林权改革的历史与现实

林权改革的历史与现实（精选八篇）

林权改革的历史与现实 篇1

1977年10月,全国高等学校招生工作会议在北京召开,会议讨论通过了《关于1977年高等学校招生工作的意见》及《关于高等学校招收研究生的意见》,停滞了十余年的高考得以恢复,备受挫折的高等教育从此进入了一个快速发展的新时期,其所取得的成就是巨大的,这得益于国家的高等教育政策。而如何在快速发展30年之后持续发展又是一个值得我们去反思的问题。

一、高等教育30年间的快速发展

在短短的30年间,我国高等教育得到了快速发展,其办学规模日益扩大,师资水平稳步提高,科研成果日益突出。

(一)高校办学规模日益扩大

从整体上看,我国高校数由1978年的598所,增加到2006年的1867所,增长了3倍多;本专科人数也由1978年的85.63万人,增加到2006年的1738.84万人,增长幅度高达20倍;专任教师数则由1978年的20.63万人,增加到2006年的107.6万人,净增长86.97万人(表1-1)1。

研究生教育也取得了可喜成绩。研究生招生数在1978年为10708人,到2006年增加到397925人,增长幅度高达38倍;研究生在学人数1978年为10934人,到2006年提高到1104653人。短短的30年增加了109万人(表1-2)2。

在校人数不断增加,尤其是高校扩招以来,高校的办学条件也得到大幅度改善。1998年,普通高校占地面积为58万亩,到2001年增加到90.6万亩,2005年则增加到212.6万亩,增长接近4倍;校舍建筑面积也由1998年的152.8百万平方米增加到2005年的573.6百万平方米,增加了420.8百万平方米。在招生规模成倍增长的情况下,生均教学行政用房与生均生活用房面积在基本持平的情况下,到2005年也增加到6.4平方米(表1-3)3,实属不易。

高校办学条件中的固定资产,尤其是教学仪器、设备等直接与高校人才培养的质量密切相关,也是我国各级政府监控高校设置、升级等的一项基本指标。1998年,普通高校固定资产总值仅为939亿元,到2001年增加到1938亿元,增长了1000亿元;到2005年增加到6952亿元,比2001年增长了5000亿元。其中,教学仪器设备总值也由1998年的249亿元,增加到2005年的1424亿元,增长了6倍。按生均标准分析,1998年,全国生均固定资产也由1998年的20923元增加到2005年的44513元,增长了23590元,增长了1倍多。其中,生均教学仪器设备值在学生规模成倍增长的情况下,也基本做到了与扩招规模的同步增长,2001年比1998年仅微降了一个百分点,到2005年增长幅度最大,生均教学仪器设备值已达到9118元(表1-4)4 5。

(二)师资水平稳步提高

师资水平的高下直接关乎高等教育的质量。改革开放以来,我国普通高校专任教师数由1978年20.63万人,增加到107.6万人,其增长幅度创造了我国高等教育发展史上的新纪录。更值得说明的是,全国普通高校专任教师队伍的学历结构和年龄结构也有了明显的改善。1988年至2006年,全国高校专任教师中具有博士研究生学历的比例上升了2.3个百分点,具有硕士研究生学历的比例上升了16.3个百分点(表1-5)6。

单位:人

1978年至2006年,全国高校专任教师中,具有正教授高级职称的教师比例上升了8.8个百分点,具有副教授高级职称教师的比例上升了25.6个百分点;45岁以下中、青年教师的比例有了明显提升,涌现出了一大批中青年学术骨干,高校师资队伍的结构趋于合理、优化(表1-6)7。

单位:人

(三)高校科技成果日益突出

改革开放30年来,高校科技成果日渐突出。一方面在高校从事科技研究的科学家和工程师越来越多,从1996年至2006年增长了11.3万人;另一方面高校科技经费也由1996年的56.5亿元,增加到528亿元,增长幅度接近100倍。在如此高增长的人力、财力的支持下,科技论文也由2002年的728082篇,增加到830948篇,提高了6.6个百分点;发明专利则从1985年的18项,增加到2006年的6650项(表1-7)8。

注:“/”表示没有统计。

1999年,高校扩招进一步扩大了高校科技创新。从2000年至2005年,普通高校获得授权的权利数净增长5477项,高校科技成果获国家奖数也从2000年的53项,提高到2005年的143项。9

二、高等教育30年快速发展得益于国家的政策保障

(一)促进高等教育依法进行改革与发展

高等教育的30年改革与发展和国家政策对高等教育的促进分不开。改革开放以来,为了促进高等教育的发展,我国颁行了一系列的教育法律、行政法规、规章制度,为高等教育由精英化向大众化的转变打下了坚实的基础。

法律、法规是实施各项制度的根本保证。高考恢复后的第3年,即1980年2月,第五届全国人民代表大会第十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》,规定学位分为学士、硕士、博士三级。这是为了促进我国科学专门人才的成长,促进各门学科学术水平的提高和教育、科学事业的发展,以适应社会主义现代化建设的需要而制定的;是我国首次以教育法律的形式确立高等教育的学位制度;是我国现代高等教育发展里程碑式的成就。

1998年8月,第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》。这是为了发展高等教育事业,实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据《宪法》和《教育法》而制定的。该法总计八章,包含总则、高等教育基本制度、高等学校的设立、高等学校的组织和活动、高等学校教师和其他教育工作者、高等学校的学生、高等教育投入和条件保障,以及附则。该法成为保障我国高等教育发展的根本法律。

在教育法律保障高等教育发展的同时,我国还颁布了一系列教育行政法规,以促进高等教育的发展。1988年3月,为了完善高等教育体系,国务院发布《高等教育自学考试暂行条例》。该条例规定:高等教育自学考试的任务,是通过国家考试促进广泛的个人自学和社会助学活动,推进在职专业教育和大学后继续教育,造就和选拔德才兼备的专门人才,提高全民族的思想道德、科学文化素质,适应社会主义现代化建设的需要。该条例的颁布为更多的人接受高等教育提供了保障。

教育部门在执行教育法律和行政法规的基础上,根据需要也制定了一系列规章制度,以确保教育法律和行政法规更好地实现。如:《高等学校收费管理暂行办法》、《高等学校培养第二学士学位生的试行办法》、《研究生院设置暂行规定》、《高等学校本科专业设置规定》、《普通高等学校档案管理办法》、《普通高等学校教育评估暂行规定》、《高等学校知识产权保护管理规定》、《高等学校境外办学暂行管理办法》,等。这些规章制度对于促进我国高等教育的发展提供了必要保障。

(二)促进高等教育的大众化发展

随着我国经济的快速发展,为了满足社会对人才的渴求,以及广大人民群众对接受高等教育的需求。1998年,中国政府在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出了“到2010年,高等教育规模有较大扩展,入学率接近15%”的目标。1999年初,我国政府按照“科教兴国”的战略部署,做出了“高等教育大扩招”的重大决策。2001年初,我国政府在所公布的《教育事业发展第十个五年计划》中,再次强调高等教育扩大发展,并将原定2010年实现高等教育规模和入学率的目标进一步要求提前五年实现,即在2005年实现高等教育入学率接近15%的目标。2007年初,我国政府公布《国家教育事业发展规划》,提出高等教育要适当控制招生增长幅度,相对稳定招生规模,在学人数达到3000万人,毛入学率达到25%左右。

在高校扩招政策支持下,我国高等学校在校生总规模从1998年的643万人,增加到2001年的1214万人,到2006年已达到1738.8万人。高等教育的毛入学率也由1998年的9.1%提高到2000年的12.5%,到2006年已经达到22%。在八年的时间增长了2倍多(表2-1)10。这表明我国的高等教育已由精英化走向大众化。

注:“/”表示没有统计。

通观国际高等教育发展的历史进程,美国用了30年(1911-1941年),成为世界上第一个进入高等教育大众化的国家;韩国用了14年(1966-1980年);日本用了23年(1947-1970年);巴西用了26年时间(1970-1996年),实现了高等教育毛入学率从5%到15%的飞跃,实现了高等教育大众化。11而我国在1990-2002年间,高等教育毛入学率从3.4%提高到14%以上,已经接近高等教育大众化的水平。2006年达到22%,十年提高了10个百分点,这样的发展速度在人口大国和发展中国家中是罕见的,也超过了相当多的发达国家从精英教育阶段进入大众化阶段的速度,创造了世界高等教育发展史上的奇迹。

(三)促进高等教育质量的提高

为了提高高等教育的质量,我国政府先后提出了“211”和“985”工程,这是20世纪90年代中开始策划和实行的针对国家高等教育的两项战略性政策。

1993年2月,《中国教育改革和发展纲要》对“211工程”的主要目标及任务明确规定:面向21世纪,在“九五”期间,重点建设一批高等学校和重点学科,并在此基础上经过若干年的努力,使100所左右的高等学校以及一批重点学科在教育质量、科学研究、管理水平和办学效益等方面有较大提高,在高等教育改革特别是管理体制改革方面有明显进展,成为立足国内培养高层次人才、解决经济建设和社会发展重大问题的基地。其中,一部分重点高等学校和一部分重点学科接近或达到国际同类学校和学科的先进水平,大部分学校的办学条件得到明显改善,在人才培养、科学研究上取得较大成绩,适应地区和行业发展,总体处于国内先进水平,起到骨干和示范作用。到目前为止,我国已有百余所高校成为“211”学校,在教育质量、科学研究等方面已成为高等教育发展的骨干力量。

1998年5月4日,江泽民书记在庆祝北大建校100周年大会上向全社会宣告:“为了实现现代化,我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”教育部以此为基点,确立了“985工程”建设的总体思路,即以建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学为目标,建立高等学校新的管理体制和运行机制,牢牢抓住21世纪头二十年的重要战略机遇期,集中资源,突出重点,体现特色,发挥优势,坚持跨越式发展,走有中国特色的建设世界一流大学之路。

“985工程”是在“211工程”的基础上,根据我国国情,建设世界一流高水平的、综合性的研究型大学的需要,以促进我国科学技术更好的发展。目前已有34所高校列入“985”高校。

在“211”、“985”战略政策的指导下,在通过高水平大学和重点学科建设的带动下,我国在全国范围内初步形成了布局合理、各具特色和优势的重点学科体系,使高校成为国家和地方解决经济、科技和社会发展重大问题的基地,促进了我国高等教育整体水平的提高。

三、高等教育持续发展仍需解决的问题

如何稳固30年取得的成绩,并在快速发展30年后能持续发展,是今天高等教育发展面临的重要挑战,为此必须思考30年高等教育快速发展中还需要解决的问题。

(一)教育经费投入比例尚需改善

改革开放以来,随着我国经济的快速发展,高等教育的经费投入比例在教育总投入中的比例逐年增加,1996年仅为16.26%,1997年增加到17.23%。1998年高校扩招后,高等教育的经费投入比例增加更为显著。1998年为20.28%,2000年达到25.11%,两年增加了近5%,到2005年已增加到30%,12 10年的时间增长了近1倍。

在高等教育经费投入占教育总经费比例日渐合理的同时,高等教育内部经费来源的比例还需进一步协调(表3-1)13。

1988年以前,我国高等教育是免费教育,国家负担极重。从表3-1来看,1996年,我国高等教育经费的主要来源依然是国家财政性拨款,高达80%,其他经费来源的总和仅为20%。这种现象自1998年高校扩招后有所改善,这一年国家财政性拨款占60%,比1996年下降了20%,其他教育经费则由1996年的5%提高到18%。到2005年,国家财政性经费下降到43%,社会团体和私人办学经费提高到7%,学费、杂费提高到31%。从1998年到2005年,高等教育经费来源变化最大的是国家财政性经费和学费、杂费,其中国家财政性经费7年间下降了17%,而学费和杂费增加19%;社会团体和私人办学经费的比例7年间增加了6.87%,社会捐资、集资办学经费变化较小,徘徊于1-2%间;其他教育经费则始终保持在18%左右。

世界各国高等教育经费来源日渐呈现多元化的趋势,其中美国高等教育经费多元化是其高等教育迅速发展独居世界榜首的重要原因之一。我们仅以1999年美国公立高等院校经费来源结构就可看出其多元化的明显特征。尽管是公立学校,地方政府和联邦政府的总投入仅为16%,学费占19%,捐赠为1%,其他教育经费为4%,而非政府投入高达37%,大学自身的服务收入则占23%(图3-1)14。

在高等教育经费来源日趋多元化的影响下,英国的高等教育经费也结束了完全依赖国家的历史。英国高等教育从1998年开始收取学费,同时也增加了其他经费来源。以2000年为例,政府拨款占40%,学费与助学金占23%,大学科研经费占16%,大学其他服务收入占19%,捐赠与其他收入占2%(图3-2)15。

同美国、英国相比,我国高等教育经费来源中学费比例偏高;大学自身的服务性收入在我国的统计数据中则根本没有,这一方面说明我国可能没有这方面的数据,另一方面说明我国大学自身创造价值的能力较弱;而非政府性投入虽然从1998年到2005年提高了6个百分点,但基数过低依然不可否认。可见,我国高等教育经费来源过于依赖政府和学生学费,依赖政府将使国家教育负担过重,而增加学费必将导致贫困生日渐增多,即使通过助学贷款解决了一定的困难,但还款及信誉保障等必将成为今后面临的问题。因此,我国在高等教育经费来源上,在保证政府适当投入、合理收取学生学费的同时,还应通过制定优惠政策鼓励非政府资金流入高等教育,倡导捐赠,更要加强高校自身的价值创造能力,以此形成多元化的高等教育经费投入制度。

