用地审批与耕地保护

第一篇：用地审批与耕地保护

处理保护耕地与发展用地关系的经验做法

10月，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“健全严格规范的农村土地管理制度。”“土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守

住十八亿亩耕地红线。”

国务院印发的《全国土地利用总体规划纲要(—2020年)》指出，全国耕地保有量到和2020年分别保持在18.18亿亩18.05亿亩，规划期内，确保15.60亿亩基本农田数量不减少、质量有提高…..规划期内，单位建设用地

二、三产业产值年均提高6%以上，到和2020年全国新增建设用地分别为2925万亩和8775万亩，通过引导开发为利用地形成新增建设用地1875万亩以上……到和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1710万亩和5500万亩。

保护耕地是基本国策，《土地管理法》有明确规定，国务院也多次下发文件保护耕地，节约集约利用土地。党中央、国务院已将它提高到关乎国计民生和长治久安的政治问题来考虑。但是发展是第一要务，中国改革开放30年充分证明了这一点，发展就需要土地。保护耕地和发展用地之间的矛盾日益突出。如何处理好二者的关系，成为各级政府和国土部门的重要工作。近年来，永川在处理保护耕地与发展用地的关系上作了一些探索和实践。其主要做法如下：

一、强化政策宣传，增强依法保护耕地意识

一是重视土地新政策的学习，特别是对国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发28号文件)、国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发31号文件)及国务院《关于促进节约集约用地的通知》，永川组织全区处级以上干部进行了专题学习，并采取电视、报纸、宣传橱窗等多种形式开展宣传，力争做到对上每一个干部清楚政策，对下每个企业、职工了解政策。让广大干部群众形成了节约集约用地的共识。二是划定基本农田保护区，设置警示牌，每年区政府与镇(街)签订目标责任书。三是每年土地日开展系列活动，通过街头宣传、制作电视片、在媒体上开设专栏等多种形式，宣传保护耕地和集约节约用地政策。四是结合各种会议和培训发放宣传资料，开展集约用地、保护耕地专题宣传。

二、争取用地指标，保障重点项目建设用地

(一)做好项目规划

一是尽力实现产业规划和土地利用规划、城市规划三规统一，项目用地符合土地利用规划和城市规划。二是在招商引资过程中，始终坚持引进低能耗、低污染、少占地的企业，把好论证关;将引进项目纳入园区统一规划，促进产业集聚，实现资源共享，避免遍地开花，浪费土地。

(二)争取用地计划

在产业规划时，严格按照国家政策执行。在项目用地之前，早做预安排，每年底政府将第二年的重点项目列出，做好项目论证，提出用地规模，土地主管部门拿出建议意见。项目用地时，地主管部门主动与上级汇报，完善相关报批手续，争取批准用地。

(三)开展规划修编

一是建设项目用地不符合土地利用总体规划时，积极主动开展局部调规;二是根据发展的需要，对上一轮土地总规进行修编，在保护耕地总量不变的情况下，最大限度地满足建设项目用地需求。

三、集约节约用地，科学利用有限土地资源

集约高效，充分利用每寸土地。一是进一步严格土地集约利用要求。在园区建设中，土地利用推行三个硬性指标：其一，工业用地容积率不得低于1.0，鼓励建设标准厂房，发展楼宇工业;其二，提高工业投资强度指标，近期不低于66.7万元/亩，中期不低于100万元/亩;其三，提高工业企业单位产出强度，近期单位产出强度不低于133万元/亩，中期不低于200万元/亩。二是积极鼓励企业盘活存量土地。充分利用自身存量土地，扩建或与其他企业合资合作。对工业企业在符合规划的前提下通过整合挖潜，提高容积率建多层厂房的，不再收取土地出让金。三是对新引进的项目用地单位必须按照出让合同中双方约定的开工、竣工期限进行建设。

四、开展土地整理，保护耕地和服务新农村建设相结合

(一)争取项目时优先考虑耕地问题

一是主动争取国家级、重庆市级和区县级土地开发整理项目，获得上级资金和政策支持;二是在争取土地整理项目时优先考虑土地整理新增耕地最大化问题;三是按照重庆市切实做好占补平衡、推进土地整理的相关要求，结合《永川区土地利用总体规划》、《永川区农业产业规划》及新农村建设和城乡统筹发展有关意见，根据土地利用现状和资源特点，重点围绕“土地向大户集中，村民向集镇集中，产业向园区集中”和促进“农民增收，农业增效，农村面貌改善”要求修改完善土地整理规划。与农业部门密切配合，增大项目实施后对农业产业化企业的效益。

