公共政策终结分析论文

[摘要]公共政策的终结作为政策过程中的重要环节，其重要性却极易被学者和政策制定及执行者所忽略，而一项公共政策如果失去了社会价值就应该被及时终结，以减少其可能产生的负面效应。公共政策的终结涉及多方利益，暗含着一个利益的分化、博弈与调和的过程。下面是小编为大家整理的《公共政策终结分析论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

公共政策终结分析论文 篇1：

公共政策终结背景下的行政权力制约问题

【摘要】 公共政策终结标志政策周期的结束，会对经济社会产生影响。公共政策的终止的类型包括社会推动型、政府推动型和法律推动型。公共政策终结的本身在一定程度上是权力的主动或被动推动的结果。在公共政策终止背景之下的权力制约的问题应运而生。通过分析公共政策终结背景下行政权力制约存在的困境，提出解决困境的出路。

【关键词】 公共政策；政策终结；权力制约

一、行政权力推动型的公共政策终结

行政权力推动型公共政策终结，是政府主动推动政策变迁的过程。政府推动型公共终结主要有以下几种可能：一是传统的政策对公共利益维护不利或制约着公共利益的实现，这主要是由于公共政策的科学性和适应性导致；二是传统的政策制约着革新。出现这种可能主要是传统政策与即将推出新政策之间的冲突。这种冲突一方面可能是“法理型”上的冲突，新政策的出台使得传统型政策失效或必然废止。另一方面则可能是新旧政策之间关于资源的配置之间的冲突。正如伊斯顿指出的那样：“公共政策是对社会价值作权威性分配。”资源的配置重心会随着政策的变更发生变化，这种政策冲突必然使得相关的政策发生变迁。当然政策终结也不可避免受到权力运行不当的影响。公共政策终结背景下的权力制约问题值得关注。

二、公共政策终结背景下行政权力制约的困境及其成因分析

公共政策背景下权力制约困境主要是表现为权力的功利取向、短视效应、护短倾向、“任人唯亲”取向、轻视成本取向。

1．为改革而改革的功利化逻辑演绎。改革是社会的必然，改革归根结底要实现社会的和谐发展。为了改革而改革的倾向性就忽视了改革的工具理性，将改革当成了改革的结果。人们批评官僚制中对程序的崇拜高于对结果期待的弊病。在现实中改革难免也会出现这样的倾向，即模糊了改革与结果界限，仿佛发展是改革必然的结果。在转型期，改革似乎成为了一种时尚。改革必然建立在一系列的决策的基础上，即政策的终止或者新政策的创立。在某种程度上新政策的创立可能是对某些政策的终止，即使那些政策没有被终止，其也会因为政策资源的有限的情境使得其已经不能够被有效执行，从而失去资源支撑自动终止。

2．短视取向——“铁打的政府流水的官”。官员的任期短期化的倾向目前已经开始显现，任期的短期化的倾向不利领导对工作有一个全面的认识。领导所掌握的信息不全面，制约着决策的科学性。领导任期的短期化倾向强化了决策收益短期化。这种短视效应不利于实现社会的可持续发展。正如胡启繁在其文中阐述的“领导班子和领导干部任期内不稳定，会使领导干部产生不良的心理预期，助长其浮躁心态和短期行为”。这种短视效应和不健全的官员考核机制互动容易催生“政绩工程”、“形象工程”，浪费资源，降低了行政效率。

3．护短取向—— “搬石头砸自己脚”的禁忌。这在某种程度上是防卫型官僚的体现。政策制定者终结相关的政策的过程中难免也会出现这样一种怪异的现象，也可能热衷于对传统的政策的终结，而对自己所制定的政策有着一种护短的心理，即使其破绽百出。政策终结一方面造成了政策不连贯性，给人“一朝君，一朝臣”的感觉。官员护短倾向，提高了其对自己在任期间制定政策不足的容忍性，再加上任期短期化还可能造成官员对责任的规避。

4．“任人唯亲”取向。官员掌握着人事权，缺乏制约权力则可能导致腐败。受封建文化残留的影响，官本位、等级制思想的存在，容易造成独断专制、权力滥用和“尊卑有序”。 “任人唯亲”很大程度上就是这些思想的产物。“任人唯亲”一方面不利于选贤任能，另一方面还容易造成腐败，“小圈子”成了敛财的金字塔和责任的避风港。2009年全国共立案侦查各类职务犯罪案件32439件41531人，件数比上年减少3.3%，人数增加0.9%。案件数量的减少和涉案人数的增加，标志着腐败案件中团伙犯罪的可能性增加。“任人唯亲”的危害增强了权力制约的必要性。

