保障制度建设（精选十篇）
保障制度建设 篇1
作为我国住房供应体系的重要组成部分, 保障性住房主要包括廉租房、经济适用房及两限房三类, 其供应对象、供应方式、建设标准虽各有不同, 但它们都是政府为解决中低收入阶层住房问题, 以较低价格或租金向不同层次的保障对象出售或出租的住房。在政府干预居民住房问题成为一种世界潮流后, 各国普遍形成了市场调节和社会保障双重机制并存的住房体制, 我国的廉租房和经济适用房与美国的“可支付住宅”、新加坡的“组屋”、日本的“公团住宅”、香港地区的“居屋”、德国的“社会住宅”等相似, 都是一国 (地区) 住房体系中的重要组成部分。自1998年提出深化城镇住房制度改革至今, 中国的住房政策一直朝着市场化的方向不断前行, 但在保障住房政策方面却一直处于摸索、实践及不断改善的过程之中, 而在当前的市场环境和经济形势下, 尽快建立保障住房政策体系已经提上日程, 借鉴其他国家和地区保障住房政策的成功经验, 笔者认为完善我国保障住房政策需要注意以下几个问题。
一、保障住房政策应与本国的国情相适应
制定住房政策以保障中低收入阶层的住房权益, 是世界各国政府面临的共同问题, 但在保障住房政策模式的设计、选择上, 不同国家由于市场经济类型、住房制度、经济发展水平等国情的不同而具有不同的特点、做法和经验。比如, 同样是发达的市场经济国家, 美国崇尚自由市场经济, 政府尽量不对住房市场进行直接干预, 只对低收入等特殊阶层提供住房保障;瑞典作为福利国家的先驱, 既强调以市场配置住房资源为主体, 又实施比较广泛的住房保障政策, 并把出租住房和合作住房作为满足社会各阶层住房需求的长期策略;新加坡的市场经济模式属于行政管理导向型, 政府充分运用行政手段直接参与保障住房的建设、分配、管理, 帮助广大中低收入阶层实现“居者有其屋”。我国是实行社会主义市场经济的国家, 国家的综合国力和居民的住房水平与发达国家还有很大的差距, 这就决定了我国住房市场运行的环境、保障住房政策制定和实施的基础与其他国家都不相同, 因此, 在设计我国保障住房政策的模式和实施方案时, 虽然要借鉴各国成功的经验和做法, 但必须从我国的国情出发, 不能盲目照搬其他国家的现成模式。
二、注意住房保障的层次性
为了体现保障住房的公平分配, 在国外的保障住房政策中, 很注重住房保障的层次性。一方面, 通过保障住房政策, 所有的保障对象都有平等的机会享受国家的住房福利, 以缩小与其他阶层在居住水平上的差距, 达到政府规定的住房标准;另一方面, 不同消费能力的保障对象从保障住房政策中受益不同, 处于劣势者能够获得更多的住房福利。例如, 新加坡对购买组屋的低收入居民实行分级补贴的政策, 购买房屋的面积越大可以获得的补贴就越少;美国政府对可支付住宅实行“按收入交房租, 按人口分住房”, 要求承租户必须拿出家庭收入的一定比例支付房租, 政府只对超出消费能力的部分给予补贴。在我国的保障住房政策中, 虽然有针对最低收入家庭的廉租房、针对中低收入家庭的经济适用房和针对中等收入家庭的两限房, 但并未充分体现保障水平的层次性和保障受益的公平性, 尤其对于经济适用住房, 其保障对象定位比较模糊、差异较大, 另外还有一些处于各类保障对象之间的夹心阶层游离在政策之外, 单一的供应和分配方式已不能适应所有保障对象不同的消费需求和消费能力。因此, 针对某类保障住房也应该提供不同水平的保障方式, 使得不同层次的保障对象尽其所能地消费适当的住房。比如, 对于经济适用房就可以尝试变只售不租为租售并举, 提供一定比例略低于市场租金、可承担的租赁住房, 解决那些既不属于廉租房保障范围、又确实买不起经济适用房和两限房的夹心阶层的迫切需要。
三、保障住房政策的长期实施与动态调整
在以市场为基础的住房供应体系中, 消费能力不足的中低收入阶层始终是住房问题的核心, 社会发展到任何阶段都会有中低收入阶层, 其住房问题的长期存在决定了一国保障住房政策的长期性, 即使在人均居住水平较高的发达国家, 政府也长期承担着为中低收入阶层解决住房问题的社会责任, 保持了保障住房政策的延续。比如, 新加坡政府推行“居者有其屋”计划四十多年, 既有科学的总体安排, 又有固定的分布实施计划, 因此取得了显著的成效。同时, 为了适应客观条件的变化, 许多国家对长期实施的保障住房政策又建立起动态的调节机制, 以利于在新情况下解决新问题。从欧美国家的经验来看, 在住房发展的不同阶段, 保障住房政策的内容就有所改变, 其中, 政策的保障对象从房荒时期的绝大多数居民过渡到供求缓和时期的中、低收入阶层, 现在又逐步缩小为以低收入阶层为主;政策的侧重点则经历了从直接兴建保障住房到提供租金补贴和金融支持、充分利用存量住房的转变, 通过政策的动态调整推动不同收入阶层之间住房水平的升级换代, 形成住房的自然淘汰, 以充分发挥市场机制的调节作用, 促进住宅产业的可持续发展。根据我国的国情, 城镇中低收入阶层在今后相当长的时期内还将是保障住房政策的目标主体, 因此, 保障住房政策绝不是政府的权宜之计或临时的政策, 而是一个长期都将存在并发挥重要作用的政策, 随着居民住房水平的提高和经济的发展, 其具体内容和实施方式也应作出相应的动态调整。
四、各种政策手段的综合运用
从手段上说, 保障住房政策包括政府直接投资建设保障住房、对保障住房建设的用地支持、信贷优惠和税费减免、对住房购买者的金融支持、对住房租户的租金补贴以及帮助社会团体等非营利住房合作组织建房等, 在欧美和亚洲的经济发达国家, 一般都综合运用了多种政策手段, 以适应不同的政策安排和居民多层次的保障需求, 虽然各国的政策手段并不完全相同, 但却具有一些共同的特点: (1) 以促进保障住房消费的措施为主 (欧美国家) 或者对消费和供给两方面的措施并重 (新加坡) 。 (2) 住房金融手段发挥重要作用。一是为保障住房建设提供低息贷款;二是为购房者提供各种形式的住房抵押贷款, 如新加坡的公积金贷款、瑞典的住房合作社储蓄贷款、英美两国政策性与商业性相结合的抵押贷款等;三是欧美国家还普遍为低收入者购房提供抵押贷款担保和保险, 以降低金融机构的风险。 (3) 注重公司合作, 由政府制定优惠政策, 吸引私人金融机构为保障住房建设和消费提供贷款, 鼓励房地产开发商参与保障住房建设, 扶持住房合作社、住房储蓄银行、住房协会等社会团体筹集住房资金或者从事保障住房的建设、经营、管理。 (4) 用间接手段促进保障住房的建设和消费。比如, 欧美国家通常运用税收政策调节保障住房的供应和需求, 美国还通过推行住房抵押贷款证券化促进银行为居民发放抵押贷款。与这些国家相比较, 我国的保障住房政策侧重于以促进供给的措施为主, 而促进消费的措施不足, 住房金融手段还比较单一, 社会团体在保障住房建设中的作用尚未得到充分发挥, 各种配套措施也很不完善, 因此, 我们应该借鉴其他国家一些好的做法, 在政府实施住房保障的同时尽可能地利用市场机制, 通过综合运用多种政策手段来促进保障住房的建设和发展。
五、用立法推动保障住房政策的实施
保障制度建设 篇2
加强保障性住房建设，既是改善和保障民生的重要举措，又是扩大内需、加快转变经济发展方式的有效途径
