地方债务融资（精选十篇）
地方债务融资 篇1
关键词：地方债务融资平台,财务风险
一、地方债务融资平台财务风险相关概述
当前, 温州市拥有各类型的地方政府融资平台, 这其中既有多家综合性的投资公司, 也有多家行业性质的投资公司, 这些行业性质的投资公司大都是市政府授权运营的国有独资企业, 它们都具有独立法人资格。
地方政府债务融资平台在概念上有广义和狭义的区分。广义的地方政府债务融资平台是指地方政府多维度的融资模式, 主要包括财政部为地方政府代为发行的政府债券、地方政府向商业银行申请的资金放贷以及地方政府依靠自身下属的相关投资融资公司所发行的城市投资债券等。
与广义的地方政府债务融资平台相对应, 地方政府债务融资平台也有着狭义的概念, 根据我国财政部以及证监会等相关部委将狭义的地方政府债务融资平台定义为地方政府以及其相关的机构部门或者所属的事业单位等依靠股权注入、土地注入或者财政拨款等方式所设立的, 并且具有公益性政府项目投资融资功能的具有独立法人资格的相关经济实体, 这些经济实体主要包括行业性质的投资公司以及其他各种类型的综合性投资公司, 例如投资开发公司、交通融资投资公司、建设投资公司以及国有资产运营公司等。
二、地方债务融资平台财务风险分析
从2009年至今, 全国各级地方政府依靠地方债务融资平台有效地实现了财政资金融资, 这一举措能够获得数倍的信贷资金, 地方政府将这一信贷资金大都投资于地方基础设施建设等相关领域, 这有助于地方政府切实摆脱金融危机的不利影响, 对于推动地方经济发展具有重要的现实意义。但是在肯定地方政府债务融资平台积极意义的同时, 也应当意识到这一融资平台规模扩张所带来的一系列问题及风险, 明确地方政府债务融资平台相关财务风险的成因以及相关影响对于进一步发挥这一平台的积极性作用具有重要意义。一般情况下, 地方政府债务融资平台财务风险主要有以下几个方面:
首先, 地方政府债务融资平台的治理结构不完善, 人才队伍建设有待于进一步强化。地方政府债务融资平台由于是在地方政府的主导下成立的, 因此它们的独立性很难保障, 也就是作为地方政府全额出资所成立的债务融资平台的独立性较低。常常受到地方政府的干预或者直接参与, 公司的管理体制很难实现现代化, 这就使得地方债务融资平台的体制机制潜在性的风险大于现存的财务债务风险。这一问题的表现是多方面的, 如某些地方政府债务融资平台在运营以及贷款主体的设立上存在不规范的问题;划拨给该融资平台的国有资产质量不高, 较为劣质, 项目本身的资本金不实。与此同时, 不少地方政府债务融资平台的管理也不够完善, 平台公司的高级管理者通常都是地方政府的公务人员, 由地方政府指派委任, 缺少现代化的管理理念和经营经验, 难以确保平台公司投融资决策以及相关投资项目可行性分析的准确性和科学性。在管理中缺少创新性, 不少地方债务融资平台为了解决依靠应收账款作为抵押质押来发行平台企业债券的困境, 要求依靠土地抵押担保的方式来进行企业债券的发行, 缺少创新性。
其次, 地方债务融资平台在运作上不够规范严谨。依照国家部委相关规定, 在进行经营性固定资产相关投资项目时应当严格实行资本金制度。实施投资项目的资本金制度就是指在整个的投资项目总金额中投资者所认缴的所有出资额。对于该投资项目而言, 项目资本金属于非债务性资金的范畴, 投资项目的项目法人不承担该部分资本金的债务以及相关利息。这主要是为了避免盲目投资可能造成的债权人风险, 也有利于避免项目建设中可能发生的项目失败风险。尽管对于投资项目有着明确的资本金规定, 但是在实际运作中一些地方政府的融资平台有着资本金不实或者资本金不足的情况, 甚至于在建设完平台公司后将资本金抽走, 这极易造成地方政府债务融资平台存在财务风险。平台公司的负债规模逐步扩张, 虚假出资和资金抽逃的问题日益明显, 这些都是平台公司财务风险产生的重要原因。
再次, 地方政府债务融资平台多头借款的问题也会导致财务风险较为严重。近年来地方上债务融资平台发展规模较快, 数量较多, 但是在管理上依旧没有实现统一化, 这极易造成信息不对称的现象。这种信息不对称的现象会使得商业银行在进行贷前调查时难以获得真实的财务信息。在实际操作中, 地方政府常常会利用变相的财政担保方式来依靠融资平台公司向商业银行实现资金借贷, 并将这些资金融集为资金池, 结合基建等相关工程的进展情况来提取资金。这一方式提高了地方政府债务融资平台在资金使用上的方便性, 但是也增加了商业银行资金借贷中的跟踪难度, 不利于信贷资金风险的防范, 对于平台公司的财务风险防范具有不利影响。
最后, 地方政府债务融资平台债务偿付能力不够强, 加深了财务风险。经营性项目本身具有比较稳定的预期现金流量, 商业银行可以依靠这一项目来对平台公司发放贷款并及时收回。但是相对于经营性项目而言, 公益性项目本身往往不具有充足的预期现金流量, 相应的贷款还款常常需要依靠地方政府的抵押担保来实现。而且不少地方融资平台中承担了较大规模的负债, 地方政府债务融资平台的债务总额在整个地方政府性的债务总额中占有较大比重。与此同时, 地方政府隐性债务也伴随着地方政府债务融资平台债务到期难以及时偿还的背景而逐渐显性化, 并最终导致商业银行坏账的形成。地方政府债务融资平台在贷款上也普遍存在着期限较长、额度较大的特征, 这一特征始终没有得到有效的改善, 在这一情况下资金的监督和管理也就存在着较大的困难, 由此产生的信用风险也比较高。正是基于此, 地方政府债务融资平台所产生的违约风险也很可能会出现放大以及叠加的情况。
三、切实规避地方债务融资平台财务风险的建议
地方政府债务融资平台在推动当地经济社会发展、有效实现资金融资、解决地方政府发展中遇到的资金瓶颈问题上具有重要的战略意义, 在重视地方政府债务融资平台建设的同时, 还需要进一步规范其运营过程, 全面掌握其财务风险, 针对地方政府债务融资平台在运营中可能产生的各种财务风险采取针对性的建议措施, 切实发挥地方政府债务融资平台的建设性作用。具体来讲, 可以从以下几个方面来落实:
首先, 进一步建立完善地方政府债务融资平台的退出机制。当前, 地方政府债务融资平台在退出机制上尚不完善, 在进一步明确平台公司的退出机制上应当区别性对待。假若该融资平台主要是依赖于财政性资金来偿还债务并且往往承担的主要是公益性质的项目建设、融资以及运营, 则应当明确禁止该平台公司新增融资项目, 将资金集中于项目收尾和项目续建, 避免信贷收紧出现财务风险。对于那些承担经营性收入的项目融资并且基本上都是依靠自身收益来偿还债务的地方融资平台, 应当进一步充实其资本金, 强化治理结构, 尽量减少财务风险的发生。
其次, 强化地方债务融资平台自身的资金融资渠道, 提升融资能力建设。地方政府债务融资平台承担着较多的公益性融资建设项目, 这些投资具有较好的社会效益, 但是投资回报较低, 因此平台公司应当强化自身在经营性项目上的投资收益, 依靠管理模式创新有效降低管理成本、提高资金使用效率和效益、杜绝资源浪费。在实际管理中, 大多数地方政府债务融资平台都面临着营业收入资金来源较为单一、地方政府土地出让金占比较大的问题, 这样的一种单一管理模式不利于平台公司的长期发展和财务风险的有效规避, 可持续性不高。在这一情况下, 平台公司可以依靠参股控股等方式获得经营性收益。
地方债务融资 篇2
债务融资工具试行政策
一、哪些企业注册发行债务融资工具需要额外出具说明性文件？
答：发行人存在下列情况的，应由所在地同级财政及审计部门出具专项说明：
（一）在国家审计署2013年全国政府性债务审计涉及的7170家融资平台公司名单范围内；
（二）在银监会融资平台监管名单内；
（三）2013年6月后有新增债务纳入地方政府负有偿还责任的债务内（以下称一类债务）。
发行人存在下列情况的，无需发行人所在地同级财政及审计部门出具专项说明，可在注册发行材料（募集说明书/定向协议、尽职调查报告、法律意见书）中进行专项披露，并由主承销商出具专项尽职调查报告：
（一）在名单内，但在申请注册时，已无存量债务纳入一类债务；
（二）下属子公司在名单内，但相关子公司不直接作为募集资金使用主体；
（三）担保公司在名单内；
（四）业务涉及城市基础设施建设等领域，但不在名单内企业。
二、专项说明的具体要求？
答：由发行人所在地同级财政部门及审计部门出具专项说明，主要内容包括：
（一）发行人存量一类债务金额或甄别清理进展；
（二）发行人举借债务符合国发[2014]43号等相关政策文件要求，发行人举借债务不会增加地方政府债务规模；
（三）地方政府不会通过财政资金直接偿还该笔债务。专项说明形式不限，审计部门可就财政部门说明进行确认，无需就上述内容一一说明。
对于已经剥离地方政府融资职能的发行人，在出具说明性文件时，可以一次性说明未来发行人新发债务融资工具不会增加地方政府债务规模、且不以财政资金直接偿还未来发行的债务融资工具。
三、对上述企业募集资金用途方面有什么要求？
答：发行人应合理匡算注册金额，避免出现盲目融资现象。
（一）募集资金用于项目的，募投项目应为具有经营性现金流的非公益性项目，披露募投项目基本情况、合法合规性、总投资额度、资金来源、资本金到位情况、项目收益及回款计划、拟使用募集资金额度等；
（二）募集资金用于补充流动资金的，应披露合理可信的流动资金缺口匡算依据及拟使用募集资金额度等；
（三）募集资金用于偿还银行贷款的，不能用于偿还甄别为一类债务的银行贷款；如用于偿还的银行贷款为地方政府负有担保责任或救助责任的债务，应追溯所偿还的银行贷款用途，披露银行贷款金额、期限、起始日期、利率、抵质押、所用项目基本情况、合法合规性、总投资额度、资金来源、资本金到位情况、项目收益及回款计划、拟使用募集资金额度等。
四、债务融资工具如何支持重点领域项目融资？ 答：对于轨道交通、水利建设等国家重点领域建设项目，只要具备市场化运作条件、财政补贴、政府购买服务收入合法合规，支持通过注册发行债务融资工具融资。通过财政补贴、政府购买服务取得项目建设或运营收入的，可由同级财政部门就合法合规性予以说明。保障房建设和棚户区项目注册发行债务融资工具需要根据国家有关“过渡期”安排明确后再予以推进。
地方债务融资 篇3
一、融资平台债务风险的实质及形成成因
1.融资平台债务风险的实质
本文主要研究地方融资平台可能引发的债务风险，而融资平台是地方政府在财力不足情况下，为解决城市建设巨额资金需求而组建的平台公司，是地方政府职能的衍生載体，主要代行地方政府的资金筹集和支出职能。融资平台自诞生以来，多渠道筹集建设资金，为加快地方城镇化和工业化发展做出了重要贡献。然而，地方政府投融资平台在撬动金融资本加速地区经济、社会发展的同时，也积累了巨额的政府债务，由此形成了债务风险。因此，本文认为，融资平台的风险实质是地方政府的债务风险，其终极表现就是政府无力偿还债务。
2.融资平台债务风险的形成原因
从上世纪90年代中期开始，部分沿海发达省份就在转变政府职能和实施投融资体制改革的过程中组建了融资平台。这些平台公司基本上是地方政府通过划拨土地、财政资金、其他资产等形式组建的城市建设开发投资公司、开发区开发总公司、城市资产经营公司等不同类型的企业，再辅之政府承诺函、财政补贴和政府偿债基金作为还款保证，将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。这些融资平台公司对于推动地方城镇化和工业化发展发挥了重要的作用。而城镇化和工业化发展又带动了政府财源的扩大，增加了政府偿债的能力，进一步扩大地方政府融资需求。随着地方融资平台负债规模不断扩大，其引发的债务风险开始凸现，这是我国地方政府投融资平台债务风险形成的根本原因。
