城市灾害应急管理

2024-05-29

城市灾害应急管理（共6篇）

篇1：城市灾害应急管理

城市灾害应急管理

自然灾害、意外灾害、重大疫情、人为破坏……在城市越来越多地遭受着各种各样的灾害同时,我国许多城市却缺乏对突发灾害的有效应急体系,城市安全受到严重威胁。当前我国城市灾害应急管理迫切需要强化,我国城市遭受各种灾害威胁日趋严峻。在民盟中央举行的2003年城市灾害管理专家论坛上,民盟中央常务副主席张梅颖说,统计表明,我国有70%以上的大城市、半数以上的人口,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。但目前城市应对灾害打击的能力却十分脆弱,遭受灾害的损失也越来越重[1]。张梅颖指出,“目前全国有639个城市有防洪任务,但达到国家规定防洪标准的城市仅占其中的27%。灾害损失比GDP增长得更快。”中科院院士陈颙指出,“由于城市对交通、供水、供电、通讯网络等设施和系统的依赖程度日益增强,城市中人口和财富的高度集中,使城市遭遇灾害时更具易损性。”我国正经历着持续的经济快速发展和高速的城市化进程,目前城市化率已达到30.4%,隐性城市化率已达到40.3%。城市发展将进入快速增长期,但我国城市遭受灾害威胁的形势却十分严峻。因此,加强城市灾害应急管理建设,已经成为推进城市化进程的重要战略任务。目前许多城市对于各种灾害的防御和管理大多是垂直方式,缺少统一的协调体制。迫切需要强化和完善城市灾害应急管理体制,研究制定综合的灾害应急管理战略和专项灾害应急管理的战术预案,加快紧急状态立法进度,从根本上提高城市抵御灾害的能力。1 城市灾害应急管理

1.1 城市灾害紧急事件

城市灾害紧急事件是指由于发生不可控制或未加控制的因素造成的,对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。导致城市灾害紧急事件的因素很多。例如,大风、暴雨、地震、瘟疫等自然因素产生的灾害,以及人为或技术原因造成的灾害隐患,如交通灾害、化学灾害等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧,又使现代城市产生了一些附加灾害:（1）新能源新材料带来的隐患,如燃气、电器、装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒;（2）现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。城市气候引起热岛效应、高层建筑内的烟囱效应、空气污染等。

1.2 应急管理定义

应急管理是指为了应对突发事件、紧急事件进行的一系列有计划有组织的管理控制过程,有效地预防和处置各种突发、紧急事件,针对突发、紧急具有破坏力事件采取预防、响应和恢复的活动与计划。最大限度地减少突发、紧急事件的负面影响。主要目标:预警紧急事件,应急救援,控制城市灾害发生与扩大;减少损失和迅速恢复正常状态。由于应对紧急事件需要政府采取与常态管理不同的紧急措施和程序,超出了常态管理的范畴,所以应急管理又是一种特殊的政府管理形态,即非常态管理。在应对紧急事件的过程中,政府因其责任、地位和能力之所在,必然要发挥主导作用,不仅要组织动员各种力量和资源共同应对危机,而且要统一指挥、协调、处置各项应急事务。

1.3 城市灾害及应急管理特征

（1）灾害紧急事件的突发性

各类城市灾害紧急事件尤其严重的城市灾害都具有突发性,有些突发事件没有任何先兆,一旦触发,迅速蔓延扩大,甚至失控。如有毒有害、易燃易爆危险物质泄漏可能在很短的时间内发生,而且往往伴随着火灾或爆炸。应急指挥决策人员应该清楚必须在极短的时间内做出应急反应,在造成严重后果之前采取各种有效的防护、急救或疏散措施,一旦发生严重的事故,留给应急准备的时间是非常有限的。应急救援中经常会出现的意外因素包括:气象条件变化,虽然通过预报有所了解,但天气变化的剧烈程度,尤其是局部地区小气候,较难以预测。制定计划与行动方案时必须考虑气象变化,灾害发生时天气情况往往与预测有较大的差距,给应急指挥调度带来困难。洪水、飓风、地震、泥石流、山体滑坡重大特大灾害突然发生后,应急救援可能出现难以克服无法想象见的困难,直接导致交通中断、通讯受阻,救援力分散,应急救援物资短缺,灾害损失无法估量。

（2）灾害后果严重性

城市灾害紧急事件发生概率较小,后果比较严重,尤其是造成广泛的公众影响。应急处置稍有不慎,就可能改变事件的性质,波及范围迅速扩展,导致混乱和冲突失控,人员伤亡与财产损失扩大,迫使应急响应升级。在严重灾害事故条件下,公众情绪激动,心理恐慌,有时会采取一些不理智的冲动行为,而且一旦发生后,形势变化十分迅速、复杂,事态极难控制。如果缺乏考虑群众心理变化趋势和组织准备,不但影响指挥决策系统的正常运行,而且可能造成灾害现场失控。有可能像多米诺骨牌一样形成连锁反应,导致其他更严重的灾害紧急事件发生,形成一连串的灾害紧急事件链。如地震后导致的房屋倒塌、交通线中断、各种生命线系统损坏、火灾爆发、传染病等。历史上的武汉、扬州,就曾因暴雨、高温造成涝灾,给居民造成了重大损害。在没有建立应急预案和没有开展过应急培训演习的地区,一旦发生严重的事故,公众的第一个反应往往是无方向地盲目行动,以求迅速脱离危险区。处于惊恐中的公众,很难针对事件的性质采取有效自我防护措施。必须坚决果断采取应急措施,防止事态扩大。从客观上说,紧急事件造成的后果对社会秩序和经济发展有很大的负面影响,会给人民生命财产造成巨大损失,破坏生态和人类生存环境,乃至引发社会和政治的不稳定。随着全球化、城市化、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响,紧急事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大,对政府和社会构成重大挑战。必须实施有效的应急管理应对挑战、战胜挑战。

（3）应急管理复杂

城市灾害紧急事件影响因素与演变规律的不确定性和多变性,参与应急救援的单位来自不同部门,在沟通、协调、职责及文化等方面都存在较大差异,是应急指挥关注的首要问题。公众的反应能力、心理压力等突发行为极为复杂,并要对其引发的各种情况做出足够的估计。大多数灾害事件的影响因素、演变过程和后果估计都十分困难,火灾、爆炸时大量的有毒有害物质泄漏,伴随着建筑倒塌、交通堵塞等情况,将增大环境的复杂程度。有毒有害物质不仅浓度高,数量大,扩散可能持续数小时,甚至几天,被污染的对象包括空气、水域、地面、植物、食物等,而且污染的形态、程度不一,增加了救援难度。应急协调也应受到关注,特别是当来自不同部门、辖区和专业的救援力量共同参与一个或多个不同阶段的应急救援活动时,指挥决策系统会面临严重挑战。我国应急管理现状分析

建国以来,在党和国家的正确领导下,针对城市灾害紧急事件的应急处置开展了大量的工作,各个部门、行业和地区都不同程度地建立和形成了一些应急处置的组织机构和力量。初步形成了消防、矿山、海上搜救、核事故和化学等专业应急指挥机构和救援队伍,发挥了不可估量的作用。然而,在应急管理以及应急救援综合协调能力上矛盾仍十分突出,主要表现在以下几个方面:

2.1 应急管理基础薄弱

我国多数地方与部门没有明确的应急管理机构,缺乏统一规划、监督和指导。各部门各自为政,应急管理水平参差不齐,导致资源配置上的浪费,而地方各级人民政府之间应急管理体系相互孤立,无论从经费、人员,还是救援体系的建立和管理上都存在缺陷,有的既使建立了一些应急管理组织,但是应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应体制等缺乏行之有效的管理,没有建立有效的技术支持体系,缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业人员