加强保障性住房建设，有利于改善民生、维护社会和谐稳定。努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，是改善和保障民生的目标。加强保障性住房建设，切实解决与改善低收入居民家庭的住房问题，是实现“住有所居”的重要举措。在我国“土地公有”的制度下，住房具有公共产品的特殊属性，政府有责任、有义务为公民提供基本住房保障。同时，住房消费具有巨大的外部性，从社会学角度看，一个居民是否拥有良好或社会所认同的最基本的居住条件，会影响其道德水平、社会行为规范，乃至对社会的认同感和归属感。十七大报告明确指出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，充分体现了党和政府对住房保障体系建设工作的高度重视。
加强保障性住房建设，有利于控制高房价，更好落实调控房价的政策。目前，我国商品房市场房价收入比已超过国际公认的警戒线，大量低收入家庭甚至部分中等收入家庭无力承担过高房价，房地产业已聚集巨大风险。这不仅严重影响居民消费预期和投资环境，阻碍城镇化发展战略的顺利推进，而且将进一步拉大贫富差距，挤占中低收入阶层的生存空间。在这种背景下，2010年4月以来，政府综合运用财政、金融、土地等宏观调控工具，连续出台“国十一条”、“国五条”、“国八条”等重磅调控政策，但房价上涨压力依然存在，调控形势依然严峻。认真落实保障性住房建设调控政策，能够改善住房供应结构，增加住房供给数量，抑制居民对商品房的刚性需求，对促进房地产市场健康发展、抑制商品房房价的进一步上涨，能起到重要的作用。
建设园本教研保障制度 篇3
管理者听课兼课制度
一方面，我们认真反思现有听课制度的不足并进行调整。以往。我们有专人(教科室成员、年级组组长等)检查教师的备课笔记和课后反思。但没有把备课、上课、课后反思联系起来整体考评。我们认识到这种孤立的检查评价制度价值不大。所以现在主要采取预约听课和随堂听课的方式，根据实际情况与教师开展一对一的交流。预约听课的具体做法是：管理者在听课前一天中午通知被听课教师，让她有一定的准备。在听课当天中午该教师会把活动设计、课后反思发到听课者的邮箱。然后听课者一般会在当天下午或第二天中午结合活动设计、教学实施、课后反思与该教师交流，分优点、缺点、建议三部分反馈给教师。尽量发现该教师教学中的闪光点。随堂听课则事先不通知教师，课后的交流程序与预约听课相同。
另一方面，管理者实行兼课制度，目的是深入了解一线教学工作，获取幼儿发展和教师成长的信息，及时发现教学中存在的问题，然后去研究和解决。基于此，管理者要进班。具体做法是：管理者每周二上午轮流参与中班的角色游戏，与班级教师分工负责，观察和记录幼儿在游戏中的状况，同时加强对幼儿创造性游戏的个别指导。另外，管理者分成两个工作小组，每周二下午分头轮流组织大班幼儿的美术、打击乐兴趣小组活动。每周四下午则参与组织全体幼儿的散步观察活动，引导幼儿接触大自然，等等。这样管理者可以对幼儿的发展情况和教师的教学情况有较全面和感性的了解。为顺利开展园本教研活动奠定基础。
教师自主学习制度
园本教研的核心是从实际出发。帮助教师获得实实在在的发展。所以管理者给教师自主选择的机会，满足教师的学习需求非常重要。几年来，我们坚持给予教师自主选择发展方向、指导师和学习培训的机会。
首先。我们要求教师根据自身条件和团队成员(年级组)的实际情况制定发展计划，确定某一领域作为重点研究的方向。在每学年初，我们会组织全体教师自主选择本年度重点研究方向，并要求教师在本年度内向大家展示。
其次，每个教师既可以自主选择同伴作为自己的指导师。也有可能被别入选为指导师，这样同事之间互相寻找亮点，互相肯定对方，激励教师努力发挥自己的特长。形成自己的教学风格。这种制度打破了等级观念，教师共同备课、上课，相互观摩，相互交流课后反思、论文撰写等经验。共同成长。
第三，我们会把所有学习信息收集起来向全体教师公告，由教师自主选择学习地点和学习内容。为了避免信息单一化，我们规定每次最多去4人，以做到个人学习需求和组织需要的统一。
年级组组长、学科组组长工作制度
年级组组长和学科组组长是园本教研工作的骨干力量。在我园，年级组组长和学科组组长每年聘任一次，是在民主推选的基础上由园务会议讨论决定的。年级组组长负责制订本组教研活动计划并认真实施。他们隔周召集组员开展业务学习。讨论并确定教育主题、教学内容与目标等。论证其必要性和可行性。他们还要在每学期根据本组实际情况开展2～3个专题研究，同时指导新教师。学科组组长与年级组组长的职责类似，重点探讨领域教学。
教师学习经费保障制度
保障制度建设 篇4
关键词：统筹城乡,社会保障制度,建设
《统筹城乡社会保障制度建设研究》是以西南财经大学保险与社会保障研究中心主任,西南财经大学保险学院教授林义为首的几位学者于2013年经由社会科学文献出版社出版的著作。该书以构建和谐社会背景下的城乡统筹社会保障理论研究为指导,以城乡统筹社会保障体系创新为主线,通过理论研究、机制研究、比较研究、专题研究、案例研究等方式,系统探讨了构建城乡统筹社会保障的制度框架和政策思路。该书的主要内容包括统筹城乡社会保障体系构建的理论创新与制度分析、统筹城乡社会保障制度框架与机制创新研究、统筹城乡社会保障体系的资金需求和财政保障能力研究、统筹城乡社会保障管理体制的构建与创新、统筹城乡社会保障体系及长效机制的配套改革研究、统筹城乡社会保障体系构建的国际经验及启示研究、统筹城乡社会保障体系构建的典型案例研究七个方面。
整体上看,该书立意高远、逻辑清晰、论证充分、内容丰富,创新性强,本人读后收获良多,受益匪浅,同时也有很多思考,主要集中在宏观方面,概况起来主要有以下几点。
一、正确看待统筹城乡
2002年,党的十六大报告中首次提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”自此,党和政府的重大政策文件中都会提到统筹城乡,这充分说明统筹城乡在我国当前经济社会发展中的重要性和迫切性。实际上,在反复提出城乡统筹的背后蕴含的是城乡发展差距巨大的现实。也就是说,城乡统筹是基于城乡差距的现实所提出的。然而,城乡差距的产生有其必然性和阶段性,因此要以包容的心态看待并加以解决。城市产生于农村,二者有着千丝万缕的联系。但是一旦城市形成,其更高的生产效率、更高的收入水平就会将农村剩余劳动力源源不断地吸引到城市,从而使城市进一步加速发展,因此,城乡的差距就会进一步拉大,而城乡差距的拉大又会吸引更多的农村剩余劳动力进入城市,如此循环往复,城乡发展水平及城乡居民收入的差距将是必然的,城市在经济、政治、文化等方面对农村的统治也是必然的。但这并不是说,城乡差距将一直持续下去,根据诺贝尔经济学奖得主刘易斯的理论,经济发展过程是现代工业部门相对传统农业部门的扩张过程,这一扩张过程将一直持续到把沉积在传统农业部门中的剩余劳动力全部转移干净,直至出现一个城乡一体化的劳动力市场时为止。这时,传统部门与现代部门的边际产品相等,二元经济完全消解。根据这个理论,农业部门与现代工业部门的工资水平将遵循从差异到大体相同的路径,也即城乡差距存在自动缩小直至消失的机制。然而,刘易斯的理论前提是劳动力的自由流动,但在我国由于户口等一系列因素的限制,劳动力的自由流动受到很大的制约。此外,即便劳动力能够自由流动,城乡差距消失的进程也是一个漫长的过程,农村居民在收入、福利、权利等方面长期落后于城镇居民,这是对公民权利的直接侵犯。因此,从这个方面来讲,必须通过人为的方式纠正农村居民公民权利的不平等,这就产生了统筹城乡的必要性。