二、融资平台债务风险的现状
在地方融资平台组建和发展的初期，融资的总体规模并不大。但从2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。据2011年6月审计署向全国人大提交的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级有165家、市级1648家、县级4763家。其中以政府建设项目融资为主的有3234家，还进行其他经营活动的有2169家。截至2010年末，全国地方性债务达到了10.7万亿元。其中，融资平台公司的债务总额为4.97万亿元。
虽然从政府管理部门的结论看，不宜过分夸大融资平台债务风险，认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。但我们应当清醒地认识到，这些平台公司无论是从债务资金的使用、偿债资金的来源还是整体的财务状况分析，均隐匿着比较大的风险。从投融资平台的资产负债结构、利润来源和现金流状况分析，我国投融资平台的主要资产形式是非流动性资产，可动用的、易变现资产不多，而短期流动负债规模较大，通常远远超过流动资产规模；主营业务的净利润通常为负值，企业盈利主要靠政府补助收入和资产处置收入。因此，按照一般企业标准，融资平台的整体运营情况不理想，企业资金的循环不是依托企业的主营业务收益，而是依赖政府补贴收入、资产处置收入和银行借款维持，这三者都不是可持续发展的资金来源。这种财务状况预示着地方投融资平台的资金链不稳固，面临严重的债务危机。一旦融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，债务风险急剧增长。
三、融资平台债务风险的防范措施
本文对地方政府投融资平台的管理和债务风险控制提出以下几点建议措施，以期对改进地方政府投融资平台建设提供有益的借鉴。
1.完善融资平台的公司治理结构
按照国发〔2010〕19号文件《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》的规定，深化融资平台的内部治理结构改革，引入战略投资者，建立资金注入以及强化借用管还的配套机制，在充实投融资平台的资本实力同时，融入新的管理理念，提高投融资平台运营的市场化程度和运行效率，降低政府债务风险。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。
2.推进地方政府阳光化融资
提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。赋予地方独立的发债权。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时，强化债务监管，建立全国统一的债务管理体系。通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险。
3.突出融资平台风险控制的责任主体意识
融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此，加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威，充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；增强融资平台的造血功能，给平台注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力。
(责任编辑：梁天梅)
地方政府债务融资问题与建议 篇4
关键词：地方政府,债务融资,动因,问题,建议
近年来,伴随着社会主义经济体制和政治体制改革的不断深入和发展,人们对政府财政风险关注度日益提高,同时地方政府的债务融资问题也逐渐受到了人们的广泛关注和重视,而关于地方政府债务融资有关问题的研究也成为了一个新的课题。目前,我国所处的经济发展阶段,决定了我国各级地方政府对资金的需求量变大的趋势,各级政府对融资的需求异常强烈。地方政府债务融资不仅可以提高政府的服务水平,而且还为我国的经济发展提供了大量的资金,但同时地方政府盲目地进行融资活动也带来了很多问题,如债务规模过大、资金利用率低等。针对这种情况,研究地方政府债务融资存在的问题,并提出合理的建议具有非常重要的现实意义。
一、地方政府债务融资的动因和方法
(一)地方政府债务融资的动因
地方政府之所以开展债务融资的活动,是因为有其开展的必要性,即地方政府债务融资的动因,主要包括以下几个方面:一是地方政府的财政压力加大。政府财权和事权严重不对称的情况以及城市化进程中公共物品的供给情况都给地方政府带来了极大的财政压力。二是政府存在负债的内在冲动。在分权制度的前提下,政府实行发展型的财税政策,从而使政府产生了负债的内在冲动。三是利益公共物品供给的债务融资有利于实现融资的公平性,提高资金的利用效率。
(二)地方政府债务融资的方法
地方政府债务融资的方法主要包括以下四种:一是地方政府通过融资平台进行贷款;二是发行城市建设的投资债券;三是发行地方债券;四是向国外进行贷款。
二、地方政府债务融资的积极作用和负面影响
(一)地方政府债务融资的积极作用
地方政府债务融资的积极作用主要包括以下几点:一是地方政府债务融资可以为政府实施积极的财政政策提供大量的资金支持。二是可以提高政府的服务质量,促进生态环境保护和公共事业的发展。三是为改善基础设施提供了资金支持,使经济的发展安全度过瓶颈期,从而促进国民经济更快更好地发展。
(二)地方政府债务融资的负面影响
地方政府债务融资的负面影响主要包括以下几点:一是地方政府债务融资会使政府的债务违约风险进一步积聚,从而加大财政风险。二是地方政府债务融资一定程度上加重了官员腐败的现象。目前,地方政府债务融资还没有得到完全的合法化,这就会导致地方政府债务融资活动会利用到各种不良的方式,从而为官员腐败提供了温床。三是地方政府债务融资的资金利用率低。这主要包括两个方面:一方面,政府融资存在盲目性,使筹措的资金不能得到及时的利用,但政府财政却需要支付大量的利息。另一方面,在我国很多政府投资项目存在暗箱操作的情况,利用融资大搞形象工程的情况非常严重[1]。
三、地方政府债务融资存在的主要问题
(一)地方政府债务融资不够透明并且缺乏相应的约束
地方政府的债务包括两个部分,即显性债务和隐性债务。显性债务政府的直接债务,而隐性债务主要是指一些没有列入地方预算之中的债务。对于显性的债务比较容易管理和控制,透明度也比较高,但是对于隐性的债务就比较难以处理,政府也无法进行有效的监督,这种情况下,政府就容易盲目地扩大融资的规模,从而带来巨大的财政风险。
(二)负债过多加重地方政府的债务负担,使政府的财政风险和金融风险加大
有些地方政府盲目地进行债务融资活动,导致政府负债过多,远远超过了偿还的能力,而这一部分难以偿还的债务,或转为地方政府的直接债务,或转化为金融机构的不良资产,从而增加了地方政府的财政风险和金融机构的风险。
(三)相关融资平台的自身建设和运作不够规范,融资风险较大
不规范的融资平台大幅度地提高了融资的风险。融资平台的不规范性主要表现在以下几个方面:一是融资平台承担过多的无收益或低收益项目,使融资平台的效率低下;二是缺乏科学有效的监督和治理机制,政府承担风险;三是融资平台公司受政府的影响较大,风险监控力度不够;四是融资平台对政府还款的依赖性较强,自我平衡能力较差。
(四)融资模式单一,过度依赖土地财政
长期依赖,地方政府融资的模式都是高度依赖土地财政的融资模式,但是由于土地资源的稀缺性将必然会导致这种融资模式的不可持续性。政府存在提高土地价格的强烈动机,这也对我国居高不下的房产价格起到了推波助澜的作用。在这种模式下,如果土地价格受到外部冲击,将会给地方政府的财政造成巨大的压力,对土地财政的收取和使用是以透支未来利益为代价的[2]。
四、对地方政府债务融资的建议
(一)提高地方政府债务融资的显性化和透明度,强化预算约束
首先,地方政府债务融资要坚持公开化和显性化的基本原则,积极地推动地方债券和企业债券的发行,不断地畅通信托融资的渠道,并且要积极地利用基础设施建设项目进行融资。其次,提高地方政府债务融资的透明化程度,严格要求政府要定期地公开的财政状况,提高政府对债务控制的能力,提高资金的利用效率。再次,防止出现地方政府将债务负担转嫁给上级政府的情况。通过立法的形式对各级政府的风险责任进行划分,消除利益和风险严重不对称的情况。最后,严格控制负债的规模,使之与地方政府的财力相匹配,而负债的期限要和任期一致[3]。
(二)不断推进城市基础设施建设投融资的市场化改革,为地方政府减轻负担
首先,转变政府直接生产公共物品的模式,使公共物品的生产形式向多样化的方向发展。其次,推进城市基础设施的市场化改革,主要可以从以下两个方面入手:一是改变投融资的主体,将以政府有关部门为主转向政府和私人相结合,这样一来可以吸收大量的社会资金。二是在投融资中要注意利用市场化的投融资管理和运营机制,从而使地方政府债务融资活动顺利进行。总之,政府应该打破之前由政府主导的局面,将政府的指导和市场的运行规律相结合[4]。
(三)建立规范和完善的地方融资平台,加大对财政风险的内部控制力度,推动融资平台行为向市场化的方向发展
融资平台是地方政府债务融资的主体,因此要想将地方政府债务融资的风险在内部化解,就要不断规范和完善地方政府的融资平台。首先,政府对融资的平台要有明确的授权,并且还要承担一定的风险责任。其次,由于融资平台的建设是一项复杂的系统工程,所以有关部门要注意从融资平台的治理结构、管理和经营的能力以及资产负债等各个方面入手,在全面考虑各种因素的基础上推动投融资平台的建设。最后,增强融资平台的实力,不断注入优质的资产,并通过市场化的手段降低负债率,从而降低对地方政府还款的依赖。同时还要注意将融资平台融资方式向市场化的方向引导,并在此基础上加大城建投资类债券的发行力度[5]。
(四)不断创新地方政府债务融资的工具,积极探索地方债券的发行
首先,不断地完善分税制,加强基础设施的建设的水平。有关部门要积极推动地方政府负债的合法化,并要积极创造畅通的融资渠道。其次,不断地完善地方政府发行债券的相关配套措施,并通过有效的约束机制,保障政府的偿还地方债的主体地位,以免发生转嫁给上级政府的情况。最后,推动地方政府发行债券的模式和发行利率向市场化的方向发展,并完善相关的法律法规,以保障投资者的合法利益[6]。
五、结语
综上所述,当前我国地方政府债务融资存在很多问题,不仅影响了其积极作用的充分发挥,而且还会产生巨大的反作用。因此,解决地方政府债务融资存在的问题刻不容缓。国家和政府各部门要加强沟通和交流,积极采取一切有效的措施提高地方政府债务融资的透明度,并不断地强化风险防范意识和预算约束力度,建立健全相关的制度规范以及融资的平台,只有这样才能提高地方政府债务融资的科学性,充分发挥出其积极作用,使地方政府更好地为人民服务。
参考文献
[1]李娟娟.当前地方政府债务融资的问题与对策[J].开放导报,2011,(2):81-84.