与培训合格的志愿人员。

2.2 应急装备落后和数量不足

应急装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题,既使是公安消防部队,在相当一部分的城市也存在应急装备数量不足的现象,更不用说配备针对性强的、特殊专用的先进救援装备。在矿山和化学事故应急管理中,企业救护队和消防队扮演着非常重要的作用,但应急人员普遍缺乏专业素质,应急装备和消防控制系统及消防器材的投入较少,缺乏有效的维护,一旦发生重大事故,抢险救援方法相对落后,很难有效发挥应有的作用。

2.3 应急指挥职能不协调

应急指挥决策在应急救援中起着非常关键和重要的作用,在应急救援过程中,必须赋予现场指挥人员更大的决断权。应急指挥关键在于信息的传递,下级指挥决策人员能否正确执行上级指挥员的决策意图,在灾害现场处置中非常关键;尤其在灾害应急初期,信息传播速度、准确性对应急指挥决策的效果有直接的关系,一个错误的信息可能直接导致灾害的性质和应急救援的方向,甚至失控。城市重特大灾害紧急事件,尤其是涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大城市灾害紧急事件发生时,仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限;而临时组织应急管理,应急救援力量来自多个部门,各部门往往针对自身可能出现灾害紧急事件的特点组建相对独立的应急救援组织力量,在指挥和协调上容易局限于狭隘的专业范围,往往存在职责不明、体制不顺、针对性不强等问题,应急指挥职能不协调,难于协同作战,指挥决策人员责任不够清晰明确,上下级之间的隶属关系,包括同级各个部门之间的信息传递沟通,都存在不同程度上的障碍,无法形成相互统一协调指挥的管理决策体制;急需建立统一的灾害应急指挥决策系统,解决目前的混乱状况。

2.4 应急法制基础不健全

我国现行宪法没有重大灾害事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发紧急事件的处理依据,缺少统一的紧急状态立法。导致出现紧急状态后,政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清,行使权利与履行职责的程序不明,各种应急措施不到位。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的,规范性不强、效力不高,相互之间缺乏衔接、甚至存在矛盾,不利于有关部门工作之间的协调与配合。城市灾害应急管理体制存在的主要问题

3.1 城市灾害协调机构不够集中

我国城市缺乏具有一定综合性质的城市灾害领导或协调机构。目前我国的灾害应急管理基本上是分类别、分地区、分部门,根据灾害产生、发展和结束的各个环节,各职能部门分别管理[2]。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用,在一般的城市灾害应急管理中体现出较高的效率。如有些城市先后建立了抗震救灾委员会、防汛指挥部、防火安全委员会等。但这仅仅是基于单一灾种的简单合成,在多种灾害同时爆发时很难发挥作用。随着经济技术环境的快速发展,灾害与社会经济系统相互作用的方式越来越复杂。而由于管理体制上部门间责权关系的不对称,必然导致各灾种的领导机构之间、各灾种管理部门之间的责任模糊。

3.2 缺少统一的灾害应急指挥决策系统

城市应急中心太多,报警中心以及报警号码太多是造成公众报警知识缺乏、报警不方便的主要原因,日常受理公众报警求助的应急中心有:公安

110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约20多个。没有“权威、统一”的应急中心,这些中心大多按政府的职能部门或行业划分,无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上,彼此独立、不统一。灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生,往往延误救援。根据调查,在灾害现场,由于多名高层领导的出现,导致救援现场指令声不断,使得专业救援者

不知所措。北京市的应急救援组织有多家,指挥中心众多。救援机构涉及供电、供气、消防、治安、交管、医疗救护等多个部门,没有形成统一的指挥中心和指挥系统。由于各专业防灾减灾组织、救援系统所属部门不同,体制机构不同,平时缺乏有效沟通和协调,网络不能互连、资源不能共享,资源、信息的整合在短时间内无法快速实现,一旦发生城市灾害紧急事件,很难快速协调,造成应急现场处置效率较低。在灾害紧急关头,指挥决策层缺乏强制有力的指挥决策系统,很难下达指挥意图。除灾害自身的复杂性外,参与应急救援单位的数量、管辖范围和专业特点,决定了应急指挥的复杂程度。在应急救援行动中,参与的单位很多,专业分类繁杂,如果协同搞不好,既不能高效地完成总的任务,又难以有效地完成各单位承担的局部任务。一旦出现指挥疏漏,协作不力或配合不紧密,某一细节发生阻碍,就可能对全局产生不利影响,就有可能在某一时间、地点产生混乱局面,增大不必要的伤亡或损失,所以必须加强应急指挥的协调功能。

3.3 保障体制不健全

缺乏物资储备和资金保障,防灾技术、设备、物资和力量处于相互分割的状态,救援能力严重不足,非工程建设问题薄弱,立法不健全,安全意识、保险意识薄弱,心理防御能力明显不足,基本停留在以政府为主的行政管理层次上,各种民间的非政府组织、社会慈善救援机构建设十分薄弱。难以充分调动非政府组织、企业等社会力量参与灾害管理的积极性;政府变成一个纯粹的行政管理机构,普遍存在重经济、轻防灾。

3.4 防灾减灾资源缺乏合理有效配置

城市防灾应急基础薄弱,防灾减灾投入相对较少,欠帐多,减灾队伍结构还不合理,救援力量没有按照专业化要求配置。由于救灾工作的特殊性,尤其是新灾种不断出现,迫切要求专业化的救援队伍。而目前除了消防队伍外,其他专业救援力量还比较薄弱。群众性的救援力量也没有很好地组织。城市灾害方面的专家学者对灾害研究的积极性尚未充分调动起来,必须组建专业化较强的科研院所,培养防灾减灾专业人才,从事应急管理、应急指挥决策、应急救援工作,而目前大部分都是从其他非专业的管理和技术人员选调过来从事应急管理和技术工作,缺乏坚实的理论和实践经验支撑。防灾减灾研究力量还处于起步阶段,和国际先进国家相比还存在一些差距。城市灾害应急管理体制解决对策

4.1 构建统一的城市灾害应急管理体制

构建统一的灾害应急管理指挥、协调体制,加强组织机构建设,加强中央政府对重大紧急事件预防和处置的统一指挥协调职能。当前,城市灾害应急管理存在以部门为界实施应急管理。对于一些规模大、范围广的灾害,仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足,需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势,尤其是在统一指挥调度方面,各部门、各地区之间的相互协调指挥。必须从全社会的高度认识灾害应急管理,城市灾害应急涉及医疗救护、交通运输、物资储备等各个方面。特别是在灾害突发的初期,在信息分析、资源调配等方面很难做出迅速有效的应急响应。我国应该借鉴国际上一些国家的经验,成立统一的管理部门,集中资源,以应对城市灾害紧急事件。美国拥有世界最发达的城市灾害应急管理体制,由27个政府部门组成了联邦反应计划和响应计划。包括灾害识别与防御、培训与演练等17个方面、56个要素、1040个指标,构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急系统,这为我们提供了有益借鉴。

4.2 建立应急管理机构

应急管理机构是政府在紧急状态时期统一指挥应急工作的领导机关。河北理工大学灾害与城市经济研究所常务副所长王绍玉[1]提出“我国加强城市灾害应急管理体制建设,需要建立一个跨越目前部门限制的专门机构,统一管理灾害的预警、应急调度、物资储备等各项事

宜。”统一标准、规范,实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享,建立统一的城市应急协调指挥中心,尽可能扩展系统的覆盖范围。在美国,政府应急机构是美国联邦紧急事务管理局,在俄罗斯是俄罗斯联邦紧急状态委员会。我国没有专门的紧急状态管理机构,出现紧急状态后,例如SARS危机中,就出现了政府与社会成员、中央与地方政府的责任不清,行使权力与履行职责的程序不明,不能全面、及时、准确收集信息,应急措施不到位等问题,未能形成反应迅速、指挥统一、责任明确的整体应对体制,影响了及时有效地应对紧急事件。改革现有国家灾害应急管理体制,撤销国务院抗灾救灾领导小组、国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火总指挥部、国家抗震救灾总指挥部、重大工业灾害国家救灾总指挥部、安全生产监督局等,成立国家紧急状态管理总局,由国务院副总理或国务委员兼任总局局长,该总局为国务院直属机构,是国家管理和处理紧急状态的最高指挥和协调机关。在省、自治区、直辖市和地级以上城市设立紧急状态管理局,由省长、自治区政府主席和市长兼任紧急状态管理局局长,实行中央垂直领导。

