林权制度改革文献综述

林权制度改革文献综述（通用6篇）

篇1：林权制度改革文献综述

贵州省集体林权制度改革综述

摘要 ：开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本性措施。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，我区经济和社会发展的形式对林业提出了更高的要求，林业发展深层次问题日益显现，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营体制不强、产权流转不规范等问题制约了林业发展和农民增收，林业蕴藏的巨大经济和生态效益没有完全发掘出来。因此解决这些问题的根本措施，就是开展集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营、规范流转，激发广大林农和各种社会力量投身林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，实现经济社会的持续健康发展。将林权作为一种财产性的民事权利在法律上加以明确，解决的恰恰是森林资源的经济利益分配问题。总之，作为民法规范的林权，其规范目标是特定的森林资源财产价值的分配和实现，并以保障“收益”为最终目的。

关键词： 集体林权 制度改革 改革现状 改革措施

一、集体林权制度改革的重大意义

（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

（二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

（四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

二、林权改革背景

我省属南方集体林区，90%以上的山林属于集体所有。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制等一系列体制、机制方面的改革，集体林业取得了长足发展。但也存在集体林产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理、权责利不统一等问题，制约了林业生产力的发展和林农增收，林权制度改革已成为时代赋予林业的重大历史任务。要全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。

三、贵州省集体林权改革的实施

2006年省委省、政府决定开展集体林权制度改革。省人民政府于十一月三十日下发了《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》(黔府发[2006号)(以下简称《意见》)，部署了全省集体林权制度改革工作。按照《意见》要求，各级建立健全了林改工作机构。省政府成立了集体林权制度改革领导小组，副省长禄智明任组长，领导小组办公室设在省林业厅。

我省集体林权制度改革，按照“试点先行、逐步推开，先易后难、循序渐进”的总体要求，分三步走，即2007年完成试点工作；2008年在全省范围内，全面开展以“产权明晰”为核心内容的主体改革；2009年完成以“放活经营、规范流转”为主要内容的配套改革。

2006年12月，省委、省政府决定在锦屏、瓮安、册亨、余庆、平坝、黔西、铜仁、白云、六枝等9个县(市、区)开展集体林权制度改革试点工作，2006年12月试点县按照省委常委会议议定，省人民政府制发的《省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》(黔府发[2006]42号)(以下简称《意见》)要求，紧紧围绕建立“产权归属明晰，经营主体到位、责权划分明确，利益保障严格，流转程序规范，监管服务有效”的现代集体林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标开展了试点工作。2007年11月如期完成了试点工作任务，取得了良好效果：一是林改明晰了产权，促进林业快速发展。二是林改推动了农村民主化进程，促进了林区社会和谐。三是林改让农民得到实惠，生态得到保护，促进了乡风文明。四是林改拓宽了林业投资融资渠道,多渠道增加林业投入。

我省集体林权制度改革，在各级党政的高度重视下，经过全省林业干部职工的艰苦努力，正按照《贵州省集体林权制度改革工作实施方案》要求，朝着有序的方向发展。据统计，截止4月底，全省共完成确权勘界1.28亿亩，占林改面积的97%，共勾绘宗地735.8万宗；完成数据录入640多万宗，占已勾绘宗地的87%；调处林权纠纷60221起，占总发生数72349起的83.2%；共发(换)林权证178万本，3794.9万亩，175万宗地。

四、关于集体林权的主要工作

（一）加强领导是做好集体林权制度改革档案工作的重要条件。为了加强对林权制度改革档案工作的领导，省政府将省档案局列入了省集体林权制度改革工作领导小组，按照有关要求参加领导小组会议，及时了解全省集体林权制度改革工作动态，省林业厅、省档案局联合转发了《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》，并直接发各县（市、区、特区）林业局、档案局贯彻执行。一些地区也加强了领导，出台了相关文件。

在试点中六枝、锦屏、余庆、白云区4个县（特区）档案局列入了县集体林权制度改革领导小组成员。锦屏县委、县政府领导还经常在林改工作会议上强调档案管理在林改工作中的重要性，要求把林改档案管理贯穿于整个林改过程中。瓮安县委、县政府专门召开会议研究将林改档案管理列入林改工作的重要内容，明确提出“哪怕是一张涉及林改的小纸片都不能丢”，要求林改部门要建立健全林改档案管理制度，确保林改档案收集齐全、整理规范、专柜存放、专人保管。六枝特区区委、区政府领导将林改档案工作列入重要议事日程，要求特区档案局密切配合林业局，结合档案工作在林改试点工作中的主要任务，认真做好林改档案工作。黔西县委、县政府的主要领导多次在林改会议上强调加强林改档案工作的重要性。册亨、六枝、白云、平坝等县（区、特区）建立了集体林权制度改革档案工作领导小组。锦屏、瓮安、六枝、白云、黔西、铜仁等县（市、区、特区）还完善了集体林权制度改革档案工作体制，明确了县（市、区、特区）及其所属的乡镇、村林改档案工作人员。全省加强对集体林权制度改革档案工作的领导，是林权改革档案工作顺利开展的重要条件。

（二）贯彻标准规范是做好集体林权制度改革档案工作的重要基础。为了规范林权制度改革档案管理，大部分市州地林业局、档案局先后制订了林权制度改革档案管理办法，对归档范围、保管期限、分类方法、整理方法与标准、档案移交等，都作了明确的规定。

在试点中，锦屏县制发了《锦屏县集体林权制度改革档案管理办法》，明确了归档范围、保管期限、分类方法和整理标准。瓮安县制定了林改档案分类大纲，建立健全林改档案管理的各项制度。册亨县制发了《册亨县林权制度改革档案归档范围》、《册亨县林权制度改革档案保管期限表》、《册亨县林权制度改革档案分类方法》。余庆县制发《余庆县集体林权制度改革档案管理规定》，规定了林改资料员的职责、材料的收集与整理、材料的归档和移交、奖励与处罚等。六枝特区制发《六枝特区集体林权制度改革档案管理办法》，明确了管理职责、归档范围、保管期限、分类方法和整理标准。白云区提出了“五个明确”：明确林改文件材料的收集与归档范围；明确保管期限；明确整理方法；明确档案的形成质量；明确要求建立林改档案管理信息系统。平坝县制发了《平坝县集体林权制度改革试点档案管理工作方案》、《平坝县集体林权制度改革试点档案管理工作方案实施细则》、《平坝县集体林权制度改革试点档案管理实施办法》、《平坝县“林权”改革档案归档整理标准》等文件。黔西县制发了《黔西县集体林权制度改革档案管理办法》。铜仁市通过开展试点后把握了市、乡、村三级林改材料的归档范围，理解了林改档案的主要内容，明确了林改档案建立与管理的目标要求，理清了林改建档的程序和步骤，并用这些经验指导全市的林改档案工作。正是全省上下按照《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》制定了林改档案管理的有关规范，才为工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

（三）加强培训是做好集体林权制度改革档案工作的重要环节。省林业厅、省档案局对培训工作非常重视。去年10月底11月初，省林业厅连续举办了三期林权制度改革培训班，培训对象为全省各市、州、地、县分管理林业工作的领导与林业局局长。省林厅邀请省档案局经科处负责同志到培训班讲授了《国家林业局国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》。

在试点中锦屏县利用全县林改动员会，采取以会代训的方式对各乡镇党委书记、乡镇长以及村支书、主任、文书和林改工作队员进行了档案管理知识的基本培训；在林改工作快进入发证阶段时，再次对乡镇分管林改工作的领导以及档案管理人员进行系统业务培训。册亨县在林改工作开始之际，就组织了一期针对县、乡镇、村的林改工作人员的业务培训，讲解档案法律法规、林改档案收集范围和整理方法。六枝特区对19个乡镇党政领导班子、特区驻乡工作组成员、办事处全体成员、村支书、主任、文书、村民组长等共2000余人进行了林改档案业务培训。白云区档案局积极配合林业局及各乡镇举办各种林改培训会22次，培训人员453人次，在培训中讲解林改档案工作的基本内容。黔西县林业局与档案局密切配合，联合举办了2期林改建档员、微机员培训班，讲解各种门类、各种载体的林改档案的收集整理方法，并开展了档案整理实习。铜仁市组织全市林改单位的档案工作人员近100人接受了档案知识的业务培训。瓮安县、余庆县、平坝县也积极采取各种方式开展林改档案工作培训。正是全省各级档案部门积极采取各种方法、各种渠道，加强林改档案工作人员的培训，提高林改工作人员的档案意识和林改档案工作人员的业务水平，才为工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

（四）加强检查指导是做好集体林权制度改革档案工作的重要保障。省档案局先后对黔南州档案局、六盘水市档案局、安顺市档案局的林权改革档案工作进行了指导，省档案局副局长张异莲还带领有关处室负责人到安顺市平坝县就集体林权制度改革档案工作进行调研，并提出了指导意见。

在试点中，各县（市、区、特区）档案局积极配合林业局加强对集体林权制度改革档案工作进行检查和指导，主动采取多种形式为集体林权制度改革档案工作提供业务咨询和技术服务，为工作的顺利开展奠定了坚实的保障。

铜仁市严格按照《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》中关于“把档案工作纳入林权改革成果检查验收项目”的要求，规定：在林改验收过程中，对各林改单位的林改建档工作实行一票否决，林改建档工作不合格的，林改工作不算完成任务。在考核时林改建档不合格的单位，不能评为先进单位，不兑现林改奖励政策，对按林改完成面积发放的补助费，也只能五折发放。为集体林权制度改革档案工作的顺利开展和圆满结束更是奠定了坚实的保障。

五、集体林权制度改革存在的问题

贵州省集体林权制度改革试点工作已基本结束，全省林权制度改革已全面铺开，从试点县（市、区、特区）林权制度改革试点档案工作和全省林权制度改革档案工作的情况看，还存在着一些问题，主要表现在：各县开展水平不平衡、人员意识不到位、档案工作开展与林改工作开展不同步、林权改革档案质量还需进一步提高、基层组织林权改革档案工作经费没有保障等问题，今后应采取相应的措施予以补救。在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时, 也不能忽视其中或明或隐存在的许多问题。这些问题如果处理不好, 其产生的负面效应将是不可忽视的。

