总值的比例实现4％的目标。但这一目标始终没有达到，一直在2.4％～2.8％之间徘徊。尽管国家预算内教育经费在不断增长，而且显著快于GDP的增长速度，但财政收入增长量的70％被用于义务教育，生均预算内高等教育支出甚至出现负增长。当然，义务教育是一国发展的根本，强调国家对高校的投入并不是要否定义务教育事业的发展。义务教育和高等教育在一国的教育发展中同等重要，但切忌顾此失彼。一旦高校资不抵债，最终也只能由国家财政埋单。

2、高校融资渠道狭窄。在我国，由于高等教育绝大部分由国家和地方政府承办，一旦高校缺钱，银行尤其是国有银行就成为补充高校资金来源不足的不二人选。这种单一的债务融资方式使其抗风险能力非常弱，面对巨大的债务压力，造血功能严重不足

的高校只有依靠政府的财政补贴和学杂费收入。相比于国外高校的经费来源渠道的多元化，除了政府财政拨款之外，通过市场化运作向社会融资已经成为高校的一个重要途径，如发行教育彩票和债券、进行校企合作、争取校友捐赠等方式，而我国高校过分依赖于银行贷款，只有少数的上市公司，如北大青鸟、大红鹰等通过举办高等教育而让学校成为资本市场中的主体，也出现了新东方等这些比较成功的教育企业上市，但这样的市场化其实也只是资本市场对高等教育的反哺，对于整个高等教育的市场化并没有强大的推动力。

(二)高校资金管理运作存在缺陷

1、内部监管机制不健全。2006年，国内先后爆出了天津大学和南开大学挪用资金炒股的问题，大学参与证券市场的投资，给学校带来不是资金收益，而是巨大的损失。同时，近些年高校大兴土木，圈地扩建，耗资巨大修建豪华图书馆、体育场甚至校门的新闻屡屡出现，不断向人们揭示高校在资金管理运作上的诸多问题。这固然与目前对高校评价体制有一定的关系，“211”、“985”工程的评选对硬件设施会有一定的要求，以及各大高校之间的相互攀比，都成为高校“乱花钱”的诱因。但是，高校内部对于资金管理机制的弱化，才是造成这些面子工程，形象工程以及资金滥用的根源。高校内部对于资金的管理存在两个主要问题：首先是内在约束机制不足，缺乏有效监督控制体系；其二是高校在进行资金运作时风险意识淡薄，高风险、盲目的投资使得高校债台高筑。

2、外部约束体系缺失。高校内部在资金管理运作体系上存在漏洞的同时，我国对于高校投融资以及资金运作行为相关的法律法规也相应欠缺，双方的共同作用才导致了严重后果。根据《高等教育法》、《中华人民共和国担保法》及其相关解释，对于高校融资行为的法律规定中有一些欠妥甚至矛盾之处，高校介入资本市场存在法律盲点，高校融资的一些实际操作也与相关法律法规有悖。例如，根据《担保法》的有关规定，高校授信是难以落实抵押担保措施的，但实际上，银行向高校大量放贷是依靠政府的隐性担保完成的。本属于商业领域的借贷已经涉及到了政府，事实上也是如此操作的，但对于这样的借贷行为及其性质仍然没有出台确定的法律法规来规范和保障。这些制度和法律的缺失也是造成高校融资易出现问题的重要原因。

三、化解我国高校债务危机的政策建议

(一)建立健全高等教育办学与投资体制

毋庸置疑，国家和政府作为高等教育管理的主体和举办主体之一，有责任对高等教育提供强有力的经费保障。但如果将国家和政府作为唯一的举办主体和投资主体，那么高等教育投资将成为国家难以承担的重负。因此，办学体制多元化，办学机制灵活化成为高等教育改革的必然要求，也是解决高校债务危机问题的必然要求。从具体方式上看，应加大高等教育私有投入的比重，鼓励民间资本进入高等教育体系，加快民办高校的发展。同时也可以加强国际合作办学的力度，吸引外资来支持我国高等教育事业的发展等。从总体上看，应尽快完善我国高校的办学体系和投资体系，高校办学与投资应实行主体多元化。此外，也应充分调动社会投资主体投资办学的积极性，形成多种力量投资办学的新体制和新格局。

(二)将外汇储备注资作为化解高校债务危机的新思路

目前我国的外汇储备超过万亿，规模总量位居世界第一。过高的外汇储备会引发资产风险，过多的外汇债权意味着本国资源外流严重，具有较高的机会成本，会影响竞争力的提高。而动用外汇储备对高校进行注资，对于防止教育贬值和提升人力资本以及夯实能力储备而言，不失为一个战略举措。因此，应充分发挥外汇储备对于国内经济的支持作用，将外汇储备注资作为财政缺位的有效补充。外汇储备注资高校在能够找到法律的支撑，同时在操作上具有较高的可行性。在法律层面上，央行对于外汇储备具有持有、管理和经营的职责，同时《教育法》也支持金融信贷手段对教育事业的发展。在操作上，高校能直接运用外汇储备，从而具有成本优势和灵活性，直接引进世界一流教授，加强公派留学生力度，使高校能够有能力全面实施“请进来”和“走出去”战略。外汇储备对高校注资不失为财政拨款不足的有益补充，可以将其作为化解高校债务危机问题的新思路。

(三)提高高校市场融资能力

综合国外许多高校的实践经验，高校经费来源除了政府拨款以外，通过市场运作向社会融资已成为高校的一个重要途径。高校要通过多渠道实现融资规模效益，在银行借款之外，还可以进行校企联合办学，可以同时解决高校资金不足和毕业生就业问题，还要加大教育开发力度，实现科学技术的有偿服务；另外还有诸如建立大学基金会、发行教育债券或教育彩票、股权融资和信托融资、发展校办产业以及与企业进行互利合作等。此外，建立健全的高等教育社会募捐机制也不失为高校融资的一计良策。在这种募捐机制中，可以包括有面向全社会的公益型高教基金，也可以通过挖掘与整合校友资源，充分发挥校友对母校社会资本的融资功能，构建校友对高校发展的良性互动的发展模式等。将发达国家高等教育市场化运作的成功经验与我国的实际情况相结合，我国可以以民办高等教育为高校市场化的突破口，率先进入资本市场进行有益的尝试，利用资本市场的发展带动民办高等教育乃至整个高等教育的发展，开拓更加广阔的融资空间。

(四)加强高校资金运作管理

我国地方债务问题分析 篇7

一、地方债务的界定

地方债务即地方政府债务.与中央政府债务一并属于政府债务。地方政府债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。其中.地方债券是地方债务的主要构成部分.是由地方政府发行并负责偿还的债券。

二、我国地方债务的现状特点

(一) 地方债务的种类

从发行方面看.我国地方政府债务分为一般债务、专项债务两类.分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资.纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资.纳入政府性基金预算管理。从债务来源看上.既有银行贷款、又有发行债券.还有上级财政部门转贷的。其中发行地方政府债券是地方政府债务的构成基础。

(二) 地方债务的规模

截止2014年底.地方政府性债务总规模为24万亿.其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿.相比2013年6月增长41.3%.或有债务8.6万亿.增长22.9%。2015年批准的地方政府债实行限额为16万亿.包括15.4万亿的存量规模以及新增的0.6万亿。截止2015年8月27日.今年新增的6000亿地方债已发行3837.8亿.资金用途包括偿还部分到期债务、公益性项目投资。

(三) 地方债务的资金使用

2013年6月底我国地方债务的资金如表1所示。债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目.较好地保障了地方经济社会发展的资金需要.推动了民生改善和社会事业发展。如表1显示.在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中.用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元.占86.77%。

