重大自然灾害中档案应急管理机制研究

档案是不可再生的文献资源, 频发的重大自然灾害对档案造成的毁灭性破坏引起了全球相关组织和国家档案局领导的高度重视, 因此, 建立档案应急管理机制, 提高档案容灾及备灾能力, 逐步实现重大自然灾害中档案的安全保护具有重要的现实意义。

一、重大自然灾害及其危害

(一) 重大自然灾害。

“自然灾害”是指在相对广泛的范围内, 由自然原因引起的, 人类、物质或环境超出社会自身资源应付能力的破坏和损失并由此导致社会功能严重毁坏的事件。我国是世界上自然灾害发生最为严重的少数国家之一, 常见的自然灾害主要包括地震、海啸、泥石流、火灾、台风、洪水等。“重大自然灾害”是指满足以下至少一种条件的自然灾害: (1) 至少10人死亡; (2) 造成100人以上受灾; (3) 启动国家应急响应; (4) 呼吁国际援助。

(二) 重大自然灾害对档案的危害。

自然灾害的种类和等级决定着对档案的危害程度, 一般而言, 火灾对档案的破坏性最强, 其危害往往是毁灭性的;水灾主要包括洪涝灾害和潮灾, 档案载体长期受水浸泡或处于高湿环境, 容易浸湿、受潮而粘连、发霉, 其字迹、寿命都将受损, 甚或失去保存利用价值;地震则会埋压、机械性损伤档案, 还可能引发火灾或水灾等次生灾害, 导致已损毁档案受到二次伤害。此外, 发生于我国北部干早地区的沙尘暴灾害、沿海地区的台风灾害以及山区的滑坡泥石流等继发性地质灾害都会对档案造成严重破坏。

二、档案应急管理中存在的问题

我国各级档案管理部门基本都能按照档案设施、设备的相关要求进行管理, 并制定相应的应急预案。但频发的各种重大自然灾害暴露出我国档案部门在实际开展档案应急管理的过程中仍然存在一些问题。

(一) 应急预案流于形式, 缺乏可操作性。

档案部门应根据自然灾害的灾种和等级制定完备的应急预案分级机制, 以便在档案保护和抢救时有所侧重、主次分明。然而, 目前档案部门编制的应急预案流于形式, 实际存放档案时未将重要、珍贵档案集中存放, 安全分级与风险等级评估机制不健全, 重原则性陈述、轻操作性细则, 脱离本单位实际, 内容空洞, 相互抄袭, 而应急预案分级机制是否完备直接影响着应急预案的操作性。

(二) 应变能力较弱, 缺乏应急演练。

应急演练的目的就是“临大事而不乱”, 提高工作人员的应急处置意识和能力, 确保应急预案的实施效果, 最大限度地确保档案的安全。但仍有不少档案部门的应急预案管理“纸上谈兵”, 不重视定期应急演练, 而应急演练与应变能力是紧密相关的, 应急演练不足势必导致应变能力较弱, 以致在档案应急处置实践中缺乏协作、效率低下, 贻误抢救时机。

(三) 人员责任感不强, 缺少完善的绩效考核机制。

实践证明, 绩效考核与激励机制不仅有利于应急管理的业务分工与职责明确, 而且可以保证公平和效率, 有效提高工作人员的积极性和责任感。现实情况是, 档案部门制定的应急预案中缺乏应急绩效考核机制, 考核指标界定模糊, 难以对工作人员进行绩效评估, 从而陷入“干与不干一个样”“干好干坏一个样”的怪圈。

(四) 应急保障能力不强, 缺乏经费投入。

应急预案管理需要从人力、物力、财力等方面构建保障机制, 以增强档案部门应急管理工作的外部保障能力。然而, 档案本身具有公共服务属性, 档案部门运转和应急预案管理的经费投入主要依靠财政拨款, 资金运作方式单一, 没有建立起多渠道的资金投入机制。因此, 档案部门普遍面临投入不足、资金短缺、技术落后、物资短缺、设备老化等问题, 致使应急培训和演练受到影响。

三、重大自然灾害中档案应急管理机制

根据自然灾害的发展周期, 档案应急管理机制的建立也要从事前预防、事中应急响应、事后恢复3方面着手。

(一) 建立灾害事前防御体系。

面对重大自然灾害, 完备的预警体系、法制和应急预案是化解危机的基础, 因此, 档案部门首先要做好灾害前的防御准备, 建立完善的预防、预警、预案体系。

重大自然灾害中档案的预防工作包括档案馆建筑的防灾设计、重要档案的异地异质备份、必要设施设备的配备、法律体系的完善、应急文化和应急意识的形成等几个方面。

重大自然灾害中档案的预警体系包括一套完善的档案, 应急预警系统应包括预警信息采集、预警信息分析、预警决策制定、组织发布或取消预警四个流程。各级档案部门要及时收集危机信息, 并做出分析, 定期向上级主管部门汇报档案危机信息分析情况, 提出决策建议, 报国家档案局审批, 以决定组织对外发布或宣布取消预警。

重大自然灾害中档案的应急预案是成功处置各类应急事件的前提和基础, 汶川地震后, 国家档案局出版的《档案馆防治灾害工作指南》对应急预案的制定和主要内容都作出了详细规定, 严密、有效的应急预案有利于提高应急决策的效率和有序性。

(二) 做好事中应急响应工作。

重大自然灾害的应急响应是档案部门从预警信息发布开始, 有效启动应急预案至灾害结束对灾难的应对处置过程。重大自然灾害发生时, 保护档案安全, 化解危机是当务之急, 档案主管部门要成立领导工作机构和应急指挥中心, 采取正确的应急响应措施, 落实应急救助的各项工作, 才能确保档案安全, 将损失减到最低。应急响应的主要流程和应急措施有:首先, 灾害发生时, 要及时报警。档案应急指挥中心应迅速组织救援行动, 并与有关主管部门进行信息沟通。其次, 适时启动档案应急预案, 主动控制危机, 按相应的组织指挥程序展开抢救, 为保证预案的科学性, 档案危机应急预案应根据实际情况的变化及时调整和更新。然后, 抢救人员和档案, 消除恐慌情绪和从众效应。控制危险源, 防止发生次生和衍生灾害。在档案应急抢救期间, 应及时组织人员对灾害事故造成的受损档案进行抢救。以利于灾后受损档案的修复和治理。

(三) 完善事后受灾档案的抢救修复事项。

档案的抢救修复是指重大自然灾害即将结束之时, 利用各种措施和资源对档案及档案馆舍进行恢复和重建的过程, 直至档案馆舍及档案工作恢复原状。

首先, 应对档案的受损程度、范围及潜在危险等情况进行灾情统计和调查评估, 了解灾害破坏的性质和严重程度, 为下一步制定抢救方案及修复重建工作提供依据。其次, 确定抢救修复对象, 并进行重要性排序, 有针对性地进行灾后抢救和修复。然后, 根据档案受损的具体情况, 制定适宜的抢救修复计划。抢救方法应视现场具备的物资、设备等条件而定。此外, 还应对受损的档案建筑进行维修加固和修复重建。