(二)探索土地开发整理与新农村建设结合新路子

一

第二篇：耕地、农用地、农用地转用概念,耕地保护措施

2004-土地估价师—第11讲 内容提要

第七章 耕地保护管理 第一节耕地资源状况 第二节耕地保护措施 第三节农用地转用管理 重点难点

耕地、农用地、农用地转用概念，耕地保护措施 内容讲解

第一节 耕地资源状况

一、耕地及其分类 1.耕地的概念

耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主间有零星果树、桑树、或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1m，北方宽小于2m的沟、渠、路和田埂。

例题：判断题：耕地中包括南方宽小于1m，北方宽小于2m的沟、渠、路和田埂。(r) 例题：耕地是指种植农作物的土地，包括( )。 A.新开荒地

B.轮歇地、草田轮作地 C.休闲地

D.耕种3年以上的滩地和海涂 答案：A。B。C。D 2.耕地的分类

根据不同的自然条件和社会生产条件，对耕地可划分出灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地等5个二级地类。

(1)水田。有水资源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉生产、种植水稻、莲藕和席草等水生农作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。

(2)望天田。无灌溉工程设施，主要依靠天然降雨用以生产的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。望天田主要用于种植水稻、莲藕、席草等水生农作物。

(3)水浇地。除水田、菜地外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉生产的耕地。水浇地主要分布在我国北方地区，灌溉方式一般都是浇灌、滴灌、畦灌和喷灌。

(4)旱地。无灌溉设施，主要依靠天然降水生长作物的耕地，包括没有固定灌溉设施，仅靠引洪淤灌的土地。旱地主要种植棉花、杂粮、油料等旱作物。 (5)菜地。种植蔬菜为主的耕地，包括温室和塑料大棚用地。

对耕地的另外一种划分方法为：把耕地分为基本农田和一般农田。这是基于对耕地进行特殊保护的需要所做的一种划分。

例题：根据不同的自然条件和社会条件，对耕地可划分出( )个二级地类。 A.4个 B.5个 C.6个 D.8个 答案：B

二、我国耕地资源状况

1.人均耕地少，分布不均衡 我国耕地面积为19.51亿亩，人均占有耕地为1.59亩，仅为世界人均数3.75亩的42.4%。 联合国粮农组织提出0.8亩是人均占有耕地的最低界限

全国2800多个县级行政单位中，人均耕地低于0.8亩的有666个，占全国县级区划单位的23.7%，人均耕地低于0.5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划单位的16.55%，也主要分布在东部沿海地区。 2.耕地减少情况严重

3.耕地总体质量差，生产水平较低

耕地中坡度在25‘以上，应逐步退耕还林、还牧。还有一些是围湖围河造地形成的，影响了防洪安全，也要退耕。 4.耕地退化现象比较严重 5.耕地区域分布差异大 6.耕地后备资源有限

人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足，这是我国国情的一个重要特点。因此，实行对耕地进行特殊保护的政策，严格控制建设用地规模，实现耕地总量的动态平衡，这是执行基本国策的重要措施和目标. 例题：我国耕地面积为19.51亿亩，人均占有耕地为1.59亩，仅为世界人均数的( )。 A.39% B..42.4% C.51.20% D..40% 答案： B 例题：人均耕地低于o.5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划的( )，主要分布在东部沿海地区。 A.13.4% B.16 55% C.40% D.42.40% 答案： B 例题：在耕地中坡度在( )以上的应逐步退耕还林，还牧。 A.10度 B.15度 C.20度 D.25度 答案： D

第二节耕地保护措施

一、坚持土地用途管制制度

土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定

二、强化耕地占补平衡管理

耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度 推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金;加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一;推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占;强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。

三、严格耕地保护执法

四、严格执行城市用地规模审核制度

严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。

五、建立有效的土地收益分配机制

建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。因此，一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准;二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，确保足额、及时收缴;三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。

六、建立耕地保护动态监测系统

首先应着眼于地面人工监测系统，主要是：①加强完善土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是信息库更新的重要来源;②建立合理的观察网，进行定期观察或定点固定观察;③建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断地获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。

七、引入耕地保护的社会监督机制

第三节 农用地转用管理

一、农用地转用的概念 1.农用地的概念与分类

农用地是指直接用于农业生产的土地

农用地可分为：耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。 2.农用地转用

农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。

农用地转用是《土地管理法》重要的内容，也是在市场经济条件下，许多国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段.. 例题：判断题：农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。 (R ) 例题：判断题：.农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。 ( R )

二、农用地转为建设用地的依据 1.土地利用总体规划

农用地能否转为建设用地，首先应当看其是否符合土地利用总体规划规定的规划用途。 国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用总体规划的，根据国务院批准的文件修改规划;省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，或虽未纳入规划，但已经通过建设项目用地预审的，按照建设项目用地预审意见的具体要求及时调整规划。 2.土地利用年度计划 .