[2]戴传利.我国地方政府债务融资监管立法模式选择问题研究[J].江淮论坛,2014,(3):132-135.
[3]王建军,周晓唯.中国地方政府债务融资行为研究[J].社会科学家,2013,(6):71-74.
[4]何杨,满燕云.地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析[J].财贸经济,2012,(5):45-50.
[5]郭玉清,姜磊,李永宁,等.中国城市化进程中的地方政府债务融资激励及其隐性风险控制[J].天津社会科学,2014,(2):88-95.
工程项目债务性融资—债券融资 篇5
黄侨城241190193
福州大学阳光学院2011工程管理专业
摘 要：债券融资研究是企业融资决策问题的重要组成部分,相关的研究大部分是在西方经典资本结构理论的基础上进行。由于制度环境的差异,在研究我国企业的债券融资决策时,这些理论并不完全适用,需充分考虑我国资本市场“新兴加转轨”的独特制度特征。企业的融资行为不仅取决于企业的微观决策,还依赖于企业经营所处的外部经济环境以及金融体系的成熟程度,不同制度环境对企业理性选择融资方式具有重要的影响。关键词：债券融资定义风险分析对策
一、债券融资
（一）、债券融资定义
债券融资与股票融资一样，同属于直接融资，而信贷融资则属于间接融资。在直接融资中，需要资金的部门直接到市场上融资，借贷双方存在直接的对应关系。而在间接融资中，借贷活动必须通过银行等金融中介机构进行，由银行向社会吸收存款，再贷放给需要资金的部门。
（二）、债券融资的优缺点
债券融资的优点：冲减税基、发行费低、锁定成本；不会影响企业原有股东和经理对企业的控制；融资方式灵活、资金运用相对灵活„„
债券融资的缺点：有固定到期日并定期支付利息，增加公司的风险：受公司资本结构的限制，会影响公司再筹资能力„„
（三）、公司发行债券的法律与政策要求
（1）股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元，有限责任公司的净资产不低于人民币6000万元。
（2）累计债券余额不超过公司净资产的40%。
（3）最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息。
（4）筹资的资金投向符合国家产业政策。
（5）债券利率不超过国务院限制的利率水平。
（6）公开发行公司债券筹集的资金，必须用于核准的用途，不得用于弥补亏损和非生产性支出。
二、债券融资案例分析——中国航天科技集团债券发行
（一）发行人航空科技集团的基本情况：
企业名称：中国航天科技集团公司
住所：北京市海淀区阜成路八号
法定代表人：马兴瑞
注册资金：1，112，069．90万元
企业类型：全民所有制
截至2011年12月31日，公司资产总额2，240．67亿元，负债总额1，331．81亿元，所有者权益合计908．86亿元，其中归属于母公司所有者权益合计735．38亿元。2011年度，公司实现营业总收入1，018．08亿元，利润总额91．43亿元，归属于母公司所有者的净利润67．46亿元。
三、风险分析
（一）与债券相关的风险及对策
1、利率风险
受国民经济总体运行状况和国家宏观经济政策的影响，市场利率存在波动的可能性。本期债券期限较长，可能跨越一个以上的利率波动周期。在市场利率发生波动时，可能影响本期债券的投资收益水平。
2、兑付风险
在本期债券存续期限内，受国家政策法规、行业和市场等不可控因素的影响，发行人的经营活动可能没有带来预期的回报，从而使发行人不能从预期的还款来源获得足够的资金，可能影响本期债券的按期偿付。
3、流动性风险
本期债券发行结束后，发行人将向有关证券交易场所或其他主管部门提出上市或交易流通申请，但无法保证本期债券一定能够按照预期上市交易，亦不能保证本期债券上市后一定会有活跃的交易。
（二）与发行人相关的风险
1、政策性风险
国家宏观经济政策、行业政策与国家高新技术产业政策调整可能影响发行人的经营活动，从而对发行人的经营业绩产生影响。
2、经济周期风险
发行人的民用产品盈利能力与经济周期的相关性比较明显。如果未来经济增长放慢或出现衰退，需求可能减少，对发行人的盈利能力产生不利影响。
3、产品销售风险
发行人发展的民用产品市场前景良好，但仍受许多不确定因素影响，例如市场对产品的认知程度、竞争带来的销售价格、成本变化等不确定因素。
4、财务风险
2005年2月24日，发行人按照国资委《关于中国航天科技集团公司清产核资结果
及执行<企业会计制度>的批复》（国资清办[2005]176号），对公司年度财务报表进行了追溯调整，当期一次性核减期初未分配利润共计220,315.0万元，其中：原制度损失26,842.0万元，预计损失193,473.0万元。上述调整事项对公司2004年度和2005年度财务报表中的可分配利润项目产生显著影响，导致2004年度和2005年度可分配利润为负值。
（三）与投资项目相关的风险
1、项目管理的风险
本期债券投资项目均为大型建设项目，投资规模大、建设周期长，如果工程建设管理中出现重大失误，有可能对项目的按期运营、实现收益产生不利影响。
2、风电设备市场竞争风险
目前国内外几家大型设备供应商争相抢占国内风电设备市场，国外的竞争对手拥有独特的技术优势，国内的竞争对手也纷纷引入先进技术，市场竞争日益激烈。
3、卫星应用项目的风险
卫星应用项目投资规模大，技术复杂，在卫星研制、发射、运营等诸多环节都存在风险，上述环节风险将会对卫星项目投资的回收产生影响。
二、对策：
（一）与债券相关的风险对策
1、利率风险的对策
本期债券的利率水平已充分考虑了对利率风险的补偿，投资者可以根据自己对利率风险的判断，有选择地做出投资。此外，本期债券发行结束后，发行人将申请本期债券上市，提高债券流动性，为投资者提供一个管理风险的手段。
2、偿付风险的对策
发行人将加强对本期债券筹集资金投资项目的管理，严格控制成本，保证工期，争取早日投产，创造效益，为本期债券按时足额兑付提供资金保证。发行人目前经营状况良好，现金流量充足，其自身现金流可以满足本期债券本息兑付的要求。本期债券由中国民生银行提供全额无条件不可撤销的连带责任担保，保障了本期债券按时还本付息。
3、流动性风险的对策
本期债券发行结束后6个月内，发行人将向有关证券交易场所或其他主管部门提出上市或交易流通申请，以提高本期债券的流通性。
（二）与发行人相关的风险对策
1、政策性风险的对策
发行人对宏观经济政策、国家产业政策及国家高新技术产业政策的变化进行跟踪研究并及时调整自身的发展战略，以适应新的市场环境。此外，发行人具有多年从事国家高新技术研究的经验和技术储备，具备人、财、物方面雄厚的基础，有利于发行人的长期发展。
2、经济周期风险的对策
虽然经济周期对于民用产业的影响比较明显，但发行人独特的产品组合有效地抵消了经济周期变动带来的不利影响。发行人也将进一步加强管理，降低成本，提高企业的核心竞争力，最大限度地降低经济周期对发行人盈利能力造成的不利影响。
3、产品销售风险的对策
发行人在充分利用军民两用技术成果、消化吸收先进技术的基础上积极进行自主创新，保持产品技术含量和先进性，加强管理，提高质量，降低成本，提高产品竞争力，充实营销队伍，重视销售和售后服务工作，进一步开拓市场，提高竞争力，减少市场风险。
4、财务风险的对策
发行人为防止国有资产流失，规范已核销资产的管理、处置等行为，制定了《中国航天科技集团公司账销案存资产管理办法》，对账销案存资产进行进一步清理、追索和处置，并着力强化效能监察工作，通过经济考核加强管理。同时，公司具备良好盈利能力，2005年度已通过税后盈利14.4亿元和盈余公积补亏0.4亿元，消化上年度亏损挂账14.8亿元。
（三）与投资项目相关的风险对策
1、项目管理风险的对策
工程建设采用招标形式，降低造价，保证质量。发行人通过建立完善适用的工程建设管理程序体系，实现管理科学化、规范化、程序化，确保在建工程在造价、进度、质量、安全等方面的可控、在控，最大限度地降低项目建设风险。
2、风电设备市场竞争风险的对策
目前可再生能源发电的市场容量非常庞大，有国际质量认证的风力发电组供不应求。与国外可再生能源风电设备制造商相比，发行人更了解中国市场，并与国内大型发电商建立了战略合作，且长期保持良好的合作关系，对市场需求的判断与决策更符合中国国情。此外，发行人已经积累了十余年的风力发电设备制造经验，与全球著名的风机制造商签订合作协议，成立了合资公司。发行人将在国内风电设备市场竞争中继续保持领先优势。
3、卫星应用项目风险的对策
发行人强大的品牌优势和技术优势为卫星运营创造了良好的外部形象，形成了较高的品牌价值。发行人拥有多项自主知识产权和专利，在卫星运营、大型通信站系统建设、卫星通信网络建设、卫星通信站及网络的应用设备研制方面，积累了丰富的技术经验，在国内同行业竞争中处于优势地位。发行人通过提高技术能力、提高产品质量和可靠性，最大限度地避免卫星发射、运营的风险，保证投资按期回收。
四、债券发行分析
（一）、债券发行规模决策分析：
（1）要以企业合理的资金占用量和投资项目的资金需要量为前提，对企业的扩大再生产能力进行规划，对投资项目进行可行性研究：
本期债券所募集资金将用于发展集团公司航天民用产业项目。根据案例资料，既可以造福于民，又可以给发行人带来良好的经济效益。本期债券的发行规模20亿，充分考虑了公司的现有偿债能力和获利能力。
（2）、分析企业财务状况，尤其是获利能力和偿债能力的大小：
从案例资料中可以看出，本期债券募集资金所用于的建设项目的获利能力都比较强。例如：中国广播电视卫星系统空间段项目总投资35亿，财务内部收益6.74%„„
（3）、从公司现有财务结构的定量比例来考虑：
常用的资产负债指标有2种：负债比率和流动比率。
从案例分析，公司目前的资产负债比率较高，且长期负债占了较高的比例。航天科技集团公司资产负债保持稳健水平，所以它有良好发展资信和发展能力，基本不存在偿债风险。
（4）、比较各种筹资方式的资金成本和方便程度：
经过权衡利弊，发行人选择了发行企业债券的方式来筹集资金。
（二）、债券融资期限的策略分析
（1）、投资项目的性质：本期债券投资项目均为大型建设项目，投资规模大、建设周期长，所以它的偿债期限是15年。
（2）、债券有无担保：本债券有中国民生银行提供全额、无条件、不可撤销的连带责任担保，保障了本期债券的还本付息。
（3）、是否有利于降低债券利息成本
（4）、债券交易的方便程度：
本期的特点是按年付息，且在利率风险规避、满足投资偏好和长期回报要求等方面均有相应的保障。
（三）债券融资利率的策略分析
1、现代银行同期储蓄存款利率和国债收益水平：非国债利率=基础利率（国债利率）+利差。
从宏观经济增长的趋势来看，本期债券未来可能面临着利率上升的风险。本期债券的利率水平已经考虑了对利率风险的补偿。本期债券15年期固定利率品种的票面利率4%，按年付息，航天科技集团公司抓住了中国债券市场难得的历史机遇，发行的债券利率在中长期债券利率中处于低水平，表明资本市场对航天品牌的充分信任和对航天科技集团公司未来发展的良好预期。
2、发行公司的承受能力：
根据资料分析，本期债券的发行人的航天科技集团公司对长期和短期债务都有较强的偿债能力。该公司目前的经营状况良好，现金流量充足，其自身现金流可以满足本期