(二)高等学校特色不明显

改革开放后,在高等教育快速发展的同时,却出现了各个高校特色化日渐减弱的趋势,即college和university渐趋同化,最直接的表现就是越来越多的一般性高校希望自己变成综合性大学。以理工科学校为例,学校除开设具有文科性质的共同科目如大学语文、外语、哲学等外,也建立了专门的法学院、传播学院、行政管理学院、教育学院甚至高等教育研究所等相对较为“流行”的专业。这就导致大部分高校的专业趋同,尤其是文科院系。更有甚者,一些普通高校通过聘请有声誉的教授、专家、学者,以此建立了具有硕士学位、博士学位授予权的单位,从而广纳硕士生、博士生。因此就出现了“什么高校都有法学院,什么高校都招收硕士生甚至博士生”的问题。

高等学校特色不明显的直接后果就是人才趋同和人才过剩,而真正专业性人才却相对紧缺,也可以说是高校教育质量出现由于专业性引发的就业堪忧问题,一方面由于专业不好找不到合适工作的问题;另一方面由于专业不对口引发的高学历低就业问题。这不仅导致人才浪费,也制约了教育经费的有效投入。因此,我国在高校特色发展上,要有相应的政策导向,鼓励高校坚持特色发展,反对盲目趋同,同时,政府要在人才的专业需求中有既定规划,对某些高校的某些专业强制保留,而某些专业则强制裁撤,通过高校的特色化建设促进高等教育的更好发展。

(三)教师问责制有待进一步改善

随着高等教育的发展,我国高校教师问责制度越来越受到重视,即通过与经济利益的紧密结合,建立了全方位的教师考核制度。在对教师的考核中,高校多通过教学、科研和课题申报等方面来考核,并以达到一定比例为标准。如有些高校规定教师每学期一定课时的教学任务、每年度在核心期刊上发表的论文数量、每年度主持或参与课题的数量等。而备课、教学的工作已占用大量时间,如再有其他的一些社会服务,发表文章、主持或参与课题就更加难了。

众所周知,大学是培养学生具有思辨能力的“象牙塔”,教师就是“象牙塔”里的灵魂,因此,如果只注重对教师的问责,而忽略对教师的价值肯定,必将影响到大学的发展。而对于教师的价值肯定,一方面表现在经济上对教师问责的直接支持,另一方面还应对教师的人品、学术水平和发展潜力予以肯定和支持。以美国为例,美国高校普遍采用教师学术休假制度,即每隔一段时间(一般为6-7年)给予教师一个学期或一年的带薪假期。教师可以利用这段时间参加各种学术会议,从事跨国跨地区的学术研究,或与他人开展科研合作,做访问学者。学术休假期满返回学校后,教师往往需要向本院系提交一份总结报告。学术休假制度对保持和加强教师与世界范围内各地同行的学术联系、提高他们在本学科领域的科研和教学能力、树立自己的学术地位起到了积极的促进作用。而教师学术地位的不断提升对高校的发展则提供了必要的保障。

注释

11.2.教育部.中国教育统计年鉴(1978-2006)[M].北京:人民教育出版社,1978-2007.

23.教育部.中国教育统计年鉴(1998-2005)[M].北京:人民教育出版社,1999-2006.

34.5.教育部.中国教育统计年鉴(1998-2005)[M].北京:人民教育出版社,1999-2006.

46.7.教育部.中国教育统计年鉴(1998-2005)[M].北京:人民教育出版社,1999-2006.

58.国家统计局.中国统计年鉴(1998-2007)[EB/OL].北京:中国统计出版社,1999-2008.

69.国务院.国务院批转教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-05/23/content_623645.htm,2007-05-23.

710.教育部.中国教育统计年鉴(1978-2006)[M].北京:人民教育出版社,1978-2007.

811.中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京:高等教育出版社,2003:23.

912.13.数据通过计算得出,基础数据来源于:国家统计局.中国统计年鉴(1996-2007)[EB/OL].北京:中国统计出版社,1997-2008.

1014.U.S.Department or Education.Finance FY 96 Survey,National Center for Education Statistics[Z].1999.

国企改革的历史方位与现实难题 篇2

国企是什么？国企改革走的是一条什么样的道路？

这两个看似简单的问题，从来没有像现在这样引人注目，也从来没有像现在这样处于备受争议的境地。

国有企业几乎总在受批评：不赚钱以至亏损的时候，批评它经营不善，缺乏效率;赚了钱甚至赚很多，则批评它是“与民争利”，或者是国家在输送利益。如果它要做大，批评它是垄断;如果它做不大，则批评说国有企业没有竞争力。

国有企业自己似乎也在抱怨：我们在做大做强，给国家积聚这么多的资产，缴了这么多的税，还总是受到舆论批评。“又要马儿跑得好，还要马儿少吃草。”

从更大更远的历史时空坐标系中来理解、体察、洞悉国企改革的过程及其生存的环境，我们便可以对国企多一分理解、多一份宽容。

过去的国企怎么样？现在的国企怎么样？对此条分缕析，我们不难得出正确的结论。

国企从哪里来？国企到哪里去？对此追踪溯源，有助于我们判断其所承担的历史任务。

国企面临的困难与种种误解，缘于经济体制的二元结构；国企改革的目标是从计划经济体制转向市场经济体制，建设现代企业制度。国企改革的任务是进行国有经济战略布局调整，实现公有制经济与市场的有机结合，这是中国企业改革的实质所在、特色所在、经验所在，也是难点所在。

这就是我们寻求国企所处的历史方位得出的结论。

从“国营”、“国有”到“国资”，主题词三次变化展示国企改革的历史趋势

国有企业，指国家的中央政府或地方政府投资参与控制的企业。在2000年前的中国，在《盐铁论》中就已经有论及国家对重要产业“建本抑末”的记述。

如哲人所说：“历史上都写着中国的灵魂，指示着将来的命运。”追踪我国国有企业改革的30年历程，一条主线清晰地呈现出来。

我国国有企业改革第一阶段是1978年12月至1992年9月，重点是放权让利。

1978年改革开放伊始，中国没有一家可称为现代意义上的企业。时任福建省经委副主任、现任福建省企联会长的黄文麟告诉记者，上世纪80年代初，国企统得过死的弊端已暴露无遗，计划经济体制紧紧捆住了企业的手脚。企业利润全部上缴，需要花钱向国家申请，甚至建个厕所都要主管部门审批。

1984年春天，受中日合资企业福日电视机厂经营的启发，福建省55位厂长、经理一起写信，向上级领导“要权”，请求“松绑”。所谓“松绑放权”，意味着打破计划经济时代的国企行政化。黄文麟起草的这封信，很快被送到时任福建省委书记项南的案头。第二天，《福建日报》头版头条全文刊登。一个星期后，《人民日报》报道福建厂长经理们呼吁“松绑放权”的消息。

改革之始，以党中央、国务院作出的历次重大决定为主要标志和动力，国有企业改革从深度和广度上不断推进。不久，国务院正式发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，“松绑放权”行动开始全面落实。

经1984年10月党的十二届三中全会颁布《中央关于经济体制改革的决定》，到股份制改革正式试点，再到1986年国务院发文全面推行《厂长经理责任制》，这一阶段，在保持国家所有权的前提下，可以将企业的经营权下放给企业。

正是沿着这样的改革思路，国企开始探索多种形式的经营责任制。以首都钢铁公司为代表的承包经营责任制被大多数企业所认同和效仿，风靡一时。

邓小平南巡讲话后，国企改革进入制度创新和结构调整的第二阶段。1993年11月召开的党的十四届三中全会明确指出，国企改革的方向是建立现代企业制度，并且将现代企业制度概括为16个字：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。从1994年起，2500多家企业按照现代企业制度的要求进行试点。

1995年9月，党的十四届五中全会提出要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。紧接着，是1998年到2000年国企改革脱困攻坚的3年战役。从当时的报道可见那时国企的惨淡面相：1998年，2/3以上国有企业亏损，在国家统计局工业司统计的5.8万户国有企业中，全部国有企业亏损额比上年同期增长23％，其中国有大中型企业增长30.4％。救国企于濒死，成为上个世纪末最为引人注目的话题。国企改革，对当时的政府来说，是“最难啃的骨头”。

从宏观和微观两个层面来考虑和实施国有企业改革的思路得到了我国最高决策部门的认可。1999年党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想，实际操作过程表现出的是国有经济从中小企业层面全面退出。

2003年，进入以国有资产管理体制改革推动国企改革发展阶段，标志着国企改革第三阶段的启程。中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规规章相继出台。国资委的成立初步实现了出资人职能的一体化和集中化，隔开了其他政府部门对企业的直接干预。最重要的一点是，在政府的层面责任清晰了。

国有资产管理体制的创新，进一步激发了企业改革的活力。“兼并重组”、“整合”取代“拆分”、“消除垄断”成为国企改革的主题词。

国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，诸如石油石化、电力、国防、通信、运输、冶金、机械等行业集中。一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业通过政策性关闭破产退出市场。

随着现代企业制度建设的推进，央企股份制改革取得了明显进展。到“十一五”末，央企中公司制企业所占比重已达70%，一批大型国企先后在境内外资本市场上市。目前央企资产总额的52．88%、净资产的68．05%，营业收入的59．65%都在上市公司。

宝钢集团率先建立董事会试点，这一事件被称为“国资委成立后最大的新闻”。目前，已有32家央企开展了建立和完善规范的董事会工作，外部董事占半数以上。

中国国企从国资委建立，一路走到今日，所取得的成就如斯璀璨！

2002年到2010年间，国资委所管辖的央企由236家减少到123家。数量在减少，总量却在不断扩大，综合实力、影响力、控制力大大增强。

央企资产总额从7.13万亿元增长到24.3万亿元，向着做大的方向不断挺进。

营业收入从3.36万亿元增加到16.69万亿元，开源创收，增强自身实力。

实现利润从2405.5亿元增加到11315亿元，真正实现了自身的价值。

上缴税金从2914.8亿元增加到超过1.4万亿元，为国家财政贡献出巨大的力量。

有人记得，直到1994年，中国最大的500家国有企业全年销售收入的总和，还不如美国通用汽车公司一家的销售收入。而2010年美国《财富》杂志公布的世界500强中，国资委监管的中央企业有30家，比2005年增加20家，中国石化、国家电网、中国石油进入前十强。

很多民众对国企严重亏损的艰难记忆尚未消退，国企已经鹞子大翻身，以全新的面目出现在国人面前。

从“国营”到“国有”再到“国资”，企业属于国家的所有权没有变，变化的是越来越充分地走向市场。

经济改革、社会改革与国际竞争，是国企改革生存的三度空间

“三度空间”是描述画面的术语，指由长度（左右）、高度（上下）、深度（纵深）三个因素构成的立体空间。爱因斯坦的《广义相对论》在三维空间的长、宽、高三条轴外又加了一条时间轴。国企改革生存在特定的空间里，正是由这个空间决定着国企改革的方位及其面临的难题。

从纵深度看，国企改革作为整个经济体制改革的中心环节，受经济体制改革的影响。

国有企业改革不是单纯的企业改革，而是它生存环境的改革。从一定意义上讲，经济改革的一体化意味着各项改革之间的开放性、相互依赖性和联动性，一种经济体的变化势必会影响到国有企业改革的状况。比如，社会保障制度一旦出现了困难，便不可避免地波及企业股份制改革，使其陷入困境当中。企业改革往往牵涉中国大多数人口，其构成因素和变数之复杂，恐怕也是所有改革之最。中国经济改革在未来还会遇到哪些不可预期的风险因素，现在很难判定。显然，社会风险因素的增加，势必会给国有企业改革带来空前的变数。无论是社会保障机制、国有企业产权，国有企业在整体经济中的比重等等，实际都要受整个经济改革的牵制，其命运要受宏观经济调控的影响。

从左右看，国企改革目标不仅要伴随企业自身改革的深化而不断调整，同时也要服从于整个社会转型的需要而不断调整。从这个角度讲，国企改革不仅是整个社会转型的重要内容，它更是中国社会转型的缩影和最直接体现。如果我们把目光过多地局限在国企改革本身，就会妨碍对社会整体的把握。也就是说，只有从社会转型的高度审视国企改革，才能更准确地认清这场伟大变革的本质和意义。当下的中国社会转型，人们更为关心分配与利益调整问题。

贫富差距、城乡差距、劳动就业、社会保障„„社会情绪从当初“让一部分人先富起来” 转向如今“既要做大蛋糕，又要分好蛋糕”，更加注重公平正义、加快促进社会和谐。公众对企业暴露出的种种“不公平”现象的讨伐，从另外一方面反映公众对现有国有企业财富过快的集中怀有深深的疑虑和不满，他们这种情绪借着抨击“地王”、“天价吊灯”、“茅台酒事件”的过度渲染而宣泄出来。

哲学家康德曾经提出，历史不可以只从狭小的民族圈子中来演绎，应当从世界历史的角度来考察。国企改革，另一个生存空间是全球经济一体化的到来。

从内外看，国有企业改革发展面对经济全球化和国际化竞争的挑战。随着国际市场国内化、国内市场国际化进程进一步加快，大批跨国公司涌入中国，正在改写国际分工深化的新格局。我国国有企业原有的经济优势受到了强烈冲击与严峻挑战。大型国有企业，不仅要在国内与跨国公司抗衡，而且要“走出去”与国际跨国公司竞争。“实施国际化经营战略，融入世界经济主流”。与世界行业巨头企业相比，我国国有企业有巨大的差距：适应市场的竞争机制、面向未来需要的体制机制创新、提升生产力水平的科技进步以及先进管理对企业改革发展的贡献率比较低下；依靠改革创新，走内涵再生产发展道路能力的差距较大。这些，使得转变经济发展方式成为迫在眉睫的任务。