(四) 信用体系制度

我国的信用体制并不完善.对地方债务的统计没有统一的口径.且没有合理的债务偿还机制;制度建设不健全.包括缺乏独立、权威的信用评级机构.没有严格、规范的信息披露制度.也没有建立明确、专业的担保机制等.这些在一定程度上增加了地方政府债务的风险。

三、我国地方债务存在的问题

(一) 地方融资平台存在缺陷

根据2014年政府债务审计结果.2013年6月底地方政府债务余额举债主体中融资平台公司在政府负有偿还责任的债务占有的比重最高.约为37.44%.地方政府债务多表现为地方各级政府成立的融资平台负债。

(二) 审批机制不完善

地方政府债务实行限额管理.由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务.必须报本级人大或其常委会批准。多渠道多方式的举债方式使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多举债形式较复杂.不利于对地方政府性债务实行有效的管理。

(三) 地方政府举债融资和偿债机制不够健全

我国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中.大批的债务项目游离于预算管理之外的.并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。同时.地方政府债务的偿债机制不够完善.对政府的举债范围、方式、规模、使用和监督等.没有健全政府偿债准备金制度.不能确保政府债务按期偿还.增强地方政府债务风险。

(四) 地方债务的法律风险

地方政府债券的发行会带来两个方面的法律问题:一是地方政府债券的偿还人问题.二是地方政府债券的信用保障问题。谁是地方政府债券的偿还人?从命名和财政权属上看.应当是地方政府。如果地方政府不具备偿还能力.中央政府是否有偿还义务?第二.地方政府债券是否具有信用保障?地方政府发行债务时.有义务全面真实地披露其财务信息.但地方政府未建立规范的财务信息披露机制.投资者无法了解地方政府的财务状况.无法对其信用风险进行评估。

(五) 地方债务资金使用不当

适度的举债可以弥补财政赤字.建设便民工程项目.加快实现小康社会。但是.若地方政府债务运用不当.举债过度.便会增加债务危机风险。地方政府债券所募集的资金使用情况只能由审计部门监督.但投资者无法进行外部监督.法律也未对此进行明确规定。

四、解决我国地方债务问题的建议措施

(一) 国家政府合理的监管与指导

1、完善地方政府债务管理。

中央政府应制定统一的政府性债务管理制度.各级地方政府应结合实际情况制定切实有效的、且具有操作性债务管理规定.细化债务预算和收支计划.严格债务资金使用管理。建立和完善债务举借、使用、偿还制度.建立信息充分披露制度、政府债务风险预警机制、地方政府偿债机制、政府债务问责机制和政府债务监督检查机制.规范政府行为.提高债务风险的透明度.加强债务风险监控.增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

2、完善社会保障法制度。

借鉴国外经验.尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律;不断完善现有法律.适时制定出部分地方性法规.规范地方政府举债行为;修改现有的担保法.对地方政府提供担保给予明确的法律规定.规定担保权限、原则、条件、范围和程序等;对地方政府债券的发行所引发的法律问题、信用风险、道德风险等问题进行指导.给地方政府债券市场建立良好的法制环境.让其真正做到“有法可依”。

(二) 地方政府科学规范的行为动作

1、科学设计地方政府债券产品。

首先.应充分考虑宏观经济形势因素.短期地方政府债券在短期内为基础设施建设和政府扶持的产业注入大量资金.有利于在短期内刺激地方经济的发展;而长期地方政府债券正好相反.从长期上是一种紧缩银根的行为.对经济有一种平滑和紧缩的作用。其次.可以引入指数化的产品类型。设计指数化的地方政府债券对于地方政府而言.可以降低融资成本;对于投资者而言.投资者有投资信心.产品安全性高.长期回报稳定。

2、有效控制地方债务的发行期限。

为了避免加大地方财政负担.选择合理的发行期限也是必要的。同时针对我国目前地方政府债券流动性差的现象.应当适度扩大地方政府公债的规模.增加二级市场可占有的地方公债的份额.从而增强地方债券的流动性。

(三) 债券市场的促进作用

1、完善债券市场机制。

首先.我国既然对地方债券的发行“解禁”.就应该建立地方债券流通的市场.建立地方债券交易市场和交易网络.对其出台相应的规范指导.并建立相应的监督机构对其进行监督。其次.应鼓励地方政府债券的机构参与者提供完善的地方政府债券市场.如投资银行、证券公司、基金公司、会计事务所等机构应该为地方政府债券市场提供包括债券发行、承销、流通、咨询、审计监督等服务。

2、建立客观公正的信用评级体系。

地方政府债券市场体系中.需要独立中介机构在充分了解相关信息情况下.对我国地方政府债券进行独立、客观地评级.并规定地方政府在发行地方政府债券时必须进行信用评级。评级标准方面.可以参照国际评级机构的通行标准.然后根据我国各地的具体情况进行必要的调整。

摘要：文章在介绍地方政府债务基本知识的基础上.详尽地说明了我国地方债务的现状特点.发现其存在融资平台不健全、审批偿债机制不完善、风险防范意识不强、资金使用不当等问题。针对问题提出了完善地方政府债务管理、科学设计债券产品、规范和限制债务用途等解决措施。

关键词：地方债务,政府债券,融资平台

参考文献

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[3]蒋枫.中国地方政府债券的分析与研究—基于美国与日本的比较与借鉴[J].经济研究导刊.2013. (19) :118-119

[4]李经纬.唐鑫.中国地方政府债券发行制度设计思考—基于国际经验和新经济社会学视角[J].社会科学家.2014, (6) :50-55

谈我国外贸如何应对欧洲债务危机 篇8

一、对欧洲债务危机的深层认识

(一) 欧债危机是一起全球性的金融危机

欧洲的债务危机从希腊的主权债务危机开始。截至2009年底, 希腊政府债务余额已经超过其GDP的110%, 财政赤字超过了GDP的12%以上, 这些指标都大大超过了欧盟规定的标准, 随着2010年4月份之后不断有到期的债务需要偿还, 希腊政府必须要从国际市场筹集大量资金, 但因为其债务负担已经超过规定, 信用评级机构将其债券评级不断调低, 希腊政府通过市场筹集资金的成本将越来越高, 未来偿还债务的能力将进一步降低, 陷入了恶性循环。希腊主权债务危机直接影响欧洲各国以及整个欧元区, 从而影响到美国, 再影响与美国有相关贸易的国家。因此, 欧洲危机并非单一现象的债务危机, 对于欧洲和美国的现况, 危机影响着当地每一个人的思维, 甚至影响世界经济。截至目前, 全球股市平均下跌20%就充分说明这一点。既然是全球性的金融危机, 那么, 我国在制定应对策略时, 就不应该只考虑到欧洲, 而应该从全球经济角度去考虑。

(二) 欧洲债务危机治标不治本

欧洲债务危机深层原因是, 国家的财政入不敷出, 赤字特大, 借助发行债券度日, 且债券发行超过应有的限度。为了化解危机, 欧盟出台7500亿元救助机制更多地是对欧元区经济的稳定和信心起作用, 针对整个欧元区所有可能陷入债务危机的国家, 包括西班牙、爱尔兰等一些国家。其实, 这7500亿欧元是提供贷款和担保, 这笔援助能否真正派上用场还很难说, 援助多半带有“定心丸”作用, 有利于稳定欧洲乃至全球资本市场的信心, 但是, 对于欧洲债务危机来说, 只是杯水车薪, 起不到化解的根本作用。因为, 欧洲债务危机源自欧盟和欧元区体制固有的缺陷。欧盟尤其是欧元区体制最大的缺陷是:统一了各成员国货币政策, 但无法统一财政政策。此次援助并未触及这个体制缺陷, 因此说是一种治标不治本的方案。认识到目前欧洲国家的化解策略, 有助于我们吸取教训, 从而加强风险及时采取措施。