债券本息兑付的要求。
3、市场利率水平与走势：本期债券发行正处于货币政策敏感时期，当前宏观经济运行中的突出问题是固定资产投资增长过快、货币供应量偏高和信贷投放偏快等。
4、债券筹资的其他条件：
如果发行的债权附有抵押、担保等保证条款，利率可以适当降低；反之应当适当调高。从信用级别来看，本公司的级别是AAA级。
参考文献
县级地方债务求变 篇6
还债，还债！
这是近几个月来，中国很多省市县掌管财政官员的一块心病，而近日财政部一纸“地方债务不得延期还款”的公告更让他们愁上加愁，似乎连喘气的空间都没了。
财政部今年将代地方政府发行2500亿元的政府债券，省、市、县三级地方政府债务的规模今年也将从10.7万亿元提高到12.5万亿元左右。前银监会主席刘明康表示，未来三年，内地地方债约34.5%到期，涉及4.6万亿元人民币。2012年将有1.8万亿的平台债务到期。
“12.5万亿的地方债规模总体上说应该是可控的。”中央财经大学财政学院财政系主任、教授曾康华对《小康》记者表示：“但是一些地方政府确实面临着还款困难问题，这是不容忽视的。”
在这当中，县级政府偿还压力尤为突出。根据审计署的最新公告，全国2000多个县级市中，仅54个县级政府没有举债， 2010年底，有99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，20个县级政府的借新还旧率超过20%，23个县级政府逾期债务率超过了10%。
“财政部拒绝延期还款，这是重视债务风险的一个表现，延期是地方财务出现危机的一种早期信号，不能按期还款很有可能说明你这个地方债务规模过大，出现了某种财政上的困难。”曾康华说，在他看来，“一二线城市，地方税收来源多，偿债风险较小，而三四线城市，税收来源少，偿债风险较大，特别是中西部财力本身就薄弱的县市。”
国资委研究中心研究员胡迟则认为，一些县级政府层面，因土地出让金收入下降，财政收入有较大缺口，因此，这些局部风险需要警惕。
在还款延期无望的情况下，“借新还旧”成了很多地方政府的主流选择，这种方式在一定程度上缓解了地方财政的燃眉之急，而在一些专家看来，延期只是将风险延后，地方债问题更急迫的是需要制度层面的改革。
从普遍“秘密”到逐步公开
“地方债务是把双刃剑，适度举债，对当地经济社会发展肯定是有积极作用的，没必要一提到地方债务就觉得肯定是负面的，只要把它控制在一个合理的规模。”曾康华说。
但现阶段，债务问题一直是地方政府不愿公开提起的“秘密地带”，目前仅有13个省(市、区)公开其今年地方政府债券发行规模及资金安排计划，更多的省市连地方债规模都是个“谜”，更不用说详细的“账本”，这种现象在县市一级的地方政府显得尤为明显。
《小康》记者联系了多个县级政府欲了解地方债详细情况，均被婉拒。“地方债这个话题太敏感了，”一位不愿具名的某河北县委书记对记者坦言，“说了对我们没什么好处，还有可能招来一堆问题，但是我可以告诉你还债压力是肯定有的”。
在地方债务不透明的情況下，“中国地方债风险岌岌可危”的言论开始在公众及外媒间蔓延，尽管财政部官员曾多次出来对此反驳。
浙江省温岭市却是一个例外，由浙江省温岭市人大常委会提供给《小康》记者的《温岭市2011年全市财政决算的报告》有明确的收支和债务数据，备注明确。这份报告将于2012年7月2日温岭市在十五届人大常委会第三次会议上公布。
“这样的县级财政报告是不多见的”，在仔细分析了温岭市公开的财政报告后，曾康华认为，温岭市2011年1.1亿多的地方政府债券收入占地方财政收入的比例较少，完全有偿还能力。
温岭市人大常委会委员、财政经济工委主任何培根向《小康》记者介绍道，温岭地方债务一般投向五类，主要是交通、城市建设、经济园区、民生工程、生态维护，还款来源主要还是预算的财政收入和税费这两大块，税费主要还是来源于土地出让金。
“过去在报告里，债务只带过一句，或者一句也没有。现在半年的报告中，都会有债务是多少，什么状况，这都是分季度向监督小组汇报的。”温岭市人大常委会主任张学明接受《小康》记者采访时说。2009年，温岭市人大常委会设立了政府性债务跟踪监督小组。今年换届后，又建立了新的政府性债务跟踪监督小组。
张学明说，温岭市地方债的提出，需要有人大的批准，这个借债计划才能启动，如果人大暂时不同意或者存有疑虑，就无法启动，暂时要缓一缓，这对地方政府债务起到了一定的抑制作用。
然而，温岭地方债务的公开和监督，也并非一步到位，刚开始，监督小组只是几个领导，掌握在很小的范围内，现在温岭市的地方债务，则要向人民代表大会报告，这等于老百姓都知道。
在今年三月召开的十一届全国人大五次会议全体会议上，全国人大委员长吴邦国明确提出，地方政府性债务收支要纳入预算，接受同级人大审查与监督。在这以后，一些省市县级政府纷纷把地方债务纳入人大监督体系。
温岭实际上已经提前了一步，“温岭是东部沿海较发达县级市的代表。”曾康华说，它本身财政收入高，财政结构也较合理，地方债规模相对较小。因此有能力也有底气去公开，而在那些经济欠发达的县城，情况便有所不同，无论是人大的监督还是财政的公开透明，都任重而道远。
土地偿还债务的囚徒困境
在一些专家看来，经过30年的财政运行，地方债日积月累，越滚越多。
尽管从整体上是可控的，但很多地方借的多，还的少。到了还款高峰期，地方债风险自然就大了。当下的选拔机制，在某种程度上也加大了地方债务风险。
“前人借债后人还”的模式，使得当届地方政府不过多考虑举债规模和还款压力，而面对 2012年即将到期的1.8万亿地方债务，土地财政无疑是很多县市的最主要解决出路。然而一个现实问题是：宏观调控大势下，土地市场已经冷得不能再冷。
2012年4月25日，湖北省10个县市领导齐刷刷地出现在武汉市五星级酒店，亲自登台推介辖区土地。而在同一天，由四川眉山市人民政府主办，眉山市国土资源局、市城乡规划局承办的眉山市2012年土地项目推介会则在成都市锦江宾馆举行。
不同的地域，相同的焦虑。县市的一把手亲自卖地，情况非常少见。地方官员如此低姿态的背后，暗藏的是还债压力下的焦灼心态。
当下地方债务的偿还逻辑，事实上进入了一个囚徒困境：为了避免出现违约风险，必须确保地方政府的土地收益，而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控。
“过去房地产太好赚钱了，地方政府都忽视了实体经济发展，而现在房地产这个赚钱机器成为负债机器的时候，一些三四线城市连平衡债务的收入都没了。”中国房地产信息集团分析师薛建雄分析说。
在这样的囚徒困境中，如何摆脱对土地财政的依赖，成为县官们的一道现实难题。
在土地财政难以为继的情况下，行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等非税收入，成为地方政府的“救命稻草”，也成为地方债务偿还的来源之一。审计署6月初公布了全国范围内抽取的54个县财政性资金的审计结果。审计中发现，非税收入占到县级财政性收入的六成。
在2010中国全面小康论坛期间，东北某农业县县长向《小康》记者坦言，相比较于邻县，他们的还债压力明显大。“没有企业进来，就没有旅游开发，也没有相应的钱进来，一些债务还款来源就成问题。所以有的时候，明知道下面有乱收费现象，只要不是很过分，就这样过去了。”
“非税收部分就不排除一些非法集资、乱摊派、乱收费行为”，曾康华说，“这种现象在中西部落后地区的县市显得较为明显，因为税收来源相对较少，债务偿还风险较大，只能通过这种非常规手段收取费用，来化解所谓的债务危机。”
这样的手段显然非常态之举，且隐藏了更多的危机。
地方债“城投化”阳光期待
有句俗语，魔高一尺道高一丈。在财政吃紧的县级城市，过去因为国家明令禁止不许发行地方债，就选择通过其他方式，腾挪之间变相发债融资，让手里的钱更多些，搞城市建设或者改善民生时更从容些。
于是，各种政府垂帘听政的本地投资公司或者开发银行等，构成了庞大的地方融资平台，就像一张大网，将四面八方的资金網罗进来。
城投债一直是我国城市建设融资的重要来源，这种“准地方债”随着市政项目建设债券应运而生。然而受去年全国范围内地方融资平台清理的影响以及经历“上海申虹”和“云南城投”事件后，城投债一度遇冷。
这种局面在企业债“城投化”的风潮里被打破了，今年4月份前，全国地方融资平台就已经发行了30只县级城投债，规模达337.5亿，县级城投主体发行的企业债成为城投债中的新生力量。多家地级市乃至区县级城投企业加入了中票发行队列，仅5月下旬就有来自都江堰市（县级市）和邯郸市的两家平台公司发行中票。
“脆弱的县级财政反而暴露在‘融资平台困局’的前沿，完全是经济刺激的副产品。”广东省财厅科研所所长黎旭东说。而证券分析人士认为，今年以来城投债发行主体转向县级，最主要的原因是目前省级城投发债趋于饱和，债务负担客观上限制了其进一步大规模扩张，加上县级城投的发债需求日益强劲，这些因素使得县级城投债愈演愈热。
但也有金融观察人士指出，县级地方融资平台发行过热，会给地方财政带来潜在压力，特别是那些本身财经羸弱的县级城市，与此同时，一旦到期无力还款，最大的受害者将是国有商业银行和政策性银行。
值得一提的是，去年上海、浙江、广东、深圳四地自行发债试点的破冰，可视为地方债全面走向市场化的有益尝试，也彰显了中央对地方债务“堵不如疏”的指导理念。“允许地方政府自行发债试点，是中央推进地方政府阳光财政、阳光融资的措施，是一个非常重要的改革和进步。”财政部财科所所长贾康说。
更多的官员和学者倾向于地方政府自行发债，如此将有配套法律法规的管控和约束，以及增强地方人大对地方预算的干预能力，从而缓解和尽力避免地方融资平台的灰幕风险。“这是将来的必然趋势，试点的四个城市并不是从法律层面说将来年复一年都能发债，必须要从修改预算法入手，使地方政府发债的法律约束完全解除。”曾康华进一步指出，国家正试图通过试点积累经验，逐步将地方债阳光化，这是唯一可行的路径。
（《小康》记者罗屿、实习生傅旦妮对此文亦有贡献）
（抽文）
地方政府融资平台的债务审计研究 篇7
2008年美国次贷危机带来的影响仍旧使我们记忆犹新,我国的经济状况也受到了严重的波及。对于危机所带来的影响,我国政府出台了一项总金额高达4万亿元的投资刺激计划,而这项计划的作用是否能够得到有效发挥的关键还在于各地方政府资金的积极配合。但是,财政资金短缺一直是地方政府财政状况的常态,金融危机带来的影响更使得地方财政收入遭遇滑铁卢。为了响应中央所制定的投资刺激计划,规避法律责任,一系列融资平台如雨后春笋般地出现,地方债务逐年增大。但融资平台公司本身缺乏还款能力,存在着很大的经营风险,若不能按时偿还资金,偿债风险所导致的银行信贷风险隐患,将危及到财政、市场体系的稳定,更会危及到我们国家财政金融风险。因此,这些问题如不尽快采取有效政策措施加以解决,势必影响社会经济的持续健康快速稳定发展。
2 地方债务融资平台审计重点的选择分析
2.1 融资平台公司注册成立环节的真实性复核
地方政府投入融资平台的资本、资产,是融资平台存在和运转的前提,也是向社会承担风险的基础。但调研发现,在部分融资平台中存在资本金严重不足或不实,甚至抽逃资本金的现象,一些地方政府更是在其中起到了推波助澜的作用,以各种手段向融资平台公司注入不实资产,降低了融资平台自身的偿债能力和抗风险能力,成为大量举债的先天性风险。除了注册资本不实,还可能出现注册时资产评估虚高,不可变现资本比例过高等现象。