土地利用年度计划是国家实行建设用地宏观控制的有效措施。土地利用计划中，包括了农用地转为建设用地的计划。其目的是控制建设项目大量占用农用地，造成耕地大量减少和农业生态环境的破坏。 3.建设用地供应政策

这是控制建设用地方向的主要手段，通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，目时，还可能优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。

建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。在建设用地供应不足的条件下，应当优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济调控起到辅助的作用。

例题：农用地转为建设用地的依据是( )。 A.土地利用总体规划 B.土地利用年度计划 C.建设用地供应政策 D.土地征用计划 答案：A。B。C

三、农用地转用的条件

在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地的，必须符合以下条件：

(1)城市、村庄和集镇建设规划;

(2)土地利用年度计划确定的控制指标(包括上级下达的计划指标和土地整理折抵指标)。 (3)保质足额补充所占耕地; · (4)符合国家的土地供应政策。

在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确需必需占用农用地的，应当符合下列条件之一：

(1)土地利用总体规划已经明确预留的项目用地;

(2)经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建 设项目用地;

(3)供水、供电、排污等确实无法在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的特殊建设项目用地。

市、县土地利用规划部门对符合农用地转用的申请，应当受理，并在一定时间内拟定农用地转用方案、补充耕地方案。

例题：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地必须符合的条件有( ) A.城市、村庄和集镇建设规划

B.土地利用年度计划确定的控制指标 C.保质足额补充所占耕地 D.符合国家的土地供应政策 答案：A。B。C。D 例题：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确属必须占用农用地的应当符合下列条件之一( )。 A.土地利用总体规划已明确预留的项目用地

B.经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建设用地 C.农村道路、水利及其他设施建设 D.供水、供电、排污等特殊建设用地 答案：A。BD

四、农用地转用的批准权限

根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，《土地管理法》对农用地转为建设用地实行两级审批的制度，即国务院和省级人民政府。但考虑到我国的实际情况，将乡村企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的，授权地(市)级人民政府审批。 1.国务院批准的项目用地

(1)国务院批准的建设项目占用农用地的。包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。同时包括国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目用地。 (2)省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施需要在城市建设用地区外单独选址的项目用地。

(3)城市建设用地区内统一征地的，包括直辖市，省、自治区人民政府所在地城市、城区人口在100万以上的其他城市，以及国务院指定的其他城市用地。这里要说明的是，这些城市中只有城市本身用地需要报国务院审批，而市辖县的县城则由省级人民政府批准，市内农村集体建设用地由地(市)办理农用地转用手续。但对于一些市设的开发区、卫星城将按城市市区同样对待，需报国务院批准。

(4)涉及到基本农田的。根据《基本农田保护条例》第15条规定，农用地转用需要报国务院批准。

2.省级人民政府批准的项目用地

(1)除了报国务院审批之外的其他城市的市区占用农用地的。 (2)县和县级市所在的城镇及其他城镇建设占用农用地的。

(3)地、市以下政府批准可行性研究或建设项目需要占用农用地的。

3.省级人民政府批准或省级人民政府可以授权设区的市、自治州的批准项目用地

(1)乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益设施建设占用的农用地。

(2)农村道路、水利及其他设施建设可以使用农村集体所有农用地的。 例题：根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，《土地管理法》对农用地转为建设用地实行( )级审批制度。 A.一 B.二 C..三 D.四 答案： B 例题：农村村民申请使用宅基地，若涉及基本农田的，其审批权在( )。 A.乡镇人民政府 B.县级人民政府 C.省级人民政府 D.国务院 答案： D 例题：城区人口在100万以上的城市，在城市建设区内统一征地的，批准权限在( )。 A.城市所在地的城建部门 B.城市所在地的土地管理部门 C..国土资源部 D 国务院 答案： D 例题：县和县级市所在城镇建设占用农用地的(未涉及基本农田)批准权限在( )。 A.县级人民政府 B.省级人民政府 C.国务院 D.国土资源部 答案：B

例题：省会城市所辖的县城城市建设用地涉及到农用地的转用的，一般农用地转用须经( )批准。

A.省级人民政府 B.国务院 C.国土资源部 D.建设部 答案：A 例题：农用地转为建设用地需要由国务院批准的有( )。

A.国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目用地 B.城市人口在100万以上的城市本身用地 C.县和县级市所在的城镇用地