(三) 债务危机将导致欧元危机

这场危机暴露了欧元区经济的内在缺陷。欧元区只统一了货币, 却没有统一的财政, 这是欧元的致命弱点。因为没有统一的财政作后盾, 每当出现危机就难以招架。正因为欧元制度设计上的缺陷, 使市场对欧元货币区是否能够应对此次债务危机存在担忧, 担心债务危机会导致欧元的崩溃, 使债务危机演变为欧元货币危机。即使5月10日欧盟首脑会议和财政部长会议通过了7500亿欧元的援助基金方案, 但仍然难以彻底扭转市场对欧元的颓势。该方案出台之后曾经给市场带来一线希望, 但股票市场仅仅反弹了一天, 就又重新步入连续下跌甚至暴跌的轨道, 欧元对美元的比价已经跌破2008年美国次贷危机爆发时的最低点, 并且已经达到近5年来的新低。

(四) 债务危机也是政治危机

欧洲债务危机表面上看是还不起债而引起的危机, 其实其深刻根源是欧洲福利主义。债务问题并非国家财政周转不灵的流动性问题, 而是入不敷出的结构性问题, 非简单的债务重组能根治的。在欧洲政府的开支里, 福利占比最大, 而福利主义侵蚀国民的生产力。意大利工会的影响力巨大, 企业要开除员工几乎不可能。近20年来, 其经济增长似升若降, 平均每年增长只有0.9%, 税收不足, 便无力还债。低经济增长使税收萎缩, 逐渐形成债务旋涡。因此, 要解决欧洲的债务危机, 必然要减少政府和居民的支出, 使生活水平出现下降, 社会公众对政府不满的情绪会上升, 政治危机一触即发。因此, 从一定意义上来说, 欧洲主权债务危机的救助难度比美国次贷危机还要大, 其拖延的时间也会比次贷危机更持久。

二、欧洲债务危机对我国外贸的影响

欧洲债务危机对我国整体经济影响有限, 但是, 对我国出口贸易影响严重。

(一) 危机对我国出口欧洲影响大

欧洲是中国最大的贸易伙伴, 此次危机势必削弱其购买能力, 对我国的出口是种损失。包括出口欧洲和出口其他地方但与欧洲产生竞争的行业, 从而导致外贸行业失业率增加。同时, 面对人民币升值的压力, 出口成本上升, 也将影响出口。

(二) 欧元对外贸的影响

首先, 欧元对美元汇率下跌, 而我国实行人民币盯住美元的汇率政策, 所受影响较小, 也缓解了人民币对美元名义汇率升值的压力;其次, 短期大规模国际资本的流入, 使人民币面对更大的升值压力。第三, 我国欧元资产的价值降低, 欧洲债务危机引发投资者信心下挫, 欧元贬值, 我国欧元资产缩水。

(三) 欧洲债务危机对我国金融市场的影响

短期内中国金融市场投资受到影响, 但长期会复苏。欧盟是中国最主要的出口市场, 人民币/欧元汇率同比变化率与出口同比数据相关系数达到0.71。这就是说假定其他条件不变, 人民币兑欧元同比每升值1个百分点, 对3个月后中国国际市场环境的恶化, 导致贸易保护主义愈演愈烈。据商务部数据显示, 仅2008年中国出口产品就遭受来自21个国家 (地区) 的93起贸易救济调查, 涉案金额超过60亿美元。其中, 反倾销案件70起、保障措施10起、特保案件2起。其中欧盟对华贸易救济调查立案呈升势, 中国成为欧盟贸易救济调查最大目标国。2009年欧盟对华贸易救济调查新立案7起, 占2009年欧盟对全球新立案件的58%。英国诺丁汉大学商学院教授马顿在与记者的交谈中坦率地表示:“英国以及欧盟国家的公众不像美国人那样担忧中国军事实力增长等因素, 他们关注的焦点是经济问题, l∶k～l∶l中国大批销往世界的产品的质量, 以及是否导致贸易失衡。”这反映出了许多欧洲人的一种心态。

三、欧洲债务危机下我国外贸应对策略

发展国内消费型经济继续扩大内需, 减少对出口的依赖。我国不能依赖出口和经济激增, 而是需要发展一个比较有深度的、国内消费型经济;否则, 我国的经济增长很难有持续性。

消费、投资、出口是拉动经济增长的“三驾马车”。“十五”期间, 随着多年积极财政政策累积效应的释放, 投资率不断攀升, 消费率则持续下降, 我国经历了投资和出口主导的经济发展模式。在此时期, 投资率从2001年的36.5%迅速上升到2005年的42.6%, 约高于世界平均水平20个百分点。其中固定资本形成率由34.6%上升到41.5%, 消费率则从2001年的61.4%, 迅速回落到2007年的49%。在投资的推动下, 经济增长加快, GDP年均增长10.1%。从贡献率看, 投资贡献率迅速回升, 消费贡献率则持续下降。这一时期投资贡献率平均为50.5%, 其中固定资本形成贡献率为49.0%, 消费贡献率为36.9%, 而美国等发达国家, 消费贡献率在70%以上, 我国的消费存在着巨大的发展空间。

世界各国的历史表明, 随着经济发展水平的提高, 投资率最先呈上升趋势, 到了一定程度后稳中有降。但在这个过程中, 投资率一般最高不超过28%, 显然, 相比之下, 我国实际投资率要高出许多。我国投资率偏高, 不仅意味着社会产出中更少的比例被用于消费, 而且带来生产能力过剩、大量银行呆坏账、长期贸易顺差等一系列宏观经济问题 (乔为国, 2007) 。由于投资增长过快, 消费增长明显不足, 大量产品只有对外出口, 所以我国的出口每年以20%～30%的速度在继续增长, 出口依存度已达36%。

扩大内需、刺激消费是我国经济可持续增长的有效手段。居民消费增长率每提高1个百分点, 大致相当于投资率提高1.5个百分点。尽管消费对拉动经济增长的效应非常明显, 但要实现我国经济增长由投资和出口拉动为主向消费拉动为主的转变, 仍然面临一些政策性和体制性障碍, 尤其是消费环境不容乐观、假冒伪劣产品屡禁不止、社会保障不全面、城乡收入差距过大等问题成为影响当前消费增长的突出障碍。因此, 政府要努力创造条件, 多管齐下, 加快经济增长模式向消费主导型转型进程。具体措施如下:

(一) 改善民生且扩大居民消费

一是千方百计扩大就业。要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置, 坚持实施积极的就业政策。强化政府促进就业的公共服务职能, 健全就业服务体系, 加快建立政府扶助、社会参与的职业技能培训机制, 完善对困难群众的就业援助制度。二是合理调节收入分配。要坚持各种生产要素按贡献参与分配, 着力提高低收入者收入水平, 逐步扩大中等收入者比重, 在经济发展基础上逐步提高最低生活保障和最低工资标准。三是完善公共卫生和医疗服务体系。加大政府对卫生事业的投入力度, 大力发展社区卫生服务。深化医疗卫生体制改革, 认真研究并逐步解决群众看病难、看病贵问题。四是深化教育改革。强化政府的义务教育保证责任, 大力发展职业教育, 加大教育投入, 建立有效的教育资助体系。