(一)思想认识不统一, 缺乏改革的自觉性、主动性。在已经全面推进林改的地方如福建、江西、辽宁等地, 大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但对于尚未开展改革的省份, 各方反映不一, 认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑, 怕产权难以明晰, 怕改革引发矛盾, 怕减轻税费加重县乡村财政经济困难, 甚至可能影响基层政权的正常运转, 工作中出现“讲起来重要, 干起来不要”;一些村干部认为, 尽管当地农民收入中林业收入所占比重不高, 但林业对村财收入的贡献却很大, 如果将山林分到户, 村财将更加困难, 尤其是贫困村困难更大。大部分农户了解到改革的目的和政策后, 对林改表示赞成和欢迎;但在改革基础较为薄弱的地方, 一些农户对改革麻木不仁, 抱着无所谓的态度;也有群众片面认为林改是“ 开口子、卖林子、砍树子、修房子”, 落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。

(二)政策宣传落实不到位, 林农对森林资产缺乏归属感。尽管许多媒体宣传农民耕山务林有很高的积极性, 但调查发现却非普遍现象。农民尤其是山区农民, 因地处偏远、信息闭塞, 对国家的支农惠农政策了解不够, 对市场信息和林业发展形势知道不多, 对林业的潜力和林地的价值认识不足, 感受不到集体林资产的价值, 市场竞争中更是难以做出正确的决策, 造成了对集体林权归属感的缺乏, 以及要求改革的呼声不高的现象。这种情况下, 有些地方让农民稀里糊涂地“举手”, 以所谓的民主决策来反对进一步推进改革, 并为不规范林权流转的受让人提供各种农民所享受不到的优惠政策和超值免费服务, 不仅损害了农民的合法权益, 也扭曲了国家惠农政策的初衷。

(三)林农无竞争力, 导致效率与公平失衡林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄, 通过竞标、承包等方式获得山场。由于普通个体农民家庭所持有的原始资本非常有限, 和外来的非农村商业资本相比, 他们的资本不仅量小, 而且非常分散。动辄数万的投标抵押金或者定金, 使农民在山场的招投标竞争中难以在同一平台上和外来资本进行竞争, 导致普通个体农民经过资本市场的排斥之后, 基本上难以获得山场, 而很多来自村外的投资者或者投机者“购买”了大片的林地。例如湖北省阳新县洋港镇在林改的过程中制定了一系列鼓励政策, 培植林业大户, 如承包造林面积500亩和1000 亩的分别一次性奖励1 万元、2 万元, 从而引进培植了一批林业大户。

据统计, 洋港镇承包1000 亩以上的有3 户, 500—1000 亩的有15 户,100—500 亩的有24 户, 而洋港镇的山场总面积为14.7 万亩, 即使全部纳入林改范畴, 对于有3.8 万人的乡镇来说, 人均林地也不足3.9 亩。更何况在山场总面积中还有约2 万亩的荒山尚未承包出去, 此外还有实施生态公益林面积3.2 万亩。如此算来, 该镇的林权呈现出高度集中现象。其它试点地区也不同程度地存在这个问题。湖北省通山县委、县政府2007 年发布第4 号和第5 号文件———《关于鼓励和支持干部职工、城乡居民、社会各界人士参与林业开发的实施意见》、《关于大力发展花卉苗木产业的实施意见》, 明确鼓励社会各种力量参与山场的竞标, 出现了很多机关干部和有较大经济实力的私人老板承包几百亩甚至上千亩林地的现象。截至2007年6 月底, 就有60 多名国家干部投资造林1 万多亩。而很多群众拥有的却是极少面积的林地, 群众对此颇有微词。可见, 如果没能解决好这个公平与效率问题, 不仅可能会导致“林权大户”的利益无法得到有效保证, 还可能导致少地的林农生产生活产生一定的困难。

(四)确权不到位, 补偿过低, 生态公益林管护形势严峻。林改的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 确权到户即可, 也容易操作。然而管住生态公益林却不容易。林改之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有(承包期限为30 年到70 年不等), 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。例如,按照湖北省林改政策, 生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低: 每亩仅5 元, 其中还有0.5 元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大(每个行政村仅3 名管护人员)。致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策, 以实现生态效益和经济效益的“双赢”。

(五)农民收入低, 林业投融资不健全, 林业发展存在资金困难。林权改革之后, 广大林农造林育林的积极性明显提高, 但是由于农村经济尚不发达, 农民收入有限, 耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少, 但是许多荒山或者林地需要开发、管理, 才能获得收益。据了解, 意杨是一种在湖北阳新县洋港普遍种植的速生树木。但是每棵树苗高达1.5 元, 劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380 元, 这只是种树的开始, 种植之后的管护也需要花钱, 如果为了尽快获得资金回笼, 更是要加大投入。虽然湖北省林业局和中国人民银行武汉分行于2007 年6 月14 日联合发布了《关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见》(鄂林改〔2007〕188 号), 但由于林业生产周期长, 而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投融资的发展, 许多商业银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款, 也是数额有限,手续繁杂。

(六)集体林地流转存在隐患, 影响林改绩效。集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此, 推进林地使用权和林木所有权的合理流转, 是盘活林地和林木资产的重要途径。林改之后, 我国的林地和林木的流转交易日趋活跃, 一定程度上激活了林业生产要素。但由于林权流转是一个非常复杂的问题, 其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好,也将直接影响林权改革绩效的正常发挥, 带来许多难以解决的“后遗症”。例如, 利用权力或其它方式,借促进林权流转之名, 行林地兼并之实的现象时有发生, 且发展速度惊人。某些地区, 虽然林权改革刚刚完成, 但是林权的流转却异常频繁, 有些人(包括政府工作人员)以此迅速发家致富, 造成了部分集体林业资产的迅速流失, 成为私人资产。此外, 一些地方出现无序流转、不按时申报流转等情况, 也为林业发展埋下了隐患。

(七)利益调整, 林业部门和村集体收入受到冲击。集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%,对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门。此外, 林改政策还规定: 除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目一律取消。二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部门而言, 或许受到的冲击要小一点, 但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林改之后化解了不少债务, 甚至有一定的财力办一些公益事业, 但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林改初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展。

(八)缺乏完善的政策和法规作支撑, 阻碍改革进程。在林改的一些关键环节(如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等), 缺乏完善的政策和法规作支撑, 仅靠地方出台的一些文件和改革举措, 难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛, 而林业管理基础性工作却没能跟上, 导致出现一些管理盲区。如最近出现较多的“托管造林”问题, 到底由哪个部门管林业部门还是工商部门, 缺乏法律依据。现实的情况, 是林业部门只能把好“发证关”, 而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题, 束手无策。因此, 迫切需要国家出台统一的林改指导意见, 同时, 对《森林法》等有关法律、法规进行修改, 以消除林改的制度障碍。

(九)地区差异, 致使改革进度不统一。从全国来看, 由于自然和历史、体制方面的原因, 导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同, 如何因地制宜, 从实际出发, 选择合适的改革措施和办法, 确实有不少难度。比如在青海省, 农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷, 土地瘠薄, 林地生产率很低, 造林树种单一, 生产周期长, 成林难度大, 经营成本高, 林地经营给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工, 也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难, 在没有国家专项资金的前提下, 很难开展此项工作。虽然2007 年底财政部对已经开展和正在开展林改的省份进行了专项补助, 全国共计15.85 亿元, 但是这还远远不够。

六、完善集体林权制度改革的建议

通过上面对林权改革制约因素的分析, 不难看出, 在林权制度改革中应重点把好民主决策关、政策落实关、勘界操作关、确权发证关、档案资料关和林权纠纷处理关, 因地制宜、分类实施、分区指导, 高质量完成改革的各项工作。同时, 创新体制机制, 选择不同区域、不同特点的地区作为全国集体林权制度综合配套改革试验区, 通过区域性体制机制和制度的率先创新, 把综合配套改革试点与完善林业宏观政策、制度创新和理论创新紧密结合起来。

(一)积极有效地推进林权改革试点。尚未开展试点的地方, 要制定试点方案, 认真组织试点。正在进行试点的地方, 要认真总结试点经验, 精心制定改革方案, 全面推广“ 五级书记抓林改、发动群众抓林改、依法依规抓林改、健全组织抓林改、保障经费抓林改、严管资源抓林改”的成功经验。要精心组织实施, 用好林改工作经费,严格按照法律、法规、政策、程序进行, 做到充分尊重农民意愿并实行政策、程序、内容、方法、结果五公开, 真正让农民满意, 真正让农民拥有林地的物权。要加强宣传、培训, 强化档案管理, 严格检查验收, 确保扎实做好每一个环节的工作, 经得起历史检验。

(二)落实林改经费, 确保林业部门的正常运转。科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。据调查, 林改支出主要包括内业外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。以福建为例, 截至2006 年12 月, 福建已经明晰产权面积9706.08 万亩, 林改以来累计支出26715.45 万元, 全省平均2.752 元/亩, 其中: 省、市、县、乡支出19897.88 万元,平均每亩2.05 元/亩, 村自筹6817.59 万元,平均0.702 元/亩。虽然福建的情况与各省有些差异, 但是林改每亩的成本仍然具有重要的参考意义, 有些省的财政将林改经费定在1 元/亩, 显然太少。考虑到各方面因素, 建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2 元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上, 按时、足额支付林改经费, 确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。

(三)全面深化配套改革, 巩固林改成果配套改革是集体林权制度改革的重要内容, 是巩固林权改革成果的重要保证。在已经完成主体改革的地方, 要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策, 建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度, 巩固扩大成果, 真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。