D.省、自治区、直辖市人民政府所在地城市用地 答案：A。B。D

五、农用地转用的申请

在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设留用地范围内，市、县为实施城市规划、村庄和集镇建设规划，涉及农用地转用的，由市、县人民政府根据土地利用年度计划和土地整理折抵建设用地指标，集中统一逐级向批准土地利用总体规划的人民政府分批次提出申请。一次报批农用地转用涉及2个或2个以上乡镇的，市、县人民政府土地行政主管部门要以乡(镇)为单位分别填写《农用地转用呈报表》，并拟定《农用地转用方案》和《耕地补充方案》。 在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规划区范围以外单独选址的建设用地项目，涉及农用地转用的，由建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地所在地的市、县(市)人民政府土地行政主管部门提出农用地转用申请，由市、县(市)人民政府土地利用规划部门对农用地转用申请进行审 查，同意转用的，拟定《农用地转用方案》报有批准权限的机关批准。

使用土地整理折抵指标的建设项目用地，属于土地整理项目本身使用耕地的，如整理区农户动迁安置、企业厂房迁建等需异地建设的项目，不需办理农用地转用手续，除此之外的建设用地需要使用土地整理折抵建设用地指标的，都必须办理农用地转用手续。由呈报土地整理项目的市或县(市、区)人民政府土地行政主管部门提出申请，填写《农用地转用呈报表》。

六、农用地转用方案的编制 1.农用地转用方案编制的主体

农用地转用方案的编制由市、县人民政府土地行政主管部门负责编制。 2.农用地转用方案的内容

土地农用地转用方案应当说明：拟占用农用地的种类、位置、面积、质量、补充的期限、资金落实情况等，以表格的形式填写。同时另附以下材料：

(1)上级下达的土地利用年度计划或土地整理折抵建设用地指标的使用台账(复印件)。 (2)乡(镇)土地利用总体规划图，比例尺为1：10000。

(3)建设项目可行性研究时，县级人民政府负责土地利用规 划工作的部门提出具体的预审意见，即《农用地转用审查意见表》。

七、农用地转用、土地征用和建设用地之间的关系

现行《土地管理法》设定了农用地转用权、土地征用权和建设用地审批权，下面分三种情况分别叙述它们之间的关系。

1.城市建设区外的建设项目用地

这是指必须在城市建设用地区外选址，使用国有建设用地的建设项目用地的办理情况。如果是使用集体所有农用地的，要经过农用地转用、土地征用和建设用地划拨或出让三个步骤。使用集体建设用地，则不需办理农用地转用，使用国有农用地的则不需办理土地征用，程序上作相应简化。

按照现行《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，农用地转用批准权属于国务院，而征用土地权限属于国务院或省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地，不再另行办理征地和建设用地审批。

农用地转用和征用土地审批在省、自治区、直辖市人民政府权限内的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地。

农用地转用属省级人民政府批准权内，而征用土地属国务院批准权限内的，先由省级人民政府办理农用地转用审批，再报国务院批准征用土地和建设用地。

征用土地方案的实施和办理国有土地使用权的出让或划拨的具体手续，由当地县、市人民政府土地行政主管部门负责。

第三篇：耕地保护和节约用地

化隆县国土资源局

关于化隆县2011耕地保护和节约用地政策措施落实情况的说明

根据县纪委《关于转发地区纪委<关于对2011加快转变经济发展方式开展监督检查的通知>的通知》的要求，现将2011年我县耕地保护和节约用地政策措施落实完成情况说明如下：

一、耕地保护完成情况

2011年底全县共有耕地面积3.64万公顷，二次土地调查的耕地总面积4.85万公顷实现了耕地保有量的目标任务。至2011年底划定基本农田保护面积3.04万公顷。 全县各乡镇中基本农田保护比例最高的为金源乡，最低的为群科镇。

二、节约用地政策措施落实情况

(一)领导重视，责任到位。为了把耕地保护和节约用地工作落到实处，我县严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》及相关政策，对2011年耕地保护和节约用地工作进行全面检查，在此基础上进一步加强了耕地保护和节约用地工作责任制，由县人民政府主管县长负总责，明确了责任，层层落实了工作责任。并与各乡镇填写了耕地保护目标责任书，乡镇与各村签订了‘控制村庄，保