利益与舆论风险交相叠加，国企的难题多缘于经济体制两元结构

灯塔与暗礁同在，机遇与风险共存。国企改革与发展始终存在于极大的风险中。

改革必然会引起原有利益结构的调整，中国国有企业的改革，是要把一个庞大的国有经济体系从计划经济的轨道转向市场经济的轨道，所包含的社会风险是极其巨大的。

曾几何时，国有中小企业改革、困难企业大规模关闭破产，风险迭起，群体性事件不断。有人曾经认为，国企改革在一段时期走得过快，1997年以后，国企改革“下岗、分流、减员、增效”八字方针出招太狠，裁员最多的轻纺工业，光上海砸锭就造成几十万人下岗。

有一个统计，那几年前后算下来下岗分流人数达6000万人。今天试想，如果当年不敢触及这些风险很大的难点问题，拖下去或者是绕着走，岂有今天国有企业的良好局面？

历史证明，没有国企的三年脱困，便没有21世纪初国企的快速发展。

现在，国企利益风险转到企业外部来了，国企在经营上、分配制度上，正在被卷入“与民争利”的利益漩涡。央企被指责借助与政府、银行的关系，占据了更多的社会资源，大扩张的触角伸展到非垄断领域，改变着原来国企和民营企业相对平衡的状态，造成了中国经济结构的失衡。

夺得北京“地王”的央企之所以敢面对巨额资金毫不皱眉，一个很重要的原因即在于央企的融资成本极低，并得到国有商业银行的大力支持。在银行有放贷压力的情况下，央企很容易获得廉价信贷，并将之转换为可能升值的土地资产。以致当央企四处拿地，人们由此发出“地王”一次性付出几十亿元是否也是从4万亿元中所出的疑问。

利润主要在企业内部循环，没有实现全民共享,这也是这两年国企分红备受关注的原因所在。大企业意味着大责任，央企固然要当和谐企业的标杆。2007年12月11日，财政部发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》。至此，国企10多年不分红的历史结束。央企开始上缴红利，开始赢得各方好评。

多年来，国企尤其是央企并没有改变政府附属机构的形象，在公众眼中显得神秘莫测。一方面，央企对外界不够了解；另一方面，外界对央企存在诸多误解。

一是国企投资的质疑。2008年的金融危机来袭，中央拿出4万亿元“保八”。相关数据显示，这4万亿元近九成的项目被国有大中型企业拥有。更有甚者，2009年9.75万亿元的天量贷款也多为国企囊括。

一是国企上缴红利过低的质疑。舆论往往认为，这与国企占有社会经济资源以及突飞猛进的经济规模相比不相匹配。前些年国企不上缴利润是因为包袱过重，这几年随着国企经营状况好转，从2007年开始上缴国有资本的经营收益，从刚开始的5%和10%两档，上升到今年的10%和15%两档。国企上缴利润的变化，正好体现了国企从计划向市场改革的渐进路线。

同时还饱受争议的是资源“垄断”问题。经过近10年的布局调整后，国有经济在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航等行业保持了绝对控制；在装备制造、汽车、电子信息、钢铁、有色金属等九大行业保持了较强控制力。

国企的薪酬问题同样是社会关注的热点。大型国企的薪酬不仅远远高于民营企业，甚至高到足以吸引跨国企业的人才回流。在被指责“垄断”的背景下，类似于“年薪10万元的抄表工”之类的消息便不胫而走，屡起波澜。

凡此种种，一旦出现某一事件，便呈现众目相向局面。显然，这些舆论，有些事出有据，有些则是猜疑，有些是对情况的无限夸张。有些是问题正在解决，向着人们预期的方向发展，然而人们更关心曾有的“不公平”。

中国国有企业在遭到前所未有的挑战和质疑，支持和反对的双方所拥有的理论资源也堪称棋逢对手，一方以经济效率、资源配置为理论武器，一方以公平、正义为理论武器。

细辨一下，可以发现一个秘密：国企改革的过程中呈现的所有矛盾，本质上都是国企从计划经济向市场经济转变中产生的矛盾，问题总是出在“国家”与“企业”在临界点“度”的把握上。国企一方面要承担国家的社会职能，一方面要追求企业的效率；一方面代表政府的利益，一方面也有企业自己的利益；一方面要积累自己的利润，一方面要履行自己的责任„„说到底，仍然是政府与企业分开问题，是企业在多大程度上走向市场问题。我国在计划经济转轨到市场经济期间，会形成生产资料流通和价格乃至分配的“双轨制”，形成双重体制和双重规则的交织，形成“两元化”特征。

归根结底，这是处在转轨国家所面对的一个特殊“两元化”结构性问题。随着改革的不断深入，无论国企或其他所有制企业，遵循的是社会主义市场经济规则。然而，我们出发的基点是计划经济体制，我们的改革必然留有计划经济体制的烙印。

再往深处说，我们遇到的是社会主义公有制如何才能真正地与市场经济相统一，这是个开拓性的世界难题。把社会主义基本制度与市场经济有机结合起来，是中国经济改革的实质所在、特色所在、经验所在，也是难点所在。社会主义和市场经济的兼容性，关键在于市场经济能否与社会主义公有制的主要形式国有企业相容，只有在实践中解决了这一历史性难题，才能使社会主义市场经济体制最终确立起来。

从更深层意义上看，中国国企改革的本质就是一个在社会主义基本制度前提下实现竞争性原则的社会制度变迁与创新过程。

如何成功回答社会主义公有制与市场经济兼容这一前无古人的历史命题，这是一个划时代的伟大创举。

一个国家在从传统社会向现代社会转变的过程中，往往都要经历一个社会矛盾和社会风险的高发期。著名学者塞缪尔·亨廷顿说过，“现代化孕育着稳定，而现代化过程则滋生着**”。

一个社会存在矛盾是必然的也是正常的，适当的“冲突”常常是社会有活力的表征。在社会转型期所面临的矛盾和问题，一旦被正视，就会成为寻找出路的压力、催生变革的动力。这种正视，包含两个方面的含义：一是正确认识存在的矛盾和问题，二是准确找到解决矛盾和问题的路径。

当前两大任务：对内改革激发活力，对外做强做优

国有企业改革已进入了深水期，正处于攻坚破难的关键阶段。

对于国有企业改革的方向，党的十七大报告已经做出了明确的回答：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。”这主要包括两个方面的内容：一方面通过制度创新，使股份制成为了公有制的主要实现形式，建立起了适应市场经济要求的新型国有资产管理制度和企业经营管理体制。一方面，通过调整国有经济的布局，把国有经济的重点放到关系国民经济命脉的重要行业和关键领域以及大的企业集团，增强了国有经济的控制力和影响力。一个是微观主体，一个是宏观调控。

对于国企改革的任务，去年接任国务院国资委主任的王勇提出，2011年央企要继续从激发自身内部活力抓起。

加快公司制股份制改革步伐。鼓励央企进行不留存续资产的整体上市，主业资产已经整体上市的，通过多种途径实施集团层面整体上市；涉及国家安全和国民经济命脉、必须采取国有独资形式的企业，要进行公司制改革；其他行业和领域的央企，要积极引进各类投资者，实现产权多元化。

加快推进符合条件的央企建设规范的董事会。进一步健全规范董事会运作的制度体系，完善外部董事制度和职工董事制度，加强董事队伍建设，优化董事结构，提高董事会运作水平。理顺国资委和董事会之间的运作关系，健全董事、董事会与国资委沟通和交流机制，完善董事会与监事会的工作关系。

加快解决历史遗留问题。继续推进分离企业办社会职能和厂办大集体改革，做好政策性关闭破产收尾和债转股后续工作。抓紧清理解决一批历史欠账，加快处理低效无效资产和微利亏损企业。

目前，我们正处在以国有大企业改革为中心的阶段上，这个阶段的核心问题就是要找到国有大企业与市场经济最终融合的方式。这便是我们苦苦探索的根本难题。

一个不可忽视的问题是，产权制度的改革必须与内部机制优化紧密结合。单靠股权的改变给人带来的冲动和热情是有限的。现代企业制度是产权制度、组织制度和管理制度共同构成企业制度的全部内涵，产权制度改革是为了解决组织制度的优化、管理制度的提升，实际上是打造一个前提和基础，三者必须紧密结合。

如果把产权改革理解为国有产权转变为私有产权的过程，势必背离了改革的本意。研究国企的中国人民大学经济学院教授张宇对记者说：在现阶段，已经不能够再简单地沿用前些年国有中小企业改革的办法，把这些大企业简单地退给别人。改革的方式需要一个转变，这就是在国有体制下依托资本市场对这些企业直接进行市场化改造，通过上市实现公众公司改革。张宇的改革倾向是坚持走向市场的本意，拒绝私有化的过程。

国企改革的另一大任务，仍然是做大、做强、做优，提高竞争力。

到“十二五”末，一个万吨生产规模的碳纤维生产基地将在江苏省连云港市建成，这标志着中国有望在国际尖端材料领域获得话语权。推动这一跨越的中复神鹰碳纤维有限公司，是由央企中国建材集团与民企联合组建而成，并通过优势互补快速成长为国内碳纤维行业的领跑者。而这个推动国企、民营完美融合的动力机制，来源于中国建材集团董事长宋志平提出的“央企市营”新创造。

近年来，中国建材联合重组的民企达上百家之多，一般都在新组建的企业中为民企创业者保留30%的股份。而多数原来民企创业者继续担任新企业的管理者，成为规范治理企业中的职业经理人。在国资控股和民资参与之间，宋志平巧妙地掌握了均衡点。

国企做大、做强、做优，是从深刻历史教训中寻找到的正确答案。俄罗斯当年全部私有化，导致列宁称之为“国家脊梁”的国有企业都没有了，导致整个工业体系的垮掉。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢为此解释说，“我们自己的老国有企业可能因为老体制生锈了，你可以给它除除锈，改革机制，卸掉包袱，让它向新型企业转变，但绝对不能把它变成私营企业。我们的目的就是要把国家脊梁真正培养起来。”

国企做大、做优、做强，必须经得起市场检验。王勇提出，每一家央企都应该做到“四强四优”。“四强”就是自主创新能力强、资源配置能力强、风险管控能力强、人才队伍强；“四优”就是经营业绩优、公司治理优、布局结构优、企业形象优。

于是，提出了“培育一批具有国际竞争力的世界一流企业”的战略目标。

令人欣慰的是，尽管各种评论有如暴风骤雨，而党中央、国务院对于国有企业改革的指导思想和大的政策措施始终没有变化，保持了市场化改革方向的一致性和政策方针的连续性，允许国企由计划经济向市场经济转变有一个渐进的过程。这无疑是对中国国企改革与发展的巨大支撑与明确指引。

一家外国媒体刊登的文章评述：“置身中国，我现在比任何时候更加确信，当历史学家回顾21世纪头10年的时候，他们会认为最重要的事件不是经济大衰退，而是中国的绿色大跃进。”托马斯·弗里德曼，这个善于捕捉时代变化的观察家，在中国现代化路程上看到了什么？显然，他是从国企快速发展中看到中国“大跃进”的姿态。

和所有热爱祖国的人们一样，对于中国国有企业改革和中国的未来，我们从来都不缺少信心。我们的经济体制改革是从计划经济转向市场经济。既要求宏观管理体制的转变，同时也要求经济主体要从计划的轨道转向市场轨道。不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，中国企业一定能在走向市场、走向竞争中实现历史新跨越。

林权改革的历史与现实 篇3

1.1 林地权属不够明晰, 界限不清的问题

我县集体林地由于历史原因, 全县范围内, 国有与集体、乡镇与乡镇、村与村、组与组的林地没有明确界限, 也没有必要的权源证明材料, 需要重新堪界, 加大了林改工作的任务及难度。

1.2 集体林地上个体或联户长期承包经营现如何改革的问题

由于过去林权管理混乱, 造成承包合同不规范、不统一, 造林承包户的承包合同, 有乡镇发包的、也有村组发包的, 并没有严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律法规的规定程序承包, 难以认定其有效性。

1.3 国有土地上集体或个人栽植林木的管理问题

由于这几年政策提倡全社会办林业, “谁造谁有”, “谁造林、谁管护、谁受益”等林业政策, 鼓励集体或个人参与生态建设, 我县国有土地尤其是北部沙漠上集体或个人栽植了大量的林木, 其中部分林地由于时间跨度的原因, 土地权属模糊, 林地、林木的权属和界线不明确。

1.4 退耕还林地的部分地段宗地实际面积与政策补助面积不符的问题

古浪县退耕还林地多在山区乡镇实施, 由于过去测量仪器落后和地理环境的原因, 出现退耕还林地的部分地段宗地实际面积与政策补助面积不符的问题。还有部分村组的宗地面积难以划分到户, 无法确认具体的林权权利人, 导致无法发放林权证, 即或联户发证, 也存在无法分户填写联户发证委托书的实际困难。

1.5 异地退耕和个人开发地退耕的问题

由于我县过去搞移民搬迁工程, 为了摆脱山区群众贫困落后面貌, 将偏远山区群众向县内川 (沙) 区移民搬迁, 如今退耕地原住户都迁往全县各乡镇及县外乃至省内外, 个别群众将原住户土地退耕还林, 林改中林权证应该给谁发, 没有根据。其次, 我县沙区还有部分土地为个人开发, 个人经营的情况, 虽然在本乡行政管辖内, 土地为个人开发, 后退耕还林, 但在所在乡镇没有具体的行政主体 (村、组) 。

2 解决历史遗留问题的原则和方式方法

2.1 广泛宣传林改政策, 让农民参与林改

集体林权制度改革点多面广、工作繁重, 关乎老百姓的切身利益, 因此, 要将宣传发动贯穿林改工作始终, 采取多种途径, 以群众喜闻乐见的形式广泛宣传发动, 达到家喻户晓、人人皆知的目的, 使广大干部群众认识林改的重大意义, 了解林改的有关政策, 积极支持参与林改。