各项配套改革措施包括: 一是减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目给予取消, 有条件的地方可以先行免除“ 两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口,由财政通过转移支付解决。二是林业要素市场建设。建立林业生产要素市场, 是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划, 合理布局, 逐步建立起多层次的林业生产要素市场, 对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。三是地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系, 凡集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转, 都必须进行森林资源资产评估。四是林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合, 共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时, 加快建立森林资源资产保险业务。五是林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员, 应适当分流安置。

结论也能够被经验研究所证实, 才能更好地提出对策建议。对于我国地方政府间财政支出竞争问题的进一步研究, 特别是实证方面的研究, 应成为未来突破的重点。通过这样的研究, 可以有效规范我国各级地方政府的支出行为, 提高支出的效率。

七、总结：

目前我省集体林权制度改革正处于不断探索和完善的过程中，在改革的道路上会存在诸多困难和不确定因素。集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。改革要取得成功，就必须落实每一项政策和措施，不仅要加强管理力度，更重要的是要调动群众积极性让其参与林权改革中来，这样才能营造一个良好的改革氛围！

参考文献：

[1]黄少安著：《产权经济学导论》，经济科学出版社2004年版第65～69页。[2]《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《森林法》第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”

[3]黄少安著：《产权经济学导论》，经济科学出版社2004年版第133页。[4] 黄和亮林地资源市场化配置研究[M]北京中国林业出版社2006119-121

[5] 张秀媚.我国集体林业产权制度改革研究(D).福建.福建师范大学 [6] The Principal Laws Relating to Forest Service ActivitiesUS Government Printing Office1993122157184-1872755381091 [62] 孔凡斌可持续发展条件下林业法制建设若干问题的思考东北林业大学学报2003(2)[7] ADavid SilverVenture CapitalJohn Wiley&Sons1990156 [8] 魏国雄关于国有商业银行信贷管理新实践与思考金融论坛2003(8)[9] Carol AlexanderThe Handbook of Risk Management and AnalysisJOHN WILEY and SONS199089-102 [10] 杨晓杰明丽我国林权制度改革与林业要素市场的建立[J]商业研究2006(4)187-190

[11] 张军中国农户信用行为研究[D]西安西北农林科技大学2006 [12] 王雨舟农村信贷供给与资金需求的差异性及整合建议[J]金融理论与实践2004(12)13-15

[13] 张元红农民的金融需求与农村的金融深化——以湖北汉川福星村为例[J]中国农村观察1999,(1)43-51

[14] 刘家顺中国林业产业政策研究[D]哈尔滨东北林业大学2006 [15] 张德粹:《土地经济学》,国立编译馆,1979年

[16] 袁绪亚等:《土地证券化运作:中国土地金融市场的核心》,《上海经济研究》1995年第5期

[17] 尹云松:《论以农地使用权抵押为特征的农地金融制度》,《中国农村经济》1995年第6期

[18] 吴文杰:《论农村土地金融制度的建立与发展》,《农业经济问题》1997年第3期

[19] 罗剑朝,聂强,张颖慧.博弈与均衡:农地金融制度绩效分析.中国农村观察.2003(3):43-50 [20] 李莉.林木资产与林权抵押借贷双方行为的经济分析[D].福建:福建农林大学

[21] 邹海林,常敏.债权担保的理论与实务.北京社会科学文献出版社2005 [22] 汪永红等.森林资源资产抵押贷款概念框架研究[J].林业经济,2008,(2):39-43 [23] 赵显波,李栋.关于辽宁省林权抵押贷款的调查报告.林业经济[J].2009(4):18-20 [24] 黄丽媛,陈钦陈仪全.福建省林权抵押贷款融资研究.中国农学通报[J].2009,25(18):170-173 [25] 韩丽明.对江西林权抵押贷款情况的调查与思考[J].金融与经济,2009,379-81 [26] 黄昭明李建明.林权抵押贷款的回顾与展望.林业财务与会计2006(5)[27] 福建省林业厅.林权抵押贷款为林业发展注入了新的活力.林业财务与会计2007(3)[28] 王强,王田奎.发放林权抵押贷款构筑农村绿色银行.林业经济[J].2007(7):14-17 [29] 宋逢明,黄建兴,高峰.关于开展小额林权抵押贷款的政策建议.林业经济[J].2009(4):3-5 [30] 李利权.改革与完善我国里呢投融资体制对策研究[D].哈尔滨:东北林业大学

[31] 毛小荣,陈世通.丽水市林权抵押贷款的调查与思考.林业经济[J].2009(4)18-21 [32] 刘家顺,张升.关于江西省林权抵押贷款的调研报告.林业经济[J].20094:15-17 [33] 刘爱晖,张强.福建省农村信用社林权抵押贷款探索与建议.林业经济[J].2009(4):21-24 [34] 福建省林业厅.林权抵押贷款为林业发展注入了新的活力.林业财务 与会计2007(3)[35] 周湘英.关于福建林业小额贷款工作的几点思考.改革之窗[J].2006(9)[36] 黄昭明,陈朝晖,李建明.稳步推进林业融资改革切实解决农户小额贷 款问题.林业财务与会计2006(11)[37] 中国人民银行福州中心支行课题组.开展林权抵押贷款金融创新推进社会主义新农村建设.福建金融2006(5)[38] 程应海,张晋.林权抵押贷款全面铺开.中华合作时报2007-6-1 [39] 张文勤.南方集体林区林权抵押贷款初探.福建林业科技20057324 [51] 李镇.开办林权抵押贷款合法有利又安全.金融信息参考.2005(11)[52] 廖业佳,吴志怀,郑文松.浅析制约林权抵押贷款的因素及对策.农林论坛科技信 [40] 赵东喜,陈平留.森林资产抵押贷款中抵押林木的监管方法探讨.林业经济问题200626

[41] 林舒舒.私有林经营中的抵押贷款融资机制研究[D].福建福建农林大学 [42] 黄和亮林地资源市场化配置研究[M]北京中国林业出版社2006119-121 [36] 杨晓杰明丽我国林权制度改革与林业要素市场的建立[J]商业研究2006(4)187-190

[43] 李剑平.当前影响林权抵押贷款制约因素及对策.浙江金融2007(5)[44] 夏云娇,赵国威.林权抵押贷款的法律问题探析.探索与争鸣[J].2009(9):123-125 [45] 孙霄,陈学群,林森,文彩云.福建省林权抵押贷款情况研究报告.林业经济[J].2009(4):5-9 [40] 黄建兴,毛小荣,李扬.浙江省林权抵押贷款案例研究.林业经济[J].2009(4):10-15 [46] 黄招金.加强林权证抵押贷款管理促进贷款资金的有效运行.理财广场.2006(7):31 [47] 周新玲.关于森林资源资产抵押贷款有关问题的探讨绿色中国(B版)2005(2)[48] 刘振海,肖化军.发展农村林权抵押贷款的实证分析.中国金融2007(21)[49] 李永坤.新农村建设中农民创业资本问题的研究———三明市开展林权抵押贷款调研报告.三明农业科技,2007(1)[50] 龙建平,刘力纲.基层普及林权抵押贷款尚存“五难”.中国金融2007(21)[51] 黄昭明,陈朝晖,李建明.稳步推进林业融资改革切实解决农户小额贷 款问题.林业财务与会计2006(11)[52] 贺东航,朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考.社会主义研究2006(5)[53] 赵东,陈平留.森林资产抵押贷款中抵押林木的监管方法探讨.林业经济问题[J].2008,26(4)[54] 陈美颜.森林资源资产评估抵贷问题的研究.森林资源资产化管理[J].2005(6)[55] 洪华洁.关于林木资产抵押贷款的几点看法.森林资源资产化管理[J [56]《南平市集体林权制度改革有关问题解答

（二）》：“

三、集体林权制度改革的主要任务？”

[57]康芒斯著，于树生译：《制度经济学（上册）》，商务出版社1997年版，第74页。

[58]周林彬著：《物权法新论——一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年版，第51页。

篇2：林权制度改革文献综述

摘 要 公务员薪酬制度作为公务员制度的的重要组成部分，是非常重要的一个环节，是公务员福利保障机制的核心内容。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。本文试总结近年来国内外关于公务员薪酬制度改革的研究成果，并对我国公务员薪酬制度改革进行简单总结，并对今后的公务员薪酬制度改革提供一些建议。

关键词 公务员 薪酬制度 改革

一、公务员薪酬制度的含义

根据公务员的定义：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。可见公务员也是一种体现劳动者职责与权利关系的职业，公务员依法履行公职，必然享受相应的权利，工资福利是其权利的具体体现。在西方，工资是按小时计算的支付给蓝领雇员或者说是体力劳动者的货币形式的报酬;薪水则是以月薪或年薪的形式支付给白领雇员或脑力劳动者的货币形式的报酬。在我国，薪酬通常使用的是“工资”的概念。

公务员薪酬是指在国家公共管理部门工作并执行国家公务的这部分特定的公职人员，以自己的知识和能力，在一定时间内为国家和人民服务所得到的报酬。狭义上是指单位按月发放给公务员的固定部分，包括基本工资、年工工资、岗位津贴以及按国家规定的几项福利补贴。广义上还应包括国家其他福利待遇，单项奖励与奖金等。一般来说，公务员的工资是由人事部门制定，并由中央或地方财政支付的。

二、研究背景和意义

（一）研究背景 21世纪是知识经济时代，人力资本已经取代工业时代的“资本”成为当今最重要的战略资源。对于世界政府而言，拥有一支尽责、廉洁、高效的公务员队伍是实现政府目标的根本保证。

相对于我国经济与社会快速发展的新形势，我国公务员薪酬制度的发展是滞后的。由于制度上、经济上和观念上的落后，以及执行中复杂的实际情况，现行的公务员薪酬制度既没有在公务员内部建立公平有效的合理差别，又没有与其他社会成员的收入建立平衡关系，难以与国民经济的增长保持同步，严重影响了薪酬的激励作用的发挥，进而衍生出一系列社会问题。