护耕地’责任书，将责任落实到每个村。

(二)加大普法宣传和执法力度，严格保护耕地，尤其是基本农田的保护。通过召开法制讲座，举办培训班等多种形式，结合“4〃22 ”地球日、“ 6〃25”土地日的宣传活动，大力宣传保护耕地的必要性、重要性，并专门召开了一次乡(镇)土管员参加的耕地保护工作会议。为了防止项目建设违法占用耕地及破坏基本农田，我县制定了耕地保护巡查制度和检查制度。组成工作组对耕地保护工作进行了两次定期检查和多次不定期的巡回检查，严格执行耕地保护“五不准”规定，严肃查处挖砂、取土、破坏耕作层等违法行为。实现了耕地保护，为化隆经济发展打下了良好的基础。

第四篇：耕地保护和节约用地政策措施落实情况

(国土局涉及的是第八条的内容，第四条应是住建局负责的内容) 耕地保护和节约用地政策措施落实情况

一、转变观念，切实保护耕地

按照国家土地调控政策和耕地保护、节约用地制度的要求，我区在国土资源管理的各个方面，进一步解放思想，力求在节约集约用地方面取得突破。做到坚持提高土地集约利用程度，大力发展节约型产业，构建资源节约型经济体系和资源节约型社会，努力推进土地等资源的永续利用。

二、创新机制，提升产业聚集

对处于我区繁华地段的医院等用地，采取置换的方式，让其从繁华地段退出，进入新的规划区，提高了区域性社会资源的共享程度，腾出的土地吸引商业附加值高的商业企业进入，使商业聚集效应进一步增强。建立土地市场机制，合理配置资源。对所有经营性用地以招拍挂方式出让。增加土地储备，保障资源供应。对有增值潜力和区位较好的闲置土地、依法收回的土地都纳入土地储备中心进行储备，提高了对集约用地项目的土地供应和保障能力。

三、规范运作，推进开发

根据我区基础设施落后，建设水平地下的实际，加大旧城区改造力度，大量盘活低效利用的存量土地，加快旧城区的拆迁和改造，努力提高土地利用率。对旧城区改造的被拆

迁户，从节约用地的角度出发，根据土地利用总体规划和城市建设规划，划定集中安置区，采取集中安置和鼓励上楼的办法进行安置，不再另行安排宅基地。

我区在土地市场建设、集约节约用地方面取得了一定成绩，但我们清醒的认识到，我们的工作与上级的要求还有一定差距，工作中还有很多不足，在今后的工作中，我们将继续努力，做好各方面工作，为全区国土资源工作打造良好的发展平台。

第五篇：农用地用途管制—耕地保护相关问题调研报告

国土资源部咨询研究中心土地咨询部

摘要：调研的对象选择了经济发达地区的广东和江苏;西部经济比较发达的地区四川和西部经济欠发达地区宁夏。这四个调研对象在经济发展与耕地保护方面的矛盾呈现出不同的特点。存在的共性问题主要有：土地利用总体规划确定的用地指标被突破;耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强;节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍;耕地后备资源不平衡。据此，调研组提出了如下建议：加强土地利用总体规划的科学性和严肃性;研究建立耕地保护的补偿机制;注重土地的节约集约利用;在土地整理资金的投放上不搞一刀切。

根据中心的调研计划安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨询部分两个组分别对江苏、广东、四川和宁夏就“农用地用途管制——耕地保护”进行了调研。调研组分别与地方政府相关领导、当地的国土资源管理部门、相关部门和有关乡(镇)村干部群众就土地用途管制和耕地保护问题进行了座谈。并察看了基本农田保护区、土地开发整理项目、城镇建设用地增加与农村建设用地减少双挂钩暨拆院并村试点县和矿区复垦现场等。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

我们选择的调研对象是：东南沿海的江苏省和广东省，西部地区的四川省和宁夏回族自治区。这四个省区在经济社会发展和耕地保护方面各有其不同的特点。

江苏是经济比较发达的省份，但其省内发展不平衡，南部经济发达，北部经济相对落后。江苏省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593万亩，其中，基本农田6606万亩，保护率87%。广东省是经济发达的省份，但其省内发展也是不平衡的，珠三角地区经济发达，西部地区尤其是与湘、赣交界地区经济较落后。总体上看，广东省人多地少，农地利用程度较高，耕地后备资源匮乏。据2006年土地利用现状调查，全省耕地面积为4323.75万亩，基本农田4270万亩，保护率达98.76%，人均耕地仅0.46亩，是全国人均耕地最少的省份之一。

四川是西部经济大省，经济发展对耕地保护的压力日趋严峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6万亩(594.71万公顷)，基本农田保护面积稳定在7722.45万亩(514.83万公顷)，保护率达87%。