统筹城乡是一个系统工程,涉及的方面很多,关系到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。具体来讲,城乡统筹要求城乡规划、基础设施、产业布局、公共服务、社会管理等方面一体化。概括起来,从本质上讲就是城乡居民权利的一体化,包括政治权利、经济权利和社会权利,让农民享有与城市居民一样的权利、一样的地位、一样的利益,实际上是要解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题,真正获得《宪法》赋予的公民权利,给农民完全的国民待遇,建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。
二、准确认识统筹城乡社会保障
统筹城乡社会保障并不意味着在农村建立与城镇完全相同的社会保障体系,那样既不公平也不现实,农村社会保障制度应当有其特殊性,必须考虑我国农民实际,创造性地寻找城乡社会保障制度的平衡性发展,最大限度地为城乡的每个公民提供平等的社会保障权利。因此,统筹城乡社会保障实际上统筹的是城乡居民的社会保障权利,这是原则,而不是绝对的平均主义。所以,统筹城乡社会保障就要做到城乡居民享有同等的社会保障权利,不因城市身份或农村身份而有差别;就是要求城乡居民享有平等的社会保障规则和内容,在此基础上达到社会保障待遇的相对公平。
统筹城乡社会保障必须要厘清为什么要统筹?这个问题涉及当前城乡社会保障制度的现状、问题,以及统筹城乡社会保障的重要性或必要性。需要说明的是,对于我国城乡社会保障制度现状和问题的研究已经很多,在此主要谈谈对必要性的认识和理解。首先,如上述,统筹城乡社会保障是确保农村居民平等享受基本公民权的必然要求。社会保障是社会化大生产的产物,动用的是国家公共资源,而公共资源不能由城市居民独享;其次,统筹城乡社会保障是统筹城乡系统工程不可或缺的重要环节和内容,同时,统筹城乡社会保障也是促进经济社会健康可持续发展的重要保障和条件。第三,统筹城乡社会保障是应对内需型经济增长方式转变的必然要求。内需不足是制约我国经济发展的重要因素,而城乡社会保障发展不均衡是城乡居民消费需求差异日益扩大的重要原因之一。第四,统筹城乡社会保障是积极应对人口老龄化的必然要求。我国已经进入快速老龄化的阶段,目前老年人口已超过2亿,而农村老年人口占到老年人总数的60%左右,但他们的保障待遇很低,只有象征性意义。与此同时,农村大量青壮年劳动力外出务工,长期与老人分居,老年人和子女间的感情受到一定影响,再加上传统孝道观念日渐式微,导致子女对老年人的经济支持不足,相当部分老年人生活贫困,甚至处于绝对贫困状态,迫切需要加速完善农村社会保障制度建设。第五,城镇化进程加速的必然要求。当前,我国已经进入城镇化的快速发展期,每年都有大量农村居民离开农村进入城市居住和工作。城镇化的核心是人的市民化,是使进城农民真正享有和城镇居民平等的各种权利,其中社会保障是关键内容。第六,维护社会公平、稳定的需要。社会保障制度的主要功能是充当社会的“安全阀”和“减震器”。目前,我国城乡社会保障制度双轨并行,待遇差距巨大,但农村保持了相对的稳定,这最主要得益于农民,尤其是老年农民从自身纵向上物质生活的提高:从解放前的食不果腹到现在生活水平的显著提升。但年轻一代的农民则完全不同,他们从一出生就享有较高的物质生活水平,认为这种生活是很自然的,天经地义的。这种情况下,和城市居民横向对比的差异就往往会被放大,追求公平就成为自然之需,这种需求如若处理不好,将会对社会稳定造成影响。社会保障和每个公民的切实利益密切相关,必须积极回应,进行城乡统筹。
三、统筹城乡社会保障需注意的几个问题
首先是要和其他改革协同推进。我国当前处在经济转轨、社会转型、文化转变的大变革当中,全方位深化改革成为主旋律。在这一背景下,统筹城乡社会保障必须和其他方面的改革协同配套,如在户籍制度、教育制度、住宅制度、劳动保护制度等方面。否则,单纯的社会保障自身改革,其效果难免大打折扣。
其次是要统筹谋划,分类逐步推进。统筹城乡社会保障要站在国民经济和社会发展全局的宏观高度,把城乡社会保障的发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中统一规划,综合考虑。要充分考虑我国作为一个发展中国家,整体经济发展水平依然较低,经济发展仍然是当前的首先要任务的现实,在统筹城乡社会保障的过程中要控制好节奏,确定合适的保障水平,不能超出国家财政、企业和个人承受能力,影响经济的发展。
第三是要考虑对传统文化的继承和发展。我国几千年来形成的通过血缘、亲缘、地缘、业缘的家族及社会网络化纵向分散社会风险的非正式制度,是我们需要继承和发扬光大的优良文化传统,这种传统在受现代化、工业化影响相对较少的农村地区保留的还比较好,但在城市已有相当程度的弱化。在统筹城乡社会保障的过程中,如何传承好的历史文化传统是一个值得深入研究的课题。第四是要保持权利与义务相统一。权利与义务相统一,是现代社会保障制度的基本原则。随着人类社会进步,人们公认享受社会保障是社会成员的一项法定权益和现代社会文明进步的重要标志,同时也普遍认为社会成员在享受社会保障待遇时应当以承担相应的义务为条件。统筹城乡社会保障要坚持权利与义务相统一的原则,要在保障项目中坚持个人缴费,将待遇水平与个人缴费水平相关联,体现多缴多得的原则,要防止因农村社会保障水平低而采取免费享受的形式。当然,一定程度的降低缴费水平,政府增加支出是应该的。第五是要注重保障的全面性。长期以来,我国在经济保障方面投入较多,而对精神保障、服务保障方面则关注不够。当然,在城市和农村这两方面的问题有所不同。城市中经济保障做的相对较好,主要问题在于精神和服务保障不足;而在农村,则经济保障、精神和服务保障同时存在许多问题。随着物质财富的增加和综合国力的快速提升,经济保障有了较为坚实的基础。更为深层的隐患和问题在于精神和服务保障。当前,由于家庭结构小型化、大规模的人口流动、传统文化教育的弱化、西方文化的冲击等因素的影响,处于人口老龄化急速发展下的广大老年人,其面临的真正需求更多地不是在经济保障层面,而在于解决生存和温饱之后的老年关爱缺失问题、养育子女巨大的付出和微弱回报的巨大精神落差问题。尽管理论界和政府相关部门已经开始关注这一问题,但如何在制度设计、构建、实施方面最大限度地解决这一问题,目前仍然处于讨论阶段,依然没有破题。
参考文献
[1]尹蔚民.推动实现更高质量的就业全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系[J].劳动保障世界.2013(01)
[2]石郑.统筹推进城乡社会保障体系建设的若干认识[J].劳动保障世界(理论版).2013(01)
[3]尹蔚民.统筹推进城乡社会保障体系建设[J].劳动保障世界.2013(04)
制度建设--官德建设的重要保障 篇5
制度建设--官德建设的重要保障
制度和道德在内容上是相通的,在功能上是相成的.,两者对于促成廉洁高效的行政风气极为重要,但由于传统德治的深刻影响,在当今我国官德建设中,制度建设就尤为迫切和关键.