（二）研究意义

科学合理的薪酬制度不仅可以保证公务员及其家庭生活水准，对调动公务员工作积极性、创造性，提高服务效率具有激励作用，还对公务员的流动及政府部门的人力资源配置发挥导向作用，有助于保持和优化公务员队伍。当前，在构建和谐社会的背景下，我国公务员薪酬制度正处在不断改革与完善的过程之中。由于公务员薪酬制度对公务员管理起着至关重要的作用，是吸引优秀人才、稳定公务员队伍、提高行政效率的重要手段，因此研究公务员的薪酬制度也具有很大的现实意义。

三、国内外研究综述

（一）国外研究综述

研究公务员薪酬制度的改革，不得不研究薪酬制度产生的理论基础。根据管理学有关知识，薪酬制度的产生主要涉及人性假设理论、内容型激励理论、过程型激励理论和二十世纪六十年代兴起的人力资本理论。

英国经济学家亚当·斯密（1843）在《国富论》中首先提出了“经济人”的概念。亚当斯密认为，人的本性是懒惰的，必须加以鞭策，人的行为动机源于经济原因，必须以计划、组织、激励、控制等建立管理制度，并以金钱和权力维持员工的效力和服从。亚伯拉罕·马斯洛作为内容型激励理论的代表，他在《人的激励理论》（1943）提出“需要层次”理论，他将人的需求划分为5种需求层次：生理需要层次、安全需要层次、社会需要层次、尊重需要层次、自我实现需要层次。需要层次理论认为，当任何一种需要基本上得到满足后，下一个需要就成为主导需要。他认为

“较低层次的需要从外部获得，例如通过报酬、工作合同、任职期得到满足”。

维克多·弗隆的期望理论和亚当斯的公平理论是过程型激励理论的两个支撑性理论。期望理论认为，一种行为倾向的强度取决于个体对可能带来的结果德期望强度以及这种结果对行为者的吸引力，激励水平取决于期望值和效价的乘积。亚当斯的公平理论解释了报酬分配的合理性、公平性及其对员工产生的积极影响。“当一个人做出成绩并取得报酬之后，他不仅关心所得报酬的绝对量，还关心报酬的相对量。

美国经济学家西奥多·W·舒尔茨是“人力资本”理论的创始人，他首次提出了“人力资本”的概念。Thcodore（1961）明确提出“人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因”，认为“人口质量和知识投资在很大程度上决定了人类未来的前景”。一般来说，受教育程度越高，知识水平也就越高，人力含 量也就越高，工作能力也就越强，劳动生产率也就越高，边际产品价值也就越大。此外，JoanEPynes（2002）在《公共和非营利组织的人力资源管理》中指出，为了巩固和建立一支高素质的公务员队伍，就必须要使公务员的薪酬与市场接轨。

（二）国内研究综述

虽然国外的公务员制度是以我国的科举制度为蓝本，但是我国规范的公务员制度建设起步较晚。新中国成立以后，公务员制度才逐渐走上正轨。我国公务员薪酬制度研究于20世纪80年代以来有了比较大的发展，多采用对比法进行研究。2005年4月，全国人大常委会审议通过了《公务员法》，并于2006年1月1日正式实施，进一步推进了干部人事制度管理的科学化、民主化、制度化。

杜安国、刘捷（2003）在《公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择》一文中就比较了世界各主要资本主义国家的公务员薪酬制度，从中得出了有关资本主 义国家公务员制度建设的经验和启示。周晓云（2003）在《公务员工资调整与经济社会的发展》一文中指出公务员工资状况要与经济社会发展相适应。周鑫、张竹梅（2006）在《试析公务员工资调整的依据及程序》中提出，公务员的工资水平既涉及公务员个人的生活保障和经济利益，也是国家各级机构吸引优秀人才、稳定公务员队伍的重要保证，因此公务员工资的确定及调整不仅要有切实的依据，也应具有法制化的程序。王瑞（2009），对中国和美国的公务员薪酬制度进行了研究，提出从“明确薪酬制设计和实施的目的”和“薪酬制度的实施要体现公平性原则”两方面来指导薪酬制改革。

四、我国公务员薪酬制度存在的问题

公务员薪酬制度设计的合理与否，不仅关系到公务员制度的发展与改革，同时影响到公务员工作的积极性，并直接影响到公务员的生活水平。就目前而言，我国的公务员薪酬制度主要存在着一下几方面的问题。

（一）公务员薪酬制度设计不合理

2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》颁布，并于2006年1月1日正式施行。改革后的公务员工资主要由职务、级别工资和工作津贴、生活补贴构成。前两项实行全国统一标准，由中央财政支付，后两项由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性。虽然本次改革提出了建立“地区津贴制度”，即在国家宏观调控的前提下，各地可以根据本地区经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”。但是，由于财政配套财力限制等种种原因，国家并未就“津补贴”出台统一政策。由于我国地区经济发展不平衡的弊端开始显现，地区差距差距明显，同一地区不同层级政府之间的补贴项目金额差距也十分明显，新一轮公务员工资改革出现各种乱象。

（二）公务员薪酬制度缺乏专门法律规范

《公务员法》确定了公务员工资制度的四项原则，即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、足额发放原则，虽然《公务员法》对薪酬问题做了原则规定，但我国仍无一套成型的公务员“薪酬法”。而在市场经济比较发达的国家，政府大都对公务员薪酬水平的确定、增长原则、调整依据等以法律形式加以规定。如美国的《联邦工资改革法》（1962年）、《联邦工资比较法》（1970年）、德国的《联邦工资法》等。

（三）公务员绩效考核机制有待完善

我国公务员绩效测评的制度化形式就是国家公务员的考核制度。《公务员法》明确了从“德、能、勤、绩、廉”等五个方面对公务员进行全面考核，但是考核内容过于抽象，指标难以量化，在实际操作中难以准确把握。目前公务员的绩效大多是在定性的基础上由考核者根据自己的印象和经验作出评价，主观性较强。长期以来，公务员工资收入与其实际工作绩效的关系并不明显。

（四）公务员薪酬制度的激励作用不明显

首先，工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障。其次，工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。公务员薪酬激励功能的发挥首先取决于良好的增资机制。但是，我国公务员的工资增长机制并未体现这一要求。增资机制具有很强的随意性和非制度化的缺点。纵观历次加薪，凡同等级别的公务员不论政绩、工龄等因素，均可获得同等加薪，而且各级别的增资差距很小，这种实际上的“平均主义”，大大弱化了加薪的内部激励作用。其次，公务员薪酬激励功能的发挥还取决于工资级差的设计上。但是，现行工资标准中基础工资太低，职务工资、级别工资之间的级差也太小，缺乏激励性，即对高能力者的报酬不足，而对低能力者的报酬过高。

五、完善我国公务员薪酬建设的建议

一、从国情出发，建立符合我国国情的公务员薪酬制度。刘旭涛（2010）在《职业化管理让“两官分途”》中谈到有关公务员职位分类制度的建议，实行 “两官分途”的模式。在职位分类的具体分类上还可以改革传统的“官本位”式分类，以专业特点为主进行分类，建立不同的工资系列。同时，还应该考虑我国地域发展不平衡的现实，制定合理的公务员薪酬制度标准。

二、公务员薪酬制度改革，立法是关键。王鑫、齐金杰（2006）提出“必须加快公务员薪酬制度改革的法制化、规范化进程”，做到有法可依，有章可循。在国家法制化进程逐步完善的大背景下，加强公务员薪酬制度的法制化建设既是符合时代背景，又是符合世界潮流的。

三、建立新的绩效考核系统，规范绩效考核。刘清宇（2009）提出“为充分发挥工资的激励作用，应逐步建立一套具有较强操作性的量化绩效考核系统，通过数据来客观公正地反映公务员的实际工作效”。杨凤仙（2009）提出“加强绩效考核主体的培训”，规范考核者行为。

四、建立与市场接轨的公务员薪酬制度。市场对资源的配置作用永远是第一位的。丁云涛，王世彤（2005）提出“通过市场机制确定薪酬水平，增强薪酬的外部竞争性”。公务员的工资应该随行就市，应该体现人才本身的市场价值。为充分发挥工资的激励作用，应逐步建立一套具有较强操作性的量化绩效考核系统，通过数据来客观公正地反映公务员的实际工作效果。将公务员的工作表现与工资管理紧密挂钩，以调动工作人员的积极性、主动性和创造性。使工资与级别、岗位、绩效挂钩，打破平均主义，攀比心理和不公平心理，使工资能上能下，能高能低。

六、结论

最后，公务员薪酬制度的改革是一个庞大的系统的工程，必须与其他配套措施同步进行。在结合我国国情的基础上，吸收借鉴国外有关先进经验，探索出一套有中国特色的公务员薪酬制度。同时，公务员薪酬制度的改革并不是一个一蹴而就的事情，必须在实践过程中逐步调整并使其规范化、法制化，找到符合客观实际的改革方案。

参考文献

亚当·斯密.国富论[M].陕西:陕西师范大学出版社，2006年版.亚伯拉罕.马斯洛.《动机与人格》[M].北京:中国人民大学出版社，2008第3版. 聂锐.管理学[M].北京:机械工业出版社，2008年 第1版. 亚当斯.《社会交换中的不公平》[M].北京:商务图书馆，2008. Thcodore ：《Human Capital Investment and Urban Competitiveness》，《American Economic Review》，1961