2.2 认真开展林地纠纷摸底排查, 全面掌握林地纠纷情况

各级干部及林改工作人员全部要深入第一线, 对每个集体经济组织的山林地块的权属和经营现状、存在问题及人口等相关情况进行实地调查统计, 对林地界线不清和承包经营引发的林权纠纷, 按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则, 就地调处, 及时化解, 确保社会和谐稳定。

2.3 切实做到既贯彻落实林改政策, 又尊重历史现实, 维护经营者的合法权益

农民集体所有的林地属于集体经济组织成员共同所有, 集体经济组织内每个家庭及其成员平等享有承包经营集体林地的权利, 必须依法把集体林地使用权落实到农户, 通过均地、均树、均股、均利等形式, 使每个村民平等享有集体林地的权益。依据林改政策, 在充分尊重农民群众意愿, 明晰产权的前提下, 允许经营形式多样化, 不搞一刀切、一个模式, 对已明确林木所有权、林地经营权和使用权的集体林地林木, 只要是大部分群众满意的, 在改革中都应予以维护和完善, 不得打乱重来或借机无偿平调。对历史遗留问题, 要依法妥善处理。对权属不清的林地, 要依法依规确认。

2.4 出台政策, 解决实际困难问题

一要对已承包到户且承包合同等手续完善的集体林地, 要稳定承包关系, 承包期满的, 可直接续包;承包合同不完善的, 依法进行完善, 继续由原承包人承包经营;不符合法律规定的, 要依法进行纠正;对采取公开招标、拍卖、租赁、承包等方式, 或通过退耕还林等林业重点生态工程项目已将集体林地落实到户经营, 程序合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范, 要予以维持。认可目前已签订的承包合同, 维护承包合同的连续性, 实行“预期分地、均地到户”的办法, 待原合同期满后, 由集体经济组织发包。二要对国有土地上集体或个人栽植林木后所产生的林地, 林地所有权就近划归国有林业事业单位, 纳入国有林地统一管理使用, 林木所有权及使用权归原集体或个人所有, 国有林业事业单位与造林个体户或集体重新规范并签订承包或管护合同。三要对林地四至、面积、权属明确无异议的, 经勘界工作组核查确认后予以登记发证;对林地四至、面积、权属不明确或有异议的, 由林地所在村 (组) 会同勘界工作组重新核查确认后发证。四要农户举家迁移的, 如户籍尚未变更, 仍属于该集体经济组织成员的, 其原划分的土地应维持不变。举家迁移且户籍已经变更的, 如在迁入地已经取得承包地 (含耕地和林地, 下同) 或其他生产资料, 其在迁出地的土地应当归还给集体经济组织;在迁入地未取得承包地或其他生产资料的, 其土地可以继续保留。

(责任编辑舒丹丹)

摘要：为了积极稳妥地推进古浪县集体林权制度改革工作, 古浪县在前期调研和改革试点的基础上, 总结分析了试点乡镇和全县改革工作存在的问题, 并对集体林权制度改革解决历史遗留问题提出了意见和建议。

集体林权改革成效的探析与评价 篇4

林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理, 制约了林业生产力的发展。农民经营林业的积极性不高, 森林资源质量低, 林地产出率低, 农民收益水平低, 存在乱砍盗伐现象。在这样的背景下, 2003年集体林权改革正式启动。

林业改革得到了党和政府以及媒体的高度认同, 社会影响越来越大。但是学者们对林权改革的看法不尽相同, 甚至出现了截然相反的认识。大家比较一致的认为, 集体林林权制度改革通过明晰产权, 落实经营权, 可能对促进集体林经营水平提高, 增加林农经济收入, 带动林区经济发展等产生积极作用。而在其生态效果方面, 大家看法不一, 部分学者认为, 集体林林权制度改革将导致集体林区森林生态功能的衰退, 降低森林生态服务的效益。而部分学者持有相反的观点。

二、集体林权改革制度解析

1. 集体林权的含义。

林业产权 (林权) :林权是以森林、林木和林地为客体的一项权利, 包括所有权、使用权、处置权和收益权等。集体林权是指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。

2. 林改的主要内容。

集体林权制度改革是指在坚持集体林地所有权不变的前提下, 依法将林地使用权和林木所有权落实到户, 明晰山林权属, 落实经营主体, 放活林业经营, 落实处置权, 保障收益权, 重新确定集体林地的生产关系, 实行以家庭承包经营为主、多种经营形式并存的集体林管理体制, 充分调动农民经营林业的积极性, 进一步解放和发展林业生产力。这项改革是农村土地承包经营制度由耕地向林地的拓展和延伸。

3. 林改的范围。

当前集体林权制度改革的范围:主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林、牧场、机动山及县人民政府规划的宜林地。其中, 集体商品林是重点, 一次改革到位, 落实到户、联户或者其他经营主体。

4. 林改的总体目标。

改革的总体目标是:用五年左右时间, 基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上, 通过深化改革, 完善政策, 健全服务, 规范管理, 逐步形成集体林业的良性发展机制, 实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

三、林权改革的成效及存在的问题探析

任何制度的产生都有其成本代价, 笔者认为, 一项制度的成本及效益的判断, 应该从创立过程、实施过程以及其维持过程总体来进行评价, 而不能仅仅看某个阶段的效果。一项制度的产生对某些方面可能产生积极作用, 但对其他方面就可能产生负面和消极的影响。以下对林权改革成效的几个问题进行分析探讨。

1. 经济成效方面问题探析。

(1) 林改能否增加林农经济收入, 带动林区经济发展。笔者认为, 从宏观层面看, 集体林林权制度改革通过明晰产权, 落实经营权, 对促进集体林经营水平提高, 增加林农经济收入, 带动林区经济发展等会产生积极作用。实行集体林权制度改革, 让农民获得重要的生产资料, 激发农民发展林业生产经营的积极性。促进农民开辟了新的致富门路, 增加了生产性收入。同时, 林业产业链条长, 市场需求大, 就业空间广。刘璨等人的研究表明, 社区林业发展能够有效地推动减贫, 使收入分配更加平等。 (2) 林改能否提高劳动生产率及全要素生产率。笔者认为, 从宏观层面看, 实行集体林权制度改革, 激发了农民发展林业生产经营的积极性, 通过林地流转等配套改革措施, 必然使总产出增加, 也会使劳动生产率有所提高;同时, 改革并没有对林产品的全要素生产率产生正向影响。林农手中有了国家认可的林权证, 消除了农民的后顾之忧, 使群众看到了务林致富的希望, 爱林、护林、造林和发展林业生产的积极性空前高涨。劳动总投入明显增加。改革并没有对林产品的全要素生产率产生正向影响。林产品产出的增加主要是由于投入的增加所引起的。全要素生产率是衡量单位总投入的总产量的生产率指标, 而林产品产出的增加主要是由于投入的增加所引起的。全要素生产率的增长率常常被视为科技进步的指标。全要素生产率的来源包括技术进步、组织创新、专业化和生产创新等。要想提高全要素生产率, 还需要进行技术指导和支持等方面的改进。

2. 社会效益方面的成效与问题简析。

笔者认为, 林权改革在一定程度上增进了农村社会和谐, 增加就业, 但存在着不公平。 (1) 林权纠纷减少。山林权属纠纷一直以来都是影响农村社会稳定的重要因素。林改前, 由于复杂的历史原因, 各地形成了大量有山无证、有证无山、一山多证、证地不符和租期过长、面积过大、租金过低的现象。重新核发的林权证, 解决了长期以来遗留的大量林权纠纷。同时, 改革后农民专注于山林经营, 专心学科技、搞经营、跑市场, 相关社会矛盾也相应明显减少。林区农村社会山林矛盾调处成效。 (2) 促进了农村劳动力就业。集体林权制度改革为农村剩余劳动力提供了可能的就业途径。国家林业系统为农村剩余劳动力提供了一部分岗位。2005年中国林业统计年鉴显示, 全国林业系统共使用农村剩余劳动力37 931人, 其中江西省共使用农村剩余劳动力2 743人。另据调查显示, 截至2006年江西省在林改后全省累计新增林业劳动力转移人数50 163万人 (江西省统计局, 2006) 。 (3) 存在着一定程度的不公平。虽然改革总体上是在试图实现林地资源的分配公平, 但是这种努力的结果会因林户林地获取能力的不同而不同。相对而言, 林地面积处于中等水平的林户在改革中利益增加幅度相对于高端与低端林地面积的林户而言是较小的。

3. 关于生态效益方面的探讨。

(1) 林权改革不以生态功能为优先目标, 是否会造成生态功能下降。笔者认为, 林权改革只是不以生态功能为优先目标, 这不会造成生态功能下降。林改瞄准的是商品林和兼用林。目标是增加农民收入, 提高用材林的生长量进而蓄积量, 而不是增强森林的物种多样性和生态功能性。对于商品林, 突出生态优先目标显然是不适宜的, 对于兼用林, 突出生态优先目标也是不适宜的。这两部分森林只要做到采伐量不大于生长量, 它们的生态系统服务功就能处于持续稳定的状态。 (2) 集体林权制度改革会不会造成大规模的乱砍滥伐。笔者认为, 集体林权制度改革不会造成大规模的乱砍滥伐。第一, 事实证明:福建、江西、辽宁省进行改革, 不仅没有引发大规模的乱砍滥伐, 反而乱砍滥伐案件大幅度下降。第二, 中国实行了有效的限额采伐管理制度。每年的森林采伐量都很好地控制在森林生长量之内。不允许乱砍滥伐的现象产生。第三, 农民最清楚, 怎样才能实现树木经济效益的最大化, 只有在树木的最佳采伐期才会采伐利用。随着农民生活的改善, 砍树也不再是农民生活的急需。 (3) 综合来看, 林改会不会降低森林生态服务的效益。笔者认为, 从总体来看, 林改不会降低生态服务的功能, 反而有利于生态功能的提升。第一, 林改促进了林地面积增加, 森林面积总量在增加。第二, 木材采伐量有所增加是基于林地面积增加的基础上的, 木材采伐没有导致森林覆盖率的降低。第三, 中国实行了有效的限额采伐管理制度等林改的配套改革措施, 中国每年的森林采伐量都很好地控制在森林生长量之内。第四, 林改后, 林农主人翁意识增强, 爱林、护林意识明显增强。防火、防滥伐盗伐和防治森林病虫害意识明显提高, 有效解决了护林难和防火难等问题。第五, 实践证明, 林改后未出现乱砍滥伐现象。福建、江西、辽宁省进行改革, 不仅没有引发大规模的乱砍滥伐, 反而乱砍滥伐案件大幅度下降。最后, 林改前后, 四个重点省的森林面积、蓄积、覆盖率都有所提升。

四、结论与建议

总的来看, 集体林权改革林改对促进集体林经营水平提高, 增加林农经济收入, 带动林区经济发展等会产生积极作用, 能在一定程度上解决集体林区发展缺乏活力的问题, 但不一定能解决长期困扰集体林区的低效率问题;林权改革在一定程度上增进了农村社会和谐, 促进了政府职能的转变, 同时也存在一定程度的不公平问题;在生态上, 林改不会造成乱砍滥伐现象, 不会降低森林生态服务的效益。

林改成效较好, 但还存在一些问题, 需要解决。一是改革进展不平衡, 林地林木流转不尽规范, 新的林木采伐机制不健全。二是强林惠林的政策还不完善, 基础设施建设欠账较多, 林区道路建设十分滞后。三是农民发展林业的资金不足、技术缺乏、信息不灵。四是对农民来说, 申请采伐的手续非常烦琐, 对管理部门来说, 做好采伐管理的成本很高。

要做好以下工作:第一, 要认识林改的效益, 认真分析其利弊, 增强宣传, 推进林改的顺利进行。第二, 应该是激励林主培育森林。第三, 简化适宜农村的采伐管理程序。第四, 加大财政支持力度, 构建支持林业发展的长效机制。第五, 规范林权流转行为, 保障农民合法权益。

摘要：对林权改革及相关政策进行了解析, 以已有研究成果及相关二手资料为论据, 探讨了集体林权改革对经济、社会及生态的影响方面的几个问题, 其中重点探讨了生态效益。认为, 林改对促进集体林经营水平提高, 增加林农经济收入, 带动林区经济发展等会产生积极作用, 能在一定程度上解决集体林区发展缺乏活力的问题, 但不一定能解决长期困扰集体林区的低效率问题;林权改革在一定程度上增进了农村社会和谐, 同时也存在一定程度的不公平问题;在生态上, 林改不会造成乱砍滥伐现象, 不会降低森林生态服务的效益。最后提出一些结论与建议。

关键词：集体林权,改革,成效,生态效益

参考文献

[1]贾治邦.国务院关于集体林权制度改革工作情况的报告[R].全国人民代表大会, 2011-04-21.

[2]刘璨, 吕金芝, 王礼权.集体林产权制度分析——安排、变迁与绩效[J].林业经济, 2007, (2) .

[3]李周.林权改革的评价与思考[J].林业经济, 2008, (9) .

[4]廖祖君.林权私有化程度与经济效率决定——基于四川宝兴县的案例分析[J].农业经济问题, 2007, (7) .