4.3 充分发挥各级政府效能

发挥政府在城市灾害应急管理中的主导作用,首先设定全社会灾害管理的总体发展目标,制定科学的综合防灾减灾规划,建立与社会经济发展相适应的灾害应急管理体制,综合运用工程技术以及法律、行政、经济、教育等手段,全面提高城市灾害应急管理能力。其次要从城市社区抓起,建立多层次的城市灾害管理和救援体制,科学地制定应对城市各种紧急事件的应急预案,强化城市重点灾害源的管理,保证城市灾害应急管理目标的实现。在关注地质灾害、气象灾害、生态环境等灾变的同时,要特别注意城市信息灾害、恐怖袭击灾害、经济恐慌灾害等新的灾害源,把城市灾害应急管理的重点放在综合灾害的防治上。

4.4 编制应急预案,完善应急预警及快速反应体制

编制应急预案将有助于进一步明确政府各部门的应急管理责任,最大限度地整合资源,构建合理的应急预警及快速反应体制。建立健全应急救援通信、信息、培训演练、技术支持、物资与装备储备等保障系统;建立健全灾害应急救援管理、决策、指挥、响应体制,保证应急救援工作有序、高效进行。在灾害发生初期,必须第一时间在现场采取果断措施,及时控制现场,尽快启动应急预案,迅速控制灾害发展,恢复社会秩序。做到反应快速、责任明确、有章可循。及时确定应急响应的级别和程序。如果省级政府有能力应对灾害事件,就应当由其负责组织应急处置,中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助,省级政府感到无力对付或规模较大时,再升级到由中央政府负责组织应对;对跨部门、跨省区的重大紧急事件,直接由中央政府负责组织应对。发挥政府在应急管理的预警、监控和快速反应的积极主导作用,最大可能地调动吸纳各种社会力量、资源共同应对危机,形成社会整体的紧急应对网络。2005年1月国务院常务会议审议并通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。明确规定,政府部门办公厅在城市应急联动系统建设中担任主体地位,由各级政府办牵头建设并实施,政府行政主管兼任城市应急联动系统总指挥。该预案在体制上打破原有部门间的条条框框限制,有效整合现有应急资源,促进110、119、120、122四合一,避免以往因信息不能互通导致诸多悲剧发生的情况。浙江、海南、河南等省也颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。2004年北京、广州、深圳等地开始建设应急联动系统。北京大学计算机系王文俊博士说,中国有几百座城市,不同城市有着不同的需求和规模,有的城市以防洪为重点,有的城市重点防地震,还有一些城市存在社会治安问题等,如北京、上海每天的接警量（包括119、110、120及122等）达到4万人次以上,而一个中小城市,可能每天的接警量只有几十个,另外,中西部和沿海发达城市相比,接警量也有区别,需要根据不同城市的不同状况来设计系统。

4.5 构建城市灾害应急管理信息系统、监控系统

建立和完善城市应急监控系统,及时将城市灾害现场信息通过局域网反馈到应急指挥决策中心,采用专家系统、计算机智能控制技术迅速作出决策。2005年11月13日下午1时,中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,严重污染了松花江,哈尔滨度过了为期4天的大停水,这在哈尔滨建城史上尚属首次。在国家环保总局召开的全国环境污染事故应急电视电话会议上,环保总局副局长王玉庆用嘶哑的嗓音多次重复着遗憾:在这次松花江污染事故中,正是由于吉林省环保局信息传递不力,错过了将污染事故控制在萌芽状态的机会。

4.6 加强灾害应急法制建设

建立健全灾害应急法,构建城市紧急事件的法律、法规体系。包括国家层次的灾害应急管理基本法、部门层次的灾害应急管理行政法以及地方性的灾害应急管理法规和条例三个层次。修改现行法律和法规中不适应灾害应急管理的内容,有效配置城市应急资源,不断强化城市灾害应急管理能力。目前我国的灾害应急法中:《突发公共卫生事件应急条例》主要应对各种突发公共卫生事件。《地质灾害应急法》主要规定了地震应急管理方法。《核电厂核事故应急条例和处理规定》主要规定了核事故应急管理方法。《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》主要规定了防洪应急管理方法。《中华人民共和国气象法》规定台风应急管理方法。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中规定了环境灾害应急管理方法。《中华人民共和国矿山安全法》规定了矿山安全事故应急管理方法。灾害应急法还需要在今后的实践中不断修改和完善,急需加强有关立法工作。结束语

城市灾害应急管理体制在灾害防御、管理和控制中起着非常关键的作用,应急管理是城市公共管理的重要组成部分;灾害应急管理是城市管理决策者的基本职责,各级决策者都负有不可推卸的应急管理责任,进一步明确各级政府管理决策者的领导责任和相关部门的监管责任,建立健全城市灾害应急管理体制。随着我国加入WTO与世界先进工业化国家的交流日趋增加,国外先进的应急理念必然会改进我国应急管理的相对滞后状况;如何构建和完善城市灾害应急管理体制以及如何建立灾害监测预警系统和应急救援体系等一系列的重大理论和实践问题,已经成为当前政府公共管理科研人员和管理决策者的历史使命。只要坚持以人为本,尊重科学,尊重事实,以人民的幸福、健康为最高目标,就一定能提高城市灾害应急管理水平。城市灾害应急管理体制的建设与发展是一个不断创新的过程,坚持可持续发展的道路。提高灾害应急管理整体防御能力,加强各级政府管理决策人员的责任心。加强防灾减灾宣传教育,提高防灾减灾意识和素质;设立灾害应急管理的统一机构,通过立法赋予较大的指挥、协调、管理权力,并建立分级应急管理和预案,加快灾害应急法规体系建设;运用计算机通讯技术现场指挥决策改进应急管理决策水平。只有这样才能扭转城市重特大灾害多发的被动局面。越来越多的管理决策人员认识到应急管理体制的建设和发展对城市防灾减灾具有非常关键和重要的意义。本文应篇幅所限就城市灾害应急管理体制进行了一些思考,希望对提高城市重大特大灾害紧急事件应急管理水平有一定的借鉴。

篇2：城市灾害应急管理

瑞典灾害管理以民防为主。自1944年瑞典民防法通过以来，瑞典民防建立了三个基本体系，即：控制和报警体系；防护和疏散体系；防灾救援体系。

瑞典民防局，是瑞典民防系统防灾的中央，除一般民防事务外，主要研究制定国家及防灾救援应急预案。从防灾及军事上，可将瑞典分成6个地区，每个地区又包括2个或2个以上县，每县均有民防局，作为一级防卫单位，有自己的报警、防卫及疏散体系。（中国国防报）

日本快速应对新潟地震灾害

日本新潟县中越地区23日发生里氏6.8级大地震，造成了巨大的人员伤亡和财产损失，有近10万人在各种避难所避难。

田吉隆为首的由有关省厅局长级官员组成的“非常灾害对策本部”负责调查灾情和指挥救灾。随后，以村田为团长的政府调查团赶赴地震发生后，日本政府立即设立了相关机构调查灾情并展开救灾工作，日本自卫队也迅速投入到救灾和运送灾民的工作中。日本的各级灾害应对机制在应对此次地震灾害上也发挥了重要作用。新潟地震发生4分钟后，日本首相官邸便设立了“官邸对策室”，负责调查灾情和收集地震信息。10分钟后，正在出席东京电影节的日本首相小泉便得知了相关消息。24日一早，日本政府根据《灾害对策基本法》，设立了以防灾相村灾区，实地调查灾情。当晚，在首相官邸召开了由小泉、官房长官细田博之和国土交通相等有关阁僚出席的“对策会议”，刚从灾区回来的村田报告了灾区情况。小泉指示，政府要与灾区政府保持联系，全力以赴采取救灾对策。小泉26日将赴灾区视察。此外，“非常灾害对策本部”决定启动储备的约9万份救灾食品提供给灾区；日本政府还决定编制2004补充预算案，拨款用于新潟地震灾区的重建。