2.2 融资平台公司资金筹措环节的合法性复核
目前许多融资平台公司风险防范不当,债务担保大多有名无实。为确保贷款安全,金融机构一般会要求融资平台提供可靠的担保或各类资产抵押,这是防范风险的重要手段,是保证归还贷款的第二资金来源。但调研发现,融资平台贷款中有相当一部分是信用贷款,担保贷款中的抵质押资产质量不高,很大一部分是地方政府的变相担保或承诺,潜在风险很大。还可能存在无担保大量举借债务、违规高估资产价值用于贷款抵押、同一项目多头贷款等现象。
2.3 融资平台公司资金使用环节的合规性复核
融资平台主要为地方政府融资,融入的资金应按照公共财政的基本要求,合法谨慎地运用于公共基础设施建设,为地方经济发展服务。调研发现,目前融资平台举借的债务并未全部纳入预算,使用的随意性很大,投向有时存在偏差,扰乱了国家经济秩序,影响了国家宏观政策的落实,助推了贷款风险。存在资金投入高风险竞争性行业、资金大量闲置使用效益不高、出借给私营企业用于房地产开发等现象。
2.4 融资平台公司资金举借规模的合理性复核
融资平台作为地方政府的融资工具,其融资量已占地方政府债务的绝大部分。融资平台债务规模大、增速快、占比高,但政府却对其统筹监管不力、债务统计不全、家底不清。调研发现,当前融资平台举债规模失控,超过当地政府的财力水平,债务风险正在积聚,偿债风险逐渐增大。因此将融资平台的融资规模控制在地方政府可偿还的范围内,使其与地方政府的财力水平相适应,是防范融资平台债务风险的最根本途径。
3 基于审计角度的地方政府债务融资平台管理与对策
3.1 扩展审计考核目标范围
(1)将风险预警机制考核纳入审计范围。我国地方政府债务审计预警系统,必须以真实完整的债务数据为基础建立,经过审计机关对该数据的审计核实,根据当地的经济状况、社会状况和债务审计指标来对当地地方政府债务进行风险监测,判断其风险的大小。若风险水平较低,则进行常规的审计监控,进行信息反馈,如果风险处于中等水平,审计机关必须加大审计力度,从债务举借直至债务偿还都要加强审计监督,力求分散风险或者将风险转移;若风险水平较高,审计人员则全程动态审计监控,采取特别处理措施,尽可能地降低由此带来的损失[1]。
(2)将领导绩效考核与融资平台债务相结合审计。不断完善审计问责机制,对地方政府融资平台债务审计具有举足轻重的作用。通过引入针对政府融资平台资金的来源渠道、使用情况、收益效果及偿还情况等各个环节问责机制,最大程度避免地方政府追求政绩而进行大规模融资、盲目加快投资速度而不考虑融资风险的行为[2]。通过引入问责机制,确定地方政府融资平台责任主体,明确责任分配,抑制地方政府盲目扩大融资规模从而造成融资风险的行为。
3.2 增加风险管理审计评价指标
地方政府债务审计预警系统的建立离不开风险管理指标体系。我国必须进一步设计和完善地方债务风险审计评价指标,使政府审计更好地把控债务风险,也便于我国地方政府做出决策,在债务的各个时期及时采取措施来规避风险,提高我国地方债资金使用效率、避免浪费,从而使债务资金经济效益达到最大化[3]。同时,应考虑地方政府领导干部的经济责任履行情况,并将其转化为责任指标纳入债务审计评价指标之内。
3.3 综合利用各种资源审计
其一,政府审计内部资源整合。合理的组织结构是政府审计内部资源整合的必要前提。在对政府审计内部人员和资源进行合理安排和分配的前提下,政府审计部门争取建立起一个能够有效协调人财物力、技术资本和信息资本等内部资源的操作系统,把有限的审计资源投入到最有需要、有成效的地方,最大限度地发挥各个资源的效用。其二,政府审计与注册会计师审计资源整合。随着政府审计对象由单一财政审计向财政审计与经济责任审计、绩效审计等多方审计方向的拓展,审计任务愈发繁重。就目前来讲,最有效的解决办法就是寻求外在审计力量的协助。通过对政府审计和注册会计师审计资源的整合,降低政府审计人员的工作量,提高工作的效率。其三,政府审计与国资委部门资源整合。政府审计作为社会经济运行的“免疫系统”,通过依法监督财政、财务收支及其相关经济活动的真实、合法和效益性,来实现“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”的政府审计监督目标[4]。财政部门和国资委部门与政府审计在监管职能上具有一定的相近性,在信息共享、业务协同、互联互通的前提下,政府审计部门可以通过与国资委部门资源的整合来实现共同监管的目的。
3.4 完善审计信息公告机制
根据《审计法》的规定,地方各级审计机关有权对本级负债进行同级审计,并将审计结果向上级审计机关报送,但由于报送形式仅限于审计报告,很少对外公布,影响了审计信息的透明度[5]。对此,应要求各级审计机关加强对地方政府债务信息的披露,以报纸、网站等多种形式定期向公众公布,公布的内容不仅应涵盖包括债务规模风险、债务结构风险和偿债风险在内的各项债务风险指标、各项债务从举借直至偿还过程中债务总额的变化趋势,还要提供完整的审计报告,使投资者和公众了解地方政府性债务的基本情况。
3.5 提高审计人员素质
提高审计人员素质能力是建设高水平审计队伍的根本,是做好政府融资平台债务审计的基本要求。因此审计人员必须做到以下两点:一是加强理论学习。不断变化的政策和越来越灵活多样的政府融资平台要求审计人员主动学习各个领域的知识,不断研究新政策,增强业务交流和探讨,提升个人业务能力。二是重视实地经验的积累。要牢固树立实践出真知的观念,在做好理论知识学习和更新的基础上强调实践的重要性,通过审计实践培养职业敏感度和洞察力,形成符合实际的、切实有效的审计方法,从而提升综合素质。
摘要：自2008年爆发全球性金融危机以来,我国开始推行积极的财政政策,地方政府也开始加快融资平台的建设,使得地方政府债务规模迅速膨胀、偿债风险与日俱增。对此,政府审计部门必须加强对地方政府融资平台债务的审计工作,重点关注和复核融资平台公司注册成立环节的真实性,资金筹措环节的合法性,资金使用环节的合规性和资金举借规模的合理性。从扩展审计考核目标范围、增加风险管理审计评价指标、综合利用各种资源审计、完善审计信息公告机制、着力提高审计人员素质五个方面加强对地方政府债务融资平台的管理。
关键词：地方政府债务,融资平台,资源整合
参考文献
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地方债务融资 篇8
关键词：地方政府融资平台,债务风险,风险成因
一、地方政府融资平台现状及债务风险分析
地方政府融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司, 包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企 (事) 业法人机构, 由政府划拨土地、股权、归费等资产的形式出资成立, 实现融资目的后, 把资金运用于地方市政建设、公共事业等项目, 主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。
我国于1988年提出建设地方政府融资平台, 随着经济的发展, 地方政府承担的地方性基础设施和公共服务设施供给以及推动地方经济发展的担子越来越重, 在地方资金需求与资金供给的矛盾日益凸显的背景下, 地方政府融资平台已成为各级地方政府不可或缺的融资渠道。全球金融危机爆发后, 中央政府规划用4万亿元资金进行投资, 刺激经济发展, 顺利渡过金融危机。宽松的政策环境和巨大的筹资压力促使地方政府超常规开发融资平台, 据中金公司估计, 融资平台的债务存量在2009年净增长约为4万亿元, 全年增长率高达100%。粗放式超常规的增长马上引起各界人士的广泛关注, 潜在的债务风险也逐一浮出水面。
1. 规模风险。
据专家调查显示, 截至2009年末, 地方政府债务总额已超过8万亿元, 其中地方政府融资平台贷款余额高达7.2万亿元, 2008年底余额约为4万亿元, 2009年新增贷款约3.8万亿元, 相对应的, 2009年我国GDP为335 353亿元。从债务存量比率分析, 2009年全国地方政府债务总和占GDP总和的比重 (即负债率) 达到23%, 虽处于安全范围之内, 但监管层的调查数据却显示, 在有统计数据的31个省、市、自治区中, 只有21个省、市、自治区的比率低于60%, 其余10个均超出了100%, 个别县市的该比率甚至达到150%~400%。从债务增量比率分析, 2009年城投债的发行额超过2 000亿元, 加上新增贷款, 2009年地方政府融资平台新增债务约4万亿元, 而当年地方政府财政收入增量为12 279亿元, 所以2009年的新增债务率高达326%。
可见, 目前我国地方政府融资平台在局部上存在规模风险。同时, 2009年的债务增速与地方政府财政收入相比明显过快, 存在过度负债的问题。
2. 抵押担保风险。
据银监会对地方政府融资平台贷款负债的调查显示, 超过50%的融资平台采取的是地方财政账户资金担保、政府或人大开具的担保函和隐性担保的方式, 大量自身已负债累累的地方政府融资平台还存在“互保”现象。根据《担保法》的规定, 财政账户资金担保和政府担保函是违规担保, 政府隐性担保并不具有法律效力。在城投债负债方面, 主要存在发行主体资产注入不实、价值人为高估、债券发行方和担保方互相担保的问题。所以, 从债务抵押担保情况来看, 地方政府融资平台债权人的权益保障程度堪忧。
3. 债务资金使用风险。
地方政府融资平台的债务资金目前主要用于三类项目: (1) 完全没有经营性收入项目; (2) 有部分经营性收入但不能完全自负盈亏项目; (3) 有经营性收入可以自负盈亏, 但资本金靠财政来投入, 这种项目的建设周期较长。据调查, 目前绝大多数的地方政府融资平台债务资金用于第一类和第二类项目, 这些项目自身偿债能力很弱, 即使是第三类项目, 也需等项目建成后才具有自身偿债能力。更值得关注的是, 地方政府融资平台很多情况下只是融资的“壳公司”, 公司的账户只是这些债务资金的“中转站”, 资金最终划给与融资公司并无经济关联的各个项目公司, 融资公司对债务资金没有实际控制权, 甚至对其实际用途一无所知。在这种情况下, 融资公司只能被动等待政府资金偿还负债, 任由债务资金被违规挪用, 实际债务主体模糊。
4. 偿还资金来源风险。
融资公司已有债务的本息偿还主要通过三个渠道, 即项目自身的经营收入、政府可用收入和新融资资金。在新融资资金方面, 银监会要求金融机构严格控制地方融资平台新增信贷。在证券市场上, 发改委已提高发行门槛并放缓城投债的审批节奏, 加之债券投资者对城投债信息披露不真实、不全面等问题顾虑重重, 以致债券流动性不高, 而城建公司上市获取资金的可能性也很小。可见, 融资公司通过项目自身经营收入偿还债务本息的可能性也不大, 因此政府可用收入成为其偿还债务的最重要的资金来源。
据预测, 地方政府偿债率将由2009年的12%继续逐年上升, 至2012年将突破20%的警戒线, 达到26.6%, 而且这个比率是在假设我国房地产市场不会出现大幅降温的情况下推算出来的, 考虑到近期中央政府对房地产市场的调控因素, 融资公司债务抵押担保问题和资金使用混乱等问题, 造成地方政府融资平台积聚了较大的债务风险。银监会已将地方政府融资平台的债务风险列为2010年银行业三大风险之首。