我国集体林权改革的回眸与思考 篇5

一、集体林权制度改革的历程

(一) 全国集体林改的启动

2003年6月25日, 中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》 (即中央9号文件, 以下简称《决定》) 。正是这个《决定》, 开启了我国集体林权制度实质而成功改革的航程。集体林权改革的内容主要有:

1. 基本思路:

通过所有权与经营权的分离, 逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。

2. 核心内容:在保持集体林地所有权不变的情

况下, 确立经营主体, 明晰林地使用权和林木所有权, 放活经营权, 落实处置权, 保障收益权, 做到“山有其主, 主有其权, 权有其责, 责有其利”。

3. 改革重点:

建立经营主体多元化, 权、责、利相统一的集体林权经营管理新机制, 实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。改革的范围主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地。

4. 改革步骤: (1) 明晰产权

以均山、均股、均利等形式, 把林地使用权和林木所有权落实到农户, 确立农民的经营主体地位, 并依法保护农民承包和延包的权利。在承包期内, 发包方不得单方中断与农民的承包关系, 也不得因流转改变农民的初始承包关系。

(2) 确权发证

林地使用权和林木所有权明晰后, 在勘验“四至”的基础上, 核发全国统一的林权证, 做到图、表、册一致, 人、地、证相符, 确定农民经营林地的法律地位。

(3) 放活经营权。农民可以按照市场需求和林业内在规律, 自主制订经营方案, 决定经营方向、经营模式和经营目标, 真正建立起农民自主经营林业的机制。

(4) 落实处置权

在不改变集体林地所有权和林地用途的前提下, 允许农民将林木所有权和林地使用权依法依规进行出租、入股、抵押、转让等, 促进生产要素的合理流动和优化配置。

(5) 保障收益权

农户承包的收益, 除按合同约定交纳林地使用费外, 其余归自己所有;通过降低税费和调整不合理的收入分配关系, 让利于民、还利于民, 确保林业经营者的合法收益。

(二) 试点省的林改试验

国家林业局确定的先行开展林改试验的有4个省, 它们是:福建、江西、辽宁和浙江。其中, 最具特色、成效也最为显著的是福建和江西。

1. 福建率先进行林改

福建是最早开展集体林权改革试验的省份。还在中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》 (即中央9号文件) 颁布之前, 福建省即已开始集体林权制度的改革尝试。

2002年12月, 福建省委、省政府出台《福建省加快人工用材林发展的若干规定》, 明确林权制度改革, 落实林业生产经营者的“四权”, 即所有权、经营权、收益权和处置权。2003年4月, 福建省政府发布《关于推进集体林权制度改革的意见》, 提出用三年时间完成以“山有其主, 主有其权, 权有其责, 责有其利”为目标的集体林权制度改革。这个《意见》比中央9号文件 (国务院《关于加快林业发展的决定》) 还要早2个多月。2003年9月, 号称全国林改第一村的福建永安市西洋镇岭头村开始林权改革。2004年10月, 中国第一个林业要素市场———在林权制度改革的发祥地福建永安成立, 它也是我国第一个通过政府行为规范林木、林地流转的综合平台。2005年开始, 福建省正式启动森林生态效益补偿基金制度。2005年6月1—2日, 福建省在南平召开全省集体林权制度改革现场会, 向全省推介南平的林改经验。

福建的林改受到了中央领导和国家相关部门的高度重视和充分肯定。2006年1月13日, 胡锦涛总书记在福建永安农村考察时, 特别指出“林权制度改革意义重大”。

福建林改有两个显著特点:一是主权改革到位, 二是配套改革取得突破。

关于主权到位, 说的是福建的集体林权制度改革不是简单的确权发证, 而是所有权、经营权、处置权、收益权一同落实。这么一来, 改革就解决了制约林业发展的产权问题, 主权真正落实到位, 为农民的可持续增收奠定了基础。

在主体改革到位后, 福建又率先推进了集体林权配套改革, 配套改革取得突破的关键是资源变成了资产, 实现资源经营向资本经营转变, 而资源“动”起来了, 就使得林地、林木的价值有了“变现”的可能。福建的配套改革还包括林业主管部门的改革:决定组建省、市、县三级林权登记管理中心和省、市、县三级林业综合行政执法机构, 把它们确定为财政全额拨款事业单位。这也是福建林改配套改革中的得意之笔。

2. 江西全力推进林改

江西省是继福建省之后在全国较早推行集体林改的省份。

2003年6月, 中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》;2004年8月27日, 江西省委、省政府便出台了江西省《关于深化林业产权制度改革的意见》, 对江西全省的林改做出部署。2004年9月, 江西省选择崇义、铜鼓等7个重点林业县 (市) 进行林改试点。试点7个月之后, 于2005年4月在全省范围内全面铺开林权制度改革工作。2006年5月, 江西启动林权制度配套改革工作。9月, 省委省政府办公厅转发省林业产权制度改革领导小组《关于推进林业产权制度配套改革的意见》。

2007年4月20日, 国务院总理温家宝到江西视察, 对江西率先开展的林权制度改革给予高度评价:“集体林权制度改革如同土地家庭承包改革一样, 在山区林区具有历史性的意义。改革调动了农民的积极性, 使山更绿、水更清、环境更好, 农民的收入更多。”“要大力宣传江西林业产权制度改革, 就像宣传当年的‘小岗村大包干’一样。”

截至2008年12月底, 省林改办对全省林权改革调度情况显示, 通过四年多的努力, 江西省的林权主体改革全面完成。据悉, 当年年初, 全省93个县 (市、区) 主体改革即通过了检查验收;7月份, 全省18个风景名胜区、经济技术开发区又通过了检查验收。至此, 全省林权制度主体改革全面完成, 分山到户率、确权发证率、纠纷调处率均在八成以上, 乃至接近百分之百。另外, 在配套改革中, 林改后全省有47个县 (市、区) 开展了森林火灾保险业务, 森林保险金额累计达29.55亿元。

江西林改有以下特点:

一是精心设计, 分步实施。林改前, 江西林业主管部门派出几十个工作组深入到全省各地做了大量细致的调查研究, 在此基础上, 确定了林权制度改革的总体思路, 制定出台《关于深化林业产权制度改革的意见》。为稳妥起见, 江西省林改采取分步实施的办法, 先试点、后推开, 先难点重点、后一般县, 先主体、后配套 (改革) 。

二是高位推动, 书记主抓。在推进林改过程中, 江西形成了党委统一领导、政府组织部署、部门加强指导、村组具体操作的工作机制, 保证了改革的有序推进。所谓“高位推动”, 就是省、市、县三级书记抓林改, 一级抓一级, 层层抓落实, 这确保了林改工作“三到位”:一是政策落实到位;二是干部落实到位;三是经费落实到位。江西林业部门的同志说, 我们林业从来没有像林改工作这样受到高度重视, 从来没有像林改工作这样高效有序。

三是还权于民, 民主推进。江西省在林改中, 依据《村民委员会组织法》, 把决策权交给群众, 体现群众意愿, 保障广大林农的知情权、参与权、监督权。实际操作中, 以村民小组为单位, 要求必须做到两个2/3, 即召开村组会议讨论改革方案时, 必须由2/3以上的村民或者村民代表到会, 林改方案必须由2/3以上的到会村民或者村民代表统一才能通过。坚持两榜定案:制定方案之前要张榜公布山林权属现状, 勘界勾图之后要张榜公布林权落实的户主姓名、坐落位置和实际面积等。通过这些措施保障广大林农在林改中充分行使自己的民主权利, 保证了改革内容和过程的公开透明、公平公正。

四是规范操作, 依法有序。江西省在改革中根据国家和江西省的相关法律法规, 专门制定了《林业产权制度改革确权发证操作规范》, 对确权发证的有关事项作了详尽规定。江西各地也从实际出发, 制定了自己的改革工作制度和业务管理制度。按照这些规范和制度进行具体的改革操作, 保证了改革工作的有序进行。

五是加强保障, 稳定和谐。上个世纪80年代初, 江西进行林业“三定”时曾引发过大规模的乱砍滥伐。其主要原因是群众怕政策多变, 同时存在权属纠纷。这次林改, 为防止这种情况再次发生, 江西有针对性地做了三项工作:一是把宣传发动工作彻底做到位;二是把山林纠纷调处摆到十分突出的位置, 坚持把矛盾和纠纷化解在基层、化解在萌芽状态;三是制定维护林区稳定的预案, 确保了林区秩序稳定和森林资源安全。

六是整体推进, 完善服务。林权制度改革是以完善林权制度为核心的, 但又不是仅仅限于林权制度, 必须整体推进。为此, 江西省委、省政府出台了一系列以完善服务为宗旨的配套措施。

(三) 集体林改在全国全面推开

2006年8月24—25日, 全国集体林权制度改革现场经验交流会在江西井冈山召开。国务院副总理回良玉出席并作了重要讲话, 国家林业局局长贾治邦做了总结讲话。福建、辽宁、江西三省副省长分别介绍本省林权改革情况。会议讨论了《关于集体林权制度改革的指导意见 (讨论稿) 》。2008年4月28日, 中共中央政治局召开会议, 研究部署推进集体林权制度改革。2008年6月8日, 中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。自此, 我国进入到集体林权制度改革的新时期。《意见》明确用5年左右时间, 基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上, 通过深化改革, 完善政策, 健全服务, 规范管理, 逐步形成集体林业的良性发展机制, 实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

2009年6月22—23日, 中央林业工作会议在北京举行。这是新中国成立60年来中央召开的首次林业工作会议。会议全面部署推进集体林权制度改革工作, 标志着我国的林权改革进入了一个新阶段。会议以后, 我国的林权改革以更大的步伐和动力向前推进。8月18日, 国家林业局印发《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》。10月15日, 国家林业局印发《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》。10月29日, 国家林业局、国家发改委、财政部、商务部、国家税务总局联合印发《林业产业振兴规划 (2010—2012年) 》 (林计发[2009]253号) 。

2010年4月14日, 全国解决历史遗留问题、深入推进集体林权制度改革工作现场会在海口市召开, 总结推广海南省在解决林权历史遗留问题方面的成功经验, 深入推进集体林权制度改革。10月10—11日, 全国集体林权制度改革百县经验交流会在北京举行, 认真总结交流集体林权制度改革的成效和经验, 安排部署当前和今后一个时期集体林权制度改革工作。

二、集体林权改革的成效与经验

(一) 集体林改的成效

中央关于加快林业发展的决定颁发后, 全国很多地方结合实际, 对集体林权制度改革进行了积极探索, 取得了很好的成效。截至2010年底, 已有20个省 (区、市) 基本完成明晰产权、承包到户, 全国共承包到户的集体林地占总面积的88.6%, 3亿多农民直接受益。

1. 林农释放出巨大潜能, 林地产出大幅提高。

林改大大激发了农民造林育林护林的热情, 森林资源得到有效保护和发展。林地承包到户后, 农民真正成为山林的主人, 蕴藏在农民中的积极性和巨大潜能得到有效释放。农民“把山当田耕, 把树当菜种”, 舍得投入, 精心经营, 效益显著增长。全国林地直接产出率由2003年的84元/亩提高到2010年的198元/亩。国家林业局发布的2009年全国林业统计年度报告显示:全国造林面积连续4年大幅增长, 全国林业产业总产值年平均增速为19.92%。2009年林业投资增长36.88%, 是近年来增速最快的一年。林改后, 福建、江西、辽宁、浙江等省造林规模连创历史新高, 成活率和保存率达90%以上。重庆市2009年造林798万亩, 超过前10年的总和。

集体林权制度改革与退耕还林、天然林保护等林业重点工程建设相结合, 进一步提高了工程建设质量和效益。截至2010年底, 中央累计安排退耕还林工程建设任务4.27亿亩, 其中退耕地造林1.39亿亩。天然林保护工程有效保护森林16.19亿亩, 累计完成公益林建设任务2.49亿亩。

2. 农民有了稳定的财产性收入。

林改搞活了林地经营权和林木所有权, 林业成为新的投资热点, 种苗培育、经济林果、竹藤花卉等产业不断壮大, 森林旅游、木本粮油以及林下种菌、种菇、种药、种菜等种植业, 和林中养鸡、养猪、养兔、养蛙等养殖业迅速兴起。全国林业总产值由2006年的1.07万亿元增加到2010年的2.09万亿元, 五年翻了一番。浙江省安吉县以全国2%的竹林资源占有了全国20%的竹产品市场, 2009年产值超过120亿元, 竹产业已成为县域经济的第一支柱。

林改将林地使用权和林木所有权确权到户, 让农民有了稳定的财产性收入。我国27.37亿亩集体林地有森林蓄积45.74亿立方米, 经济价值达数十万亿元, 分山到户后, 户均拥有森林资源资产近10万元。据统计, 全国2550多个林改县农民人均年林业收入占年收入的比重达到14.6%, 重点林区县超过60%。

3. 助力和谐社会建设。

农村社会发展发生了深刻变化, 为构建和谐农村发挥了有效作用。农村富余劳动力就业状况得到改善。以江西为例, 改革后, 江西有40多万外出打工的农民返乡务林, 实现了零距离就业。通过权改, 江西解决了5万多起山林纠纷, 调处率和满意率都超过90%, 有效地消除了林区不稳定因素, 促进了农村社会的和谐。

(二) 林权改革的主要经验

1. 认识正确, 坚持把改革作为推动林业发展的根本动力。

集体林权制度改革之所以在全国得以全面顺利推广, 首先得益于各级党委政府对林改高度重视。中共中央、国务院专门下发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》, 国家林业局和各地党委、各级政府都将林业改革作为头等大事, 把林改作为推动林业发展的根本动力。

2. 高位推动, 形成了一套好的推动机制。

国家林业局局长贾治邦曾经说过, 江西的林改之所以能取得显著成效, 主要在于领导重视, 高位推动。江西省委、省政府明确规定, 各地要把林改作为农村和农业发展与改革的头等大事来抓, 县 (市、区) 、乡 (镇) 、村三级书记一定要亲自抓, 负总责。三级书记抓林改, 形成了党委统一领导、政府组织部署、部门加强指导、村组具体操作的工作机制, 保证了改革的有序推进。江西林业部门的同志说, 我们林业从来没有像林改工作这样受到高度重视, 从来没有像林改工作这样高效有序。可以说, 凡是林改搞得好的地方, 都是高位推动、书记主抓的结果。福建如此, 江西如此, 其他省也是如此。