日本自卫队在地震发生后迅速采取行动。地震发生4分钟后，防卫厅便设立了“灾害对策本部”。半个多小时后，陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队的飞机相继飞往灾区。1个小时后，防卫厅召开了“灾害对策会议”，决定迅速收集灾情。日本防卫厅和自卫队在1995年阪神大地震后修改了内部规定，一直坚持“地震烈度5级以上出动飞机、派遣自卫队员”的应对机制。此外，陆上自卫队各驻地都有一支由二、三十人组成的24小时救灾部队，随时准备前往灾区进行救助。目前，有4.3万名陆上自卫队队员和180架飞机正在待命，随时准备赶赴灾区。陆上自卫队的168辆配有炊具的车辆也于25日驶抵灾区。

一方有难，八方支援。地震发生后，东京都衫木区立即决定向新潟灾区运送2000瓶饮用水和近2万份食品；长野县向灾区派遣了50名官员以及供水队、医疗队；宫城、山形、福岛等县市也向灾区提供了食品和毛毯等救援物资。

日本是一个地震多发国家，台风等其它自然灾害也时有发生。日本有强烈的危机意识，在吸取以往自然灾害特别是阪神大地震的经验和教训基础上，不断完善防灾和救灾机制。除了24小时工作的内阁情报收集中心和首相官邸危机管理中心外，还有常设的官邸对策室和非常设的“非常灾害对策本部”。此外，警察厅、防卫厅和消防厅等也有相应的应对机构。

日本每年都举行各种各样的防灾演习。日本有关部门预测未来几年很可能发生海洋型大地震，因此定期举行针对海洋型地震的防灾演习，日本中央防灾会议还于去年出台了《东海地震对策大纲》，争取将地震造成的损失降到最低程度。（新华网）

在新潟震区体验日本救灾

地震爆发仅两天，记者在震灾现场看到，伤者和受灾百姓已得到大体安置，大部分受灾房屋也已基本修复，食品和饮用水等必需品也基本分发到位。地震一发生，监测中心就立即将震级、震源、震中等基本情况传递给国家有关部门。电视台则可以在地震发生1分钟内将地震的大致信息迅速告知全国。政府会迅速成立防灾总部，作为对应、救助和灾后重建的最高指挥机构。在受灾严重的十日町，市政府全体职员在23日地震发生半小时内就快速集合到市政府，并立即开始收集信息，把地震死伤人数、房屋倒塌情况、断电、断水和交通中断等情况都及时向政府汇报，以供快速决策。到25日，十日町市曾停电停水的约1．4万户家庭在地震24小时后就有90％得以恢复。约200名受伤市民也得到妥善安置。（新华网）

修建“应急避难所”体现生命至上

今年北京将建设18个左右的应急避难场所，城八区每区都会有避难场所。2008年前，北京的避难场所将保证市民足够使用。位于北京市永定门北侧的南中轴路应急避难场所开工建设。

去年10月，北京市在元大都城垣遗址公园完成了应急避难场所建设的试点，全国第一个应急避难场所建立。应急避难所的修建，说明政府管理中一个科学、透明的灾害处理方式和城市危机管理的意识正在形成。假如发生不可避免的灾害，应急避难所，将成为一个能为千万人提供生命线的避难场所，成为呵护生命的公园。（千龙新闻网）

北京组建30万人抢险队伍

北京目前已组建了一支由公安、消防、交管、医疗等系统约３０万人组成的专业抢险队伍。专业抢险队伍大致可分为三类：一类是政府部门的专业队伍。主要有公安、消防、交管、医疗、防汛、人防、地震等。其中公安系统以派出所为基础平台，构建了动态巡逻防控应急队伍。交管系统具有一支能够实现城区５分钟以内到现场的应急反应队伍。医疗系统成立了市应急卫生救治队伍及同等规模的应急救治后备队伍。防汛系统组建了２０万人的专业和群众各类抢险队伍。以北京市消防局为主体的北京市地震紧急救援队正在积极组建之中。

另一类是大型企业集团公司所属的专业队伍。城市公用设施专业应急救援队伍主要分布在供水、排水、燃气、市政等国有集团公司。企业、矿山、铁路、煤矿等高危行业也都建有完善的安全生产专业救援队伍。

第三类是筹建了以社会团体和志愿者为主体的群众性应急救援队伍。政府一些部门在社区、单位等组建了一批志愿者队伍。（北京娱乐信报）

采纳政协提案大连市启动“民防救援体系”

为防范与减轻自然灾害和人为事故灾害，日前大连市73个街道、598个社区建立起了一支总数超过万人的民防救援队伍，将过去单纯的“街道防空袭方案”提升为“街道民事防护预案”。此举填补了大连市社区民防工作空白，初步实现防空、防灾一体化构想。

鉴于近年来发生非典疫情、禽流感疫情等突发性危及人民群众生命、财产安全事件，大连市政协委员以《关注人民群众的安全和健康，健全突发事件应急机制》为题提交提案，呼吁尽快建立健全突发性事件应急机制，成立突发事件应急指挥部和民防救援体系，从社区管理单位、居（村）民委员会、企事业单位等基层部门着眼，建立自下而上的信息报告网络，以提高公众应对突发事件的能力。提案一经提出，便得到了大连市政府有关部门的高度重视。经过多方积极协调，大连市甘井子区率先在9

个街道建立了相关机构，其它各街道将在月内成立应急抢险队、医疗救护队、治安（巡防）队和防火、灭火队等4支民防专业救援队伍。此举大大加强了应对突发事件的可预防性，能够在最短时间内，最大限度地减少损失、挽救群众生命财产、保护群众切身利益。

目前大连市已开发成功“大都市紧急联运响应系统”，该系统合理利用各种城市应急服务资源，采用统一号码、统一指挥调度平台，用于公众报告紧急事件、紧急求助，从而实现统一接警、统一指挥、联合行动，为城市公共安全提供强有力保障。（新华网）

从政府责任和体制看减灾管理机制

一、国际情况

联合国经历了“国际减灾十年（1990～2000）”大规模活动之后，全球已有148个国家建立了国家减灾委员会，并确定在21世纪继续开展“国际减灾战略”行动。全球防灾减灾任务是减轻自然、人为和技术灾害。

（一）安全减灾及应急反应内容：

1、自然灾害包括：洪涝、干旱、地震、台风、滑坡、泥石流、生物灾害、林火、大风、冰雹、雷电、雪灾、低温冻害、虫害、鼠害、沙尘暴、火山、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失、荒漠化等等；

2、人为灾害包括：恐怖事件、城市火灾、瘟疫传染病（如SARS等）、粮食安全、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、水安全、重大交通事故等等；

3、技术灾害包括：核泄漏、重大生产安全事故、瓦斯爆炸、矿山塌陷、重大污染、化学泄散、水电气热等生命线工程灾害、信息及通讯灾祸（如全球性网络病毒等）、重大航天航空灾难等等。

（二）各国安全减灾及应急部门设置：

面对上述诸多灾害及应急事件，世界各国政府都迅速采取行动，寻求对策，成立相应机构，不少是近5年内建立的。如：

1、美国：20年前，美国政府根据一系列的自然灾害及各种突发事件，设立了总统直接领导的“联邦紧急事物管理局FEMA）”。全国2600人，设10个分区，加强国家灾害和突发事件管理。同时，各大城市建立“9?11”系统，应对突发事件；还设有“311”系统处理非突发事件。2001年“9?11”事件后，美国政府下决心于2002年成立了“国土安全部”，把FEMA、移民局、中情局及许多相关部门聚集在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。