二、地方政府融资平台风险成因分析
1. 地方政府发展地方经济陷误区。
目前地方政府从官员政绩考核等因素出发, 均把保持地方GDP稳定高速增长作为地方经济发展的最高目标。为了实现这一目标, 政府通常以扩大政府支出来带动内需的持续增长。在经济有衰退风险的时候, 政府倾向于采取“逆风向”经济政策, 为了迅速收到短期政策效果, 直接大量地增加财政支出无疑是最简单的方法。我国把经济建设费用放在第一位, 政府的经济建设费用支出占GDP的比重是经合组织国家平均水平的3倍以上。据世界银行估测, 2009年我国GDP增长一半以上来自于政府主导性支出。可以说, 地方政府过分看重地方GDP增速。地方经济过分依赖地方政府支出的发展模式和发展思路是地方政府融资平台超常规发展的内在原因。
2. 地方政府事权与财权不匹配。
自1994年我国实施分税制以来, 地方政府财政收入占总财政收入的比重逐步下降, 从1990年的66.2%下降到2008年的46.7%, 而地方政府财政支出占总财政支出的比重却在上升, 从1990年的67.4%上升到2008年的78.7%。伴随着以上两个比率的一减一增, 地方政府资金自足率明显下降, 从2000年的62%下降到2008年的58%。金融危机的影响进一步恶化了地方政府的财政收入, 此时中央政府大举推进“逆风向”财政刺激政策, 并要求地方政府自筹4万亿元资金当中的70%的资金, 这必然导致地方配套资金捉襟见肘。所以, 地方政府责任与财政收入不匹配产生的地方政府巨大的资金缺口, 是导致地方政府融资平台债务迅速膨胀的导火索。
3. 地方政府融资体系建设不足。
根据我国相关法律规定, 地方政府不具有举债权, 在可用收入无法满足资金使用需求时, 地方政府惟有成立地方政府融资平台以通过合法途径获取资金。通过地方政府融资平台, 地方政府主要通过发行城投债、上市融资、向各类银行获取贷款资金, 以及BOT、TOT等其他融资模式获取项目投资资金。目前发改委放缓了城投债的发行审批节奏, 投资者也因为城投债的债务信息披露不清晰而有所顾虑, 交易不够活跃。虽然目前也有融资公司在A股市场借壳上市, 但能达到条件的公司寥寥无几, 壳资源也日益稀缺, 而且融资费用较高。通过BOT、TOT等方式寻找合适的项目投资者的做法操作起来也并不容易。可见, 目前地方政府最直接最方便的融资渠道仍然是通过融资平台向各类银行获取信贷资金。但通过融资平台的隐性借贷方式就很容易出现本文前面所分析的信贷资金用途前后不一, 融资平台对信贷资金缺乏控制等操作风险。可以说, 地方政府融资渠道的缺乏和不顺畅是促使地方政府倾向于将债务风险集中到我国银行业的一个重要原因。
4. 地方政府资信状况披露不足。
我国地方政府通过融资平台绕开相关法律法规大规模举债已成事实, 随着地方经济的发展, 地方政府融资需求的日益扩大将成为必然趋势。为了保护已有债权人的权益及地方政府融资渠道的进一步拓展, 开展信用度评级工作, 对地方政府的资信状况实行披露制度是非常必要的。但目前的政府信用评级均是以一个国家或者一个准国家为单位的, 地方政府信用度评级模型及其公信力等问题目前仍在探讨中。因此, 目前债权人只能获得地方政府融资平台的资信状况的信息, 但对真正的债务人——地方政府的资信状况还了解甚少, 地方政府债务信息不对称现象非常严重且普遍, 这极不利于债权人对地方政府债务信用风险的监控和管理。
5. 地方政府信用被盲目夸大, 银政关系尚未完全理清。
在地方政府资信状况披露严重不足, 贷款抵押担保尚不完善的背景下, 各家商业银行在2008~2009年一反对企业贷款的谨慎作风, 争先恐后地大举投放贷款支持地方政府融资平台的资金需求, 这一“怪现象”背后的原因主要有两个:其一, 债权人对地方政府信用盲目信任, 认为地方政府有中央政府支持, 总会获得偿债资金, 信用度总会比企业高;其二, 银行的存贷款业务的经营发展与地方政府仍然有着千丝万缕的关系, 以至于银行很难对地方政府的不合规融资需求予以推脱。债权人对地方政府信用度的盲目信任以及银政的特殊关系, 让地方政府的债权人难以对地方政府融资平台的融资行为进行有效的监督和制约。
三、地方政府融资平台债务风险防范措施
1. 将地方政府负债指标纳入官员考核体系, 限制地方政府利用融资体系盲目举债行为。具体指标可以包括:负债率 (年末政府债务余额/当年地方GDP) 、债务率 (年末政府债务余额/当年财政收入) 、新增债务率 (当年新增债务额/当年财政收入增量) 、偿债率 (当年债务还本付息额/当年财政收入) 、资产负债率 (年末政府债务额/年末政府资产额) 、担保债务比重 (年末担保债务余额/当年财政收入) 等, 通过这些指标建立地方政府负债风险预警体系, 及时识别和定量分析地方政府负债风险, 并将地方政府负债风险度纳入地方政府官员绩效考核范畴。
2. 平衡地方政府事权和财权, 中央财政应加大对地方经济发展的支持力度。在地方政府经济责任日益加大的背景下, 适度加大地方政府的财权很有必要, 只有将财权与事权相匹配才能从根本上扭转当前地方政府财政收入与支出比例不平衡的问题。另外, 虽然从理论上来讲对于地方受益的项目应该由地方政府出资, 全国收益的项目应该由中央政府出资, 但事实上很多项目既具有地方效应又具有全国效应, 特别是有些项目是中央政府责令地方政府开办的, 而且每个地方的财政状况不尽相同, 如果中央财政对地方项目的支持比例采取“一刀切”的方式确定, 就容易发生财政困难的地方政府被迫过度融资的问题。因此笔者建议, 中央财政因地制宜地分类别分情况设置地方项目的出资比例。
3. 规范地方政府融资行为, 让地方政府融资行为“阳光化”、合规化。通过融资平台, 地方政府可以充分利用我国日益完善的金融市场和日益丰富的融资产品, 例如上市融资、发行债券、吸引风险投资和银行项目贷款等。需要配套改进的是要通过法律形式对各级地方政府的事权和财权划分作出明确规定, 增强各级政府的责任, 避免不正当的项目融资行为。另外, 要明确规定融资平台的融资来源、资金管理、投放范围、抵押担保方式以及债务偿还方式。除了地方政府融资平台, 还可考虑允许地方政府直接发行地方债券。从我国国情来看, 发行地方政府债券的市场条件正逐渐成熟。宏观经济的稳定性, 日趋完善的多样化国债、金融债和企业债发行制度, 以及债券交易市场机构投资者的队伍迅速扩大, 提升了债券市场流动性等, 这些都为地方政府债券的发行提供了良好的市场环境和制度基础。同时应注意, 此类政策的出台必须慎重, 稳步推进, 证监会亦需对举债项目和资金使用及偿还等环节进行严密监控。发行地方政府债券较为稳妥的办法是先进行试点, 选择经济较发达、偿付能力较强的大城市或沿海城市, 然后逐步推广至全国。
4. 由银监会主持, 促使第三方评级公司尽快形成公认的对地方政府信用度评级办法, 建立完整的指标体系, 加强对地方政府资信状况的披露。评级工作应交给国内具有公信力的第三方评级公司来完成, 具体评级公司可由中央政府相关部门主持筛选。在评级指标体系的设置方面, 由于地方政府对债务的偿还能力主要由其财政收支状况和债务负担决定, 而地方政府的治理水平对于保持地区社会经济稳定发展、应对突发事件、防止道德风险、保证债务的按期还本付息具有重要意义, 因此地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面直接决定了地方政府信用。此外, 地区经济环境、经济发展水平、产业结构特点等对地方财政收入都会产生直接的影响, 对地方政府的财政支出压力和债务规模也有重要影响, 因此宏观经济环境也应纳入地方政府信用评级的考察范畴。
5. 银监会加强审查监督银行对融资平台公司的贷款业务, 银行应端正经营战略方针, 加强对地方政府融资平台贷款的风险管控工作。对于已发放贷款, 银监会应责令各家银行推进贷款分类、贷后跟踪、贷款信用度评估等工作, 对不同风险等级的贷款采取风险管理措施。后续贷款方面, 银监会应出台相关指导文件, 明确地方政府融资平台的借贷项目范围、抵押担保要求、抵押率、资金使用以及借贷出行资金状况要求等, 及时规范地方政府融资平台的借贷行为。各家银行也要改变经营战略方针, 坚持以个人、企业客户为主, 减少对地方政府的依赖度, 要严格执行银行内部风险管控制度, 要以企业项目风险管控的标准管控地方政府融资平台的贷款项目。
参考文献
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地方债务融资 篇9
《中华人民共和国预算法》第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的大门,却并没有挡住地方政府变相举债的步伐。从“鞍山模式”到“青羊模式”,从“打捆贷款”到“银政信合作”,从“城投债”再到“地方融资平台”,地方政府变相举债形式可谓花样翻新,债务数量也如滚雪球般飞速增长。
地方融资平台公司最早出现在1998年积极财政政策时期,主要是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。这类企业,由当地政府划拨土地、股权等资产,以便从资产和现金流上达到融资标准,实现融资目的,并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。
2009年3月,央行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“鼓励地方政府通过增加财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,地方融资平台就此迎来了迅猛发展的春天。
根据银监会的统计数据,截至2009年5月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司,其中县级平台高达4907家。从2009年的情况来看,2009年地方融资平台新增贷款约为3.05万亿元;此外,2009年全年还发行了2224亿元城投债(含中期票据和短期融资券)以及2000亿元财政部代发的地方政府债券,因此,仅2009年一年地方政府债务就至少增加了3.47万亿元。截至2010年6月末,地方融资平台贷款余额为7.66万亿元;根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元,截至2010年6月末,地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。
二、地方融资平台存在和发展的合理性及其风险
在1994年分税制改革后,地方政府承担越来越繁重的事权责任而又缺乏直接举债权。地方融资平台作为特定历史条件下的产物,在短短十几年间获得迅猛发展主要归功于其强大的融资能力。作为独立的公司法人,地方融资平台可以通过发行股票和城投债、申请银行贷款等方式获得多元化的资金,满足地方政府的融资需求,解决地方政府因不能直接负债而导致缺乏建设和发展资金的问题,有效地拓展了公共基础设施建设的资金来源。
同时,由平台公司将政府安排的财政性建设支出统筹安排,并进行专职的经营和管理,有助于消除体制中存在的财政资金分散安排、市政建设部门分割、政府投资缺乏有效跟踪管理等种种弊端,提高财政投资的使用效率。