(二) 提高农村居民收入

扩大消费需求的重点应放在提高农民收入上。为此, 一是要采取综合措施, 广泛开辟农民增收渠道。二是要大力发展县域经济, 加强农村劳动力技能培训, 引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移, 带动乡镇企业和小城镇发展。三是要继续完善现有农业补贴政策, 保持农产品价格的合理水平, 逐步建立符合国情的农业支持保护制度。四是要加大扶贫开发力度, 提高贫困地区人口素质, 改善基本生产生活条件, 开辟增收途径。五是要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度, 依法保障进城务工人员的权益。

(三) 整顿市场秩序并净化消费环境

混乱的市场经济秩序会恶化消费环境。整顿和规范市场经济秩序的中心内容是直接关系广大群众切身利益、社会危害严重的突出问题, 坚决打击制售假冒伪劣商品的行为, 切实维护消费者合法权益。因此, 营造放心消费环境, 既是整顿和规范市场经济秩序的主要内容, 也是促进我国消费主导型经济增长方式的必要条件。

(四) 扩大社会保障覆盖面且提高社会保障水平

从目前的情况看, 消费者普遍的心理预期是未来收入的不确定性和支出的确定性。为此, 要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系, 合理确定保障标准和方式;完善城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度;增加财政的社会保障投入, 多渠道筹措社会保障基金;逐步提高基本养老保险社会统筹层次;解决进城务工人员社会保障问题等。

同时, 把扩大面向中低收入群体的供给体系作为扩大消费水平的重点, 促进消费潜力的有效释放。当前消费不振原因之一在于消费结构断档, 供给与需求结构不衔接。一方面, 高档消费品供给过多, 需求不足;另一方面, 适合中低收入群体的房地产、汽车、教育、医疗等产品供给不足, 远远不能满足需求。因此, 政府一方面应当对高档消费品的生产和消费通过税费形式加以限制;另一方面, 要采取必要手段, 加大对普通大众可承受的廉价商品供给, 从而有效引导普通大众消费潜力的释放。

(五) 积极寻找新市场

通过理性分析金融危机对我国外贸出口企业的影响。在看到不利因素的同时, 也可发现其中所包含的积极意义。中国商品主要是日用消费品, 以物美价廉而取胜。在经济大幅下滑的情况下, 消费者会首先弃用昂贵的消费品, 而愿意选择实用的中国货。因此, 经济危机后影响最大的是对美国、欧洲奢侈品的消费。至于中国产的基础产品, 如纺织品和轻工制造品, 不但不会受到影响, 对于以此为主要产业的我国中小企业而言, 反而是利好消息。可见, 在经济发展停滞甚至倒退, 美国政府和人民还保持较高消费的情况下, 美国的国内供给将更依赖于国际市场。中国产品以其物美价廉, 在美国居民收入增长放缓的情况下竞争力更强, 这就为加强中国对美产品出口提供新的机遇。因此, 在世界金融危机的影响之下, 我国外贸出口企业要切实增强忧患意识, 在尽量避免各种不利因素, 规避各类风险的同时, 也要看到风险之外所隐藏的巨大市场机遇, 从容应对挑战!

要积极制定相关政策, 防止欧洲债务危机对中国的进一步冲击。一方面, 尽量减少出口萎缩带来的损失;另一方面, 要积极实施市场多元化的战略, 全力拓宽外贸出口的渠道。

一是鼓励有条件的企业响应国家走出去战略, 到越南、非洲或南美洲等国开设工厂。这样不仅可以降低企业的环保成本、劳动力成本及运输成本, 而且还可以规避贸易壁垒, 增强我国产品的国际竞争力, 拓宽出口的渠道。二是外贸企业要通过网络营销等手段来拓展新兴市场。鉴于近年来巴西、印度、南非等国的经济体发展速度极快, 我国的外贸出口完全可在美国之外求出新的增长点。既是如此, 我国的中小型外贸企业完全可以打开新的上升通道。国外买家为更多地降低采购成本, 也会尽量减少商务旅行和实地参加展会的数量, 而更依赖于电子商务平台开展采购, 这就给中小企业提供了变不利因素为有利因素的良机。三是外贸企业可利用原产地优惠来渡过难关。近年来, 我国大力开展自由贸易区谈判, 陆续与部分国家达成一系列贸易协定, 比如亚太贸易协定产地证、中国—东盟自由贸易区产地证、中国—巴基斯坦优惠原产地证书等。因为区域性贸易协定的关税优惠是对等的, 技术性壁垒也就很少从而使区域性优惠政策慢慢代替了普惠制优惠, 成为我国出口产品的重要优惠政策。对于外贸企业来说, 也要利用好产品原产地证, 积极争取关税优惠待遇, 使产品的价格更具竞争力。

综上, 金融危机形势下, 我国依靠投资拉动增长、靠出口为快速增长的工业产能提供出路的增长模式难以为继, 两者的叠加效应进一步强化了我国经济模式向消费主导型经济转型的必要性。因此, 必须通过进一步的改革, 强化国内需求增长的能力, 使我国经济今后能靠国内民间消费的增长来带动。否则, 未来我国经济和社会发展将面对更大的挑战。

四、应对欧洲债务危机应采取的政策措施

2009年以来.我国已出台多项重大举措以刺激进出口。比如上调出口退税率、下调了部分商品出口关税、下调贷款利率和中小金融机构准备金率等。出口退税是一种有效鼓励外贸出口的手段, 有利于减少企业成本, 在国际市场上维持价格上的优势。尽管国际上有反对中国采取出口退税措施的声音, 觉得会对别国企业造成威胁。但是, 我们要认识到出口退税作为国际惯例, 完全符合世界贸易组织的要求。在金融危机的背景下, 外贸企业已经受到了巨大的冲击, 政府有权采取政策调整的方式来保障经济稳定, 强化对出口企业的支持力度, 确保贸易稳定。同时, 政府还需要适当调整外贸政策, 特别是要支持优势企业和产品的出口, 并增加国内需要产品的进口, 在一系列方面改善外贸环境, 通过增值税转型和税制改革来激发企业活力。

应对全球金融危机, 我国商务的基本方针是“千方百计稳定出口增长”, 确保增长的措施, 包括财税金融政策, 开拓新兴市场, 优化出口商品结构, 发展服务贸易和扩大进口等。2008年12月, 国务院相继两次上调出口退税率 (第一次是提高3770项商品退税率, 第二次是提高部分技术含量和附加值高的机电产品出口退税率) , 然而, 此举并不足以应对在我国才刚刚进入“初冬”的金融危机, 换句话说, 5项措施及已经出台的出口退税, 根本无法保障“稳定出口增长”的基本国策。

鉴于我国外贸依存度之高, 出口增长对中国经济发展和社会稳定关系巨大, 而稳住出口增长, 沿用传统的出口退税的做法, 远水难救近火。因此, 应对国际金融危机, 稳住出口增长的基本策略, 应当从根本上解决出口企业的自身活力和竞争力问题。我国不是有庞大的金融存款和雄厚的外汇储备吗?这一条件完全可以支持政府改变帮扶思路, 对出口企业采取非常措施, 真正实现对出口企业支持的策略性转变。具体做法可选择:

(一) 变出口退税为全额免税

这一政策的实行可规定一定的年限, 如从当年1月至当年12月。在非常时期实行出口统一免税案的理由是:第一, 传统意义的退税率的微调对于出口企业尤其是劳动密集型的企业来说是杯水车薪, 劳动密集型企业的退税率已从13%提高到14%, 距离全额退税也就只有几个百分点, 国家无须为保留这几个百分点而令企业大费周章。第二, 我国的退税率分为5%、9%、11%、13%、14%和17%六档, 全额免税可减少出口企业申报、纳税、退税的环节和手续, 节省税务部门的人力资源。第三, 减少出口企业为纳税而举债的可能性, 也避免出口企业为退税而拉关系走后门, 腐蚀税务人员。