 Joan EPynes.《公共和非营利性组织的人力资源管理》[M]．北京：清华大学出版社，2002．

杜安国、刘捷.公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择[J].山东：山东科技大学学报（社会科学版）, 2003年04期.周晓云.公务员工资调整与经济社会的发展[J].贵州:贵州社会科学, 2003年06期.周鑫、张竹梅.试析公务员工资调整的依据及程序[J].山东:理论界,2006年06期.王瑞.中美公务员薪酬制度比较研究[J].黑龙江:理论观察，2009年第3期.刘旭涛.职业化管理让“两官分途” [J].北京:人民论坛, 2010年第4期.王鑫、齐金杰.略论美国的职位分类制对我国公务员制度改革的启示》[J].北京:当代经理人（中旬刊）,2006.10.刘清宇.中美公务员工资制度比较与思考田[J].陕西:陕西社会主义学院学报，2009.02.杨凤仙：《中国公务员绩效考核管理研究》[D]，华北电力大学，2009 丁云涛、王世彤.公务员薪酬制度改革方向探讨[J].内蒙古:内蒙古农业大学学报(社会科学版),2005年第4期.亚当·斯密.国富论[M].陕西:陕西师范大学出版社，2006年版.亚伯拉罕.马斯洛.《动机与人格》[M].北京:中国人民大学出版社，2008第3版. 聂锐.管理学[M].北京:机械工业出版社，2008年 第1版. 亚当斯.《社会交换中的不公平》[M].北京:商务图书馆，2008. Thcodore ：《Human Capital Investment and Urban Competitiveness》，《American Economic Review》，1961

 Joan EPynes.《公共和非营利性组织的人力资源管理》[M]．北京：清华大学出版社，2002．

篇3：我国集体林权制度改革研究综述

一、集体林权改革的现状

以下分别从几个省份的林权改革现状的比较来具体分析现阶段我国的集体林权改革现状。

(一) 福建、浙江林权改革的现状

新一轮林权改革后, 福建集体林区林权经营方式在结构上的变化, 促进了林业经济的的市场化。 随着林权结构的变化, 改革也取得了初步成效: 林地、林木的经营管理权得到法律保障, 林业经营出现可持续增长趋势, 促进林权交易市场的发育, 对现行林业管理体制和政策提出改革要求 (裘菊, 孙妍, 李凌, 徐晋涛2007) 。徐秀英, 沈月琴等指出, 位于浙江省西北部天目山南麓的临安市, 林业用地25.552万hm2, 森林蓄积量为507.9m3, 森林覆盖率为71.3% (1994 年森林资源清查资料) 。流转的林地以集体统管山为主, 流转形式多种多样并以承包为主, 林地流转的活跃程度存在地域上的差异。

(二) 新疆林权改革的现状

王怀燕 (2009) 指出, “新疆现有林业用地面积16213.3 万亩, 其中集体林1997. 72 万亩。 目前, 集体林主要采取的经营管理方式有:农户承包管护、集体经营管理、作价归农户等”。 目前, 这些试点的县 (市) 已经主体改革中取得了相关经验。 新疆林改与内地省区差别较大, 主要是灌溉型、生态型林业的改革, 目的是为了发挥生态效益。 一方面, 这种类型的集体林立地条件差, 种植的林作物由于不能为人们带来经济效益, 所以林改进程比较困难;另一方面, 林业用水缺乏成为集体林业发展中重要的制约因素。

(三) 江西省林权改革的现状

李娅等指出江西省集体林权改革成果主要有:第一, 江西省林权改革受到农户的广泛支持和积极参与, 林业生产积极性提高, 取得效果比较显著。第二, 集体林权改革的历史背景、农户的对土地的依赖及基本村情等因素, 使得集体林权改革的所面临的问题、改革效果以及与农户意愿都存在一定的差异。 第三, 集体林权改革以后, 林地管理水平低、流转程序不规范、采伐管理制度不完善、公益林补贴标准低等问题仍亟待解决。

笔者认为:以上可以看出, 林改的现状所存在的共同点在于都激发了农民造林、育林、护林的积极性, 对生态建设起到了保护和促进作用。极大地解放和发展了林业生产力, 有效地发挥了林地资源的潜力, 促进了农民增收致富。 而西北地区的林权改革的制约性因素比较多, 自然条件起了比较重要的制约作用, 林权改革的进程相对比较慢。

二、集体林权改革中存在的问题

(一) 地区差异, 致使改革进度不统一

何得桂 (2007) 认为我国集体林权改革虽然取得了巨大成效, 但是许多隐患不能忽视。 地区差异, 致使改革进度不统一。 裘菊, 孔凡斌, 杜丽 (2007) 等一致认为在集体林权改革中: 思想认识不统一、政策宣传落实不到位、缺乏完善的政策和法规作支撑, 流转行为不规范等阻碍了改革进程。

(二) 产权不明晰, 林业经营水平低

徐秀英, 沈月琴等 (2000) 指出:“目前南方山区集体林地产权不清晰主要表现在:林地所有权主体不明确, 林地产权的各项权能边界不清晰, 运作不规范、交易成本过高, 林地价格信号严重失真, 林地产权行使具有“外部性”等”。 刘璨, 吕金芝, 王礼权, 林海燕 (2006) 指出我国南方集体林区产权制度安排与变迁存在的问题有: 森林资源因林权制度的改革而波动, 林业用地规模虽然扩大, 但并没有得到充分利用;林产品供不应求, 仍不能得到满足;农民在林业上面的收入与其土地规模不协调。

(三) 政策不完善

裘菊, 孙妍, 李凌, 徐晋涛 (2007) 认为福建林改存在着如下问题:少数地方林权证尚未发放到户, 有的地方损害农民权益现象仍然存在, 林业金融投资还不适应林业发展需要, 生态公益林补偿标准偏低等。 而在王怀燕所指出的新疆林改工作面临的主要问题不同于其他南方地区的主要是自然条件限制、 历史遗留问题以及缺乏经费支持制约了林改工作的开展。 戴芳, 李眀扬 (2007) 指出, 河北的林权改革虽然取得了一定成绩, 但农户并不是在自愿的状态下进行劳动, 而是在强制性行政命令的干预下进行, 林业经营者生产的主动性和积极性并没有被激发出来, 因而改革效果难以维持, 并且在某些方面还出现了反复、大幅度波动的现象。

综合以上几家观点, 笔者认为:存在这些问题的主要关键因素是由于政策的不完善。政策问题是关系政府和经营者之间最紧密的联系渠道, 如果政策不完善, 不但会损害农民利益, 而且会有损政府形象, 增加政府和农民之间的矛盾。所以, 政府应当不断发现问题, 正确解决问题。

三、关于完善集体林权改革的几点建议

(一) 深化林权改革

陈幸良 (2013) 指出中国深化林业产权制度改革的对策:1.完善林业法律体系, 依法保护公民法人的财产所有权, 必须将林业产权全部纳入法治轨道。 2.以全国林业工作会议为契机, 全面开展林业新“三定”。 3. 规范政府行为, 强化产权保护必须明确政府有所不为的规定。 4.为了推进林地使用权的流转, 国家应鼓励各种社会主体依法以承包、转让、拍卖、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的流转。 5.对国有重点林区要继续深化改革, 建立起国家拥有所有权、分级别管理、严格监管, 国家在保证对木地拥有所有权的基础上, 企业可以行使对林地经营权, 国家和企业相结合, 国家监管的新制度。

(二) 完善林权改革体系

陈少平, 赵文彬, 甘正气 (2008) 关于落实中央10 号文件的几点建议: 一是明晰集体林场产权; 二是放活集体林场经营;三是稳定林地承包期限;四是规范林地林木流转; 五是提高公益林补偿标准;六是减免林业有关税费;七是改革乡镇林业站; 八是放宽林木采伐管理。 贾治邦 (2006) 指出, 目前, 在改革进程中出现的问题还很多。从福建、浙江、辽宁等省的改革实践来看, 对以下几个问题要特别注意:一是坚持党政领导亲自抓。 二是坚持以人为本。三是坚持处理好改革与稳定的关系。 四是坚持抓好各项配套改革。

(三) 优化改革的外部环境

陈珂, 魏彪, 苏丹 (2007) 指出, 辽宁的集体林权改革分地, 根据林种不同采取不同的改革措施, 虽然取得了成效, 但是也暴露出一些问题, 提出如下政策建议, 希望对林权改革的顺利进行提供相关理论支持:对分地区采取不同模式的方法应该继续坚持; 改革过程中应坚持参与式发展理论的应用;对于公平和效率问题应结合经济学相关理论加以论证;改革后继续加强集体对森林的管理, 强化政府的服务职能;促进各种林业协会的成立。 王怀燕 (2009) 指出, 新疆的林权改革应: 做好林改宣传工作, 提高思想认识;转变政府的管理职能, 坚持依法办事, 操作规范;加强改革的配套建设, 不断优化改革的外部环境;落实完善相关政策, 为林改提供支持;完善集体林产权的法律制度, 为林改提供有力的法制保障。

由以上各家观点可以看出, 在众多专家的建议中, 完善林业法律体系, 规范政府行为, 明晰集体林地产权等是众望所归, 是此次林权改革中必不可少的。 而在北方南方的林权改革中的建议有多不同, 北方的建议的层次会比南方的低一些。并且建议在今后的林权改革中应进一步研究:农户主体行为、林地流转市场和中介市场的结构, 以及城乡统筹完善林地流转制度和配套改革, 以保证我国的林权改革顺利圆满的完成。

三、小结

篇4：林权制度改革文献综述

关键词：农村产权制度改革；问题思考；对策研究

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）05-0057-01

随着近年来农村改革的不断深化，关于农村产权制度改革方面的文章有不少，本文尝试着梳理各位学者的意见。

一、产权

对于产权，学术界一直没有一个确切的定义，西方一些著名的经济学家对产权做了不同的解释。德姆塞茨（1989）从产权的功能来定义产权，认为“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在与它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。”[1]诺斯（1991）则从行为性的角度来研究产权，他认为“产权本质上是一种排他性权力。”[2]既强调了产权是人与人之间的关系——产权主体排斥他人的关系，又强调了产权的功能化行为——排他性行为。英国学者巴泽尔（1997）从法律角度理解产权，认为它是“人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权”[3]。巴泽尔认为产权不仅是一种权利，更是一种制度规则，是人们用来确认资产权利的一种方式。产权经济学大师阿尔钦（1987）认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”[4]即一方面产权是在国家强制实施下，保障人们对资产拥有权威的制度形式；另一方面，产权是通过市场竞争形成的人们对资产能够拥有权威的社会强制机制。由此来定义产权，可以将产权理解为由政府强制和市场强制所形成的两方面相互统一的权利。菲吕博腾和佩杰维奇（1994）對产权的定义更具有借鉴意义，他们指出产权的本质是人与人的关系，并把产权视为一种经济性质的权力，是人们在使用资产过程中发生的经济、社会性质的关系[5]。总的来说，产权就是人们对自己财产享有的占有、使用、收益和处分的权力，而产权制度就是关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则。