5．轻视成本取向。公共政策终结成本一方面会成为公共政策终止的障碍，同时，轻视公共政策终结的成本则可能导致公共政策终结的泛滥。不难看出公共政策终结的成本也应当受到制约。不计成本的公共政策终止，无疑会浪费资源。柳祥认为公共政策终结成本包括政策沉没成本和终结行为本身的成本，这种观点只概括了公共政策终结的会计成本，没有将民众对政策终结的满意度，当这种满意度极低的时候，这种成本是不可忽视的，因为任何成本都是公民在买单。

三、公共政策终结背景下行政权力制约问题的出路展望

1．建立强有力的绩效管理体系。可以引入360度绩效评估方法，对官员进行综合的考核，而不拘泥于对官员“政绩”数字的推崇，有利于将群众对官员的评价纳入考核体系。同时加快官员的管理由绩效评估向绩效管理转变，改变“数字出官”的不良倾向。

2．强化政府部门的战略管理，改进政策决策系统，提高决策的科学性。政策的制定或终止都要要服务于政府战略的实现，确保官僚权威与政府权威的一致性。政策目标的选择上要考虑到短期目标与长期目标相结合，要体现一定的前瞻性。进而将其制度化，减少政策因为官员任期的短期化导致政策的频繁变更。政策制定的科学性和适应性的增强，可以制约着公共政策的不当终结，从而减少权力失范的发生。

3．发挥舆论媒体的监督作用，促进政府信息公开。政策的不当终结中显示出政策信息不对称现象的存在。可以通过发挥舆论媒体的作用，提高信息公开化的程度，为社会监督提供信息支撑。同时舆论媒体也可以通过对政策运行状态发布，为社会和政府提供决策信息反馈，从而减少政府终结公共政策过程中信息不对称的现象和预防政策盲目终止。网络作为一种新的平台的应用，为信息的公开和发布机制提供了新的途径。网络舆论的兴起，将可以作为一种新的力量来监督行政权力运行。

4．加强政府部门人力资源管理，推动选人用人机制的制度化和民主化。通过制度化和民主化来保证。《公务员法》的出台，推动了我国公务员管理制度法制化进程。要将其在实践中有效的执行，从而实现行政权力的依法运行，是选人用人机制制度化和民主化的重要保证。也要将公务员的流动与公务员队伍的流动性体现出来。同时加强政府部门的人力资源管理，通过对加强公务员的培训教育，提高公务员的综合素质，以期达到“他律”与“自律”的统一。

5．重视公共政策终结成本评估，强化行政责任。通过重视政策终结成本的评估，可以为政策终结提供科学的指导，避免资源浪费。责任的缺失将不利于对规范权力的运用。政策终结在某种程度上是行政决策。政策不当终结所付的代价就是对公共利益的侵害，因此对那些公共政策不当终结的行为要进行行政问责。通过问责来制约行政权力来实现责任行政。

参考文献

[1]D．Easton．The Political system[M]．N．Y：Knpf：1953：129

[2]胡启繁．以稳定领导核心带动地方科学发展—对地方基层领导任期稳定性再认识[J]．学习与实践．2009（3）：106～109

[3]杨振海．转型期我国公务员行政伦理失范的原因及其治理对策—由温州市公务员行政伦理观调查引发的思考[J].中国行政管理．2008（3）：83～85

[4]曹建明．2010年最高人民检察院工作报告[OL]．北京：人民网，2010/3/11[2010/5/21].http://2010lianghui.people.com.cn/GB/18 3005/11124372．html

[5]柳祥．公共政策终结的障碍及其消解策略[J]．兰州交通大学学报．2008，27（5）：4～7

作者：黎汉

公共政策终结分析论文 篇2：

基于利益冲突的公共政策终结策略

[摘要]

公共政策的终结作为政策过程中的重要环节，其重要性却极易被学者和政策制定及执行者所忽略，而一项公共政策如果失去了社会价值就应该被及时终结，以减少其可能产生的负面效应。公共政策的终结涉及多方利益，暗含着一个利益的分化、博弈与调和的过程。正方力量与反方力量在政策终结过程中会不断寻找利益空间，施展博弈策略进而争取中立力量，以最大限度地维护自身利益。政府作为政策终结的主要推动者，其应对利益冲突采取的终结策略将最终直接决定政策终结的结果。而明确利益诉求、弱化利益冲突、坚持利益底线、争取中间力量等则是促进政策顺利终结的一般性终结策略。

[关键词]

公共政策；政策终结；利益冲突；终结策略；“营改增”政策

[文献标识码]A

[收稿日期]2018-05-08

[基金项目]

国家社科基金项目“行政程序简化视角下的降低行政成本研究”（13BZZ035）。

[作者简介]

郭渐强（1962-），男，湖南茶陵人，湖南大学法学院教授、博士生导师，公共管理系主任，英国HULL大学访问学者，主要从事中国行政管理理论与实践研究；梁琳（1995-），女，湖南涟源人，湖南大学法学院公共管理专业硕士生，主要从事中国行政管理理论与实践研究。