(二) 减免出口企业所得税

企业出口能力源于企业的活力, 企业的活力主要看它本身资金的流动率, 以及产品生产的正常性。在金融风暴的影响下, 出口企业的资金运转和生产大都出现障碍, 活力大打折扣。针对这种情况, 政府规定一定时期内减免出口企业所得税和个人所得税, 实实在在减少出口企业和工人负担, 将对提升企业活力, 促进产品出口起到立竿见影的作用。

(三) 变出口管制为有效变通

我国的出口管制已经形成一个相对保守、繁琐的管理体系, 各种各样的限制, 不利于调动出口企业的积极性。而在金融风暴的非常时期, 政府要确保出口增长, 无疑必须调动地方、企业、个人等诸多方面的积极性。原则应是:放松管制, 保障生产;稳定出口, 保障就业。如果因为繁文缛节的管制环节致产品出口受阻, 工厂停工, 工人失业, 应当追究相关管理部门的责任。当今情势, 稳定出口关系到千千万万工人的就业和千千万万个家庭的生活, 悠悠万事, 唯此为大。

(四) 无条件对中小企业实行帮扶

由于资金、规模等因素的影响, 中小型企业的抗风险能力相对更差, 在金融风暴冲击下, 我国中小型出口企业几乎一片哀声。鉴于中小型企业在实体经济中占据的重要份额及作用 (据亚太经合组织提供的数据, 中小企业为本地区贡献了超过90%的贸易往来, 创造了60%的就业机会) , 更由于中小企业是一个国家的未来和希望, 因此政府要采取切实措施帮助中小企业渡过难关。如深圳出台《关于优化政府服务促进企业发展的若干措施》, 建立“再担保基金”, 为中小企业融资;社会各界要给予中小企业以更多的理解和支持。尽管中小企业经营困难有多方面的原因, 在各国政府都纷纷对规避巴塞尔协定规则的具投机性质的华尔街银行伸出援手的情势下, 我们有什么理由对濒临倒闭的中小企业袖手旁观呢?如按照一些舆论关于帮扶中小型企业必须首先搞清其属于经营不善还是危机所致然后才决定是否予以扶持, 那么, 等待多维度多层次的搞清楚和分清帮扶等级, 我国的中小企业在金融风暴中关闭的数字恐怕就更多了。

(五) 转型升级, 增强出口产品结构平衡

大量进口工业原料、燃料, 大量出口工业制成品。日本就是典型的加工贸易型经济国家。我国出口到欧洲的大部分产品也是加工贸易型产品。工业经济增速可能放缓;企业利润明显下降, 企业投资动力趋弱;出口产品结构变化促进工业结构升级;加工贸易型企业向一般贸易型企业转变。福建省应对欧洲债务危机影响的策略是:增强经济结构的平衡性。提高抗风险和稳定发展的能力;转变经济增长方式发展内需;严格控制地方财政规模, 加强风险意识;增强对特色产业的扶持;提高企业应变能力。

(六) 加大对高新技术产业的扶持

加强人才引进, 提高研发能力。高新技术产业的发展最终决定因素是人才, 引进高端人才不仅能促进企业发展, 而且能带动一个产业的壮大。在人才引进上, 政府要积极搭建平台, 采取灵活机制为企业引进人才;企业要学会用人、发挥人才的作用, 根据发展的需求建立人才库、专家库。要学习借鉴先进地区的经验, 研究制定吸引人才、留住人才的措施, 真正发挥专业人才的作用, 为推进高新技术产业快速发展提供智力支持。

加大扶持、支持力度, 不断壮大高新技术产业集群。各级各有关部门要认真研究帮扶措施, 把上级优惠政策研究透、利用好, 建立健全信息库, 与企业达成资源共享。要加强服务, 积极解决企业发展过程中遇到的难题。要健全帮扶制度, 建立高新技术企业协会, 使企业之间形成相互交流、相互启发的平台, 进一步开阔视野, 共同发展。

加强领导优化环境, 推进高新技术产业发展。高新技术产业的发展不仅决定着经济的现在, 而且决定着经济的未来。各级各部门要把高新技术企业发展摆上重要议事日程, 建立定期协调、调度工作机制, 采取更加有效的措施全面了解企业发展状况, 全力以赴促进高新技术企业发展。对符合产业政策、技术含量高、创新度高、经济社会效益显著的技术项目要大力支持, 在高新技术产业发展中起到引领作用。

五、结语

希腊危机引出的欧盟债务危机对中国经济的影响有限, 最大的影响主要表现在两个方面:一个是外汇储备安全。2008年美国次贷危机进而引发金融危机期间, 我国不少外汇储备给由美元投资换成了欧元投资, 企业、个人外汇也有这种倒汇现象, 近期希腊危机引发的欧元危机及其贬值, 无疑招致汇率损失。另一个是外贸出口。中国企业、特别是浙江的一些企业, 相当部分产品出口欧洲, 比美国名义市场还大。此次欧盟大规模救助计划势必引发成员国政府紧缩, 紧缩可能导致需求收缩, 需求收缩导致进口减少, 最后可能影响中国商品在欧盟的销路。

对中国这样巨大的新兴市场经济体而言, 由于内部市场很大, 由于资本账户没有开放, 因此希腊债务危机的影响毕竟有限。实际上中国2009年初经济探底及后来的反弹, 都是由国内调控政策引致的。估计未来世界经济前景不会乐观, 中国应及早坚定信心, 立足内需市场实现新的增长, 尽量减少对海外市场的过度依赖。目前中国的名义GDP居全球第二～三位, 但出口已经全球第一了, 若能尽快启动国内消费需求, 则发展将更具可持续性。对于中国股市近日的震荡, 这多半是投资者对国内宏观经济政策收紧预期的反应, 少半才是受到欧洲债务危机引发的全球股市震荡的影响。

总而言之, 中国经济增长的主要动力在国内而非国外, 只有把13亿人的内需启动了, 将大众消费比重提升上去了, 我们的经济下一步才会有持续时间较长的增长。

摘要：美国次贷危机尚未平息, 由希腊引发的欧洲债务危机又接踵而来。如何理解欧洲债务危机的深层原因, 欧洲债务危机对我国外贸预期影响几何, 如何应对欧洲债务危机是我国外贸迫切需要考虑的问题。

我国地方政府债务管理研究 篇9

1、地方政府债券

地方政府债券也被称为“市政债券”, 起源于19世纪20年代的美国, 按照美国法律规定, 是指州、市、县、镇、政治实体的分支机构、美国的领地、以及它们的授权机构或代理机构所发行的债券。我国宪法和法律禁止地方政府发行债券, 所以目前我国市场上并不存在真正意义上的地方政府债券。从2009年起, 为了应对国际金融危机对我国的冲击, 刺激国内需求, 中央政府开始代地方政府发债, 以提高地方政府对经济刺激计划进行配套投资的能力。中央代发的地方政府债券, 有特定的使用方向和范围, 纳入地方财政预算管理, 中央主要起“担保”的作用, 不承担偿还义务。同时进行了地方政府自主发债试点, 由上海市、浙江省、广东省、深圳市四地各自组织实施, 由财政部统一代理还本付息工作。