作 者：齐素泓 作者单位：长沙大学政法系,湖南,长沙,410003 刊 名：长沙大学学报 英文刊名：JOURNAL OF CHANGSHA UNIVERSITY 年，卷(期)： 16(1) 分类号：B82.051 关键词：制度建设 官德建设 道德
制度保障热度 篇6
首先是保证留学生创业底线的学历认证制度。招聘看学历证书在国内国外都是一个理儿，对留学生学历的认证水平其实就是中国教育及经济国际化水平的一个折射。目前学历学位主要认证的是鉴别国外或境外颁发的学位证书或高等教育文凭机构的合法性；甄别外国或境外高等教育机构颁发的学位证书或具有学位效用的高等教育文凭、证书的真实性，对外国或境外学位与国内学位的对应关系提出认证咨询意见；为经认证的外国或境外学位或高等教育文凭出具认证证书。我国教育部与各国教育权威机构取得联系，已经分两批颁布了21个国家有学历授予资格的院校名单，在院校资格认证中可作参考。
具体到认证的范围，主要包括在国外或境外大学或高等教育机构攻读正规课程所获大学专科以上(含大专)学历、学位证书；经国务院学位委员会批准的中外合作办学项目取得的国外学位证书；经省、直辖市一级教育主管部门批准的学士学位以下(不含学士)层次中外合作办学项目取得的毕业文凭。留学生本人可以到中国留学服务中心及其在全国的20个分中心申请办理。办理手续时需带本人护照、所获国外或境外学校学历、学位证书；学习成绩单；中国驻外使(领)馆开具的留学回国人员证明；硕士以上(含硕士)学位者，应提供毕业论文摘要；出国或出境前最后学历证书以及其他相关材料等原件材料。属于从中外合作办学学校取得学位的留学人员，需持本人身份证；本人护照(在合作办学外方学校有实习经历者提供)；所获合作办学学位证书或毕业文凭；学习成绩单；由合作办学中方学校开具的合作办学学籍证明；工作经历证明［限入学前大专学历，取得国外硕士以上(含硕士)学位者］；硕士以上(含硕士)学位者，应提供毕业论文摘要；入学前最后学历证书以及其他相关材料。以上所有材料均需提供原件。
目前全国各地的认证工作已经有组织地展开，江苏等省已着手大范围开展留学回国人员国外学历、学位认证工作。按照有关政策规定，凡国家机关、国有企事业单位吸收录用留学回国人员的学位证书，或具有学位效用的高等教育文凭、证书必须要进行认证。由于当前教育国际化趋势日渐成型，国外高等学校名目繁多，资质参差不齐也会对国内的认证工作造成一定影响。所以近期国家的学历认证除规定的国家机关、国有企事业单位吸收录用留学回国人员的学位证书，或具有学位效用的高等教育文凭、证书须认证外，同时还为社会及非国有经济组织提供留学回国人员所持国外机构颁发的学历、学位证书的认证服务。认证范围包括在国外攻读正规课程所获得大学专科以上（含大专）学历、学位证书，经国务院学位委员会批准的联合办理项目取得的国外学历、学位证书等。目前认证服务受理国有美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、法国、德国、荷兰、比利时、意大利、丹麦、瑞士、瑞典、芬兰、挪威、日本、新加坡、印度、蒙古、朝鲜、韩国、菲律宾、泰国、俄罗斯、乌克兰等。而外语补习和攻读其他非正规课程（如短期进修）所获得的结业证书，进修人员和访问学者的研究经历证明，未经国务院学位委员会办公室批准的任何形式的联合办学所颁发的证书以及函授取得的国外学历、学位证书均不在学历认证受理之列。
除学历认证制度外，中国国务院办公厅于今年4月下发了《关于转发人事部、教育部、科技部、财政部等部门留学人员回国服务工作部际联席会议制度的通知》。通知旨在进一步加强营造有利于吸引留学人员回国服务的环境，形成有效的吸引留学人员回国服务工作机制。联席会议的职责主要是：了解掌握全国留学人员回国工作和为国服务情况；就留学人员回国工作和为国服务的相关政策性问题提出建议；加强部际沟通协作；指导各地区、各部门留学人员回国和为国服务工作。这一通知的颁布及实施将使我国留学生就业、创业增加了一个统一和完善的制度保障。
从局部讲，各地政府吸引留学生在本地创业、就业的措施更加务实，从今年9月份起，北京海关出台了驻北京的非居民长期旅客的安家物品可以从天津海关全部直接转关运至北京，在北京办理所有通关手续的政策。以前需通过代理公司跑京津两地的代理“不透明”疑虑，也随着海关征税、查验、放行环节都“一站式”集中在北京办理迎刃而解，使留学生办理全套“家当”入关也往往仅需半天时间。其它园区在方便留学生创业上设立的资金技术支持、硬件设施配套、落户服务等等政策、制度性规定更是不一而足(本刊留学归国信息板块另有详细介绍)。
保障制度建设 篇7
(一) 我国保障性住房体系构成
我国保障性住房概念随着时间的推移在不断变化。目前普遍接受的保障性住房定义是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准, 具有社会保障性质的住房。这类住房目前包括属于商品房但以低于市场价格出售给特定购房者的经济适用房和限价房, 针对城市低收入家庭的廉租房和公租房, 当然还包括对一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区 (危旧房) 改造、游牧民定居工程。
我国保障性住房建设重点、保障对象以及保障范围近年来也在不断地调整和完善。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系, 这标志着福利分房转向住房货币化, 开始建立经济适用房保障房体系。2007年, 经济适用房对象进一步扩大, 保障对象由以前的“中低收入家庭”调整为“低收入家庭”, 廉租房也由“最低收入家庭”调整为“低收入家庭”, 这样就进一步扩大了保障范围。2010年, 针对经济适用房、廉租房、限价房和公租房制定了租售不一的保障方式, 促进了保障性住房体系的进一步健全。
(二) 我国保障性住房政策演进
强制性制度变迁是我国保障性住房政策演进的主要特点。自1988年提出“住房制度改革”以来, 我国保障性住房政策的发展经历了从计划经济体制下由政府直接分配住房的福利政策向市场经济体制下市场调控和住房保障制度并举的转变过程, 政府主导保障性住房政策的制定和具体任务的实施。各阶段政策与规制重点见下表。
天津市保障性住房建设现状及问题
(一) 天津市保障性住房建设现状
近年来, 天津市保障住房供应比例和建设力度持续加大。2008年, 天津市制定了住房保障5年发展规划, 2011年再次推出天津市住房建设规划 (2011-2015年) (公示稿) , 明确保障性住房包括保障性住房包括经济适用房、限价商品房、公共租赁房和小城镇还迁房。截止2010年底, 天津市90平方米以下套型住房面积供应比例已超过70%, 保障性住房建设量在“十一五”期间呈现逐年上升的趋势。
规划期内 (2011年-2015年) , 天津市将建设各类住房建筑面积9500-12000万平方米, 其中新建保障性住房5205万平方米, 包括经济适用房约7万套, 总计445万平方米;限价商品房22万套, 总计1845万平方米;公共租赁房15万套, 总计675万平方米;小城镇还迁房2240万平方米;新建商品住房48-75.5万套, 建筑面积为4295-6795万平方米。
2010年, 为了抑制房产投机, 保证百姓对住房的基本需求, 天津市保障性住房的建设规模也在不断扩大。继2009年已经售罄的华城丽苑、舒畅欣园和红荔花园之后, 天房雅韵、美震中环时代、华富家园、天房彩郡、嘉春园、华城佳苑、天房美域等限价商品房相继推出。2011年初, 大寺新家园、双青新家园、渌水道、志成道及泗阳道5个项目同时开工, 面积达到220万平方米, 共计4.8万套, 创国内公租房一次性开工面积最大的纪录。
(二) 天津市保障性住房建设存在的问题分析
天津市保障性住房建设存在的问题, 既有共性, 也有个性, 存在以下几个方面:
1.软硬件配套建设滞后
首先是配套制度建设落后。政策方面, 土地供应、建设模式、融资手段、财税优惠、后期管理制度、房屋审核程序及运行机制等与保障性住房项目规划、建设、运营、管理和退出全寿命周期各阶段有关的支持性制度目前尚很不完善。其次是配套基础设施跟进滞后。各大城市已建的保障性住房多位于城市近郊区, 项目周边多为未开发地带。如此大规模的成片开发, 造成项目相对孤立, 周边根本没有成熟的居住区配套, 或配套设施尚未开发完全。同时, 保障房项目的区内配套, 虽然在规划设计过程中配建一定比例的公建项目, 但在入住比例不高、消费人群与消费能力有限的情况下, 不足以达到银行、医疗等机构设立的“最低门槛”, 更不足以达到各个商家所要求的投资回报, 一定时期内将造成商业设施空置。