此外,以融资平台公司作为公共建设项目的投资和经营主体,有利于将基础设施存量资产推向市场,通过资产证券化、抵押债券、股权出让、特许经营权出让等方式,促进公共项目参与主体的多元化,盘活基础设施存量资产,促进国有资产保值增值。
不可否认,地方融资平台在加强基础设施建设,促进地区城市化和工业化进程中发挥了重要作用,但随着近年来地方融资平台数量的急遽增长和融资规模的飞速扩张,地方融资平台自身存在的缺陷和背后隐藏的风险也受到了越来越多的重视和关注,主要体现在以下几方面:
1、治理结构不完善
地方融资平台公司的法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,这种“名义独立、实则附庸”治理结构虽然密切了与地方政府关系,有利于获得政策支持和优势资源,但企业也失去了投资决策的独立性和经营管理的自主性,形成了“政企不分”的局面。
2、操作程序不规范
由于现行法律制度不完善,地方融资平台的监管存在盲点,在实际操作过程中屡屡出现违规现象,比如为了避开5%的纳税,不办理委托贷款,却拿财政的资金去做贷款业务与担保业务,或者利用一个项目向多家银行融资,套取信贷资金;或者改变约定信贷资金用途,挪用信贷资金;还有的将流动资金作为项目资金使用,违规侵占信贷资金,损害银行利益。
3、缺乏经营性收入
地方融资平台投资项目类型主要分为三类:第一类项目完全没有经营性收入,如城市道路和桥梁,公共文化娱乐体育设施等;第二类项目有部分经营性收入,但不能完全自负盈亏;第三类项目有经营性收入可以自负盈亏,只有项目本金靠财政投入,如开发新区、建设高速公路等。第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息,而第一、第二类项目由于自身没有偿还贷款的能力,完全或部分需要依靠地方政府财力来偿还贷款,从而构成债务风险。
4、偿债能力不乐观
来自银监会的数据显示:在7.66万亿元地方融资平台贷款中,能够依靠项目现金流偿还本息的占24%,约1.8万亿元;还款来源不足,必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款占50%,有4万亿元;项目借款主体不合规,财政担保不合规,或本期偿还有严重风险,例如贷款挪用和贷款做资本金,占比约26%,近2万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元,2009年银行业税后利润也不过6684亿元。而根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%,最高的达364.77%;从偿债资金来源看,2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元,占其全部还本付息额的47.97%,财政资金偿债能力不足。
5、还贷来源较单一
根据2009年年底中国经济评价中心联合相关部委对全国120个城市进行的政府融资平台债务风险情况调查数据,仅有10%的债务偿付可依靠项目本身产生的现金流作为第一还款来源,绝大部分项目都需要利用土地开发后出售的增值收益偿还,还有部分项目是用当地政府的财政补贴来偿还。如以2009年的土地销售收入来偿还2009年地方融资平台的7.38万亿元债务,需要6.15年时间,这还不包括债务利息和未来两年平台余额要达到自然增长的峰值,以上估算是假定未来的土地出让收入将全部用于偿还当前债务,将不会有多余的资金用于基础设施建设,可见偿还地方融资平台的债务对地方财政而言任务极重,债务风险很大。目前地方政府偿债资金过度依赖土地出让收入,而随着房地产业调控力度的不断加大,一旦土地价格下降,势必影响政府负债的正常还贷,将直接导致未来债务偿付困难,资金链断裂,造成巨大的财政和金融风险。
三、从地方融资平台发展角度分析地方政府债务成因
地方融资平台是地方政府在直接举债这一闸门未放开的前提下,为解决“事权财权不匹配”这一矛盾而设立的,其存在和发展折射出地方政府举债的在内在动因:
1、转轨时期政府职能转变不到位
按照市场经济的要求,政府的职能应主要限于提供公共产品和公共服务,维持公平、公正、公开的市场竞争秩序,弥补市场机制本身存在的缺陷,对于市场机制能有效发挥作用的领域,政府一般不再介入。改革开放前的传统计划经济体制下,中央政府是经济运行管理的全权指挥者,地方政府只是被动地贯彻中央政府的行政指令,但是随着1979年以“放权让利”为特征的经济体制改革的实施,地方政府在传统计划经济时期所模糊和淡化的独立经济利益得以体现,伴随着事权的下放,促使地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益驱使下,地方政府必然运用其职能追求本地区经济的高速增长。然而我国正处在计划经济向市场经济转轨时期,政府职能转变滞后,地方政府对经济、社会微观领域事务干预过多,存在着严重的错位、越位、缺位和不到位问题。由于计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“代替市场”,而非“服务市场”。一个突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,在原有的财政支出负担上增加了新的财政支出重点,地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金,导致地方政府的债务负担不断加重。
2、政府官员考核体系不科学
官员任期也是值得考量的另一个重要因素。我国地方政府官员的的任期较短、调动频繁,且缺乏科学完善的政绩考核指标体系,GDP等经济指标主导着政府官员的行为。为了在有限的任期内出成绩,每任官员都竞相举债融资,大搞“形象工程”和“政绩工程”,忽视地方财政的承受能力,“重任期政绩、轻长远发展,重项目建设、轻债务管理”的现象屡见不鲜。考虑到地方政府举债期限一般较长,任期短意味着还本付息压力无须在任期内实现,这种举债方式也就不难理解了。这是地方官员的理性选择,也是地方政府债务余额不断膨胀的内在动力。
3、地方政府间竞争
地方政府间竞争源于布雷顿(Breton)强调的“竞争性政府”(competitive government)概念:地方政府承担着两重角色,既是上级政府的当地代理机构,从事着社会治理和行政活动,同时还在资源使用和公共物品的提供方面存在着竞争关系。这种竞争关系与市场上的企业竞争极为相似,既发生的横向的地方政府之间,也可能发生在纵向的上下级政府之间。地方政府间竞争客观上有利于公共物品的有效供给,并为制度创新提供了动力和环境,但同时可能导致资源的扭曲配置。
地方政府间的竞争主要是由政治激励和经济激励决定的,政治激励主要表现为地方官员的晋升激励,经济激励主要表现为地方政府的财政激励,而不管是政治还是经济激励最后都体现在GDP上,所以地方间的GDP竞赛在所难免。地方政府为谋求本地区GDP的增长,首先要提高本地经济的竞争优势,在民间融资受到限制和国有金融体系对基层金融服务不足的条件下,地方政府融资能力成为推动GDP增长的主要因素,这就要求地方政府垫付相当大的财政代价。在地方财政入不敷出的情况下,为了“发展地方经济”这一目标,出现了预算外资金、“三乱”、变卖公产、人为压低地价、越权减免税收、担保贷款等地方政府不规范的财政活动。
摘要：1994年分税制改革后,地方政府承担越来越繁重的事权而又缺乏直接举债权,作为这一特定历史条件下的产物,地方融资平台的存在和发展具有合理性,但其背后隐藏的债务风险也日益突出;转轨时期政府职能转变不到位、政府官员考核体系不科学、地方政府间竞争是地方政府债务规模扩张的内在动因。
关键词：地方融资平台,风险,地方政府债务成因
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地方债务融资 篇10
当下欧洲的主权债务危机不断地引发人们的思考和警惕, 而中国地方政府的债务问题也得到越来越多的关注。目前我国地方债务风险不断增大, 而与之相伴随的是地方政府融资平台的不断增大。按照财政部财政科学研究所的估算, 2007年末我国地方债务总余额约4万亿元 (其中政府融资平台债务约1万亿元) , 约相当于GDP的16.5%, 财政收入的80.2%, 地方财政收入的174.6%。同时, 根据2009年5月的银监会数据, 2009年地方政府的投融资平台的负债总额约为7.38万亿元, 其规模已经超过了地方政府全年的总财政收入。另外, 据相关的估算, 2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元, 相当于2009年地方本级财政收入的3倍。
而在2010年6月23日的十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中, 2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元, 当年新增约1.04万亿元。审计还发现, 各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。
总之, 如今我国地方政府的融资需求不断得到增强, 债务规模快速上升, 直接影响到财政的安全。因此笔者以为, 在分析债务增多原因的基础上找到有效的解决方案, 有其必要性。故而, 本文试图对这一问题作初步探究。
地方政府债务风险增大的原因
对于地方政府债务不断扩大的原因, 笔者以为主要包括如下两个方面:
(一) 体制原因:1994年分税制改革
1994年分税制改革提高了中央财政收入在整个财政收入体系中的比重, 主要的收入稳定的税种归中央, 地方分到的税种多数征管难度大, 收入不稳定, 增长缓慢。但这次改革并没有对中央政府和地方政府的事权做重新调整, 地方政府承担大量的地方事务, 很多带动地方发展的任务如城市建设、医疗和教育方面等等归于地方, 中央只负责小部分。以应对本次金融危机, 中国4万亿的经济刺激计划为例, 中央政府的公共投资数额是1.18万亿元, 剩余的2.82万亿投资需要由地方财政承担。也就是说, 从我国中央和地方的关系来看, 由于我国实行的是财权和事权分开的制度, 地方政府财权小但事权大, 地方政府要用较小的财力完成较多的地方事务, 承担大量公共事务的支出, 财权和事权在中央地方政府间的划分是不匹配的。
由于这种体制上的财权上移、事权下移的原因, 地方政府在财权小、财力不足的情况下, 要努力挖掘一定途径生财进而进行投资等活动带动地方经济的发展、充分发挥自己的事权, 完成各项地方事务。地方政府的生财之道, 主要围绕三个方面:一是对虽然法定所有权归国家、但位于本辖区的土地或矿产资源行使产权;二是通过举债等各种金融运作, 扩大本级政府可支配资金;三是设法争取更多的上级转移支付。
地方政府财政上要受到中央较多控制, 同时面临很多转移支付上的困难, 但在地方事务上有较多自主权, 在中央依靠推动当地的经济增长、基础设施建设等硬性指标考察当地政绩的情况下, 地方就要在有限的税收收入下想其他办法扩张自己的财力, 地方政府融资平台应运而生, 把资产注入一家公司, 然后以资产作抵押举债, 经过长期积累就使得地方不得已的债台高筑, 产生种种债务风险。而如果地方政府的这种财权和事权更好的匹配, 用该有的财力完成相当的地方事务, 那么地方政府就没有用融资平台等渠道筹资的必要, 债务风险问题就不会加深。自分税制改革以来, 如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性成为财政体制改革的焦点。