二、农村产权制度

农村产权制度是调节农村各种各样财产关系的制度总称，由于土地是农村最重要的资源，集体经济是最突出的经济特色，因此农村土地产权制度和集体产权制度是农村产权制度的核心，主要包括农村土地管理和经营制度、集体资产收益分配制度等，主要产权包括所有权、承包权、经营使用权、收益权、分配权等多项权利。

近年来，诸多学者对我国的农村产权制度进行了深入的分析研究，研究成果主要集中在以下三点：一是农村产权制度的界定。李胜兰（2004）从两个方面对农村产权制度进行了划分，一是农业生产，其产权制度的核心主要是土地。二是非农业生产，其产权制度的核心是乡镇企业。李胜兰认为，农地产权是农村产权制度演化的主线，正是由于农地产权发生了变化，才引发了从农业合作社到人民公社到家庭联产承包责任制再到统分结合的双层经营体制的演变，在这过程中出现了社队企业，并逐渐演变成为乡镇企业。由此看以看出，农村产权制度的核心是农地产权制度[6]。温铁军（2005）从资源环境对产权制度的制约，以及国家制度的变迁对产权制度的影响这两个角度进行研究，从国民经济发展的宏观角度来看待中国的三农问题，并将农村产权制度划分为三个方面，分别是农地产权制度、农村集体经济组织产权制度以及乡镇企业产权制度[7]。

二是进行农村产权制度改革的必要性。刘华富（2008）认为农村产权制度改革有利于保护耕地，有利于实现农村经济与城市经济的无缝对接，进而完善社会主义市场经济体系[8]。厉以宁（2008）认为：“农村产权制度改革势在必行，尤其是宅基地管理制度。”[9]厉以宁指出农村金融服务严重滞后使得农村经济发展进入瓶颈期，而农村金融服务发展缓慢又是因为受到了现行的农村产权制度的制约。

三是关于农村产权制度改革的相关政策建议。佚名（2013）提出当前我国农村产权制度改革的重点依然是农村土地所有权的问题，中国农村产权制度改革成功的关键，是要实现农村土地集体所有权和农民家庭经营承包权的分离，从而降低集体所有权实施的成本，并通过建立新型的经营体系来实现中国的农业现代化[10]。科斯和王宁（2013）指出，建立新型经营体系的基础是农民流转承包经营权，但是要尊重农民的意愿，不能强迫农民流转土地。政府要提供社会化服务和培育市场，充分发挥要素组织功能。同时，要建立立体式复合型的现代化农业经营体系，逐步实现农业的现代化[11]。谭渊（2013）在西方的产权理论、交易费用理论、制度变迁理论的基础上，回顾了我国农村产权制度的演变历程，提出要想进一步推进我国农村产权制度的发展，就要建立完善的土地使用流转制度、集体土地产权登记制度，以及完善与产权相关的法律法规和政策[12]。刘可（2014）认为目前的农村产权制度改革中仍存在许多问题，例如产权交易规则制定滞后、集体建设用地使用权流转不规范等，所以必须要尽快修订法律、完善政策、转变政府职能、加强制度创新、建设城乡统一的建设用地市场等。

上述研究具有较高的学术价值，为我国农村的产权制度改革提供了详实的理论参考。

参考文献：

[1]德姆塞.产权论[J].经济学译丛，1989（7）.

[2]道格拉斯 C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1991：2l.

[3]Y.巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海人民出版社1997.

[4]阿尔钦.产权[M].北京：经济科学出版社，1992.

[5]E.菲吕博腾、S.佩杰威齐.产权与经济理论：一个近期文献的综述[M].上海：三联书店，1994：204.

[6]李胜兰.我国农村产权制度改革与农村城镇化发展[M].广州：中山大学出版社，2004：2、38、44、53、54、55.

[7]温铁军.三农问题与世纪反思[M].北京：三联书店，2005：95、37、37、43、345

[8]刘华富.农村产权制度改革的条件、内容及功效分析[J].天府新论，2008，（12）：45-50.

[9]厉以宁.农村产权制度改革势在必行[N].人民日报海外版，2008-9-6.

[10]佚名.中央农村工作会议公报[N].人民日报，2013-12-25.

[11]罗纳德·哈里·科斯，王宁.变革中国：市场经济的中国之路[M].徐尧，李哲民，译.上海：中信出版社，2013：189.

[12]谭渊.都江堰市农村土地产权制度改革研究[D].雅安：四川农业大学，2013.

篇5：改革林权制度 解决

解决“三林问题”

建设社会主义新农村

刘华雄

为全面摸清当前林业建设的现状，分析影响和制约林业发展、林农致富、林区进步的根本原因，理清在建设社会主义新农村中林业发展的基本思路，我们就“改革林权制度、解决‘三林问题’、建设社会主义新农村”进行了专题调研。

一、基本情况

邵阳市有林业用地1878万亩，占国土总面积的60%。有林地1578万亩，活立木蓄积量5617万立方米，森林覆盖率56.8%。每年为社会提供180万立方米活立木和1100万根楠竹。“十·五”期间，共完成人工造林256万亩，河道绿化1800公里，公路绿化2000公里，义务植树6000万株，封山育林5万亩。

继土地改革时期的分林到户、农业合作化时期的山林入社、人民公社时期的山林集体所有、上世纪80年代的林业“三定”阶段后，2004年又开始进行林地林权登记换发证工作。全市应发证面积1862万亩，已核实661万亩，出榜公示661万亩，已发证143万亩，发证率仅7.68%。其中，国有林235万亩，发证23 1 万亩，发证率10%；集体所有林751万亩，尚未换发证；责任山579万亩，尚未换发证；自留山145万亩，尚未换发证；私人承包山林152万亩，发证120万亩，发证率79%。

二、存在的主要问题及成因

（一）部分林地林木产权不够清晰。主要体现在：一是“三定”工作粗放，四至界限不清。由于在“三定”时期，面积、四至界限登记等工作不少是在室内完成，没有上山实地踏界，没有在边界埋石、挖沟，以至四至界限模糊，在这次重新换发证时纠纷多、难度大。二是存在有地无证或有证无地情况。林业“三定”以后，由于没有专门的林权管理机构或专职人员，以至有的林木、林地发生了流转，或林地改变用途后没有做变更登记，出现了新的有地无证或有证无地现象。三是私人承包山林没有及时确权发证。在林地、林权登记换发证工作开始前，相应的管理工作不规范，私人承包的山林或新造林没有及时确定权属，承包人利益时常遭受侵害。

（二）信贷环境不宽松。由于林业生产周期长，投入大、见效慢，私营业主要扩大再生产就必须设法融资。而金融部门的贷款目前只向大型项目倾斜，国家尚无政策和渠道支持中、小型林业项目，这就给非公有制林业发展带来资金不足的困难。调查中发现社会造林普遍后劲不足的一大原因就是缺乏资金。如城步县西岩镇三合村村民计划营造楠竹90公顷，需要资金200万元，而金融部门（实际是世行造林项目投资）只能解决160万元，缺 口40万元，再向国家贷款已不可能，结果只造竹54公顷。因资金不足这一瓶颈的制约，影响了非公制林业的快速发展。

（三）林农收入不高。第一，林农来自林业生产经营的直接收入不多。据调查，在邵阳林区营造杉木速生丰产林，每亩需成本350元，按18年为一轮伐期，每亩产材6立方米，每立方米销售价450元计算，剔除成本、采伐工资和税费后，每立方米只能获利60元左右，平均每年仅3元多钱。第二，中央一号文件未能惠及山区林农。一些大林区县的水田面积相对较少，粮食直补、良种直补和农机补贴林农人均不到5元，部分村组几乎是零。加上一号文件促使粮食价格上涨，对于林农无异于雪上加霜。第三，相关产业的开发未能惠及山区林农。以小水电开发为例，由于林农资金少，参与水电开发少，股份少，只是在水电建设中获取少许务工收入和土地使用补偿，直接受益于水电本身的不多。

（四）林区综合条件差。由于林区山高坡陡，耕地少；水电通讯等基础设施落后，抵御洪涝等自然灾害能力差；交通不便，信息不畅；林农自身素质较低，缺乏对市场的了解，导致山区农民观念落后，市场意识不强，市场适应能力差，市场竞争意识和风险意识淡薄。

三、对策与建议

（一）尽快出台并进一步完善相关配套政策措施

一是要落实各级党委政府责任制。前几年，邵阳市的林地、林权登记换发证工作表明：各级政府虽然都成立了领导小组，但 实际上变成了林业部门一家的部门行为，从而出现经费严重不足、人员严重不足，宣传发动难、工作落实难的不利局面。必须吸取这样的深刻教训，针对林改工作点多、面广、难度大，不是一个部门所能完成的实际情况，必须将其明确为政府行为，即“政府牵头、部门参与”。不但要从省到市到县到乡镇，层层成立领导小组，而且要认真落实负责具体实施工作的县、乡两级党委政府的责任，将林改工作列入有关领导干部的绩效管理和目标考核，林改工作不完成，干部不评先、不评优、不提拨。只有这样，林改工作才能扎扎实实地推进。