2、地方政府融资平台

根据国发[2010]19号文件, 地方政府融资平台是指地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 具有政府公益性项目投融资功能, 并拥有独立企业法人资格的经济实体, 包括各类综合性投资公司, 如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等, 以及行业性投资公司, 如交通投资公司等。

20世纪90年代初, 我国部分经济发达地区开始出现地方政府融资平台, 经过近二十年的发展, 我国地方政府融资平台数量达上万家, 其中70%以上为县区级融资平台。地方政府融资平台在筹集建设资金、发展地方基础设施和促进地方经济繁荣等方面做出了巨大的贡献, 但其举借的大量债务也影响着我国财政和金融行业的稳定。

二、我国地方政府债务的种类及内容

结合Hana Polackova Brixi创建的政府债务矩阵与我国的实际情况, 本文按照举债主体性质、债务表现形式等不同的标准, 将我国地方政府债务分为两大类, 一是根据债务发生与政府机构的联系程度分为直接负债和或有负债;二是根据债务的表现形式和风险的隐蔽程度, 分为显性债务和隐性债务。

1、直接显性债务

直接显性债务是指通过政府自身的信用, 直接举借或明确偿付责任的债务收入。主要包括以下项目:地方政府部门举借的各种外债、通过签署借贷合同取得的借款和地方政府拖欠的各种工程款和工资等。

2、直接隐性债务

直接隐性债务是由于政府施行的各种社会保障政策产生的债务。这类债务主要包括养老保险金缺口、失业保险金缺口和医疗保险金缺口。

养老保险基金缺口来自于我国职工养老保险金由现收现付制度向社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度转变。根据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示, 在32个统筹单位中 (31个省加上新疆兵团) , 2010年有15个收不抵支, 缺口达679亿元;2011年收不抵支的省份虽然减少到14个, 但收支缺口却高于2010年, 达766.5亿元。

3、或有显性债务

或有显性债务是指在某些特定情况下, 政府需要承担的相关偿付义务。这种义务与政府自身收入支出没有直接关系。这类债务主要包括政府担保债务和粮食企业亏损挂账。

政府贷款担保债务是指在企事业单位或其他经济主体进行国内外贷款业务时, 由地方政府为其提供还款担保所形成的债务。政府贷款担保可能形成的偿付义务要在未来的特定情况下才可能发生, 所以并不一定会形成地方政府债务, 只有当被担保经济主体不能按时支付所欠债务时, 地方政府才会承担偿付义务。

粮食企业亏损挂账产生于1998年, 国家为了支持农业发展, 调动农民种粮积极性, 大力推行“保护价敞开收购、顺价销售”这一粮食收购制度, 但由于市场原因, 国家保护性收购价长期高于粮食实际销售价, 导致大量粮食供销企业出现严重亏损挂账。

4、或有隐性债务

或有隐性债务是指政府由于自身职责必须承担的各种不确定性债务。由于这种债务的发生是不确定的, 风险难以准确预计和衡量, 所以此类债务的规模和数量是难以准确计量的。

这类债务主要包括: (1) 各类事业单位投资的公益性项目 (例如教育、医疗和环境卫生等) 所举借的债务, 虽然政府不直接承担偿还债务, 也不提供担保, 但当这些事业单位无法偿还债务时, 政府有责任代为偿还; (2) 对自然灾害和突发事件的救助。

三、我国地方政府债务现状和问题分析

1、各级地方政府负债率高, 省级以下政府情况尤为严重

截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元, 政府负有偿还责任的债务67109.51亿元, 占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元, 占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元, 占15.58%。

从政府层级来看, 截至2010年底, 全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元, 分别占29.96%、43.51%和26.53%。

2、债务资金支出以公益性、基础设施项目为主体

2010年底地方政府性债务余额中, 尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元, 占10.31%;已支出96130.44亿元, 占89.69%。已支出的债务资金中, 用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。

根据以上对于地方政府债务种类和规模的分析, 目前我国地方债务的显著特征是数量巨大、种类繁多及相关债务信息不透明, 同时由于没有一套完整合理的地方债务管理制度, 各类债务风险不断积累, 在个别地方甚至可能出现地方政府债务危机, 影响我国经济建设和社会稳定和谐。地方政府债务管理存在多方面的问题, 主要有以下几点:

(1) 地方政府没有举债权限, 存在大量违规债务, 举借渠道不透明。由于我国《预算法》规定地方政府没有举借债务的权利, 但是从社会经济发展现实角度出发, 地方政府在履行其职能的过程中不可避免要通过举借各种债务筹集生产建设资金, 所以各级地方政府就会采取各种替代措施, 变相举借大量债务。

(2) 地方政府债务收支未纳入预算管理, 债务监管不到位。除极少数地方政府债务外, 大部分地方政府债务收支未纳入本级预算进行相应的管理和监督, 导致大量地方政府债务脱离相应的监管, 存在债务规模数量和偿还措施不明确等混乱现象。同时, 由于预算监管的缺失, 大量债务资金被违规使用, 例如投入到房地产市场、股票市场等, 甚至出现部分资金被个人据为己有的贪污腐败问题。地方政府债务收支未纳入预算管理, 导致地方政府

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摘要：由于大规模的基础设施建设和投资需求, 导致地方政府债务的规模和数量也同步增加。我国预算法和担保法都明确规定地方政府不得举借债务, 不得违规提供担保。但实际情况是, 各级地方政府都在通过各种渠道进行举债, 这些债务没有纳入预算管理, 其规模和结构情况还没有一个准确的数字能够说明, 混乱无序的地方政府债务管理方式将给我国经济带来巨大的隐患。

关键词：地方政府债务,管理,制度设计

参考文献

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[3]张海星.建立我国地方公债制度的探讨[J].宁夏社会科学, 2004:2-4.

我国地方政府债务风险探析 篇10

关于地方政府债务的问题在国外已经有相当成熟的研究,并建立了相对完善的地方政府债务管理体系,包括债务的预算、发行、监管以及风险预警与控制等。而在我国,法律明文规定地方政府是不可以举债的,但并不是说地方政府中就不需要有债。改革开放以来,随着我国经济的发展需要以及我国处于不断变化着的世界经济环境之中,地方政府债务显现出其存在的必要性。特别是在金融危机对我国的影响下,地方政府债务成为我国相关各界关心的重点领域。自1994年财税体制改革至今,我国地方政府一直采取多种方法进行债务融资。但是,随着债务规模的不断扩大,以及要使得地方政府的债务能够实现良好运转,对债务的风险评价就显得尤为重要。当前,地方政府债务风险问题已成为了我国经济运行发展的系统性风险之一,国务院已经委托审计署对我国地方政府债务问题进行全面摸底,涉及到中央、省、市、县、乡五级政府。

二、地方政府债务的基本情况

(一)地方政府债务存在的必然性

分析地方政府债务存在的必要性,就要从分析地方政府的职能入手。地方政府的主要职责是:第一,实现地区经济的稳定运行及增长;第二,提供地区内社会公共产品与服务;第三,优化地区内资源配置。分税制以来,地方政府要满足地方经济的发展,供给地方经济发展所需要的公共产品,以及提高人民的生活水平,仅仅依靠财政收入是远远不够的。所以,地方政府通过举债来满足这些必须的发展需求。