2.建设保障性住房的激励机制不够健全
从全国人大对保障性住房的调研报告来看, 结合天津市的具体实践, 以政府为主导、国企为主要建设单位的推动建设模式无论是在土地供应、财政支持、企业盈利、项目融资等方面均存在动力不足。这与政府目前的考核机制、土地和资金供应模式等方面因素都有关系。如何激励各级政府和建设单位等相关单位去提供质量信得过的民生工程值得探索。
3.保障房开发选址与城市空间规划脱节, 存在潜在的“贫富”分居趋势
这主要涉及到保障性住房的空间规划和设计问题。目前天津市保障房选址基本都位于中心城区以外的城郊地区, 这些地区商业、教育、医疗、交通等基础设施规划建设水平, 入住人口的收入、教育水平等均与中心城区存在较大的差距。随着更多人口的密集和城市化进程的不断推进, 住房在某种程度上已经成为了穷人和富人之间的空间隔离器, 很多居住在保障性住房的中低收入家庭人群就业相对集中在制造业、服务业等劳动密集型产业, 收入相对较低。这些人聚居在一起, 将有可能形成大片的低收入居住区, 随着成片开发的保障房的竣工入住未来很有可能形成新形态的贫民区。
我国保障房建设市场规制建议
规制作为具体的制度安排, 是“政府对经济行为的管理或制约”, 是在市场经济体制下, 以矫正和改善市场机制内在的问题为目的, 政府干预和干涉经济主体 (特别是企业) 活动的行为, “包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”。在抑制房地产投机和保障房地产业的健康发展上, 许多国家和地区采取多种措施对保障性住房进行规制, 目的均在解决购房困难群体, 特别是在中低收入家庭的住房问题上。如美国采取实物与货币补贴相结合的模式, 德国以住房补贴为主, 新加坡以政府建房为主。借鉴这些国家和地区的住房保障建设经验, 本文建议保障性住房规制的重点应在以下几个方面:
(一) 尽快完善住房保障的系列制度安排, 为保障性住房全寿命周期管理提供法律依据
住房保障与教育、医疗、就业、养老保障一样, 都是我国社会保障基本制度的重要组成部分。在美国、日本、新加坡等国家, 住房保障法律都是国家大法, 其制定是各国政府的一项重要任务。发挥提升我国保障性住房政策的领导力和执行力, 必须跳出保障性住房政策本身, 从立法、规划与体制层面加以突破。目前我国保障性住房建设的相关制度、政策等还不够完善, 在住房保障领域的立法严重滞后于现实的需要。我国应尽快将住房保障工作纳入目标管理, 尽快制定专门的住宅法和住房保障法, 从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施等问题进行法律界定。同时, 结合保障房项目的全寿命周期管理, 从保障性住房规划、建设、分配、使用和退出等环节明确保障对象、规定保障标准、水平和方式, 明确各级政府在资金、土地、财税等方面的责任, 建立健全房地产产权管理、住房保障基金管理、个人信用管理等配套法规, 形成较为完备的保障性住房建设管理的法律法规体系。
(二) 完善激励机制, 为保障性住房提供制度保障
保障性住房建设的动力主要体现在政府和建设企业两个主体。就目前我国保障性住房的建设和管理来看, 基本属于行政系统内的命令安排、部署与执行。目前对地方官员的以GDP增速为主的考核标准肯定与关注民生问题的保障性住房建设目标存在很大的冲突。因此将稳定房价和提供保障房建设等民生指标纳入地方政府的政绩考核, 地方政府才能有动力。另外, 保障性住房的政府定价机制与建设企业利益保障也存在冲突。只有在土地供应价格、税费优惠等方面政府相关部门让利, 才能保证建设企业的动力。
(三) 探索保障性住房建设的土地供应模式和金融创新
土地成本高和融资难是目前困扰保障性住房建设管理的两个主要问题。这两问题其实与本文前述的政府和企业的激励机制不够完善紧密相关。通过发行企业债、推出REITs、发行其他信托产品、搭建政府融资平台等方式进行保障房建设的融资。更需要的是结合土地供应政策的调整, 如政府相关职能部门通过土地出让方式的变化, 或者通过搭建商品房等建设模式的变化, 降低土地成本, 让利于建设企业, 降低房地产企业垫资参与保障房建设需要承担的若干风险, 如政府回购期不明确风险、成本控制等风险, 从而真正体现民心和民生工程的本质。
(四) 保证建设速度, 更需注重提升保障房规划设计和工程质量总体水平
对我国住房保障制度建设的思考 篇8
一、住房保障制度简要概述
住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策, 其目的在于保障社会成员的基本人权 (生存权、居住权等) 、维护社会稳定和促进社会公平。它是一个包含范围很广的概念。广义地说, “宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一种具体形式。它们是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。依靠市场配置住房资源, 并不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住, 也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下, 为了保障每个人都有房子住, 政府要实施一些特殊的政策措施, 帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称, 就叫做住房保障制度。
二、我国保障性住房建设步伐加快
我国当前以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度, 对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。
2008年全国用于廉租住房建设的资金300多亿元, 全国在建的廉租住房63万套。2009年, 计划在全国范围内新增解决260万户低收入家庭的住房困难, 其中约70%通过政府提供的实物房屋解决, 其余部分仍要通过租金补贴解决。
从2008年中央政治局会议上提出的“要着力改善民生”、“实施城乡保障性安居工程”, 到2009年中央政治局会议中的“要加快解决涉及人民群众切身利益的问题”、“加强住房保障”, 政府不断加强限价房、廉租房等保障性住房的新措施, 一份由中国科学院近期发布的《2009-2010中国住房发展报告》即《住房绿皮书》中就提到2008年、2009年保障性住房建设力度加大。2009年上半年全国保障性住房用地供应5.6万亩, 同比增加36.3%。截至2009年6月底, 中央已下达补助资金548亿元, 地方已到位资金415亿元, 中央投资补助项目已经开工5434个、占计划的80%, 开工面积6360万平方米、占计划的60%, 完成投资388亿元、占计划的30%。2009年上半年, 各地新开工经济适用住房3388万平方米、48万套, 完成投资468亿元。2009年廉租住房制度建设共投入354亿元, 是2007年投入资金的3.7倍。2008年中央财政共安排廉租住房补助资金143亿元包括第四季度追加的资金。2009年中央财政用于各地廉租住房建设的总资金投入将达到330亿元。截至2009年上半年, 全国已开工建设廉租房105万套, 占全年建设计划的59%, 计划完成投资1048亿元, 已完成投资310亿元, 占30%。全国新增租赁住房补贴150万户。我国保障性住房建设步伐正在加快。
三、发达国家住房保障制度经验与做法
(一) 日本。
二战结束后, 日本住房短缺达420万户, 约2000万人无房可住, 占到当时人口的1/4。日本政府为缓解住房短缺状况, 先后制定了《住房金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》。此后日本政府又陆续制定了一系列相关法规, 通过建立健全住房保障的法规, 日本住房保障制度逐步走向正轨, 不同程度地满足了不同阶层的住房需要。其住房保障措施主要包括三方面。一是以低息贷款促进企业从事民间住宅建设。日本银行为促进企业建住宅, 于1985年10月以后, 将利率从8.88%降为7.35%, 全国银行同期发放7789亿日元住宅信用贷款。二是政府以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置。政府曾举办一种50万日元以内的免税利息的“住宅零存整取邮政储蓄”, 在不动产税、固定资产税等方面对住宅用地实行优惠。三是建立健全公营住宅体系。日本公营住宅体系在解决低收入家庭住房问题上发挥了重要作用, 其运作的核心在于一切建立在公营住宅法的基础上, 合理界定受益对象的收入标准、制定多档次房租水平, 以及国家对公营住宅保持相对稳定的资金投入。由于申请这种住宅的人比较多, 而住宅数量有限, 取得公营住宅需要相当长的时间。1996年日本对《公营住宅法》进行了修改, 提出公营住宅房源新思路, 即:由地方公共团体建设公营住宅, 由地方公共团体收购民间住宅, 由地方公共团体租用民间住宅。