2、俄罗斯：根据灾害及各种突发事件，专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，它是俄罗斯几大强力部门之一，在最近几次反恐行动及重大减灾活动中表现突出。

3、日本：近年成立了“防灾省”，任命了防灾大臣。建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统，注重现代科学技术在安全减灾中应用。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。

4、法国：设有内务部民事防务和公共安全局，它管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局365天、24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。

5、韩国：在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部。它专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。

6、孟加拉国：由于该国各种灾害频繁，1970年一次热带风暴致使30万人死亡。因此，该国根据需求成立了“灾害管理部”。

近年来，许多中小国家政府也纷纷设立部级或准部级政府机构，等等。

二、我国现状

经过50多年建设，我国已拥有了上千万的安全防灾专业和非专业队伍。比如：在抗御自然灾害

方面的水利、气象、农业、地质、地震、林业、海洋和民政等数以百万的人员；应对事故灾难方面的工矿、交通、建设、市政、信息等数百万专业、非专业人员从事有关工作；公共卫生方面，全国数以万计的医院、卫生院拥有数百万医生、护士从事公共卫生工作；社会安全方面，全国百万公安民警是确保国民安全的一线战士，武警和必要时动用的军队是坚强后盾；经济、金融、粮食和水安全涉及了大批从业人员。总之，我国拥有的上千万安全减灾及应急的专业和非专业队伍，已为国家、省市做好这项工作，打下了坚实基础。

三、问题及建议

（一）问题：

1、世界各大国（如美、俄、日、法等）近几年之所以专门成立部级单位以应对国家安全减灾及应急工作，就是原有与我们类似的体制、机制已不适合众多民事安全减灾及应急的需求了。这一广阔领域必须在政府高层有专门机构和专门人员管理负责。我国虽然已有很多领导关注这一领域，但体制上尚无国家高层的专门机构和专门人员负责管理，所以各部委、各省市也难以统一步调快速行动。安全减灾及应急是一个涉及国家和亿万人民切身利益的大事，我们必须以战略高度，从体制、机制和法制上全面部署这一领域任务。

2、全球自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全涉及上百种的各种灾难，虽然它们各自的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。特别在应急预案及处置中，上述安全减灾工作都将动用公安布防、交警指挥交通、消防灭火、医生急救等等。这些共性特点为省人省钱的统一管理机制打下基础。但我们目前的分散管理是效率低、反应慢、重复建设多，在机制和法制方面存在诸多弊端。

3、现代安全减灾及应急体系应当是快速、高效和科学的体系。只有充分应用现代计算机、通信、网络、卫星、遥感、地理信息、生物技术等高新技术组建各类现代系统去构架中国安全减灾及应急体系，才能胜任这一任务。而目前，我国在这一领域的科学技术及其应用方面差距还相当大。政府和科学家都有义务在这一领域做出实质性的贡献。这一涉及亿万人民生命财产的巨大系统，其科技任务之重应不亚于“两弹一星”及“载人飞船”。

（二）建议：

党中央提出“三个代表”和“以人为本”的重要思想，国务院领导已高度重视这一领域工作。党的十六届三中全会提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，温家宝总理在政府工作报告中指出：“特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”，并已成立国务院应急预案工作小组，各部委、各省市已开始行动。现建议：

1、体制上，国家高层设置专门机构，由专门人员负责这一领域工作，并领导各部委、各省市及全国相应工作。逐步完成我国民事安全减灾及应急体系的战略部署、机构设置、现代体系建设、科研规划、人才培养等战略工作。

2、机制及法制：充分发挥各部委、各省市已有人力物力作用，通过整合形成符合新体系的构架，逐步达到快速、高效和科学的目标；加速完成“紧急事务法”、“综合防灾减灾法”等重要法律的制定。

3、中国科学院、科技部等科技界应拿出项目和经费组织国家优秀的科学家、技术专家，为国务院、各部委、各省市即将开展的中国现代安全减灾及应急体系做出实质性的贡献。（中国环境报）关于强化我国城市灾害管理工作的建议意见

目前我国城市灾害管理存在以下突出问题：

1.管理工作分属于不同的部门，缺乏统一权威的应急处置指挥协调机构；2.灾害管理信息系统落后，部门间灾害信息资源共享程度低，灾害管理信息化建设滞后；3.自然灾害和灾难事故的报警渠道不清，信息阻塞迟缓；4.抢险救灾专业队伍分散于相关部门，数量不足，实力不强；5.灾害评估指标

体系不健全；6.灾害管理的法律法规不完备；7.减灾专业技能培训及防灾知识普及不够，直接影响着灾害管理工作的高效有序开展。

按照十六届三中全会关于“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”要求，对强化我国城市灾害管理提出如下建议：

一、建立高效统一的灾害管理综合协调指挥机构。建议组建国家级的城市灾害管理委员会，各省、市也应成立相应机构。通过整合现有灾害事故紧急指挥和组织网络，建立制度完备，运转协调、指挥有力，反应灵敏的防灾、抗灾、救灾综合协调指挥机构。

二、建立快捷灵敏的灾害信息管理和应急指挥系统。目前，全国各地主要灾害管理部门基本上都有各自的自上而下的灾害信息管理系统。当务之急应在地方政府统一领导下，按照统一规划、加强领导，需求主导、突出重点，整合资源、互连互通，统一标准、保障安全的原则，构建灾害与应急指挥信息的专门网络，建立全辖区灾害信息与应急指挥中心。

三、建立客观全面的灾害评价体系。为加强灾害损失评估工作，做到及时准确，建议地方政府各灾害管理部门分别组织和构建分门别类的灾害管理专家评估委员会。省、市政府构建融合各种灾害的“灾害管理专家委员会”，并逐步发展专业化的灾害评估中介组织。同时，要在落实分级分部门的灾害管理工作责任制，形成纵向到底、横向到边的灾害管理责任体系的基础上，把灾害管理工作作为经济可持续发展和社会全面进步的重要保障措施，纳入省、市政府对区县政府和政府有关部门单位经济社会发展目标考核内容，建立健全评价考核各级各有关部门的灾害管理工作指标体系。建立健全政府灾害管理工作问责制，通过加强人大法律监督、政协工作监督、行政自律监督、社会舆论监督和群众监督，科学考核评价各级政府和各有关部门的灾害管理工作绩效。

四、加强抢险救灾专业队伍建设。进一步优化、强化以专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救援队伍网络。采取各种有效措施，提高抢险救灾队伍的快速反应和协同作战能力，确保抢险救灾队伍在“第一时间”实施有效救援，执行和完成抢险救灾任务。同时应充分依托各地驻军部队特勤力量，并予以其特殊的资金、物资支持，帮助其搞好对主要灾害的战勤勘察。

五、完善防灾救灾预案体系。当前，各地应在各行业、各部门预案的基础上，由各级政府制订颁发综合性的防灾救灾应急处置总体预案，形成完善的防灾救灾预案体系，并以制订和实施防灾救灾应急预案为突破口，提高各级政府应对灾害的能力和救助水平。各地应成立应急总体预案制订小组，研究制订当地的突发事件处置总体预案；制定切实可行的军地双方队伍对重特大灾害紧急联动指挥预案。各地还应加强预案演练，在演练和实战中进一步修订完善各类预案，提高预案的针对性和有效性。