1994年,我国财政体制改革开始采用分税制。在分税制体制下,在中央政府与地方政府之间,权利上划分了财权与事权,税收上划分为中央税、中央与地方共享税、地方税。这样以来,中央政府与地方政府的财政收支发生了巨大变化。根据我国地方政府支出占全国财政支出的百分比走势图,分税制前后地方政府支出较全国财政总支出而言变化不大;同时根据我国地方政府收入占全国财政收入的百分比走势图,可以很明显地看出,从1994年分税制改革开始,我国地方财政收入就有了大幅度的下降,这是由于分税制下地方政府的财权明显缩水,但是事权还是依旧。随着经济的发展,地方政府针对这样的财政收支缺口压力,就不得不采取举债行为,这就是地方政府债务存在的最大必然性。

(二)地方政府债务的现状

1.债务分类。

地方政府债务主要有两种,一种是显性债务,另一种是隐性债务。显性债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。隐性债务主要包括地方政府担保债务、社会保障自己缺口等。

2.债务规模。

近几年来,我国地方政府债务呈现规模庞大、普遍扩张、县乡级政府的负担较重的趋势。由于各方统计口径不一致,对我国地方政府债务规模也存在不同认识。同时,由于我国明文禁止地方政府举债,所以地方政府融资的行为及手段大都比较隐蔽,这就对地方政府债务数据的真实性及可靠性提出了质疑。整个地方政府债务体制缺乏足够的透明度,特别是在对其中或有负债的统计上产生严重阻碍。根据审计署的数据,地方政府债务规模2004年为4000万亿元,2010年为11000万亿元,2012年达到15000万亿元。

2013年3月,中国银监会主席尚福林表示,2012年末,地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元,这并不包括债券、信托等融资渠道,如果加上这些数字将会更高。2013年6月,审计署发布的“36个地方政府本级政府性债务审计结果公告”显示,36个地方政府本级政府性债务余额已经接近3.85万亿元,比2010年增长近13%。在这些债务中,来自银行贷款的占78.06%,来自发行债券的占12.11%。

3.偿债资产。

根据我国地方经济发展现状,目前,地方政府的偿债资产主要有地方政府财政收入和地方政府性基金收入。其中地方政府财政收入占主体地位,主要包括税收收入、非税收收入以及政府转移支付。地方政府性基金收入中,通过出让土地使用权所得收入占最大比例。在我国“营改增”试点范围的不断扩大、转移支付的有限规模,以及房地产拉动经济的效应下,目前地方政府越来越关注土地所带来的收入,其债务偿还过度依赖于土地收入,导致地方政府陷入“地权怪圈”。

(三)地方政府债务存在的问题

目前我国地方政府债务发展过程中呈现出来的特点是债务规模越来越大、债务结构复杂,举债手段多样化且没有有效的监管措施,在这样的情况下,地方政府债务风险越发凸显,影响着我国国民经济的健康发展。具体而言,主要表现在以下几个方面。

1.地方政府被动举债,缺乏风险意识。

我国法律明文规定地方政府不能独立发债,但是地方政府在经济发展的需要下,又不得不借助外部融资方式取得所需资金,并且这种方式具有不透明性。同时,由于有国家财政兜底的原因,地方政府举债几乎没有还款的压力,进而严重缺乏债务风险意识。这种情况下,地方政府一般都采取借新债还旧债的方式,很少考虑到所持债务的风险。

2.缺乏规范的地方政府债务运转机制。

地方政府运转机制涵盖从债务预算开始,一直到债务的清偿,主要包括地方政府债务预算机制、地方政府债务规模控制机制、地方政府债务清偿机制。我国目前的现状是,占绝对比例的地方政府根本没有进行地方政府债务预算,庞大的地方政府债务完全不在政府预算管理体系之内,这就导致了地方政府债务的不透明性。对于债务规模的控制机制,法律上对地方政府举债的限制导致地方政府举债行为的隐蔽性,这对债务规模的统计以及结构控制造成很大障碍,目前虽然已有地方政府建立了这样的机制,但也都形同虚设。地方政府目前在清偿债务的方式上,大都采用借新债还旧债,用“大窟窿”填补“小窟窿”,缺乏债务清偿的长效机制。

3.缺乏有效的债务风险评价体制。

目前,我国地方政府债务负担不断加重,但是并没有对其债务进行有效的风险评价。如果不进行有效的风险评价,地方政府就无从得知所持债务对本地区经济运转的影响,更无法及时对所持债务规模、结构、清偿等进行调整以防控风险,也无法得知以后年度是否可持续进行举债。我国地方政府目前缺乏这样完整的风险评价机制。

三、地方政府债务潜在风险的成因分析

(一)体制原因

我国自1994年以来实行分税制财政体制,分税制使中央政府与地方政府财力出现明显差距,同时财权与事权极其不匹配,这一体制在多年的经济运行中显现出一些严重弊端,导致地方政府债务规模及潜在风险急剧扩大。

一方面,政府间的财力获得与支出责任相背离的现状使地方政府财政运转困难,直接导致地方政府债务急剧增加,债务的增加又使地方政府除承担本地区经济常态发展的压力之外,还要背负还债的压力,压力重重,陷入“死胡同”。特别是随着经济不断发展,财权上移,而事权逐步下放到基层政府,这一现象在县乡两级政府中达到极致。县乡两级政府持有最少的财权,却承担着庞大的基础公共服务,包括各类医疗、教育等支付等。同时,转移支付和专项补助存在额度较小的问题,况且一些专项补助根本解决不了目标财政问题。归其原因,主要还是在于以下两方面。一是经过分税制改革,我国的财政收入集中于中央,而地方财政预算收入是完全难以覆盖预算支出的,在这种情况下,地方政府只能借助于外力,包括借款等方式,筹措到预算外的收入。二是中央政府与地方政府财权事权划分的不合理不仅带来地方政府债务规模的不断扩大,而且这种不合理性也会导致各级政府的财力与财权的划分不合理性,使各个地区之间的贫富差距越来越大,更加加大了基层政府的财政困难。

另一方面,我国目前处于经济转轨时期,新的经济体制改革还尚未建立,仍处于市场经济的过渡时期。政府与市场的关系仍然是当今亟需解决的重大问题,大多数地方政府并没有建立起“服务市场”的理念,反而仍然表现出计划经济时期的“指挥市场”现象。同时,在中央政府放权让利的改革进程中,地方政府获得了更多领域的发展权限,地区的发展与繁荣也与地方政府的政绩高度相关,在这样的利益驱使下,地方政府必然要着眼于那些能够带来高回报的项目。这使得在经济发展过程中,本应该作为市场主体的企业被政府取代,政府慢慢演变成为一个独立的经济利益主体,使地区之间存在激烈的竞争,地方政府纷纷只着眼于自身的地区利益。在这种地方政府间的激烈竞争利益格局下,市场经济机制并不能发挥其资源配置的基本功能。

(二)管理原因

管理层面上,形成我国地方政府债务潜在风险的原因主要有两个方面:一个是地方政府债务的管理制度,另一个是地方政府官员考核管理制度。

地方政府的债务融资并不是由地方政府本身完成的,而是分散在其所属的企事业单位或者相关职能部门。例如,地方政府一般会通过投资建立公司,以公司融资的名义向银行借款。在这种情况下,政府就很难直接对融资的整个过程进行有效的监督管理,债务的总规模以及结构等方面就很难被控制。对于即将到期的债务,地方政府往往是临时不得已偿还,这样的“不可控”致使债务的偿还没有计划性。这种模式存在很大的债务危机隐患,一旦债务规模超过地方政府立即能够偿还的数额,或者在偿债高峰时期,很有可能导致巨大的债务危机。同时,这样遮遮掩掩的方式也使地方政府债务存在严重不透明的问题。地方政府举债本身就缺乏偿债责任,大部分地方政府很少有强烈的债务责任意识,这个弊端使地方政府缺乏约束。财政部门不能有效的对其进行监管,而最后有可能形成坏账的巨额债务还得由财政偿还。除此之外,我国地方政府中几乎没有建立起应对债务危机发生的机制。一旦爆发严重的债务危机应该如何快速应对并采取有效措施,是地方政府严重缺失的。从债务筹措到最后偿还的整个过程中,缺乏计划性和应有的责任感,导致地方政府的举债行为存在很大随意性,包括债务规模、结构和形式。换句话说,地方政府对其持有的债务是“不可控”的。这样的举债模式及内外部环境,给地方政府债务的筹集、使用、管理和偿还等一系列方面带来严重的弊端。