宁夏回族自治区属于经济欠发达地区，人均耕地较多，平均2.75亩， 2006年底，耕地1650.24万亩，基本农田1326万亩，保护率81%多。其中，质量高、灌溉条件好的耕地集中在宁夏北部黄河冲积平原，有耕地603.15万亩，占全区耕地面积的36.5%，素有“天下黄河富宁夏，塞上江南鱼米之乡”的美称。此外，常年干旱，没有灌溉设施旱耕地，分布在宁夏南部山区八县，有耕地1047.09万亩，占全区耕地面积的63.5%。

二、四省(区)在耕地保护方面的主要做法和经验

1、统一思想，全面贯彻

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)下发后，各省(区)政府行动迅速，专门研究了贯彻实施意见。省(区)党委和政府认识到：保护耕地，节约集约用地，关系到民族生存和人民长远利益。在土地问题上，要有战略眼光，要保持清醒头脑。但是，随着工业化、城市化的快速推进和人口的增长，占用一定数量的土地是不可避免的，处理好保护与发展的关系，必须认真执行土地利用计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。各市(县)采用多种形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，建立县、乡、村三级普法宣传教育网络;实施“送法下乡”，组织人员巡回各乡镇、村进行法律知识讲课，送去法律法规书籍;以“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。

2、按规划用地，实施土地用途管制

四省(区)实施土地用途管制制度，按照土地利用总体规划严格土地管理。采取有效措施，

进一步改进和加强土地利用计划管理，重点加强对耕地特别是基本农田的保护。一方面在建设项目用地预审和用地报批时严把规划审查关，设置引入项目的门槛，对不符合规划确定的管制原则和农用地转用条件，或节约集约土地达不到要求的，不予通过审查，如江苏省提出“六个不批”，广东省提出“六个一律不批”;另一方面，建立“年初下达、年中调整、年末考核、全年监管”的计划管理制度和土地利用计划管理信息系统，对土地利用计划执行情况进行实时监控、动态跟踪和及时预警。对于报国务院审批的单独选址项目，涉及占用基本农田的，坚持听证、认证制度，认真把好审核关。广东省为确保规划的法律权威性，省国土资源厅起草的《广东省土地规划条例》已列入广东省2007年立法计划，近期将报省政府审议。

3、明确责任，层层落实

四省(区)都出台了《耕地保护责任目标考核办法》等文件，实施了耕地保护目标责任制，明确耕地保护的责任、权利和义务，细化、量化考核办法，将农用地用途管制的耕地保有量、基本农田保护面积、农用地转用管理、项目用地审查报批和耕地占补平衡等内容列入考核指标。从省级到市、县、乡、村，层层实行土地管理行政首长负责制，有的地区还将基本农田保护的责任落实到农户，建立和完善耕地保护目标考核体系，将耕地保有量和基本农田保护面积、耕地开发和非农建设用地控制指标作为考核各级政府及其负责人工作业绩的重要内容，引入奖罚机制，落实耕地保护责任。

4、开发整理土地，落实耕地占补平衡

近年来，随着经济的快速发展，各地建设占用耕地逐步增加。面对这种趋势，四省(区)严格执行国土资源部《耕地占补平衡考核办法》(第33号令)，认真开展耕地占补平衡的考核工作。一是建立补充耕地储备指标制度。广东省规定各地在用地报批时实行先补后占或边补边占，凡没有落实耕地占补平衡的一律不予审批。二是地注重生态保护前提下，根据土地后备资源情况，多渠道开垦新耕地。各级政府加大自筹资金补充耕地工作力度，鼓励多渠道筹集资金投入开垦耕地。三是加强耕地占补平衡的考核工作。明确考核任务，落实工作责任，加强督促检查，对占补平衡中检查出的问题，专门发文要求整改。

三、存在的主要问题

1、土地利用总体规划确定的用地指标被突破，农用地用途管制执行得不好

调研中，各地普遍反映：现行的土地利用总体规划(1997～2010年)是在当时的社会经济条件下制定的，已不符合近年来社会经济发展的要求。因而，一方面急切希望新一轮规划的修编，期待通过修编获得一个相对宽松的发展空间;另一方面，在规划修编之前，用地计划指标普遍被不同程度地突破。比如广东省，土地利用总体规划中，到2010年的建设用地规划总规模是158.26万公顷，而2005年建设用地总规模已达到158.67万公顷，超出规划期末(2010年)控制指标0.41万公顷，提前5年超额使用完规划指标。这是带有普遍性的问题。从全国建设用地规模规划目标执行情况来看，1997～2010年全国规划建设用地总量3706.67万公顷，阶段性(2005年)控制目标2382.86万公顷;实际执行情况是：到2004年，用地总量为3192.24万公顷，占到了规划目标的86.12%，阶段性控制目标实现程度133.97%，超过规划用地34%。土地利用总体规划没有起到土地资源利用的控制作用，农用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用总体规划的严肃性也遭到破坏。