(二) 新加坡。
新加坡在住房保障制度方面的政府干预和介入程度很大, 可以说新加坡的住房保障体制是计划和市场相结合的典范。其住房保障制度具有许多特色。一是制定长远规划, 政府出资建房。1960年成立了房屋发展局, 专门负责住宅建设的规划、开发和管理, 并把实行“居者有其屋”当作国策。二是实行住房公积金制度。公积金制度是新加坡于1955年建立的一项强制性储蓄制度, 经过发展和完善, 中央公积金制度己经成为新加坡的基本社会制度之一, 涉及到养老、医疗、住房、教育、投资等社会生活的各个方面, 是一种综合的社会保障储蓄制度。三是分级提供公有住宅补贴, 严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平。在住房短缺时期, 政府规定只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公用住宅。政府对购房补贴也采用分级的办法, 例如:一室一套, 政府补贴1/3;三室一套, 政府只补贴5%;四室一套, 政府不仅没有补贴, 而且按成本价加5%的利润;五室一套, 政府按成本价加15%的利润。四是公有住宅的合理配售政策。为确保公共住房的可承受性, 房屋发展局根据中低收入居民的实际负担能力来确定组屋的价格, 在社会发展的不同阶段, 历经了低于成本价、成本价和略高于成本价的调整过程, 并逐渐形成较为合理的定购制度。
四、我国住房保障制度存在的问题
从国际上看, 不管是发展中国家, 还是发达国家, 不同程度的都建立起了住房保障制度。从我国住房制度改革的实践来看, 目前我国尚未建立一套规范的基本住房保障制度。
(一) 廉租房实施中的问题。
我国廉租房制度始于1998年, 2003年建设部等五部委发布《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》。截至2006年底, 全国657个城市有512建立了廉租房制度, 占城市总量的77.9%;近55万户居民享受了廉租房政策, 其中, 以住房补贴方式改善住房条件的16.7万户, 实物配租的7.7万户。尽管廉租房制度从无到有, 成绩显著, 但仍存在如下问题:一是覆盖面小、落实难;二是新建户型、面积标准偏高;三是缺乏公开透明的资格审查机制和退出机制;四是廉租房建设资金来源单一、出资主体不明确。2007年国发[24]号文虽然规定, 各级政府应将不低于土地出让净收益的10%和住房公积金增值收益用于廉租房建设, 但10%能否全部用于廉租房建设还有待考察。而且, 住房公积金增值收益应属全体缴纳公积金人共同所有, 政府强制规定其用途也值得商榷。
(二) 经济适用住房实施中的问题。
经济适用住房的前身是安居工程, 依据1998年国发[23]号文改为经济适用房。经济适用房最初面向中低收入家庭, 2007年国发[24]号文改为面向低收入家庭。经济适用房在前几年实施中的问题主要表现有以下三点:一是供给逐年下降, 调控与保障功能有限;二是保障对象模糊不清, 建筑标准、上市交易规则不明;三是国家机关、垄断企业借集资建房之名行福利分房之实。2007年国发[24]文纠正了以上问题, 但是在具体的实施中, 严格防控不执行文件规定的行为发生。
(三) 住房公积金实施中的问题。
我国住房公积金制度设立的初衷是为了增加广大城市居民的住房消费能力, 但由于机制设计的严重缺陷, 住房公积金制度不仅使用效率较低, 而且蕴涵着较大的金融风险。我国住房公积金制度目前存在四个问题:一是覆盖面不广、难以担当普遍保障之职能。据统计, 截至2006年, 我国住房公积金的实际缴存人数仅有6916万人, 尚有2~4亿人未被纳入公积金住房保障体系。二是从事金融业务, 却没有配套的监管和经营机制。三是缺乏公平合理的配贷机制。许多城市没有对住房公积金贷款最低储蓄年限和最低存款额限制, 或者规定非常宽松, 贷款上限也依各地资金充裕程度而定, 非常不均衡。这种资金分配的“随意”性, 在借款者之间形成借贷条件的不公平。
目前, 我国住房保障政策的覆盖范围已扩大到低收入家庭, 但中等偏低收入和中等收入家庭的住房仍然缺乏较明确的保障性政策, 普通工薪阶层既不能申请廉租房, 享受政府住房补助和购买经济适用房, 又没有能力购买价位相对很高的商品房, 因而在住房保障体系和住房市场体系之间形成了俗语所说的“夹心层”群体, 主要由靠工薪收入的普通工作人员, 长期在城市工作且有比较稳定工作的外来务工人员等组成。2009年12月07日, 中国社科院在京发布2010年《经济蓝皮书》, 蓝皮书表示, 房价收入比 (住房价格与城市居民家庭年收入之比) 应当在3-6倍的范围, 6倍以上的居民购买住房就已非常困难, 也有研究认为, 房价收入比在6-7倍区间。根据这一区间, 蓝皮书指出, 2009年城镇居民收入房价比将达到8.3倍, 大大超出合理的承受范围。蓝皮书特别强调, 85%的家庭没有购买住宅的能力。为此, 加快建立我国住房保障制度势在必行。
五、加快我国住房保障制度建设的建议
(一) 尽快建立完善住房保障法律体系。
如, 出台《住房保障法》, 详细规定保障性住房的土地政策、保障对象、保障标准、保障资金来源、专门管理机构的建立和权力的划分等, 明确中央和地方、各种专门机构之间的权责划分;明晰准入和退出的标准;修改《公积金条例》, 加强公积金监管制度建设, 灵活调整公积金使用方向, 防范系统性风险。从法律上对我国住房保障的目标、框架和保障对象、标准、范围、资金来源及机构设置等作出明文规定。此外, 各地应结合本地经济发展实际, 制定出地方性的住房保障法规, 并针对住房保障的不同对象, 提供多种不同方式的住房保障。
(二) 健全以政府为主体的住房保障体系。
由于住房作为商品所具有的特殊性及住房市场所存在的缺陷, 只依赖市场机制难以解决为数众多的中低收入群体的住房问题。政府作为宏观调控的主导者和政策的制定者, 担负着促进社会全面发展的职责, 理应成为构建住房保障体系的主体, 并应自觉、主动承担起住房保障的各项职责。同时, 改变当前的政绩考核机制, 建立一个涵盖政府各项职能的科学指标体系, 着重凸现政府的公共管理与社会保障职能, 住房保障制度的落实情况应该成为其中的一个重要指标。
(三) 建立健全廉租住房保障制度体系。
一是加快放宽廉租住房政策标准, 适当降低准入门槛, 扩大廉租住房对象覆盖面, 把更多的困难家庭纳入廉租住房保障范围, 争取实现全部城镇低收入家庭的“应保尽保”。二是拓展廉租房来源, 拓宽廉租房建设资金融资渠道, 解决资金瓶颈问题。将解决普通工薪阶层的住房纳入政府住房保障体系, 在政府中建立协调机构和机制, 建立多层次、多样化的住房保障制度。同时, 加大金融政策对保障性住房的支持力度, 将商品房开发和保障性住房建设的融资政策区分开, 区别对待。对保障性住房建设提供土地、信贷、贴息等支持政策, 一方面帮助建筑商早日收回成本, 另一方面控制房屋出租或销售价格;对社会资金参与建设的给予鼓励, 对四证齐全的开发贷款, 在加强资金封闭监管条件下, 试行按开发企业对工程通过的进度验证融资等政策。三是建立和完善进入退出机制, 加强廉租房分配的监督和管理。如原廉租住房的居民, 收入提高到中等收入水平时, 应立即搬出原廉租住房;未达到中等收入水平, 也应该按照收入增长适当调整租金水平。同时, 鼓励条件改善的家庭在补交必要的土地出让差价后出售经济适用住房, 政府优先回购用于补充经济适用住房房源。限价房可比照经济适用住房制度实施。
(四) 改进和规范经济适用住房制度体系。
应针对当前我国经济适用住房制度实施中出现的问题, 进一步完善政策措施。一是明确保障对象。规定经济适用住房供应对象为城市低收入家庭, 且要与廉租住房保障对象相衔接, 购房人拥有有限产权。二是依法严格监管。提高经济适用住房供应和管理的透明度, 严格审核、轮候、公示等各项制度, 严格执行60平米左右的小户型建设标准, 加强社会监督。