六、完善灾害管理法律法规体系。目前我国陆续出台了一些涉及防灾、减灾领域的法律法规，但涉及灾民生活救助的法律法规仍是空白。建议尽早将《救灾法》纳入全国人大立法程序，各地应进一步加强灾害管理立法工作，加快综合性、应急性救灾法规制定完善工作。各地应抓紧组织力量，开展调查研究，借鉴国外先进经验，研究制定《救灾工作条例》、《灾民救助条例》、《救灾资金管理办法》等地方性法规或行政规章，以便进一步明确各级政府部门对灾害管理应负的法律责任，科学定位不同政府部门灾害响应和实施管理分工与合作职责、任务等，用完善的法规体系来确保应急处置工作的顺利开展。

七、全民动员，广泛普及“预防文化”，强化防灾意识。通过各种形式，向公众广泛普及防御灾害的常识，使每一个人都了解和掌握发生灾害时的自救方法。要在社会各个层面开展灾害防御知识和技术的培训工作，适时组织人们进行应对突发事件的演习和训练，不断提高每一个人的防灾意识和应对灾害的能力。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们树立预防文化观念，增强安全防范意识，营造防灾减灾的社会氛围，打造强化城市灾害应急管理能力建设的文化心理基础。

八、加大减灾投入，积极探索市场经济条件下城市灾害管理的运行机制。城市防灾减灾需要大量的投入，这种投入又是战略性的，超前性的。政府部门应转变观念，自觉担当起防灾减灾的投入主体的责任。要制定保证城市防灾减灾投入的政策法规，对企业，特别是高危生产企业在这方面的投入作出强制性的要求和规定。在各项工程项目建设中，不论投资主体是谁，都要按照国家要求，把防灾减灾纳入工程设计，将所需资金纳入概算预算，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位。要大力发展与人民生命财产有关的灾害保险，扩大灾害保险覆盖范围。不断创新灾害风险分担机制，用保险分担灾后救济。各级政府要倡导保险企业增设灾害保险险种，并积极动员灾害多发地区的城乡居民、企业主动参与灾害保险。

篇3：城市灾害应急管理

关键词：城市自然灾害,减灾救灾,应急管理

0 引言

城市是社会政治、经济及文化活动最集中、最活跃的地区,是促进国民经济发展的主要力量。但由于城市人口密集、产业关联度高、价值高度集中,城市灾害脆弱性也相对比较突出。近年来,气候变化异常,突发性自然灾害频繁发生,导致城市电力、通讯、供水中断,交通受阻,城市进水受淹,居民房屋财产受损,影响了城市正常经济生活秩序,造成巨大经济损失。例如2007年济南市“7.18”特大暴雨洪水灾害、2011年6月武汉暴雨洪涝灾害、2011年盈江“3.10”地震等多次灾害均造成城市交通拥堵、设施损毁等灾害。然而,大多数城市防灾减灾尚未得到足够重视,针对城市灾害特点的应急救援和指挥协调体系尚未普遍建立,因此,针对当前城市灾害日益加剧的形势,有必要加强城市自然灾害应急管理体系建设,进一步增强突发性城市灾害的应对能力。

1 我国城市突发自然灾害特点

1.1 城市灾害形势复杂

1.1.1 突发自然灾害种类繁多:

近几年影响我国城市突发自然灾害主要有台风、暴雨洪涝、泥石流、低温冷冻、强降雪、地震、大雾等灾害。其中地震、暴雨洪涝灾害对我国城市影响较大,大雾造成城市交通困难。

1.1.2 致灾因素交叉影响:

城市自然灾害是自然原因和人为因素交叉作用的结果,既与当前复杂多变的灾害形势密切相关,同时受到当地城市地理、经济能力、城市基础设施抗灾能力和城市居民防灾减灾意识紧密相关。

1.1.3 城市灾害连锁反应:

现代城市就像一个大系统,不同工程之间互相影响和牵制。当自然灾害对某一环节造成重大毁坏时,因连锁效应引发的次生灾害不可忽视。一般在较大的地震中,次生灾害比直接损害更严重。

1.1.4 城市灾害形势严峻:

我国是世界上自然灾害最严重国家之一,灾害导致经济损失大。我国平均每年受灾人数达3.7亿人次,每年直接损失平均为1500-2000亿元人民币。我国有高达23个省会城市以及2/3百万以上人口的城市所处地理位置的地震烈度超过Ⅶ度,面临形势十分严峻。

1.1.5 自然灾害损失严重并呈增长趋势:

当前我国经济增长迅速,而城市减灾建设相对缓慢。由于放大和连锁效应使得自然灾害损失逐渐上升。数据显示,依1990年不变价格,我国城市自然灾害年均直接经济损失持续增大,上世纪50年代为480亿元,60年代为570亿元,70年代为590亿元,80年代为690亿元,90年代为1500亿元,本世纪超过2000亿元。

1.2 城市灾害应对困难

1.2.1 城市基础设施建设相对滞后:

近年来,经济社会快速发展,对社会基础条件能力提出了新的要求,但是部分城市基础设施陈旧、公共设施发展未跟上经济快速发展的步伐,城市基础设施建设相对滞后,基础设施服务能力未能适应经济迅速增长的需求。

1.2.2 城市系统灾害脆弱性较高:

由于城市产业链复杂,相关致灾因子和承载体相互影响,灾害一旦发生,其具有触发、联动、蔓延、扩散效应,灾害直接损失逐渐放大,灾害间接影响持续时间长、影响面广,脆弱性较高。

1.2.3 城市救灾工作开展难度大:

由于城市人口集中,社会经济运转对电力、交通、通讯条件高度依赖,一旦发生灾害,难以快速建立替代系统。同时作为公共服务的政府机构、医院等机构受损,造成社会系统紊乱,救灾指挥系统难以有效运行,灾区支持系统相对较弱,救灾工作难度相对较大。

2 城市自然灾害应急管理体系建设现状

2.1 城市应急管理状况我国城市应急管理系统建设主要以

“条块结合,以块为主”为原则,以城市部门职能划分为根据,针对不同的灾害,建立对应的应急管理机制。从2003年8月至今,我国应急联动系统建设已经取得一定进展,积极筹建应急指挥系统及连动系统。国内目前有以下几种形式:

(1)传统职能分工型:政府主要领导负责,应急系统包括各级行政单元,有省级、地市级、县级专用系统,组建垂直分系统,如刑侦、交通、火灾、公共卫生、三防等,部分基层社区也有一定的应急手段。(2)联动型:由政府领导,建立一个联动中心,集中110、119、120、122及负责人电话等减灾及应急工作统一办理。(3)办公厅(室)型:办公厅(室)统一处理重大事件信息及应急事务,或者建立应急管理办公室,主要负责各类灾害事件的应急协调;(4)公安型:一般省市应急工作由公安部门办理,省市负责人只处理重大事件。

2.2“一案三制”建设状况城市自然灾害管理机制是保证救灾

应急工作顺利开展的关键,在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》的指导下,各地加强了自然灾害管理体系建设,围绕“一案三制”不断完善城市灾害应急管理机制建设。目前,各县级以上城市和部分乡镇普遍建立了突发事件应对应急预案,就应急管理领导体制、管理机制进行了明确规定。各有关部门围绕自身职能,建立相关的应急预案,为灾害应对做好了制度和机制准备,总体上形成了国家法律为主导,各级政府、各部门分级分类的灾害应急预案和灾害管理体制和机制。

在专业部门分工的基础上,部分地区建立了跨区域的联合灾害应急机制,有关专业部门也建立了灾害信息共享机制和灾害应急协调机制,地方和军队为及时有效开展抢险救援工作,军地联动机制陆续建立起来。总体上形成了各司其职、分工合作、协调联动的救灾应急工作格局。