3. 坚持以人为本, 始终维护好林农的利益。

集体林改之所以获得成功, 就是一直坚持以人为本, 始终维护好林农的利益。在改革的过程中, 围绕着林农最关心、最直接、最现实的问题展开, 广泛听取了林农的意见和建议, 改革方案得到了林农的支持和拥护, 改革使林农得到了实惠, 因而得到了广大林农的真心拥护。

4. 抓好试点, 取得经验后再推广铺开。

这次林改, 全国先在少数几个省开展试点, 而试点省又先在几个县里搞试点, 在推行一段时间, 摸索出一些经验以后再全面推开。这是一条好经验, 是林改少走弯路、获得成功、取得成效的一个重要原因。

5. 严密组织, 精心操作, 保证了林改的成功。

林业改革政策性强、程序复杂, 如果操作不当, 就可能引发新的矛盾和纠纷, 导致乱砍滥伐, 甚至给今后几十年的林业经营管理埋下隐患, 因此改革的推进要周密部署, 精心操作。这次林改, 无论是全国范围, 还是各个地方, 都在推行之前做到了严密组织, 抓好宣传, 统一思想, 精心操作, 从而确保了林改的成功。

三、进一步深化林权改革的几点思考

集体林权制度改革还存在着一些困难和问题。一是改革进展不平衡, 林地林木流转不尽规范, 新的林木采伐机制不健全;二是强林惠林的政策还不完善, 基础设施建设欠账较多, 林区道路建设十分滞后;三是农民发展林业的资金不足、技术缺乏、信息不灵。

面对改革中出现的问题, 展望林权改革的前景, 为促进林改不断深化和取得更好的成绩, 笔者特提出如下几点思考:

(一) 要重视配套改革

林改的核心是产权改革, 要求做到产权明晰。大部分农户了解到改革的目的和政策后, 对林改表示赞成和欢迎;但在改革基础较为薄弱的地方, 一些农户对改革麻木不仁, 抱着无所谓的态度;也有群众片面认为林改是“开口子、卖林子、砍树子、修房子”, 落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。所以, 光有产权改革还不够, 还要有其他方面的配套改革。从目前的情况看, 至少需要开展5个方面的配套改革:一是推进林业分类经营改革, 完善采伐管理机制;二是完善政策法规, 引导森林资源资产有序流转;三是创新森林资源保护体系;四是建立健全覆盖集体林业的公共财政制度;五是推进林业投融资改革。还要重视林地的流转问题。林地的自由流转关系到林改的后续成效, 关系到林业的长期发展, 是一个非常重要并且需要尽快解决的问题。应该加强对这个问题的调查研究, 尽快制定有利于林地自由流转的政策。

(二) 要重视制度建设

集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%, 对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门。此外, 林改政策还规定:除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目一律取消。二是村集体收入缺乏持续性。林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林改初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展。

因此要推进一系列的制度建设, 主要有:一是继续创新和完善林业的产权制度;二是创新和改革市场制度;三是创新组织制度;四是创新林业管理体制;五是创新林业税收制度。

(三) 要给林业与农业一样的优惠待遇, 加大生态公益林的补偿力度

林改的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林容易, 确权到户即可, 也容易操作。然而管住生态公益林却不容易。林改之后, 原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有 (承包期限为30年到70年不等) , 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低:每亩仅5元, 其中还有0.5元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大 (每个行政村仅3名管护人员) , 致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此, 应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策。

由于地方财政困难, 在没有国家专项资金的前提下, 林业的扶持政策难以到位。林业也属“三农”, 应该享受国家对农业的一切优惠待遇, 应尽快出台对林业的优惠政策。

(四) 政策要长期稳定

历史经验告诉我们, 改革不能急功近利。在已经完成主体改革的地方, 要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策, 建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度, 巩固扩大成果, 真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。任何一项改革要想取得好的成效, 首先要使改革的相关者认可这项改革, 相信这项改革。而要做到这一点, 改革政策的长期稳定性就显得特别重要。从另一方面说, 如果想对改革的相关者进行长期有效的激励, 一个重要的前提也是要求政策稳定, 长期有效。林权改革更是如此, 林改中出台的政策一定要长期、稳定。

(五) 反对形式主义, 防止“反弹”

林改支出主要包括内业外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。凡是开展林改的地方, 都存在着程度不等的资金短缺。考虑到各方面因素, 建议我国集体林改的成本至少应由国家财政以每亩2元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上, 按时、足额支付林改经费, 确保林改这一惠民政策得到资金保障。

摘要：集体林权制度改革是进入新世纪以后我国农村经济改革中最闪亮的重大事件。遵循逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺利规范、监管服务到位”的现代林业产权制度的改革方向, 确立了经营主体。明确了林地使用权和所有权, 放开了经营权, 落实了处置权, 保障了收益权, 奠定了资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的制度基础, 极大地解放了林区生产力。但也存在制度不配套等问题。因此, 需要总结经验, 谋划“改革顶层设计”, 在深入推进今天林权制度改革中, 妥善解决林权历史遗留问题和改革不配套等问题, 优化我国集体林权改革的良性发展的体制机制。

关键词：林改,回眸,思考

参考文献

[1]梅青, 艾前进.世纪林改——中国林改的历史方位系列述评 (1-4) [J].中国绿色时报, 2009-11-06.

[2]《林业大事记》[EB/OL].国家林业局网站, 20042010.

[3]《国家林业局:林业总产值五年翻一番》[EB/OL].中国网络电视台, 2011-04-22.

[4]《集体林权制度改革点燃亿万农民新希望》[EB/OL].国家林业局网站, 2011-01-04.

林权改革的历史与现实 篇6

龙岩是全省三大林区和全国南方重点集体林区之一。全市有林业用地面积2 389万亩, 素有“八山一水一分田”之称。林业在改善生态环境、增加农民收入、促进经济发展、构建和谐社会等方面发挥着越来越重要的作用。改革开放以来, 龙岩林业经历了1981、1982年的“林业三定”和1993、1994年的“落实林业生产责任制”两次林业体制的重大改革, 但这两次改革除个别地方落实了较明晰的自留山林权外, 其它林权都保留在村集体一级, 群众经营林业的积极性不高, 落后的林业生产关系严重制约了林业生产力的发展。如何才能加快林业发展, 实现“金山银山”与“绿水青山”共存, 实现青山常在、永续利用, 进而实现林业的可持续发展, 各级党政和全体务林人经过苦苦思索后, 普遍认识到, 只有通过再一次的集体林权制度改革 (以下简称林改) , 明晰产权, 还权于民, 还利于民, 才能破解林业发展的难题。

1999年, 市委、市政府以岩委发l号文件发出《关于深化林业经济体制改革的决定》, 2000年, 经过广泛调研和学习取经, 形成了林业产权制度改革的初步意见。2001年, 市政府以龙政综253文发出《关于转发市林委关于深化集体林地林木产权改革指导意见的通知》, 并决定同年在武平县城厢乡园丁村和万安乡捷文村开展试点。2002年, 各县 (市、区) 选择一个乡镇开展试点, 从而拉开了全市林改的序幕。改革围绕“一个明晰, 二个有偿, 三条原则, 四个实现”的目标开展。“一个明晰”就是把林权保留在村集体的商品林落实到户 (联户或经营实体) ;“二个有偿”就是要实现集体林地有偿使用和集体林木有偿转让;“三条原则”就是要坚持依法依规、尊重群众意愿和公开公平公正的原则;“四个实现”就是通过改革要实现资源增量、林农增收、村财增加、林区稳定的目标。试点取得了初步成效, 得到了省林业厅的高度赞赏和充分肯定。2002年8月, 省林业厅在武平县召开座谈会, 总结龙岩开展林改工作经验。2003年5月, 省政府召开全省林改工作动员会, 全面部署全省林改工作, 至此, 以“明晰所有权, 发换林权证, 建立规范有序的林权流转制度”为主要任务的林改工作摆上了各级党政部门的重要议事日程, 全省林改发端于龙岩, 龙岩林改起源于武平也成了不争的事实。

二、集体林权制度改革的实践

(一) 采取的措施

龙岩林改重点从以下几方面开展:一是成立领导机构。市县乡村四级分别成立由一把手担任林改领导小组组长的领导机构, 形成“一把手抓林改”的工作格局。二是广泛宣传发动。通过发放《致全市农民朋友的一封公开信》, 让广大群众知道林改, 参与林改;充分利用电视、报纸等宣传舆论工具, 大张旗鼓地宣传林改政策;编排“林改春潮”文艺节目, 深入广大乡村巡回演出, 扩大林改宣传面;编辑林改信息、林改简报等, 及时总结交流各地的林改经验。三是开展业务培训.对林改领导小组成员单位、林业干部职工、乡镇书记、乡镇长、分管领导和村干部进行林改业务培训, 特别对林业干部职工还专门进行业务考试, 并将考试成绩作为岗位调整的重要依据, 确保林改序时进度和工作质量。四是落实工作机制。认真落实“县领导, 乡镇组织, 村具体操作, 部门搞好服务”的工作机制, 明确宣传发动、组织开会、方案通过、关系协调和纠纷排查由乡镇村负责, 宗地区划、内业材料整理由林业部门负责, 林改档案分级负责管理。五是多方筹措资金。采取“上级拨一点、财政给一点、林业部门挤一点、林改收益出一点”的办法, 保证林改的顺利进行。六是组织检查验收。根据省政府文件, 采取百分制考核, 在乡村自查的基础上, 由县组织逐村开展检查验收, 发现问题及时整改, 整改结束, 由县 (市、区) 政府逐级上报省政府, 由省政府组织抽查验收。七是探索配套改革。从成立林权登记管理中心、林权证抵押贷款、组建林业协会、完善家庭股份制林场管理、创新生态公益林管护机制、规范森林资源资产评估和木材检验管理等方面进行广泛探索, 并在开展试点的基础上进行完善。

(二) 取得的成效

在省委、省政府的正确领导和省林业厅的关心重视下, 龙岩的林改工作于2006年3月份全面通过了省政府的检查验收。全市共完成林改村1 752个, 占应实施改革行政村总数1 756个的99.8%, 其它4个未完成林改村也正在积极开展中。完成应明晰产权面积1 233万亩, 占应明晰产权面积的99.6%;完成林权申请发换证电脑录入登记1 705万亩, 占应发换证面积的90%。截至2009年底, 全市已经发换林权证1 216.64万亩, 占应发 (换) 证面积的91.3%, 全市累计发换证74 200本。

随着主体改革的到位和配套改革的不断推进, 林改成效逐步显现出来。实践证明, 龙岩市的林改顺民意, 得民心, 是林业生产力的又一次大解放, 使生态得到了保护, 农民得到了实惠。一是森林资源培育和保护的积极性得到充分调动。2001年以来, 全市完成植树造林252.8万亩, 特别是2005年林改落实到位以来每年植树造林30万亩以上, 其中速丰林占50%, 比2004年翻了一番, 进入了继“三五七”造林绿化工程后, 又一次造林高峰期。非公有制造林的比例逐年提高, 2005年占83.7%, 2006年占91.4%, 今年达到91.6%。全市大部分地方出现了林农争山造林、争苗造林的喜人景象。二是加快了农村民主化建设进程。这次林改, 不论是改革方案的通过, 还是林改收益的使用等都经过了村民代表大会或村民会议的讨论决策, 确保了林农的知情权、参与权和决策权, 村干部和群众的法制意识明显增强。三是稳定了农村秩序。通过林改, 许多山界不清、山证不符、有山无证、有证无山的矛盾解决了, 许多邻里之间由于山场问题引起的多年积怨消除了, 许多农村群众长期以来对村干部的误会化解了, 为实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村建设, 为实现林业科学发展, 实现林区社会和谐打下了良好基础。四是增加了村财和林农收入。通过林改, 农村集体收入有了保证, 林农收入明显增加, 个别山林面积比较大、森林资源比较丰富的村, 由于林改收益比较多, 解决了路、水、闭路电视和通信信号等问题, 有的还为老人定期发补贴, 买保险, 为考上大学的学生发奖金, 办了许多群众看得到的实事、好事, 林改工作得到群众的普遍赞扬。如连城县塘前乡张地村通过林改后, 既保证户户有山耕, 人均自留山和承包山近40亩, 又增加村财收入, 林改收益达533万元, 除用于村道水泥硬化12公里外, 人均分红7 500元, 今后每年村集体还可以收取可观的林地使用费, 确保了村集体在林业上有持续稳定的收入源。漳平市赤水镇从2003年以来, 完成农村公路建设47.6公里, 投入725万元, 其中大多数资金来自林改的收益。五是锻炼了一大批林业干部职工。通过林改, 林业干部职工舍小家、为大家, 冒严寒、顶酷暑, 白天外业区划, 晚上内业整理, 重塑了林业部门“团结、务实、高效、奋进”的良好形象, 体现了林业干部职工艰苦朴素、虚心好学、业务精湛、清正廉洁的优良品质, 为把龙岩建成闽粤赣边连接沿海、拓展腹地的生态型经济枢纽, 建成海峡西岸重要经济增长极、集聚极、幅射极, 发展闽西现代林业提供了生力军。