二是加大财政转移支付力度。要解决“三林”问题，促进林农致富，就必须让利于民。取销地方政府自行出台的涉林收费项目，将各种税费率控制在25%左右。但是，税费降低了，特别是育林基金返还给林农后，市、县财政为维持林业部门运转的刚性支出必然大幅上升。全市仅市、县（市、区）林业局和乡镇林业站、木材检查站的公用支出和人员经费开支缺口就高达近8000万元。而邵阳财政十分困难，50%左右的开支来源于上级转移支付，无力弥补这部分资金缺口，就必须依靠中央和省财政转移支付予以解决。

三是要创造宽松的信贷环境。为解决贫困林农因资金困难而无力务林的问题，应该针对造林投入大，回收期长的特点，对经营面积达到一定规模的造林者，除给予种苗等补助外，还应简化手续，允许他们申请使用国家林业贴息贷款或经森林资源资产中 介机构评估，允许经营者以林木抵押向银行贷款。

四是要扶持国有林场发展。大部分国有林场地处江河一、二级支流的源头，属人烟稀少的高寒山区，林场是农村中的农村，林农是农民中的农民。邵阳的国有林场中，有121个工区不通公路，116个工区没有通电。实行分类经营后，林场可采伐的商品林面积只有59万亩，人平材积仅180立方米，木材生产收入远远不能满足职工的基本生活需要。到目前为止,全市国有林场累计负债达3157万元。建议各级政府把国有林场纳入社会主义新农村建设范围，各林场场部公路纳入乡镇沙改油工程、分场和工区公路纳入村村通工程，林场内的所有公路交由当地政府管理；工区电网纳入农网改造工程；林场场部纳入小城镇建设规划；改善林场文化教育和医疗卫生条件；将未加入养老保险的林场职工按企业保险制度纳入养老保险，并解决目前国有林场养老保险帐外运行的问题；根据中央、省、市关于加快林业发展的决定精神，将生态公益林占总面积60％以上或生态区位重要的国有林场划定为生态公益型林场，按公益事业单位管理，重新核编后，所需资金纳入当地财政预算；以工代赈、农业综合开发等财政支农资金，适当增加对林场林业产业化建设的投入。

（二）以改革为突破口，推进我市林业又快又好发展

1、以完善林权制度为突破点，调整林业经营方式，解放林区生产力

一是林权不清的必须明确。诸如发证时四至界限不清的，通 过群众自愿、程序合法进行流转，但还没有确权发证的山林，必须及时发放林权证。据隆回县反映，该县在“三定”时期发证时，30%左右的山林四至界限不清；在林地、林权登记换发证过程中，由于农村大部分青壮年劳动力外出打工，老年人又不愿意上山踏界、挖沟或埋石，也存在室内划界现象；绥宁、城步等地都存在已流转山林没有及时发放林权证的现象。对于这样的情况，必须认真清理，及时发证。

二是群众满意的必须稳定。

1、自留山保持稳定。“三定”中已经确权并核发了林权证的自留山稳定不变，由农户长期使用，林木归农户所有。

2、责任山保持稳定。已分包到户的责任山，保持承包关系稳定。

3、合法、合理流转后由个体承包的山林，按承包合同稳定不变。

4、经营良好、大部分村民满意的集体林保持稳定。比如：绥宁县在“三定”时期曾将绝大部分山林分配到户，但管理难度相当大，滥砍滥伐现象严重，县委、县政府审时度势，将其收回由集体经营，不但森林资源保护得更好了，而且大多数群众也比较满意。对于这样的集体山林，应该保持稳定。

三是违背民意的必须调整。

1、“三定”后，收回村民自留山归村集体管理，三分之二以上村民有异议的，应返还给村民管理，并核发林权证。

2、被集体以行政手段收回村民的责任山统一经营的，大部分村民要求以责任山形式承包经营的，应恢复原状。

3、山林集中在村、组集体，大部分村民有异议的，应尊重群众意愿，合理进行处置。

4、在流转过程中，程序不合法、分配不 合理、群众意见较大的已流转山林，应完善流转合同，保护群众利益。

四是提倡“统山分权、统林分利”。对经营、管护较好，但利益分配不合理的集体山林；或者是大部分村民有异议，要求分山到户的集体山林，应该做好群众的思想工作，经三分之二以上的村民代表同意，将现有林地、林木折成股份在集体和村民之间合理分配，由村集体或村民组织统一经营管理，财务单独核算、收益按股分成，达到村集体经济有收入、村民利益有保障的目的。

五是保留一定比例的集体山林。由于村委会运转和村公益事业都需要经济来源，而邵阳各级财政都比较困难，难以安排专项拨款。因此，各行政村应酌情保留一定比例的集体山林，由村集体统一经营，收入用于保障村级基层组织运转和公益事业需要。

2、以调整林业产业结构为着力点，发展多种经营，增强林农致富的带动力

第一，调整优化林种结构。发展既有经济效益，又有生态效益的品种。目前看来，楠竹是个很有市场前途的品种。城步县茅坪镇大古村易德永开发6亩楠竹林，实现脱贫致富奔小康。2004年，他的6亩竹山纯收入达15000元，亩平楠竹纯收入2500元左右，全家人平均收入达5000余元。楠竹8年成林，以后年年可发笋，年年可砍伐竹材，价值远远高于粮食，又不影响生态，竹林还能涵养水源，保护农田，促进经济发展。

第二，积极发展非农产业。一要充分利用林区丰富的土地、林木资源和小水电资源，重点发展林区环保型企业和林产品加工产业，为林区农民创造更多的本地就业岗位。二要开发林区旅游资源，加快林区旅游业的发展。林区有着丰富的森林资源，清新的空气和独特的民族风情，可大力开发生态旅游。三要进一步加快相关服务行业（如饮食、住宿、导游等和林区特色农产品商贸业发展），为林业开发和林区旅游业的开发提供优质的配套服务。

3、以加快科技进步为支撑点，大力实施科技兴林，增强林业发展的推动力

篇6：集体林权制度改革论文

内容提要：.........................................................2 关键词：..........................................错误！未定义书签。一．集体林权改革历史回顾...........................................2 二．现阶段林改进展情况.............................................3

2.1全国林改进展情况.............................................3 2.2柳州市林改进展情况...........................................3 2.3柳州市林地基本情况...........................................4

三、柳州市林改存在的问题...........................................5

3.1 部分县区主要领导不够重视，没有形成合力......................5 3.2 宣传不到位，没有形成舆论氛围................................6 3.3 技术力量不足，林改工作推动举步维艰..........................6 3.4 各部门没有形成合力，林业部门孤军奋战........................6 3.5 农村外出务工人员多，为推进工作增加难度......................6 3.6 林改质量参差不齐，影响林权证的权威性........................7 3.7 林业“三定”历史遗留问题多，留下许多后遗症..................7 3.8 宗地面积过小................................................8

四、解决办法：.....................................................8

4.1 要加强领导，确保改革顺利推进................................8 4.2要广泛宣传发动，营造良好改革氛围.............................8 4.3要加强业务培训，提高工作水平.................................9 4.4要搞好部门配合，努力形成林改的工作合力......................10 4.5抢时机，促进工作进展........................................10 4.6要抓好督促检查，确保改革质量................................10 4.7保持政策连续性，稳妥处理历史遗留问题........................11 4.8创新工作方法，联户发证......................................12 柳州市集体林权制度改革研究

【内容提要】：当前，我国正在如火如茶地集体林权制度改革，这项改革是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革，必须对农村发展乃至经济社会发展产生重大而深远的影响。它不仅有利于促进林业的发展、农民增收，而且有利于改善生态环境。林权制度改革是一个复杂的过程，它的任务就是要依法明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，并通过发林权证来落实这四个“权”，因此这个证必须是“铁证”，可见这项改革的重要性和艰巨性。

2009年，广西柳州市开始集体林权制度改革，时间紧，任务重，在工作的推进过程中林改工作人员对林改政策、方法均在摸索、理解、把握的一个磨合过程，再加上各地的情况不尽相同，大家对政策的理解也不尽相同。对近一年来林改工作中出现的问题总结出一些解决问题的方法。

【关键词】： 集体林权制度改革 问题 解决方法

一．集体林权改革历史回顾

回顾新中国成立以来集体林权制度改革的历程，大体可分为 2 四个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）。这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物，不同程度地推动了集体林业的发展。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。推进新一轮集体林权制度改革势在必行，迫在眉睫。

二．现阶段林改进展情况

2.1全国林改进展情况

国家在2003年启动，以福建、江西为试点省份，并于2006年底在全国全面推广。目前，全国有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构，有16个省区市制定了政策性文件。福建、江西、辽宁等省基本完成主体改革任务，正在推进配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开；湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验，今年将全面推开；其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。2.2柳州市林改进展情况

广西壮族自治区人民政府召开的全省集体林权制度改革试点 工作会议中指出：全区实施集体林权制度改革的集体林地为21027万亩。2009年初—2011年底，在武鸣县、钦州市钦北区先行试点的基础上，针对不同地区不同类型，在全区选择25个县（市、区）进行扩大试点。2010年初—2012年底，在先行试点与扩大试点以外的其他各县（市、区）整体推进集体林权制度改革工作。2009年，柳州市启动集体林权制度改革工作，柳州市各级党委政府和有关部门，高度重视林改工作，市本级、各县区、各乡镇成立了林改领导小组和林改办，落实了林改办工作人员，制定了林改工作方案，落实了工作任务、工作责任，筹措了工作经费，开展了调查摸底、宣传发动、培训学习、外业勘界、纠纷调处、内业整理、材料审核、登记发证等工作，据统计，2009年，柳州市财政下拨林改工作经费410万元，各县区自筹林改工作经费774万元；各县区发放“给农民朋友的一封信”、林改宣传手册等宣传资料76万多份，制作林改宣传标牌、张贴林改宣传标语10862块、条，出版林改简报86期；共举办各级林改培训班1131期，培训人员46670人次；共调结林权纠纷案件2209起；柳州市全年完成林改勘界面积28.44万公顷，林改发证面积20.03万公顷，均超额完成自治区下达的计划任务。2.3柳州市林地基本情况