2、耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强

种田的比较效益低，成为耕地保护的一大阻力。当前，地方政府和农村集体、农户对基本农田保护的积极性普遍不高，法律规定建设占用基本农田条件十分严格，基本农田用途单一，除法律规定的特殊需要外，严禁占用。从形成的原因上看，除保护意识不强，保护经费严重不足外，种地收益低、缺少政府扶持是造成基本农田难保的主要原因。据广东省江门市调查，一亩以种植粮食作物为主的基本农田，年产值为1500元左右，而工业用地，每亩出让金不少于30万元，二者相差悬殊。基本农田产值低、收益少，挫伤了农民保护耕地的积极性。有的地方反映，以前政策规定要交公粮，不少农民将责任田连公购任务交给别人代为耕种，现在取消农业税，不再承担“任务”取消了经济责任，少数农民宁愿将田丢荒。有的将农田出租。

多年来，耕地保护主要是以行政、法律手段为主，重视运用经济手段不够。国家规定，可从新

增建设用地土地有偿使用费中提取一定比例用于基本农田保护和管理，但乡(镇)政府及村组没有留成，且有关规定过于笼统，缺乏具体操作办法，也影响了耕地保护责任的落实。

3、节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍

“九五”期间，全国国内生产总值年均增长8.3%，“十五”期间，年均增长9.5%;1997～2005年期间，全国建设用地总量年均增长了9.4%。从我们调研的情况看，东南沿海的土地利用集约程度要高于西部地区。比如，宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。有的城镇人均建设用地250～270平方米。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”，是有科学道理的。现任领导将发展的思路调整为“跨越式发展”，搞了宽马路、大广场等形象工程。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情，同时也造成了土地的粗放利用和资源浪费。由于宁夏可利用的荒地较多，其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。

4、耕地后备资源不平衡

发达地区耕地后备资源匮乏，比如广东省，继续实现耕地占补平衡开始难以为继，人们在考虑建设用地时，往往认为，山地作为生态保护用途，林业部门管得严不能占;滩涂海洋部门管得严不能占;河滩水利部门管得严不能占。那么建设用地就只好瞄准了我们的“生命线”——耕地了。经济和建设的快速增长，年复一年的占和补，已使得发达地区难有再补之地了。他们搞异地补偿的愿望比较强烈。

宁夏由于其特殊的地理位置，可开垦的荒地较充裕，自1987年以来，扣除退耕还林还草政策性因素影响，全区连续20年实现了耕地总量持续净增，累计净增耕地695万亩。目前，宁夏耕地后备资源还很充足。

四、对策建议

1、加强土地利用总体规划的科学性和严肃性

《土地管理法》第二十一条规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”编制任何规划或计划，都要考虑规划(计划)期内的各相关因素及其未来发展趋势。1997～2010年的土地利用总体规划也不例外，都有其相应的科学性。以现行的规划已不适应当前的经济发展为借口，任意突破规划，是对法律的轻视。如果在土地用途管制中任意突破法律的约束，却受不到任何处罚，那么土地用途管制就形同虚设。实行土地的用途管制，加强耕地保护，规划是重要的实现手段，必须增强规划的科学性和实施规划的严肃性。

(1)提高土地利用总体规划的法律地位。为突出规划的调控作用和法律权威，国家应抓紧制定《土地规划法》或《土地规划条例》，提高土地利用总体规划的法律地位。突出违反规划的罚则，加大违规成本，增强规划的严肃性，维护法律的尊严。

(2)加快新一轮土地利用总体规划编制进程。出台规划编制具体政策和操作指南，加快规划编制进度，科学、合理规划安排各业、各类用地，以有效实施土地用途管制，促进耕地保护和保障发展必需用地。

(3)改进规划编制理念和方法。改变上轮规划中自上而下层层分解下达指令性规划指标，并在规划实施中，采用高度集权的行政审批办法落实指标的编制和管理办法。适应市场经济条件下，土地使用主体多元化、分散化的特点，增加规划的可操作性。根据区域发展战略规划，统筹安排耕地保护指标，不再实行平均分配。