(五) 综合运用多种配套手段完善住房政策体系。
保障制度建设 篇9
关键词：土地流转,土地保障,农民社会保障
一、引言
在现代化进程中, 农民在传统保障方式逐渐弱化, 生活消费水平不断提高的客观基础上, 对国家提供的基本社会保障制度的需求迫切。土地对农民生存、就业、福利等的功用, 虽然不具有社会保障分散风险的“社会性”本质属性, 但在我国人多地少的基本国情矛盾的制约之下, 土地的保障福利功能确实不可忽视, 土地既作为农业生产中必不可少的生产要素, 同时又是农民生存就业、养老的重要依靠, 这就是在当今农村社会保障不完善的条件下土地的双重功能。土地的经济功能和社会功能的矛盾对立阻碍了现代农业的发展进程, 也是最低生活保障农业形态存在的根源, 其出路在于逐渐剥离土地的保障功能, 发展制度化的社会保障制度。
二、土地的双重功能:社会功能和经济功能
土地的社会功能主要体现在农民的基本生存保障方面, 特别是对于以农业为生的农民, 其社会功能尤其突出 (对于兼业农民而言不是特别明显) 。根据马斯洛的需求层次理论, 当低层次的需求得到满足以后, 其对于人的激励作用就会减弱, 较高层次的需求将成为激励和推动行为主体进行行为选择的主要原因。在十一届三中全会之前, 中国的农业生产力低下, 农业经济的增长被高增长的人口所吞噬, 形成了中国农业的“内卷化”现象。在计划经济体制的作用下, 劳动力流动极其有限, 土地成为广大农民经济收入的主要来源, 土地成为满足人们生存需要的重要依托。
土地作为生产资料, 其资源总量是有限的, 在人多地少的情况下, 土地的功能只能体现在生存保障功能, 当土地产品的产出增长难以满足人们更高层次的需求时, 土地兼并便不可避免, 用暴力方式的战乱就成为了土地兼并的直接后果。所以说传统农业是一个以土地为基本生产资料贫穷而平均的社会。[1]
在人口增长和土地资源的矛盾冲突之下, 传统农业便呈现出了一些典型特征, 如以家庭经营为主、土的细碎化等。具体可以归纳为几个方面:一是单位土地的劳动投入越来越大, 但单位产量和劳动投入并不成正比关系;二是土地生产的主要目的是家庭消费, 而不是在市场中追求利润;三是这种土地的生产率高而劳动生产率低的状况在人地关系未能改善的情况下将会长期存在。在生产力流动被限制和缺乏第二、三产业就业机会的情况下, 有限的土地资源上投入的劳动力不断增加, 便形成了土地生产率高而劳动生产率低的局面, 传统的农业社会中土地的保障功能也成为社会的主导。
在传统的农业社会中, 土地体现的主要是其社会功能, 新中国的成立不仅推翻了两千多年的封建土地所有制, 而且亿万农民实现了耕者有其田的梦想, 这种强制性的制度变迁实现了国家意识形态和生产关系的根本变革。[2]随着家庭联产承包责任制的落实和改革开放的推进, 大批的农村劳动力从农业生产中解放出来并实现着产业间的转移。农民内部的土地流转在农业劳动力转移的过程中以局部的、自发的、短期或无固定期限的方式出现。但社会保障的缺乏、较低工资水平且拖欠、城乡二元体制及农业劳动力由于知识和技能的劣势等, 导致农民工仍然把农村的土地作为生活和就业的最低保障与依赖。农村的留守农民为了获得更大的收益, 土地经营面积的扩大成为了主要方式。目前, 在国家土地政策下, 村庄内部、亲朋好友或熟人之间临时或无固定期限的土地流转成为了主要方式。大量从土地中流动出来进入城镇的农民工在经济形势不好或就业不理想的情况下会返回农村继续从事农业生产, 土地成为了他们规避市场风险的重要资源, 如2008年亚洲金融危机时期的农民工“返乡潮”现象。土地同时成为了中国城镇化和工业化过程中的稳定器。[3]所以, 目前的土地流转应该依据土地功能的现状, 在逐步加快工业化步伐和完善社会保障体系的基础上稳步推进。
土地作为一种自然资源和重要的生产资料, 在经济和社会发展的不同阶段, 其经济和资源属性的表现也不同。随着工业现代化、农村城镇化的发展, 人们对土地的过度需求使土地作为不可再生的稀缺资源受到重视, 土地的财产和资源属性也逐渐契合。土地的财产属性虽然随着历史不停变化和进行代际转移, 但土地作为自然赋予人类的重要财产, 并非个人创造。正确认识土地的属性, 对于土地的可持续发展和人类公平具有重要意义。随着市场经济的发展, 土地所有权也在不断分化为占有权、使用权、受益权等, 而土地所有权属性对于土地功能的发挥具有关键作用。
土地对于农民而言是生存的根本。在传统的农业社会, 土地是大部分社会成员的经济来源, 随着工业化的发展和土地收益增加的局限性, 土地收入在国民经济收入中的比重不断降低, 特别是在工业发达的东南沿海地区, 农业收入在居民收入中的比重已经微不足道。即使在相对落后的中西部地区, 以家庭为单位的传统农业收入远远满足不了农民的致富需求。土地作为农民的基本保障, 在社会保障相对缺失的情况下, 是农民自我保障的理性表现。开展土地流转要依据农民的意愿, 在完善社会保障体系及解决土地对农民的基本保障替代的情况下进行。
三、土地保障向社会保障的渐进
中国政府在土地制度的变迁中长期扮演经济主体角色并有着市场“进退”的权利。我国的土地所有制形式在新中国成立以后一直是以集体所有制为基础, 土地的生产经营方式却经历了集体经营、家庭联产承包经营等形式。在上世纪60年代的计划经济体制下, 土地实行了高度集中集体经营, 在国家优先发展重工业的政策背景下城乡形成了对立的二元结构。在上世纪80年代开始的土地联产承包责任制, 使农村的土地经营开始细碎化。中国的土地平均理念正是政治制度变迁的结果。在市场经济体制下, 土地对于农民的保障功能是否适应社会发展的需要, 不仅从土地收益角度可以看出在经济支撑方面是行不通的, 同时分析土地和社会保障的异质点和契合点可以发现二者并不等同。随着计划生育政策效果的显现, 农村的老龄化日益凸显, 市场经济体制下工业化和城镇化的发展使劳动力的流动成为常态化, 而土地的收益水平远低于社会经济的发展速度, 土地的保障功能日益弱化, 构建农村社会保障已经成为社会发展的必要。
随着经济的发展, 农民的社会保障需求日益强烈, 中外学术界就中国农民的土地保障和社会保障的置换或嫁接进行了研究, 但在土地保障和社会保障在资源属性、权利口径与责任主体的内在实质不同等基础上并未实现意见一致, 也没有更好的路径选择。土地作为社会经济发展的物质基础, 在中国人口众多、资源相对不足的情况下更显稀缺和重视。对于农民, 土地更是不可或缺。社会保障作为公共产品是具有普惠性的公共福利, [4]对于社会成员具有社会救助和风险分担的作用, 是社会发展过程中必然的制度安排。中国目前在集体所有制基础上的土地承包经营, 是中国农民财产归属的体现。社会保障作为公共产品, 社会成员在社会保障权利方面同样具有资源属性。
社会保障是国家和社会在对国民收入进行分配和再分配, 是对社会成员, 特别是对生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展, 也是社会发展中满足更高层次需求的需要。公民作为社会成员的权利属性, 就像公民作为家庭成员要享受家庭保障一样要享有社会基于一定经济关系建立起来的社会保障权。[5]社会保障在不同的社会阶段和经济水平下具有不同的表现形式和不同层次的保障对应的不同的责任主体。土地和社会保障存在的异质性比较明显。
首先, 土地和社会保障的资源属性存在差异, 土地是自然赋予人类并在人类经营开发的基础上才具有了社会属性, 土地是一种纯粹的自然资源;而社会保障是社会经济发展到一定阶段后基于一定的经济基础所产生的社会资源, 土地的自然属性是社会保障没有的。土地资源的自然属性与生产资料的社会关系、经济基础等没有关系, 土地是人类生存所必需的基本物质资料, 所以, 土地所衍生的保障功能也是基于土地对人类的基本生存保障。土地的所有权形式、经营使用权和收益分配权会在代际之间发生转移, 所以, 在考虑“土地换社会保障”时, 应注意代际公平问题。
其次, 土地和社会保障的社会属性的发展和约束关系不同。土地作为一种自然资源, 对于土地的经营和发展制度设计受制于土地的自然特点, 但社会保障作为社会资源与经济社会发展水平及人们的互助水平密切相关。且随着经济社会水平的提高, 社会保障的质量、水平和层次也会得到不断提高。所以, 在进行“土地换社会保障”时, 应考虑到土地的基础地位和不可再生特点, 要从人类的长远发展出发。