(三) 得出的经验

龙岩的林改工作之所以能确保进展顺利、林区稳定和林农满意, 主要是做到了“四个坚持”:一是坚持党政齐抓共管, 部门密切配合。林改工作涉及面广, 政策性强, 工作量大, 情况复杂, 关系林业的长远发展, 关系农村社会的和谐稳定。坚持把林改摆到保护林农利益、增加林农收入、促进农村经济社会发展的高度, 把林改列入农业农村工作的“一号工程”, 成立市县乡村一把手为组长的林改领导机构, 坚持一把手抓林改, 部门全力配合。二是坚持依政策法规办事。这次的林改是对林业“三定”和落实林业生产责任制的规范和完善。对林改中出现的纠纷, 严格依照法律法规和林业政策办事, 尊重群众意愿, 尊重历史, 推行民主决策和协商调解, 把林改的目标与群众的愿望有机结合起来, 维护林业政策的连续性和严肃性, 保护了广大林农的合法权益。三是坚持把政策交给群众。尊重民意, 充分发挥村级集体经济组织开展村民自治的积极性和主动性, 发动广大群众自主决策、自主协商, 依靠群众的聪明和智慧解决问题。四是坚持深化改革与维护稳定相结合。坚持把保护森林资源、维护改革稳定贯穿于林改工作的全过程, 按照林业法律法规, 加强林业行政执法, 妥善处理各种矛盾和纠纷, 严防群体性乱砍滥伐事件的发生, 切实保护森林资源, 确保了林区秩序和农村社会稳定。

三、深化集体林权制度改革的探索

林改后, 基本实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”, 调动了林农保护和发展林业的积极性, 林农作为林业经营的主体地位基本得到确立, 林业生产力进一步得到解放和发展, 出现了资源增量、林业增效、林农增收、村财增加的好局面。但也随之出现了一些新情况和新问题, 如千家万户采伐指标如何分配、森林防火和森林病虫害防治等公共服务如何组织、林权流转和生态公益林管护等组织化程度如何提高、科技服务如何加强、历史遗留问题如何处理、利益关系如何调整、林农扩大再生产的资金如何解决等, 都亟待广泛探索, 进一步深化综合配套改革。

1.加快林业社会化服务和支撑体系建设。

一是通过各种形式, 从各个层面广泛深入地开展林业政策和相关法律法规宣传, 让社会关注林业, 让林农了解林业, 使林改这一林业“一号工程”变成“民心工程”、“致富工程”, 促进全市林业健康可持续发展, 实现青山常在, 永续利用。二是按照服务组织网络化、行业协会专业化、中介机构社会化的要求, 加快服务体系建设, 尽快制定鼓励和发展林业中介服务机构和组织的政策措施, 把一些社会化管理的职能予以下放, 充分发挥中介服务机构和组织的独特作用与功能, 尽快为林农提供科技推广、种苗培育、病虫害防治、森林防火、劳动力培训、改革咨询等方面的服务, 引导和支持林农加快发展林业生产。在进一步加强原有林业行业协会、花卉协会、竹业协会等指导和服务的同时, 积极鼓励县乡村成立护林协会、林产加工协会、种苗协会等新型林业合作组织;鼓励成立家庭林场、股份制合作林场;鼓励县 (市、区) 成立两家或多家木材检验中心和森林资源资产评估中心, 引入竞争机制, 提高服务质量。不断加强对中介服务机构和组织的政策引导、业务咨询和技术培训, 切实提高中介服务机构的组织能力和管理水平。通过建立健全全市中介服务网络, 推进千家万户管林护林的科学化、组织化和专业化。三是采取“政府引导、市场运作、银行贷款、林业服务”的模式, 加快完善林权抵押担保贷款办法, 通过建立森林保险制度, 真正为林农提供金融支撑。

2.加快森林资源流转体系建设。

保障林木所有权、林地使用权尽快流转, 不仅是盘活山林资源, 促进资源优化配置和合理流动的重要途径, 更是确保林改后林权管理规范有序, 减少山林权属纠纷, 缓解木材采伐指标紧张局面, 保障林区安定稳定的重要环节, 应尽快成立市县两级林权登记管理中心, 指导全市或县域内的林权确认、申请审核、登记、变更、注销、补办和发证工作。通过建立林权交易市场, 发布林权流转信息, 组织相关业务培训, 接待和处理群众来信来访以及进行林权登记管理的建档工作。

3.加快适应新的林业生产力发展需要的林政资源管理体系建设。

林权改革的历史与现实 篇7

关键词：南方集体林区,林权改革,农民增收

党的十七大报告指出, 农业稳定发展和农民持续增收难度大是目前存在的突出问题之一, 并要求把解决好农业、农村、农民问题始终作为全党工作的重中之重。其中, 改革集体林权制度是统筹城乡发展、推动社会主义新农村建设的重要举措。可见, 林权制度改革 (下称林改) 和农民增收已受到党和国家的高度重视。南方集体林区系我国主要林区之一, 研究林改与农民增收, 对落实把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点、使改革始终得到人民拥护和支持有着重要的现实意义。

温家宝总理指出, 集体林权制度改革同土地家庭承包一样具有同等重要的意义, 被称为中国农村发展进程中的“第三次变革”。其主要内容包括:一是主体改革, 即明晰产权和经营主体;二是配套改革, 即管理体制变革、运行机制创新。主体改革是基础和核心, 配套改革则是改革能否取得成效的一个重要保证, 因此, 必须围绕主体改革因地制宜、因势利导地推进各项配套改革。

一、林改背景及南方集体林区特点

1.林改背景

林改是国家针对集体山林归属不清、权责不明、经营机制不活、产权流转不规范等制约林业发展的深层次矛盾和问题而进行的一项重大改革。其范围主要是尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。

2003年, 《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》对林改做出了总体部署。同年, 福建、江西、辽宁、浙江等省以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容开始林改, 这就拉开了这一轮林改的序幕。2004年, 国家林业局还特别将南方集体林产权制度改革列入了国家林业四大重要改革之一。进入2006年, 国家林业局则决定在全国启动集体林区林业产权制度改革。截至2007年底, 全国已有26个省 (区、市) 成立了林改机构, 16个省 (区、市) 出台了省级林改文件, 4个省主体改革完成, 4个省主体改革全面摊开, 8个省正在进行改革试点, 共完成集体林改面积6.6亿亩 (即27.5%) 。

林改取得了阶段性的成效, [1][2][3]林地、林木的经营管理权得到了法律保障, 造林绿化成效显著, 林农收入明显增加, 林业经营出现了可持续增长趋势, 村级实力有所增强, 村容村貌进一步改观。笔者认为, 可以这样来理解改革的成效, 即在确权的基础上, 在相关配套措施的作用下, 收益是行动的原动力, 农民从林改看到了或享受到了自己既得的利益而积极发展林业, 有效地促进了经济的发展, 生产、生活条件也得到了改善, 村容村貌随之更新。应该说, 主体改革是在保持集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下, 把森林、林木的所有权和林地的使用权落实到户, 并以林权证的形式确定下来。其确权的具体操作实际上是对林业“三定”时期的界线和当今重新分配的集体林界线用现代科技进行确定, 偏向一个技术的过程。作为林改核心的产权则存在着传统经济学研究产权的局限性, 因为它的前提是假设存在一种完全排他的产权。此外, 传统经济学认为, 在完全产权情况下, 一旦确定了产权边界后, 其所有者可以自由处置“物”。但目前林权尚未具备以上条件, 可以说并不是经济学意义上的产权, 林改也不是纯粹经济学角度的改革, 确权到户也未能实现真正意义上的产权。而配套改革与现行产权制度对应的林业管理体制和运行机制, 如改革木材采伐指标分配和管理制度、改革育林基金征收和管理及使用办法、改革林木和林地流转办法、建立新型的林业合作经营体系等, 这些惠林措施都可以降低林业生产的成本, 给社区选择林业带来更多的机会, 并实现林权的利益。因此, 明晰产权是发展的基础, 配套改革则是发展的条件。

2.南方集体林区的特点

南方集体林区是我国的主要林区, 区域范围包括湖南、湖北、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西、海南和贵州等10省、区, 其中:我国森林面积的37.12%, 保存着全国15.97%的森林蓄积, 其中:90%的林业用地面积的所有权归属集体, 有80%的活立木总蓄积为集体或林农个体经营, [4]在我国林业中占有重要地位。

南方集体林区的主要特点:①林业用地面积的所有权归属集体比例高, 与其他林区比较形成了鲜明的特点。②非公有制林业是南方集体林区林业市场经济的重要组成部分。据有关资料显示, 南方集体林区的湖南、湖北、浙江、福建、广东、广西、海南、贵州等省、区的非公有林面积达1467.52万公顷, 占林地面积的26.40%。[5]③南方集体林区以发展速生丰产林为主, 主要承担全国木材生产与供给的重任, [6]且商品化程度较高。这与它的地理条件、私有林历史悠久和水网运输有一定的关系。④林农对森林资源的依赖程度比较高。在南方集体林区, 森林资源是林农的主要生计来源, 是基本的生产资料和谋生的主要手段。如福建南平、三明等重点林区, 农民收入有一半来自林业;贵州锦屏县则是典型的“木头财政”。⑤遗留历史问题较多。南方集体林区在解放后主要经历了土地改革、合作化、人民公社、“四固定”、 林业“三定”等林业产权变革, 由于多次变革和历次改革的不彻底, 造成以产权不明晰引发的一系列问题。

以贵州省林业重点县——锦屏为例, 该县素有“杉木之乡”的美誉, 是我国南方杉木重点产区, 全县90%以上的林业用地属于集体所有。早在明清时代, 锦屏县就是清水江流域的木材贸易中心, 林业对推动区域经济发展起到了重要作用。作为一个历史悠久的重要林区, 锦屏县的林业发展历来受到中央和当地政府的重视。1990年至今, 锦屏县连续三轮被列为贵州省深化集体林区体制改革的试点县, 2006年, 锦屏县再次被选为贵州省9个集体林区产权制度改革的试点之一。

二、影响农民增收的原因

1.权属的不安全性

产权问题是影响我国集体林发展的主要障碍之一, 主要源于权属的不安全性, [7]并间接或直接地影响了农民的收入。主要表现在林地、林木的所有权和使用权分割, 致使林木的所有权难以得到有力的保障。在采伐限额的制定上, 由于农民人工造林的采伐指标没有单列, 加上独家经营木材的传统做法, 都严重限制了林农的处置权, 进而侵害了林农的收益权。此外, 由于历史原因和林业政策的频繁变化常常引起林地和林木所有权、使用权的变化;而权属界限不清, 又造成了权属混乱甚至纠纷, 不仅影响了林地的正常使用, 还影响了农村的社会稳定。据贵州锦屏县林业局的调查显示, 全县存在纠纷的林地面积大约占林地总面积的10%左右, 仅启蒙镇, 据不完全统计, 存在的林权纠纷就多达200多起。

因此, 仅仅用简单的林权划分和确权到户并不能解决权属的安全性, 只有实现“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”和“使用者按照法律规定和约定对财产享有占有、使用和收益的权利”, 才能达到林改的目的。

2.税费比例过重

南方集体林区林业税费过重, 这种利益分配侵害了林农的收益权, 影响了林农的生产积极性, 也导致了林业成为吸引投资难的产业, 从而阻碍了林业的发展。其主要原因是税费征收名目繁多, 占销售比重过大, 重复征税严重, 缺乏规范, [8]且税率提高、税费构成不合理和税收政策执行有误。[9]据调查, 林业税费名目最高达到44种, 最高税收占销售价的76.59%。以贵州省锦屏县为例, 木材及其产品税费现仍延用2004的税费标准 (见表1) , 征收项目共13项。如长级150~420cm、径级12cm以下的杉原木, 计算税费所占销售额的比例, 2004年杉原木12cm以下的税费为142元/m3 (税72元/m3、费70元/m3) , 10~12cm的杉原木销售指导价为180元/m3 (见表2) , 税费占销售额的78.9%。而2006年, 在税费不变的情况下, 虽然同规格的产品销售指导价格升高到350元/m3 (见表2) , 但税费仍然高达40.6%。

注:表内不含育林基金项, 育林基金征收标准执行全州统一标准。

此外, 与农民关系密切的农业税进行比较更凸显林业税费的繁重。农业税曾经是国家财政的重要来源, 但从2004年中央1号文件提出补贴农业的政策、《关于2004年降低农业税税率和在部分粮食主产区进行免征农业税改革试点有关问题的通知》到2006年全国全部免征农业税, 我国进入了无农业税时代。而林业还有如此高昂的税费, 这让林农感到不公平, 也对林区、林业的发展很不利。

注:数据来源, 锦屏县林业局。

3.林业生产的分散经营

经过多次林业产权的变革, 特别是林业“三定” 将责任山分林到户及本次林改的集体商品林确权到户后, 形成了南方集体林区以自留山、责任山为主的家庭经营, 造成了分散林业生产的现状, 但也是当前南方集体林区重要的生产方式之一。这种生产具有规模小、经营分散、数量众多等特点。[10]在贵州省锦屏县, 还在1985年林业“三定”的基础上, 将集体山林划分到户经营, 山林被分得支离破碎, 面积小的只有几分地。如林地面积仅为132000多亩的平略镇, 其宗地就多达26000多个, 每宗地平均5亩左右, 可见分散经营程度很高。但是, 分散林业生产却存在着诸多问题, 包括组织化程度低, 经营规模不经济;管理水平不高, 资源利用率低;林业发展资金投入不足, 融资困难;产品标准化低, 市场竞争力弱, [10]等等。另外, 分散林业生产难以实现林业生产中必要的分工与协作, 与林业需要一定程度的规模化、集约化经营的特性不相适应, 并超过农民家庭日常经营管理能力。林改确权到户之后, 可能会因不同农户不同的经营兴趣导致相互间协调困难, 特别是如果完全以户为单位, 需要投入更多劳动力管护, 造成管理成本增高。然而, 就分散的家庭经营来说, 成本提高就意味着收益减少, 如果林业生产低于其他产业的利润, 林农就会放弃林业。