(4)研究制定相应标准。尽快会同有关部门制订农业结构调整和生态退耕的规划标准，加强农业结构调整的审批监督管理。

2、研究建立耕地保护的补偿机制

土地用于农业与用于工业在效益方面存在巨大的比较差异，保护耕地在直接经济利益方面，不论是地方政府还是使用土地的农民都会感到相对于搞项目开发会产生较大的机会损失。国家实行土地的用途管制，从法律上、行政上，限制农用地的转用。但从经济利益的角度，地方政府和农民对于保护耕地缺乏内在的动力。调研中我们发现，在发达地区如广东，由于取消农业税，再次出现耕地撂荒;发展相对滞后的市(县)农民看到了相邻地区经济发展中土地带来的巨大收益，内心产生巨大反差，认为保护耕地就是保护落后。他们有发展的强烈愿望，换句话说是土地被占

用搞开发的愿望，而对于让别人发展赚钱，让他们保护耕地感觉不公平。地处内陆的宁夏，当地农民对于发达地区经济发展的状况不甚了解，他们几千年在黄河流域耕作繁衍，丰衣足食，也自觉其乐融融，尤其近年取消农业税和实行种粮补贴，提高了土地产出率，增强了农民种粮的积极性。建立耕地保护的长效机制，不仅要对耕地保护有外在的约束，而且还要有内在动力。研究耕地保护相关的利益关系，以政策法规的形式固化合理的利益关系，建立耕地保护的利益补偿机制，使地方政府和农民自觉保护耕地。

(1)搞好区域间的统筹。在落实耕地保护工作中，引入区域统筹和经济补偿机制。对承担耕地保护任务重的地区，加大财政转移支付力度，除用于扶持农业生产和土地开发复垦整理工作外，由地方政府统筹安排，直接用于增加农民收入和改善农村生活环境，使农民共享发展成果，增强自觉保护耕地的意识和积极性。

(2)增加对耕地农民的直接补偿。对保护耕地特别是保护基本农田的农民，要采取不同的形式，通过不同的渠道进行补偿。让使用土地的农民认识到土地与他们生计的关系，认识到土地的重要，使保护耕地变成农民的自觉行动。

(3)调整地方政府的政绩考核标准。对地方政府的考核标准应当调整，不搞一刀切。不分具体的社会经济、自然条件和历史背景，一律按照GDP来衡量地方政府的政绩是片面的。我国实行土地的用途管制，应当在划分功能区的基础上，重点从功能的发挥上，从区域经济发展上设置考核指标，考核地方政府的政绩。比如对粮食主产区的考核应当以当年粮食的产量为衡量标准，如果达到了相应的标准，地方领导的政绩就应得到认可;国家就应在基础设施建设等方面给予资金支持;对种粮的农民就应当给予补贴或奖励，让种粮的农民真正得到实惠。

3、注重土地的节约集约利用

土地的节约集约利用是土地管理工作永恒的主题。我们在土地节约集约利用方面与世界先进水平相比还有很大差距。在经济发达地区，经历了土地粗放利用的过程，经济发展后，由于资源匮乏、地价提高等因素促使其开始注重土地的节约集约利用。而内陆欠发达地区，对土地的节约集约利用重要性的认识不够深刻。宁夏由于历史和区位的原因发展相对较慢，起步较晚。宁夏提出跨越式发展，这几年工业发展了，产值翻了一番，在经济发展中开始注重耕地保护和资源节约。该区15个工业园区(国家级的1个，自治区级的14个)，大都在山川结合部，占用的多为未利用地。

在经济欠发达地区的经济起步和快速发展阶段应始终保持清醒头脑，坚持土地的节约和集约利用。

4、在土地整理资金的投放上不搞一刀切

发达地区的耕地后备资源已经匮乏，开发整理的空间非常有限，而其新增建设用地补偿费的数额相对要大得多，如果以各省上缴的新增建设用地有偿使用费为基数，计算和安排土地整理的资金，就会出现资源配置不合理，影响土地开发整理效果的问题。

宁夏土地开发和整理的潜力较大，有近400公里的黄河从宁夏境内穿过，河套地区土质较好，灌溉便利。据宁夏国土资源厅介绍，宁夏3000亩以上集中连片的宜耕后备资源约有近400万亩，引黄灌区中土地整理和中低产田的潜力很大。我们调研中年到的宁夏10万亩土地整理项目，其效果非常喜人。他们认真落实谁开发，谁使用，谁受益的政策，吸引大批农民出钱出力搞土地整理，开发出10万亩耕地，使昔日的荒滩变成一望无际的绿油油的麦田。

在土地整理项目的安排上，应有针对性地采取倾斜政策。在返还新增建设用地有偿使用费时予以倾斜，在技术上给予支持，扶持、鼓励耕地后备资源充足的地区开发整理耕地。为落实耕地占补平衡，保障全国粮食安全，实现土地资源的可持续利用。

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调研组成员：潘文灿 李尚杰 彭德福贾中骥 李伟 王鑫执 笔 人：李伟