2.3 城市救灾应急队伍现状从目前我国灾害应急管理现状分

析,我国救灾人员队伍主要由解放军、武警、公安、消防部队,各级政府灾害应急管理人员,各类灾害相关专业半专业灾害相关从业人员,救灾志愿者及社会公众等共同构成。解放军、武警、公安、消防部队在救灾应急中发挥着主力军和突击队的作用,是各类灾害应急中紧急救援、人员搜救、排险除危的主要力量。政府灾害管理人员在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全及经济、资源安全方面负责灾害救灾指挥、统筹协调、灾情管理、救灾准备、减灾规划、灾后救助、恢复重建等全面工作。救灾志愿者和社会公众,主要包括社会非政府机构、企业、社会组织人员,在减灾救灾、应急抢险等工作中发挥作用。在今年重大特自然频发的背景下,人员社会意识和社会责任普遍高涨,社会参与救灾等公共事务的积极性迅猛发展,这部分救灾应急人员成为救灾应急的庞大力量,在人员转移、伤员救助、受灾人员安置、物资捐赠、社会服务等方面发挥越来越广泛和越来越重要的作用。

3 存在的突出问题

随着我国经济社会的快速发展和现代化、城镇化加速推进,我国城市灾害应急能力随之逐渐增强。但是,由于传统习惯制约、体制依赖、转型较慢、协调不够、配套不足等原因,在新的严峻灾害形势下,我国的灾害应急管理还存在一些问题。

3.1 城市灾害应急统筹仍有欠缺

3.1.1 部门协作不够:

由于过于强调条块分割,导致各职能部门间往往倾向于各自为主、独自运作、相互间协调不够的状况。而城市减灾救灾涉及行业广泛,在政府统一领导、分级管理的体制下,仍有必要加强协调,对城市灾害应对过程中的各项事务统一管理,减少冲突和交叉,避免工作缺位。

3.1.2 统一领导不强:

防灾应急通常需要动员公安、交通、消防、医疗等行业的人员,在目前我国管理体制中,政府领导分管部门体制,各职能部门分属多人领导,造成应急统一调度指挥协调环节多,工作效率减低。

3.1.3 统筹应对不足:

特大型自然灾害破坏力极大,灾害损失惨重,往往对受灾地区造成沉重打击,严重削弱当地自救能力。对此,需要在更高层面统筹的基础上,加强跨区域协调,形成多方支援的救灾合力。但是,在灾害属地管理体制下,跨地区救灾合作仍显不足。

3.2 城市规划防灾意识淡漠

3.2.1 我国很多城市还存在着大量老旧城区,这些区域建筑物

纵横交错、道路狭窄、市政设施落后,是灾害发生的脆弱区域,也是应急救灾的薄弱点。

3.2.2 大批新城市规划建设,未将防灾减灾纳入经济社会发展

规划,没有充分考虑城市灾害风险和灾害应急需求,部分防灾减灾设施无法适应日益严峻在灾害形势。同时,在城市规划中,对灾害应急疏散、必要防灾设也缺乏必要的考虑。

3.3 法律体制保障尚不完善

3.3.1 改革开放以来,我国在防灾应急方面的法律体系建设取

得了相当进展,但我国目前的防灾应急法律体系还严重不健全,法律上对发生重大突发事件后政府各部门如何协调无相关的全局性规定,缺乏政府各部门间的防灾应急协调机制。

3.3.2 缺乏健全制度保障的条件下,抢险救灾力量职能不明确。

由各管理部门分别配置管理,造成资源分散浪费,而且抢险救灾力量没有明确的法律界定,给当前的应急救灾工作带来一定的隐忧。

4 对策与建议

为进一步完善城市灾害管理体系建设,提高城市灾害应对能力,城市安全规划应成为城市规划的重要方面,将突发自然灾害应急管理体系建设放在首要地位,从体制机制、设施能力、居民救灾技能等方面,逐步提高城市灾害管理能力。

4.1 建立统一综合的防灾应急机构

(1)在管理体制方面,由政府主导建立统一综合管理机构,将城市安全与防灾应急由专门人员负责,整体协调防灾应急规划、调度、指挥各种突发应急事务形成一个统一指挥、综合协调的现代化管理体系。(2)在应急联动方面,继续推广和扩大应急联动系统试点建设取得的成效,将交通、巡特警、火警等网络与急救中心紧密相连互动,灾害信息传达迅捷,调度力量迅速及时,资源分配更为有效,可使救援行动获得更理想的效果。

4.2 完善救灾应急法律体系

健全完善城市灾害应对法制体系,增强城市灾害应急协调机制的规范性和程序性,建立相关的城市灾害应急管理机制和规范,明确规定各个部门应有的责任和措施,一旦发生紧急事件,应急协调联动机制便随之启动,保证各部门自主进入应急状态,迅速形成统一力量,整体应对突发事件。

4.3 提高城市承灾能力

(1)提高城市硬件设施承灾能力,从城市发展全局对老城、旧城进行减灾治理,调查城市灾害风险,改造城市给排水系统、清楚违规路障、搬迁灾害高风险区居民,清除可能致灾的危险源,消除城市防灾救灾短板,整体上提高城市承灾能力。(2)控制和降低城市灾害风险,对建设工程进行防灾可行性评价,根据城市具体情况,开展避灾、救灾管理工作,设置规划疏散渠道,针对灾害危险区、次生灾害危险源点项目开展灾害安全评价工作,明确划分灾害风险等级,合理安排城市生产和居民生活,主动控制和减低灾害风险。

4.4 增强居民救灾应对能力

(1)开展对救灾专门工作人员相关知识的教育培训,尤其重视急救专业的培训工作,一是加强对现有的医疗、救灾部门的专业人员应急应变方面的训练,二是加紧培训急救自愿者,抢救培训要覆盖各行各业,包括公共场所的工作人员,如司机、保安、商场营业员等等都要经过急救专业培训。(2)加强减灾宣传教育工作,将城市灾害的防御、救援常识对市民进行普及,将减灾教育纳入中小学教育,加强和普及社会各界防灾减灾意识,教授灾害应急技能,提高自救互救能力。(3)注重加强救灾应急的科学研究,引导和鼓励科研人员、技术专家从法律、防灾应急技术、公共政策、社会心理等各领域开展防灾应急体系研究工作,从灾害法律、制度、体制、管理、技术、装备等各方面提高城市灾害防御能力。(4)借鉴和吸收国外经验,如美国、日本等在城市应急救灾管理工作上起步较早,管理、技术有很多值得我们借鉴的地方。可参考国外有关情况,结合我国国情,提高城市应急救灾的管理水平。

5 结束语

城市是一个复杂体,城市自然灾害管理是一个系统工程,涉及自然、人口、经济、社会等各方面情况,加强城市自然灾害管理应结合中国国情,借鉴国际社会自然灾害应急管理成功经验。各城市必须建立适合本地灾害特点和管理现状的城市灾害应急体系,将减灾纳入国民经济发展规划,关切城市灾害风险,从法律制度、体制机制、人才队伍、技术装备等方面,整体提高城市灾害应对能力,才能不断适应城市经济发展的要求,建立更加安全的城市发展环境。

参考文献

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[4]唐敏康,冀琳彦,王洪昌,吕苑苑.关于灾害应急机制的思考[J].城市与减灾,2005(3):22-24.