另外, 土地和社会保障的衍生权利存在不同之处。第一, 衍生权利口径不同。土地和社会保障的衍生权利分别来源于土地和社会保障, 农民对于土地的权利主要是基于土地的集体所有制和农民的村民成员权, 社会保障的权利基础是公民的国家成员权。第二, 权利的责任主体存在差异。土地所衍生的保障权利主体是土地所属村集体, 而社会保障权的责任主体是国家。所以, 农民首先作为国家成员应该享有社会保障的权利, 同时作为村集体成员应该享有村集体土地所衍生的权利。
土地和社会保障作为重要的资源, 存在异质性, 但对于农民的生产和生活保障又具有共性。土地作为人类生存不可或缺的物质资料, 对于人类的生存发展保障作用是不可替代的, 社会保障对于人类的生存和社会的整体和谐发展也具有非常重要的作用, 所以, 土地和社会保障对于人类权利方面也有契合点。第一, 基本生存保障。土地是基于自然资源基础、原始的对人的最基本的保障形式;社会保障是基于社会发展的经济基础之上的社会成员之间的互助互济形式, 是人类保障发展的较高阶段。第二, 发展保障。土地作为基本的生产资料和自然资源, 其不仅能满足人类基本的生存需要, 而且人类通过对土地的经营和开发能够获得一定的生产收益和物质利益;社会保障的发展主要体现在通过对社会财产的再分配, 对保障对象的生活保障和生活质量进行改善, 从而实现社会的公平和成员的自由发展。第三, 成员的平等权。土地保障和社会保障对于保障对象的权利享有是公平的, 土地保障的权利主体是基于集体所有制的集体成员, 社会保障的权利主体是基于国家的国民, 虽然二者的层次和基础不同, 但对于基础之上成员是存在公平的。第四, 自由权方面。随着社会经济的发展和国家政策的转变, 农民可以对土地的相关权利自由转移, 社会保障也会随着劳动力流动的加剧和演变呈现异地漫游和城乡统一。
综上所述, 土地保障和社会保障既有异质点也有契合点。为了实现农地流转, 最大限度发挥土地的经济功能, 又可以实现对农民社会保障功能的嫁接和完善, 要立足于土地保障和社会保障的异质点和契合点, 分析二者衔接过程可以置换和不能置换的方面, 以保障土地保障和农民社会保障的顺利进行与稳定发展。
四、完善农民社会保障制度, 发挥土地经济功能
在中国农村目前的土地流转过程中, 农民在经济方面可以获得一定的补偿, 特别是一次性经济补偿, 在社会保障方面也会得到补偿, 但经济补偿一般缺乏持续性, 而社会保障的项目、质量和层次相对比较低。国家还不能对土地流转过程中农民的群体实施有效的社会保障, 虽然“新农保”和“新农合”已经在中国的广大农村得到了普及和推广, 但新农保的保障层次还不足以实现对农民生活的有效保障, 新农合在实施过程中不仅缺乏强制措施, 保障的项目还局限于大病医疗, 对于农民特别是老年农民支出较多的门诊医疗还无法实现应保尽保。投入不足、制度缺陷和广大农民对社会保障的认识不足制约着社会保障的发展。加之目前农村集体经济无法实现对农民进行有效的救济、抚恤等福利, 乡村互助在城镇化和工业化的过程中也出现不断弱化的现象, 国家层面的救济和抚恤在对象和范围上又极其有限, 况且农村的社会保障又缺乏有效的法律支撑和基金管理措施, 使我国农村的社会保障出现了无章可循、地区差异、城乡分割、多头管理、各自为政的混乱局面。[6]
随着《中华人民共和国社会保险法》的出台和实施, 政府及相关部门应积极根据中国农村的实际特点制定出有利于农民社会保障发展的配套措施, 不仅要切实可行, 而且要从中国社会保障发展的长远出发, 有利于农民社会保障与社会保障制度的衔接和可持续发展。其次, 政府应加大对农民社会保障的财政支持力度, 要意识到占人口多数的农民的社会保障发展的重要性, 调整财政的转移支付力度, 建立起覆盖农村的社会保障体系。[7]再者, 要统筹城乡社会保障的发展, 认真总结好的经验和做法并进行实践推广。例如, 部分地区的以土地换保障的成功经验, 使土地展现其生产要素的本质, 使中国的土地产权制度和土地流转改革与中国的市场经济发展相适应, 使中国的土地流转和农民社会保障建设相得益彰。
另外, 要研究借鉴西方发达国家和国际相关国家在土地流转中的经验和做法, 通过吸取他们的积极措施实现对农民权益的维护和分配上的公正与公平。总之, 对于现阶段土地保障和社会保障的发展改革不仅要借鉴国内外土地流转和集约化经营的先进经验, 政策上、经济上给予扶持, 而且在社会保障的受益群体、工业支持农业的政策、农村衍生群体保障等方面合理协调, 通过社会保障的完善使农民脱离土地保障, 必要的情况下还可以建立专项保障基金, 稳步推进城乡社会保障一体化建设。
参考文献
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(3) 李鹤.土地流转背景下探讨农民的社会保障问题——以成都市为例[J].经营管理者, 2010, (01) .
(4) 王征兵.论政府在农村土地市场化中的职能——兼评胡亦琴《农村土地市场化进程中的政府规制研究》一书[J].西北农林科技大学学报 (社会科学版) , 2010, (04) .
(5) 温铁军.农民社会保障与土地制度改革[J].学习月刊, 2006, (10) (上) .
(6) 郑雄飞.破解“土地换保障”的困境——基于“资源”视角的社会伦理学分析[J].社会学研究, 2010, (06) .
保障制度建设 篇10
一、完善档案信息服务监督制度
档案法律监督一般包括三方面:监督的主体、监督的客体和监督的内容。从监督主体来看, 法律监督体系可分为国家监督和社会监督两大系统。国家监督中的权力机关、行政机关、司法机关这三大监督主体的制约性大, 有着强制性的法定性监督效果。任何一方的缺失都会对档案法制工作带来重大影响。由于我国封建社会几千年的人治思想影响和新中国成立后社会主义民主建设发展一度缓慢, 尽管改革开放后民主法制建设日益加强, 但社会法制监督意识不强, 监督活动不广, 社会组织和人民群众监督的积极性没有充分发挥, 监督的效果与影响不能满足现实需要。从监督客体来看, 监督的重点是国家机关及其公职人员的各种公务活动。过去的档案法制监督是“外向型”的监督, 国家档案行政管理机构对下级档案行政机构和同级的档案馆和档案室等业务机构有监督关系, 但对这些档案行政管理机构自身的监督却很薄弱, 仅仅依靠党组织和政府却没有明文规定的监督是不够的。从监督内容来看, 监督应由表层向里层深化。即对档案工作活动的全程合法性进行方方面面的监督, 既要有守法监督, 也要有执法监督, 还要有立法监督。只有这样, 才能真正形成完善的监督环境, 全面、有力地促进档案法制工作向前发展, 档案服务工作的制度健全才能得到保障。
此外, 还要实行分级负责制, 明确监督机构的职权, 以保障监督落到实处。完善的法律监督是法律制度得以全面实施的有利保障, 是民主制度的要求, 更是公众利用档案信息时希望看到的。不健全的档案法制监督使得档案工作长足发展受到制约, 更使档案信息服务工作没有保障, 在档案工作体系中处于薄弱环节。因此, 档案信息服务监督制度必须在监督主体、监督客体、监督内容等方面加以改进。
二、完善档案价值鉴定制度
1. 完善档案保管期限表。
档案保管期限表是影响鉴定工作质量与效率的决定性因素。档案保管期限表应是原则性与操作性的结合, 在原则性方面应该将档案的多种价值形态与档案价值鉴定理论及与之相关的电子档案等新事物的先进思想与理论融入档案保管期限表中, 增强其理论方面的指导。在可操作性方面, 档案保管期限表要做到归档范围全面、条款详细具体, 保管期限划分准确细致:一是指条款与注释, 尽量少用模棱两可、含糊其辞的语言, 把“重要”、“一般”等不确定性词语降到最低限度, 凡容易产生歧意的条款就用范例说明, 易于产生歧意的词加以必要的注释;二是指保管期限不宜弹性太大, 要有具体保存年限, 可按国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》要求划分为10年、30年与永久。
2. 加强对档案价值鉴定工作的监督与指导。
信息共享和安全是一对难以调和的矛盾, 为此, 必须强化档案信息鉴定环节, 在档案保管期限表与档案价值鉴定上进行改善。信息化背景下, 档案信息服务理念向“民政”的转变使档案价值鉴定也向专业化与社会化转变。前者是指成立专门的档案价值鉴定机构, 其主要任务是提出其职能范围内档案价值鉴定工作总的规划和“永久”档案进入档案馆的比例, 协助档案行政主管部门制定档案价值鉴定工作的指导性文件及标准, 监督检查和指导所辖各类档案的价值鉴定, 并负责鉴定业务咨询。后者是指档案鉴定价值取向要向社会价值、休闲文化价值、社会生活记忆、为公众服务方面拓展, 以体现人本原则和民主开放原则。
三、加强档案信息公开制度建设