据森林资源二类调查结果，全市土地总面积为180.9万公顷，其中林业用地面积124.1万公顷，占总面积的68.6%。森林 面积为112.5万公顷（含灌木林），活立木蓄积4918万立方米，2009年森林覆盖率为61.2%。在森林面积中，纯林73.4万公顷，混交林4.16万公顷，竹林5.27万公顷。按主要林种分：用材林65.2万公顷，占57.8%；防护林37.98万公顷，占33.6%；经济林9.45万公顷，占8.4%。在有蓄积的用材林分中，按主要树种分：杉木27.7万公顷，占48.3%；松树18.8万公顷，占32.8%；阔叶树10.2万公顷，占17.8%。我市的森林面积和活立木蓄积量的总量均排广西前列，其中，杉木、油茶居广西第一，毛竹居广西第二。

三、柳州市林改存在的问题

2009年，我市开始集体林权制度改革，时间紧，任务重，在工作的推进过程中，林改工作人员对林改政策、方法均存在摸索、理解、把握的一个磨合过程，再加上各地情况的不尽相同，大家对政策的理解把握也不尽相同。柳州市在一年的集体林权制度改革工作过程中出现很多问题。

3.1 部分县区主要领导不够重视，没有形成合力。

2009年，柳州市开展集体林权制度改革以来，由于部分县乡主要领导的不够重视，导致柳州市集体林权制度改革进展缓慢，工作不到位，没有形成一定的合力。

3.2 宣传不到位，没有形成舆论氛围。

2009年开始之初，柳州市启动集体林权制度改革工作，但是由于面对这个新事物，很多人在观望，不敢先去去吃螃蟹，导致宣传舆论跟不上，除了林改试点县鹿寨县大张旗鼓搞林改以外，其他县区还是处于观望态度，没有从宣传上形成舆论氛围。3.3 技术力量不足，林改工作推动举步维艰。

由于2009年，是全国森林资源 “二类”调查之年，我市相当一部分技术力量投入到“二类”调中，分散了很大一部分技术力量，加上我市集体林地面积1600多万亩，时间紧，任务重，技术人员缺口比较大。

3.4 各部门没有形成合力，林业部门孤军奋战。

2009年，我市林改初始开展，林改涉及的业务繁多，需要各部门协同合作，发改、财政、档案等相关部门协调合作，是整个社会的事情，是一项大改革。但是2009年林改工作，柳州市整体没有形成合力，很多领导干部没有认识到林改的社会历史意义，以为只是林业部门搞的事情，没有形成有序、多部门联合有序的推进工作局面。

3.5 农村外出务工人员多，为推进工作增加难度。

大部分林农外出务工，未能及时返乡参与林改工作，对林改 摸底调查、村组方案制定及勘界工作带来了困难。村民小组外出农户数超过全村民小组农户数的三分之一，外出农户无法联系回乡参加林改也不作授权委托，导致村民小组农户代表不足全村民小组农户代表数的三分之二。同时，由于群众对林改的目的意义认识不到位，认为改不改都一样，再加上集体林地交通条件很不方便，附近没有水源，还有现今很多农民都外出务工。要让地利用起来，必须有很大的投资，花费足够的精力。农民们就没有敢想在这样的地上投资，这次林改分下后，也就没有什么想法和打算。因此，参与配合林改工作的积极性不高，从而出现召集村民开会难，外业勘查无人到现地的情况。

3.6 林改质量参差不齐，影响林权证的权威性。

由于各县区的集体林权制度改革推进方式和技术力量都不一样，部分县区为了完成任务，存在赶进度，不重视质量的情况。3.7 林业“三定”历史遗留问题多，留下许多后遗症。我市落实林业“三定”时的确权颁证工作较粗放。责任山和集体统一经营的集体林地相当部分都没有颁发林权证。自留山颁发了林权证，但也存在发证时不勘界，“指山为界”，四至不清；有的虽勘界，但面积没有实测，而按习惯面积填写；有的林地无证或证地不符；有的只登记、不发证；有的发证到村、未再到户。林权档案不健全或散落、遗失较多。发证后林地林木资源发生了 7 变化，但林权变更登记和换发证工作未跟上。由于上述原因，我县集体林法定产权关系仍不明晰，使得林权纠纷调处、权益保护、采伐申请、林权流转和抵押贷款等都带来困难或留下后遗症。3.8 宗地面积过小。

宗地面积以亩为单位，保留小数点后1位，宗地面积不足0.1亩的，保留小数点后2位。我市的集体林地平分之后的各宗地很小，很多不足0.1亩。外业勘界时所用的地行图为1：10000，不足0.1亩的宗地很难上图。使外业的勘界的难度大大加强。

四、解决办法

4.1 要加强领导，确保改革顺利推进。

各级党委政府要充分发挥领导核心作用，切实加强对林改工作的组织领导。市、县、乡、村都要成立改革领导小组，实行主要领导负责制，层层落实领导责任，将林改工作纳入政府年度目标考核体系，层层签订林改目标管理责任书，为改革提供强有力的组织保障。各级党政一把手，要把林改抓在手上、放在心上，认真谋划，正确引导，亲自部署，亲自检查，确保林改积极健康推进。

4.2要广泛宣传发动，营造良好改革氛围。

全面推进林改，需要全社会各方面的共同行动。各地要高度 重视舆论宣传工作，充分运用各种媒体和宣传工具，采取多种手段和群众喜闻乐见的形式，广泛宣传中央《意见》的重大意义，宣传党的兴林富民政策，提高全社会对林改的认识。要通过宣传，统一思想，提高认识，消除干部群众的疑虑，使广大农民和乡村干部了解改革、支持改革、参与改革。要宣传好试点地区的好做法、好经验，通过典型示范，引导和推动全省林改工作。 4.3要加强业务培训，提高工作水平。

林改比耕地改革情况更复杂、任务更艰巨、要求更细致，需要有一支政治素质高、业务能力强的干部队伍作保证。各地要切实加强对领导干部、工作人员包括村基层干部的培训。要本着因地制宜、注重实效、提高能力的原则，采取多种形式逐级开展专项培训。要通过培训，使从事林改工作的业务骨干和各级领导干部熟练掌握有关方针政策和法律法规，熟悉工作程序和质量要求，把握政策界限，明确目标任务，提高工作能力。为了推进我市林改工作，2009年，柳州市林业局在《柳州日报》公开登报招聘了一批技术人员，培训合格后，分到各县区进行林改工作，还从全市各县区林业部门、林场抽调技术人员支援试点县鹿寨县的林改工作，三江县从中南林业大学邀请了十几个大学生来进行林改工作，这些都是一些好的办法。

4.4要搞好部门配合，努力形成林改的工作合力。

林改是一项十分复杂的系统工程，涉及到多个部门，任何单位工作措施不落实，支持政策不到位，都可能导致改革出现问题，甚至止步不前。各有关部门要高度重视，积极参与、主动支持改革。在党委政府的统一组织领导下，各司其职，密切配合，通力协作，努力形成改革工作合力。林业部门要认真履行职责，当好参谋和助手，争取各方支持。财政部门要将林改工作经费纳入年度财政预算，积极筹措资金，保障经费到位。新闻宣传部门要加强舆论宣传，努力营造有利于改革的社会氛围。各级纪检、监察机关要建立林改监督检查制度，加强对林改的监督检查工作，确保林改的顺利进行。 4.5抢时机，促进工作进展。

要充分利用好清明、春节等农民工返乡的有利时间，推进林改工作。农民群众是改革的主体，要做到改革的政策让农民明白，改革的全过程让农民参与，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。坚持平等、自愿、有偿、互利、稳定的原则，引导和规范集体林权流转，切实保护好农民的利益，把握好“农民得实惠”这个根本。

4.6要抓好督促检查，确保改革质量。

各级党委政府要组织精干力量，深入林改第一线，逐级开展 督导检查。各级领导要亲自参与，分片督导，把好每一个环节的质量关。要把好民主决策关，确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权；要把好政策落实关，依法维护农村集体经济组织的每一位农民平等享有林地承包的权利；要把好勘界操作关，林业部门要派出技术人员深入一线，现场指导农民进行勘界，确保四至清楚；要把好确权发证关，林地林木勘界确权后，要履行法定程序，及时进行林权登记，依法核发全国统一式样的林权证；要把好档案资料关，做到有据可查、有字为证。在推进林改过程中，要坚持质量第一，进度服从质量，经得起历史检验。4.7保持政策连续性，稳妥处理历史遗留问题。

对于“三定”时期德遗留问题，在改革过程中既要鼓励探索创新，又要尊重历史，注意保持政策稳定性和连续性。妥善处置历史遗留问题，认真解决山林权属纠纷，积极化解相关矛盾。林改是一场“山定权、树定根、人定心”的改革，这“三定”最重要的是“人定心”。我们要坚持稳定压倒一切，把确保林区社会和谐稳定贯穿于林改工作的全过程，认真做好林改工作的矛盾纠纷调解工作。各级党委、政府和林业工作部门要从有利于林区稳定、有利于解决问题的角度出发，讲究工作方式方法，善于做耐心细致的思想工作，做到重证据、摆事实、互调换、讲感情。要充分发挥老村干、老党员、老户主的作用，通过干部带头、党员示范，推动矛盾问题的解决，切实把各种矛盾纠纷消除在山上、处理在现场、落实在村组，做到组内纠纷不出组、村内纠纷不出村、乡（镇）内纠纷不出乡（镇）、县内纠纷不出县。同时，要建立应急机制，有效防止恶性群体性事件的发生，切实维护林区社会的和谐稳定，以稳定的社会环境，确保林改工作顺利进行。4.8创新工作方法，联户发证。

针对宗地较小的地块，在尊重农民意愿的前提下，可以进行联户发证。