篇4：关于自然灾害应急管理的思考

[关键词] 自然灾害突发公共事件应急管理预警

突发公共事件的发生会给人们带来生命、财产损失，自然灾害是突发公共事件中的一类，也常给人们带来种种危害。应当积极采取措施，做好自然灾害应急管理工作，以尽可能避免其发生、减少其带来的危害。

一、自然灾害的概念

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。从不同的角度，按照不同的依据，突发事件可以分为不同的类型。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四类。

自然灾害是由于自然现象的异常变化作用于人类社会，从而造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱，影响和阻碍社会经济发展的事件。以自然灾害发生的主导因素（地理属性）为依据，可把自然灾害分为四大类：气象气候灾害、地质地貌灾害、水文海洋灾害、生物灾害。此外，宇宙空间和太阳系的一些天体的特殊运动现象也会对地球和人类社会构成不同程度危害，这就是天文灾害（星灾）。不同类型的自然灾害其形成原因和特点又各不相同，给人们造成的影响和危害在范围、程度上也不相同，应当采取适当的措施加以应对。

自然灾害作为突发公共事件的一类，常常会给人们带来生命和财产损失，应当采取措施积极应对，以尽可能降低其造成的危害。

二、自然灾害应急管理的意义

自然灾害除了具有一般突发公共事件的突发性、公共性、危害性等特点外，还具有其不同于其他突发公共事件的一些特性。在形成原因、影响范围、时间、传播形式等多方面，自然灾害区别于其他突发公共事件，在应对时要充分考虑这些特性，采取适当的应对措施和救助手段。

自然灾害是突发公共事件的一类，自然灾害的应急管理应当遵循突发公共事件应急管理的原则。所谓应急管理，就是通过一系列有效管理行为来预防和处理突发公共事件，以使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程。应急管理是为应对突发公共事件而在事前进行的有效预防和事中处置以及事后恢复，尽可能避免突发公共事件的发生和减少其带来的损失。自然灾害的应急管理按照发生的时间顺序也可以分为事前、事中和事后的管理这三部分。在自然灾害发生前，应当采取积极的措施以尽可能预防和避免自然灾害的发生；一旦自然灾害发生了，则应当立刻采取相应的措施，按照预案并结合实际情况尽快防止灾害的扩大和发展，同时展开救援工作。当自然灾害结束之后则应当做好灾后重建工作，尽快恢复人们正常的生产和生活。

应加强对自然灾害的预警、监测，做好自然灾害的预测工作，在获得其征兆时就采取相应的措施，尽可能地避免自然灾害的危害。但是，在目前的科学技术水平和自然条件下，还有很多自然灾害是不能事前预测、监测到的，无法避免其发生。对于已经发生的自然灾害应当采取积极的措施去应对，控制灾害的扩大，阻止其进一步的发展，尽可能地减少其危害程度。因此，自然灾害应急管理对于避免自然灾害的发生和减少灾害造成的损失是至关重要的。

三、加强自然灾害应急管理

为了更好地应对自然灾害，尽可能避免自然灾害的发生和减少其带来的损失，加强自然灾害应急管理应当做好以下几个方面。

1.进一步提高防灾、减灾意识

要有效地应对自然灾害，应当进一步提高对自然灾害的认识，增强防灾、减灾的意识。平时应进行关于应对自然灾害知识的宣传教育并开展多种形式的培训以提高人们的防灾减灾意识。

应当加强科普宣传教育工作，提高全民的防灾、减灾意识，通过各种途径,积极开展防灾、减灾的宣传、普及教育,提高公众的环境保护意识和减灾意识,调动全社会的力量,开展和做好“以人为本,预防为主,群策群力,防治结合”的防灾、减灾工作。自然灾害在目前虽然不可能完全避免，但是应当树立防灾意识，尽量避免自然灾害的发生；一旦发生，则积极应对。可以通过培训提高人们的防灾、减灾意识，增强人们对自然灾害应急管理的认识和应对自然灾害的能力及水平。

2.加强自然灾害应急预案建设

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。

自然灾害应急预案是自然灾害应急管理的重要内容，对于自然灾害应急管理而言是不可缺少的重要环节。由于自然灾害具有突发性、不确定性、危害性等特点，在平时加强对自然灾害的监测非常重要，但是在当前的科学技术水平下，对于某些自然灾害还是无法准确地进行预测，不能避免其发生，那么就必须采取积极措施应对。如果自然灾害一旦发生，有关部门则可以根据预案并结合实际情况采取相应的措施对自然灾害进行处置。因此，应当加强自然灾害应急预案建设，以提高自然灾害应急管理能力。

3.做好自然灾害应急管理的准备工作

自然灾害一旦发生，要进行应急管理，在短时间内可能就需要大量的人员、救灾物资和资金，在灾害发生前就需要进行储备，否则在短时间内难以满足救灾工作的需要。因此为了做好自然灾害的应急管理工作，就必须在平时做好准备，包括人员、物资和资金等几方面的储备工作。

自然灾害一旦发生，其应急抢险离不开救灾人员，应对突发事件需要大量的人力资源。自然灾害的应对不仅需要大量高素质的专业人员来应急抢险，也需要各相关部门的专业人员的参与。比如为应对洪涝灾害除了救灾专业人员外还需要医护人员，对受灾人员进行救护和防治灾后疫情等。因此，在平时就要作好人力资源准备，积极应对自然灾害。

在自然灾害应急管理的准备工作中，要进行物资储备。中央级救灾物资储备制度明确要求中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资，以应对突发自然灾害。

为应对自然灾害，在资金方面要在平时就作好准备工作，当自然灾害一旦发生，救灾资金在短时间内就必须筹措到，以保障资金的供给。因此，平时在资金方面要作好储备工作，确保救灾资金的来源，以保障救灾资金的及时到位。

4.完善自然灾应急管理机制建设

自然灾害的发生通常有一定的征兆，这种征兆可能会被人们通过科学的监测手段获得，采取措施，避免灾害的发生。对于已经发生的自然灾害，则应当尽早采取措施进行应对，控制灾害，防止灾害的进一步扩大、蔓延，以尽可能降低灾害造成的损失。因此，一旦自然灾害发生了，就应当对自然灾害进行积极迅速的应急处置。

突发公共事件社会应急机制由预防和准备子机制、管理和反应子机制及恢复和重建子机制三部分有机构成。在自然灾害尚未发生时要采取措施，尽量避免灾害的发生；对于已经发生的灾害尽早发现，及早应对。对于自然灾害科学研究工作应当继续加强，作好自然灾害的监测和预报，进一步完善预警机制，尽可能准确预测自然灾害的发生征兆，采取措施避免其发生。目前，人们还不能完全准确地预测自然灾害，避免其发生，也不能够完全控制已经发生的自然灾害。因而，应当进一步完善自然灾害快速反应机制，自然灾害一旦发生，在短时间内立刻采取积极的应急处置措施，科学合理应对自然灾害，尽可能减少其造成损失。另外，灾后重建工作也是自然灾害应急管理的重要部分，自然灾害发生后应当积极进行恢复和重建。当自然灾害已经基本得到控制之后，应当采取措施尽可能减少其带来的损失，帮助受灾群众尽快恢复正常的生产、生活。因此，应当进一步完善自然灾害的预警机制和快速反应机制，尽量避免自然灾害的发生和减少自然灾害带来的损失，并加强灾后恢复、重建工作。

总之，应当积极应对自然灾害，作好防灾、减灾工作，尽可能地减少自然灾害给人们带来的损失。当然对于自然灾害的应急管理，还需要各有关方面的支持和配合，比如需要法律的支持，平时应加强科学的减灾工程，从源头上控制自然灾害的发生。

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篇5：城市灾害应急能力评价研究

城市灾害应急能力评价是城市灾害管理的.重要内容,建立城市灾害应急能力评价体系对增强城市灾害管理能力和提高政府部门对灾害的应急响应能力有极其重要的意义.文章从系统理论的角度出发,运用层次分析法(AHP)和专家调查法合理地确定了各个评价指标的权重,建立起城市灾害应急能力评价模型.该方法将定量和定性相结合,很好地解决了城市应急能力的定量评价问题,同时,还可以克服主观随意性,从而提高对城市灾害应急能力评价的可靠性、准确性和客观性,为城市安全减灾提供科学依据.

作者：铁永波唐川周春花 TIE Yong-bo TANG Chuan ZHOU Chun-hua 作者单位：铁永波,TIE Yong-bo(云南师范大学,旅游与地理科学学院,云南,昆明,560091;成都理工大学,地质灾害防治与地质环境保护国家专业实验室,四川,成都,610059)

唐川,TANG Chuan(成都理工大学,地质灾害防治与地质环境保护国家专业实验室,四川,成都,610059)

周春花,ZHOU Chun-hua(云南大学,资源环境与地球科学学院,云南,昆明,650091)