目前,我国地方政府官员在其任期期间,主要通过提升“政绩”来为自己争取升迁的机会。这样的结果就是地方政府官员片面追求政绩,只强调在其任期内多搞建设。为达到这样的目的,这些地方政府官员不顾及政府财政的承受程度,纷纷大肆举债,大搞“形象工程”、“面子工程”,导致地方政府官员普遍存在短期化行为。这些工程有可能帮助其升迁,如果工程失败,责任也不会由这些官员们自己承担,更不用说因为建设而筹措的大量债务负担。

(三)市场原因

导致地方政府债务风险的市场原因主要是指我国市场化改革的不完善, 这种不完善导致了地方政府债务风险的加剧。

在市场经济体制下,市场的主体是指在市场上从事经济活动,享有权利和承担义务的个人或者组织体。市场主体具有盈利性,这是其最本质最重要的特征。而且,市场主体还应当具有独立性,主要表现为产权和经营权的独立。一般而言市场经济中市场主体应该是企业。这里的企业是指独立的企业,高度自由的自主经营、自负盈亏的企业。我国自改革开放以来,虽然企业已经获得生产经营的自主权,但是在自由程度上还不够,在很多领域中企业还不能够完全拥有自主决定权。同时,在产权独立方面,我国的市场化进程还不到位。这种不到位还反映出我国在经济发展过程中仍很依赖计划的作用。地方政府在举债时缺乏风险意识,就是因为有财政兜底。即使所借银行的款项不能按期偿还,致使一些国有银行形成的坏账也都会以计划方式解决。所以,这种对计划的依赖性滋生了地方银行举债缺乏风险意识。也是由于我国在市场化进程中,相关的法律法规没有完全建立起来。地方政府举债行为的整个过程应当有有效地监督,从举债之前的债务预算到最后的债务完全偿还,都需要有效的法律法规进行管理监督。

四、地方政府债务的风险评价

(一)地方政府债务风险的现状分析

本文通过构建地方政府债务风险的指标体系来识别目前我国地方政府的债务风险状况。关于我国的地方债务数据,最权威的是来自审计署两次大规模的摸底审计。第一次是2011年3月至5月,审计署全面审计了全国省市县三级地方政府债务。数据显示,截至2010年底,我国地方政府债务余额为10.7万亿元。第二次是2012年11月至2013年2月,审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。数据显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元,比2010年增长12.94%。

本文对地方政府债务风险评价使用的指标主要有地方政府债务负担率、地方政府债务率、政府整体债务负担率和政府整体债务率。

地方政府债务负担率是年末地方政府债务余额与地方GDP之比,表示年末在地方GDP中有多少是地方政府债务。在这个指标的测算中,特别注意的是60%是国际警戒线。

地方政府债务率是年末地方政府债务余额与地方财政收入之比。表示年末地方政府的财政收入能够负担多少债务。

政府整体债务负担率是年末中央政府与地方政府的债务余额总额与全国GDP之比,表示全国政府整体的债务总额占全国GDP的比重。

政府整体债务率是年末中央政府与地方政府的债务余额总额与全国财政收入之比,表示年末全国财政能够在多大程度上负担整体政府的债务。

无论是地方政府债务率还是整体政府债务率,现行的国际标准为100%的国际警戒线。

本文选用审计署公布的官方数据为基准,对我国地方政府债务风险进行评估。截至2012年末,我国地方性债务余额12.1万亿元,中央政府债务余额7.83万亿元,地方政府财政收入6.1万亿元,全国GDP51.8万亿元,全国财政收入为11.72亿元。通过以上数据,可以得出地方政府债务负担的相关指标。

可以发现,以审计署公布的数据为基准,我国的地方政府债务负担率为21.84%,小于国际警戒线60%。然而,我国地方政府债务率和整体政府债务率分别为198.18%与170.03%,均超过国际警戒线100%。也就是说,即使假定地方政府的债务风险完全转移到中央,170.03%这个数据也足以为地方政府及相关部门敲响警钟。

(二)地方政府债务的可持续性分析

地方政府现存的债务风险是否能够实现可持续性,是我国地方政府面临的最大问题。本文试图通过建立地方政府债务可持续的动态模型,分析我国地方政府债务的可持续性,帮助地方政府适时调整财政收支,以确保债务处于可控的范围内。

1.建立模型。

本文采用的地方政府债务可持续性动态模型的思路是把未来各期内财政收支差额进行贴现,看其是否能够弥补地方政府目前的债务。设地方政府期初的债务余额为B0,可用于偿还债务的资产总量为A0,RN为地方政府第N期的财政收入,EN是第N期的财政支出,SN是第N期的地方财政收支差额,也是基本预算余额,即SN=RN-EN,当SN>0时,说明政府基本预算盈余,当SN<0时,说明政府基本预算赤字。r是地方债务贴现率,即利率。

公式(1)两边同时除以国民经济总量,用YN表示,那么SN/YN即表示地方政府各期的盈余率或赤字率,用s表示。同时设g为经济增长率,那么公式(1)就可以变为:

对式(2)进行变式,并根据等比无穷级数可得目标值:

式(3)表示地方政府要实现债务的可持续性,就要保持s*的财政盈余率或者赤字率的目标。当A0-B0>0,即政府可用于偿还债务的资本为正,只要实际赤字率小于s*,地方政府就能够保持债务的可持续性;当A0-B0<0,即政府可用于偿还债务的资本为负,只要实际盈余率大于s*,地方政府就能够保持债务的可持续性。

2.实证分析。

截至2012年末,我国地方性债务余额12.1万亿元。根据财政部会计决算部门的数据,地方政府可用于偿还债务的最大资产额为10.34万亿元。那么A0-B0的值是负数,GDP增长率为7.8%,债务利率与GDP增长率差额为3%,按照公式(3),目前地方政府债务的s*为6.31%。也就是说,只有未来地方政府的盈余率保持在6.31%以上,才能够保持地方政府债务的可持续性。

通过分析我国地方债务风险形成的原因以及对截至2012年末我国地方政府债务的量化分析,可以发现,目前我国地方政府债务存在很大的风险。在这种情况下,本文测算了地方政府要使债务具有可持续性,应该把盈余率保持在6.34%以上。

五、对策与建议

首先,在财政体制方面,正如十八届三中全会中提到的,建立现代财政制度。要合理界定中央政府与地方政府的收入、支出范围;要适当减轻地方政府特别是乡级政府的支出责任;一些由地方政府承担的基本公共服务,应该由中央政府承担。

其次,要对地方政府的债务加强管理。通过本文的分析,地方政府的债务管理缺失是地方政府债务风险形成的重要原因。地方政府要制定举债计划,严格控制举债规模;还要建立债务的评价机制,比如债务的规模、成本、偿还以及风险预警等制度;还要建立与之相匹配的责任追究制度,如果发生债务风险,责任会追究到人。同时,要加大对地方政府债务的相关信息披露,这样才能真正防范地方政府的债务风险。