(二) 助推剂:地方政府融资平台
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。尽管地方融资平台可以通过发行企业债券、中期票据等方式进行融资, 但大多数地方政府投融资平台的财务状况不佳, 资产负债率较高, 不具备发行债券的资格, 能达到上市融资条件的投融资公司也只有极少数, 再加上地方投融资平台的融资状况不透明, 地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金, 形成多头举债。
另外, 由于一些地方政府尤其是县级以下政府投融资平台法人治理结构不完善, 责任主体不清晰, 操作程序不规范, 债务管理分布于不同的部门, 造成地方政府不清楚不同层次政府投融资平台的负债和担保状况, 而同时银行在对地方政府相关项目进行审查时处于相对弱势地位, 对地方政府的总体负债和担保承诺情况大多不清楚, 对其债务风险的识别无法到位, 一些商业银行为扩大市场份额, 夸大了地方财政性收入等担保的信用, 没有真正重视地方融资平台的信贷风险。而实际上抵押在金融机构的资产多为土地, 由于房地产市场存在多种不确定性, 土地随时有较大减值的可能, 这就使得这些抵押资产的价值会大打折扣。
此外, 地方政府投融资平台绝大部分项目为铁路、公路、基础设施建设项目, 投资金额大、投资回收期长、收益率低、见效慢, 一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本, 无法偿还贷款, 这些“隐性债务”就必然显性化, 给地方政府的财政造成巨大压力。
自2009年年底以来, 中国经济评价中心联合相关部委, 对全国120个城市进行了政府融资平台债务风险情况的调查, 发现仅有10%的债务偿付可依靠项目本身产生的现金流作为第一还款来源, 其他均须地方土地收益和财政兜底来保障。而如以2009年的土地销售收入来偿还2009年地方融资平台的7.38万亿元债务, 需要6.15年时间, 这还不包括债务利息和未来两年平台余额要达到自然增长的峰值, 以上估算是假定未来的土地出让收入将全部用于偿还当前债务, 将不会有多余的资金用于基础设施建设, 可见偿还地方融资平台的债务对地方财政而言任务极重, 债务风险很大。而就目前, 最基本的还是支付贷款利息, 地方政府在向银行支付贷款的利息时只依靠地方税收收入是不够的, 还需要出让土地获得的财政收入, 而如果因房地产市场的低迷, 土地价格下降, 可能连付息都做不到, 更不用说还本。
解决思路探究
针对上述原因, 笔者提出如下三方面的政策建议, 希冀在化解地方政府债务上有所裨益。
(一) 加快推进财税体制改革
目前, 地方政府财政支出责任与财政收入的不匹配是导致地方政府债务增多的体制性因素, 为了减轻地方政府财政压力, 应该进一步加快财税体制改革, 这样可以确保地方政府在减轻支出责任的同时, 拥有更稳定更多的收入来源, 进而平衡财政收支。
1.适当上移部分支出责任
相应的财政体制改革的重点应是适当上移基层政府的教育、卫生、社会保障等基本公共服务的事权到省级政府或中央政府, 促进各级政府间支出责任的明确划分, 以便从体制上减轻地方政府尤其是县级及其以下政府的财政支出负担, 进而使各级政府 (特别是基层政府) 的财权与事权相匹配。
2.加快房地产税制改革
在我国现行税制结构下, 地方财政的主要税收来源包括营业税、增值税、所得税等, 这些税收收入不稳定, 不足以偿还债务, 而在国外, 房地产税是地方政府偿债的资金来源。在我国, 土地出让金长期游离于预算管理, 并能使政府分享到增加基础设施投入所带来的土地增值收益, 土地成为融资平台举债的资本, 地方政府过度依赖土地, 土地降价风险大使得地方债务风险增大。因此, 有关部门要加快推进房地产税制改革, 增加对房屋持有环节的税负, 为地方政府偿还债务提供稳定的现金流, 同时加强政府预算对土地出让金的控制, 使得地方政府在积极偿债的同时减少利用土地抵押获得贷款的动力。
3.完善预算管理体制
有关部门要加强对地方政府债务的管理, 努力将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理, 对可能存在风险的项目进行清查分类, 对其实行硬预算约束, 这样可以明确地方政府的偿债责任, 激励其对已产生的债务及时清偿, 同时避免产生道德风险, 抑制地方政府无限扩大借债规模的动力, 以此规范地方政府的举债行为。
4.完善转移支付制度
针对当前地方财政自给能力严重不足的现状, 要适当增加上级政府的转移支付, 努力协调政府间的财政关系, 完善政府间转移支付制度:一是要完善地方表达机制, 使地方利益能够得到及时有效的反映, 实现中央与地方财政的有效配合;二是完善监督机制, 加强对转移支付资金的监督管理, 对各类转移支付资金的效果进行考评;三是设计合理的激励机制, 使地方政府如实反映所需补助额。
(二) 加强并完善对地方政府融资平台的管理
由上述可知, 融资平台是造成目前我国地方政府巨额债务的重要原因之一, 因而加强融资平台建设对与控制地方债务风险具有积极意义。
1.对各种融资平台实行分类管理
对于运行状况良好的投融资平台可以直接采取市场化的融资途径;而对于包括区县一级投融资能力和还款能力明显不足的平台应当纳入重点风险管理的范围, 监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、地区财政风险度等多种因素。建议借鉴中国社会科学院中国地区金融生态环境评价的研究成果, 在其数据库和研究方法的基础上, 对地区财政金融状况进行综合评估, 对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估, 并进行动态的绿灯、黄灯、红灯区域的监测跟踪。
2.强化投融资平台风险内控机制
投融资平台作为地方政府债务的法律主体, 构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此, 加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括:建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序, 保证企业经营者的权威, 充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用;建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系, 对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控;对每项存在风险的财务活动实行责任制, 明确主要的风险承担者, 确立其应当承担的责任和应得到的风险报酬, 并执行严格的考核兑现。
3.强化投融资平台的外部监管
必须尽快建立地方政府债务管理的长效机制, 从外部加强对投融资平台举债的监管, 将地方政府债务控制在合理的范围。具体包括:明确地方财政部门在地方政府债务管理中的权威地位。各级财政部门要尽快明确具体管理机构和人员, 制订完善的债务管理制度和具体操作办法。实施地方政府债务管理目标责任制, 对债务规模、新增债务、债务偿还额、资金使用绩效等制订管理目标, 跟踪问责和考核政府债务管理。各级财政、审计部门要加强横向沟通联系, 加大财政和审计监督力度, 督促各地落实各项管理措施。
4.提高融资平台市场化程度
利用市场机制提高融资平台的管理效率, 以降低政府债务风险。具体措施包括:深化融资平台的法人治理结构改革, 按照《公司法》等规定, 完善登记注册等手续, 且经营期限要满足还贷需要;企业在公司章程中必须建立问责机制, 是利益相关人的权利、义及责任务得到明确;建立相应的制度及规定, 确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。此外, 在上述治理结构改良的基础上, 引入战略投资者, 在充实融资平台的资本实力时, 引入新的管理理念和人才。
(三) 其他配套措施
缓解地方政府债务风险是一个非常复杂而又系统的工作, 除了上述的两个方面外, 还应采取其他一些配套措施, 以稳步降低地方政府债务风险。
1.建立地方政府偿债准备金制度
为缓解地方政府的偿债压力, 保证地方政府债务风险在可控范围内, 就需要建立一套地方财政的偿债机制。具体而言, 地方政府应建立专门的偿债准备金, 合理制定债务还本付息计划, 每年将一定比例的地方财政预算中经常性收入划入专项基金, 以确保按时还本付息, 维护地方政府的信誉, 同时, 允许偿债基金参与临时资金周转, 并按照规定使用和及时回补, 以保证还贷准备金的完整和不断增值。
2.完善地方政府债务监督机制
为规范地方政府的举债行为, 要建立起地方政府投融资责任制度, 在此基础上充分发挥地方人大的监督功能, 同时强化中央政府对地方债务的监督管理机制。地方政府大量隐性债务的存在不利于控制地方政府的债务风险, 因此应提高地方政府债务信息的透明度, 建立起更为健全的地方政府信息披露制度, 例如建立地方政府的资产负债表。
3.建立风险评估与预警机制
对项目确立和资金筹措计划进行评审论证和风险评估, 并制定周全的风险防范应对措施。探索建立政府债务风险预警系统, 以可量化的政府显性负债为重点, 按照负债率、债务率、新增债务率、担保债务比重、偿债率、利息支出率、资产负债率和债务依存度等相关指标, 科学确定政府债务综合风险预警指标体系以及地方债信用评级框架, 实现地方政府债务风险预警的动态监测和全过程监管, 对不同的风险情况分别制定相应的应急预案, 及时化解和防范财政风险。
4.扩大财政收入的来源
可以适当减持国有资产, 获得的收入可以弥补部分地方政府偿债资金不足的问题, 降低政府的债务水平, 在减持的同时进行国有资产的兼并重组, 使资源分配更合理、利用效率更高, 提高国有资产的盈利能力。另一方面, 地方政府应该加快当地的经济结构的调整和经济发展模式的转变, 加大对实体经济、高科技企业和创新型企业的资金投入, 开拓和发展新的经济增长点, 引领当地经济发展的同时, 扩大财政收入的来源, 提高地方政府的偿债能力。
摘要：本文认为, 造成目前地方政府债务风险加大的直接原因在于地方政府财权和事权的严重不匹配, 而更深层次的原因则在于1994年的分税制改革;而催化地方政府债务风险的另一个重要因素是大量地方政府融资平台的产生。针对上述原因, 本文提出了旨在解决地方政府债务风险增大问题的政策建议, 即从财税体制上完善相关制度, 同时加强对地方政府融资平台的管理和完善, 并辅助相关的配套措施, 包括提高建立偿债专门基金、完善地方政府财政监督、建立风险评估与预警机制、扩大财政收入来源等。
关键词：债务风险,分税制改革,地方政府融资平台
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