4.经营的长期性和单一性

相对农业而言, 林木生产的周期长决定了林业生产周期的长期性, 这就意味着在计算其年平均收益时除数大而使得商减小, 即投资回报率较低。南方集体林区是我国杉木重点产区, 杉木从种植、幼林到成熟林一般为20~40年一个轮伐期, 尽管贵州省锦屏县有“八年杉”和“十八年杉”的优势, 但毕竟是少数。就算是以速生林来衡量, 如桉树其采伐期限也得7~10年。

受到过去“以木材生产为中心”的政策和历史原因的影响, 南方集体林区经营的树种、林种结构比较单一, 一般以用材林为主。素有“杉木之乡”美誉的贵州省锦屏县, 其人工造林的历史始于明朝中期, 人工造林成了这里百姓世代生产的主要内容, 形成了人工杉占全县林地使用面积高达68.89%的现状。而据调查, 营造杉木林, 扣除育林成本和采运成本, 林农可获利在200元/m3左右 (不计货币时间价值和林业税费) , 这就比营造工业林和经济林的收益要低得多。[5]

5.林农受教育程度不高

南方集体林区处于交通不便、信息较闭塞、经济发展水平较低的山区, 因而林农受教育的程度不高、观念相对落后, 从而森林经营技能有限, 对市场信息了解不多。他们大多是继承传统, 单纯地依赖木材生产发展林业, 而且只是经营单一的杉树。因此, 限制了森林经营的效益, 影响了林农经营森林的积极性。

6.生态公益林补偿不到位

林业肩负着生态建设和林产品供给的重要任务, 并根据林业分类区划经营着生态公益林和商品林。本次林改范围不包括生态公益林, 只对其换发林权证。而“平均补助标准为每年每亩5元”的国家补偿明显背离其价值, 且在南方集体林区只有部分地区实行, 对保护的补偿力度远远不够。但是, 这些林木是当地农民生活的主要来源之一, 被划为生态公益林后, 在一定程度上影响了农民收入, 甚至无法进行正常维护和管理。贵州省锦屏县从1986年开始实行有偿造林后, 到2005年, 林业产业负债本息已达1.5亿元。该县31%的森林被划为生态公益林, 由于不能进行生产性砍伐, 无法通过市场实现经济价值, 这部分贷款归还无门。被列入生态公益林区域的林场、造林户不仅得不到投入的扶持, 相反还要为偿还债务和承担贷款利息而陷入窘境, 导致林农生活水平下降, 返贫加剧。

三、相关建议

1.进一步完善林业产权制度

产权的一个主要功能就是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。可以说, 产权制度是影响资源配置的决定性因素, 具有激励、制约和高效率配置稀缺资源的功能, 是调动社会各方面造林积极性、促进林业更好更快发展的重要基础。在市场经济条件下, 首先, 应保证产权明晰, 使产权在法律及经济运行的过程中真正实现清晰。[13]其次, 应依法严格地保护林权所有者的财产权, 维护其合法权益。第三, 科学地界定林地使用权和林木所有权主体, 明确林地所有者与经营者之间的权利和义务。[4]即是说, 以法律的形式落实处置权, 通过有效的措施保障收益权, 才能让老百姓吃上“定心丸”。

2.税费改革

贾治邦在全国集体林权制度改革现场经验交流会上的讲话中指出:将林业税费改革纳入国家农村税费改革的范围, 依法改革到位, 逐步降低育林基金征收基价和征收比例。通过“轻税赋, 低收费”, 取消林业两金一费, 达到减税让利、减除不合理收费[8][9][17]和建立国家财政支持及完善林业税收体系, 从而使林农收益权得到保障, 这也是坚持林改有利于“增量、增收、增效”原则的具体做法之一。在林改研究中, 有的学者甚至建议彻底取消林业税费。[18]实践证明, 政策性让利确实实现了林农的增收, 2005年, 江西省林改对农民的政策性让利达11.27亿元, 全省农民的林业现金收入同比增长了41%, 2006年上半年农民来自林业的人均收入超过了360元。

3.规模化经营

要推动林业发展就需要解决生产规模的问题。林改使产权更加明晰, 但在生产规模上却更加细分和零碎, 使林农的单位成本增加。所以, 探索利用集体的力量来推动林业的发展也是非常重要的一条路子。在稳定林地所有权和不损害农民利益的基础上, 采取多种形式来实现林地的流转与重组, 使分散林地联合起来, [10]如乡村林场, 其类型包括林业股份合作制、联户、村办、个体等, 可采用“公司+林场+农户”联营型、“龙头企业+协会+农户”的产业化模式等组织形式。特别是乡村林场中的股份合作制在南方集体林区通过实践有一定的基础并取得了良好的成效。[20][21]这些模式都能克服单家独户经营难以胜任林区培育森林和管护重任等弊端, 达到促进生产要素的有效配置、增强市场竞争力, 从而带来规模经济效益。

4.调整林业产业结构

除认真贯彻落实国家林业宏观调控政策、树立大林业观念、推进林业产业结构升级、形成可持续发展的林业产业外, 还应避免单一的产业结构带来的局限性, 按照林业分类经营的原则, 大力发展立体高效优质林木, 如重点发展经果林、中药林、竹笋等短平快项目;以组建果业协会为突破口, 以扶持林产品深加工企业为契机, 培植林业龙头企业, 拉动区域经济的发展。

5.注重林农的能力建设

笔者认为, 对林农进行必要的能力培训和指导是提高林业生产力和实现可持续经营的有效途径。在南方集体林区, 以非公有制经营为主的模式决定了林木的经营主体是广大林农, 而林农的文化素质却普遍不高, 因此, 对其进行培训和指导, 提高经营森林的实际技能有着非常重要的意义。在具体运作上, 可采取多部门合作, 进行不同形式的培训, 特别要根据林农的素质特点增强培训和指导的感性认识, 在内容上可囊括造林作业设计、幼林抚育、森林施肥、病虫害的防治等专题技术培训以及树种的选择、抚育伐和间伐等指导。

6.全面落实公益林补偿

林权改革的历史与现实 篇8

一、基本情况

昭通市现有林地1540多万亩, 是耕地的三倍多, 森林覆盖率为40.8%, 活立木蓄积量1950万立方米。近三年共营造工业原料林4万亩, 初步形成了以林板、林纸、林化、林药和森林食品五大类产品为主体的林产加工体系和“公司+基地+农户”的产业链条, 使林业走上产业化经营、市场化运作、可持续发展之路。2008年全市林地资源的贡献率为11.05亿元, 为耕地的1/5。

昭通市的集体林权制度改革于2006年11月在绥江县板栗乡板栗村的5个村民小组拉开序幕。2007年1月, 县级林改试点扩大到全市11县区的28个乡镇。昭通市委、市人民政府制定了《关于深化集体林权制度改革加快林产业发展的意见》, 明确用两年时间, 实现“山有其主, 主有其权, 权有其责, 责有其利”的目标, 建立“产权归属清晰, 经营主体到位, 责权划分明确, 利益保障严格, 流转顺畅规范, 监管服务有效”的现代林业产权制度。2008年初林改工作在全市全面铺开。目前全市深化集体林权制度主体改革工作已接近尾声, 进入验收阶段。截止5月31日, 全市已完成了141个乡镇的22593个村民小组的集体林权制度主体改革外业勘测任务, 确权面积1226.72万亩, 已确权到户65.68万户, 确权宗地154.04万宗, 发证户数34142户, 发证面积59.65万亩, 发证宗地46977宗。累计投入林改工作经费7966.52万元。完成了5个县的市级检查验收。

二、金融支持昭通林业发展存在的困难和问题

对林业发展的信贷服务曾经是金融部门的传统业务。计划经济时期, 银行对国营、集体林场给予支持, 促进了林业发展和植树造林。但由于林业信贷主体产权不明晰等原因, 银行改革后出于风险考虑基本上停止了对林业的信贷支持。林权制度改革后, 通过明晰产权、落实抵押等措施, 重新开启了金融支持之门, 金融部门进行了一些有益的探索。但由于林改工作在全国才刚刚开始, 金融部门对如何支持林权改革在实践中遇到了一些困难, 存在一些问题。

(一) 林改政策措施不配套

林改工作牵涉面广, 政策性强, 情况复杂, 从金融支持的角度, 主要是解决林业资源的确权、流转和变现问题。调查显示, 目前我市缺乏专业的森林资源资产评估机构和人员, 也没有相应的社会中介评估机构, 这是当前制约林权抵押贷款的主要因素。其次是林权抵押过程中的操作程序不明确, 我市林业管理部门刚刚开始接触林权抵押贷款登记、评估等事项, 还未形成规范的林权贷款抵押登记管理制度, 没有建立统一的林权抵押登记评估程序。《林权抵押登记申请书》、《林木抵押他项权证书》等所必须的贷款要件没有统一的文本格式。三是没有建立科学的林木采伐管理制度, 林木采伐指标与林权抵押和处置存在矛盾。四是没有建立相应的林权流转平台和管理法规, 缺乏对森林资源流转的统一管理, 没有规范有序的林权交易市场, 限制了森林资源的变现, 这样的林权抵押对金融机构而言是没有实际意义的。

(二) 没有建立森林保险制度, 信贷风险较大

一是作为抵押物的林木完全在借款人的使用管理之中, 本身就具有难以管理的特性。特别是林木资源还存在较大的火灾隐患和面临诸多自然灾害, 但目前林木资源尚不能参加保险。二是林木生产周期太长, 不可确定的因素比较多, 林木生产还不具备完全抵御自然灾害的能力, 如果发生大的自然灾害, 必然会对林业生产造成较大损失, 林农权益和抵押贷款权益得不到保障。三是林业保险没有纳入政策性农业保险范围, 在全国推广的政策性农业保险没有将林业保险纳入其扶持范围, 商业性保险不能享受到上级财政补贴的优惠。目前试办的只有森林火灾保险和有害生物保险两种险种, 对森林危害较大的洪涝、干旱、冰冻、泥石流及山体滑坡等自然灾害没有开发保险产品。

(三) 金融机构参与面还比较小, 贷款期限也不合理

林权抵押贷款主要用于林业的扩大再生产和科学管理, 林木的生产周期又比较长, 一般成材需要7年以上。而贷款仍以一年期为主, 最长的不超过3年, 贷款期限与林业生产周期不匹配, 不适应林业生产发展的需要。据调查, 我市开展林权抵押贷款业务的仅农业发展银行和农村信用社。2008年2月5日, 绥江县农村信用社向绥江县宏业建材有限责任公司发放的200万元流动资金贷款, 不仅以林权证作抵押, 还加上两套房产作抵押物。部分国有商业银行有意拓展林业信贷领域, 但苦于上级行没有林业授信政策, 加之对林业生产经营不了解和风险不掌握, 只能望“林”兴叹, 还在等待观望中。

三、金融支持昭通林业发展的建议

(一) 进一步深化林权制度改革

一是继续认真做好林权认定发证工作, 妥善处理林权矛盾。建议对林业企业和林农反映勘界有误、产权不明晰的重新进行调查核实, 在尊重历史和民意的基础上正确勘界定权, 妥善处理山权、地权纠纷, 真正实现“山定权、树定根、人定心”, 让林农的《林权证》具备城市《房屋产权证》的功能作用。二是加快建立规范有序的森林资源流转平台。要建立相应的中介机构负责森林资源的确权、变更、过户、抵押登记等工作;建立和培育森林资源及资产的流转市场, 使森林资源和资产、特别是林权能够实现变现, 这将极大地调动林农和金融机构的积极性。三是加快林业采伐管理制度的改革步伐, 在保护林农、地方政府积极性的同时, 实现林业资源的可持续发展, 处理好林木砍伐指标管理与林权证抵押及处置的矛盾。

(二) 加大林业发展的政策扶持力度

林权制度改革是一项功在当代、利在千秋的公益事业, 林业又是重要的基础产业, 具有经济效益、生态效益和社会效益。各级财政、林业主管部门、税务、工商等部门都应落实相应的扶持政策, 对开办林权抵押贷款给予积极的政策支持。要根据实际情况对林业经营贷款项目、林农林业资源贷款项目按照有关规定给予政策贴息。在税收方面, 应将原来分散的林业税收优惠政策进行全面整合, 使国家对林业产业税收扶持政策更加明确, 并相应降低林木资产的评估费用。工商部门也要根据实际情况降低林木经营收费标准。

(三) 创新贷款方式, 为林业发展提供全方位金融支持

我市各金融机构要按照人民银行等五部委《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》, 研究出台符合昭通实际的实施细则, 充分发挥金融支持林业发展的传统优势。一是根据广大林农资金需要量并不是很大的特点, 要通过加强农村信用体系建设, 通过发放信用贷款、信用证、惠农卡等方式建立面向林农的小额贷款扶持机制。二是通过依法有效评估, 统一协调林权抵押贷款登记, 规范相关操作程序和收费标准, 建立现代化的计算机登记网络, 完整记录林木及林权抵押贷款的详细情况等措施, 大力开办林权抵押贷款业务, 促进林业的产业化发展。三是合理确定贷款期限, 使之与林木生产周期相适应, 真正起到扶持林业发展和生态环境改善的作用。四是进一步落实利率优惠政策。对有抵押、风险小的林业贷款实行基准利率甚至下浮, 减轻林业企业和林农负担。五是人民银行要加大对地方金融机构的扶持力度, 对林业贷款发放比例高的农村信用社等县域存款类法人金融机构, 可根据其增加林业信贷投放的合理需求, 通过增加再贷款、再贴现额度和适当延长再贷款期限等方式, 提供流动性支持。

(四) 大力发展林业保险