公共政策终结是决策者在审慎评价现行政策后，终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。政策终结不仅包括取消原有的政策，还包括制定新的政策[1]（P215）。政策终结是政策过程中的一个重要环节，及时地推动一项无法继续发挥功效的公共政策走向终结，是提高政策系统有效性的必要措施，也是促进政策系统更新与循环、降低政策成本的重要举措。从理论上讲，“当政策已经完成目标或政策本身无效、低效或负效时，就要进入终结过程，开启政策终结的序幕”[2]；但事实上在我国的政策实施过程中，政策终结这一政策环节往往被忽略，大量失去价值与意义的公共政策未被及时终结。而且，政策终结方式也多以“运动式”“红头文件式”为主，突击性集中处理不合时宜的公共政策，缺乏针对性、时效性与客观性，终结时效明显滞后，政策资源明显浪费，终结效果不尽人意。

一、问题的提出：基于利益冲突的公共政策终结策略的重要性

美国政治哲学家罗尔斯认为，社会总体的利益如何向个人分配会导致个体之间相互对立的态势，只要人处于社会之中，拥有社会关系，就会产生摩擦与冲突，所以，冲突是建立在双方利益基础上的纷争与对抗，是出于对自身利益的维护与更多利益的争取而采取的行动[3]（P3）。特纳认为：“冲突是两方之间公开与直接的互动，在冲突中每一方的行动都是意在禁止对方达到目标。”[4]（P212）一项公共政策之所以难以被及时终止，最主要的原因在于政策一旦实施，就涉及到多方利益主体之间错综复杂的利益关系，进而产生利益冲突，面临利益调和的问题，导致政策的终结成为一大难题。已有的研究与实践也表明，政策终结方案的提出往往会引发反对力量的强烈抵触[5]。

当前我国正处在转型的关键时期，社会矛盾错综复杂，公共政策作为政府为处理社会事务而制定的行为规范，其过程的科学性、民主性在一定程度上代表着政府的现代化水平和社会的发展程度。政策终结要实现科学化与民主化，就必须妥善处理好其中蕴藏的利益冲突与矛盾，采取有效策略及时终结无效或无益的公共政策。终结策略有效，不同利益主体之间的冲突将走向平衡与协调，政策终结面临的阻力将大幅减少，行政成本将大幅降低，行政资源利用率也将随之得到有效提升。而一旦采取了不恰当的终结策略，一方面会进一步激化社会矛盾，增加社会不稳定因素，另一方面由于不适宜的公共政策难以被及时终结，就会占用大量的政策空间，降低政府行政效能，浪费社会资源。

国内学者对政策终结的研究起步较晚，因此，成果也相對较少，相较于学者们对公共政策其他环节的研究远远不足，大部分学者都将研究的重点放在了政策的制定、执行与评估阶段。少量的关于政策终结的研究，多从强调政策终结的重要性、终结的原因、研究的现状、消解阻力的策略等角度出发，如张康之、范绍庆（2009）的《政策终结：政策过程中的重要环节》，陈俊乾（2012）的《反思中国公共政策终结：缘由、现状与出路》，张丽珍（2012）的《我国政策终结的困境及其治理——基于组织创新的视角》，范绍庆（2013）的《论公共政策终结的启动原因》等。也有学者从利益的角度对公共政策终结进行了研究，如张丽珍（2010）的《政策终结中的团体利益与利益团体辨析》，曲纵翔、祁继婷（2016）的《政策终结：基于正反联盟的利益冲突及其协调策略》等。但总的来说，学者们较少专门从过程的视角来研究公共政策终结背后的利益矛盾与冲突问题，来寻求有效终结公共政策的一般性策略，以减少公共政策成本，提高政策有效性。

二、过程视角：透视政策终结过程中利益冲突的不同阶段

政策终结的过程蕴含着复杂的利益冲突，利益冲突的各主体为了自身利益会不断周旋，这使得利益冲突必然会经历一个由产生、发展、激化、高潮到弱化、调和的过程。因此，政策终结是一个有高潮有低谷、循序渐进不断发展的过程，有其自身内在的发展规律与阶段。

一般来说，政策终结有两种基本方式：一是旧政策直接被废除，二是新旧政策交替。不论哪一种方式，都需要处理好政策终结过程中出现的利益冲突问题。由于新旧政策交替式的政策终结涉及的利益冲突更为复杂多变，其研究结果也可概括前一种政策终结模式，因此，我们将研究的重点放在新旧交替式的政策终结模式，并将公共政策终结过程分为三个阶段，即利益判断与分化阶段、力量联盟与博弈阶段、利益调和阶段，这三个阶段可以用图1①这一一般模型来呈现。

在该政策终结的一般模型中，第一阶段为新旧政策交替的初步试点阶段，也是政策涉及的利益主体对新旧政策交替或旧政策终止带来的利益变化进行判断与利益分化的阶段。在此阶段，各力量主体得以初步形成，各主体之间的矛盾冲突与联系较为微弱。第二阶段一般为新政策全面推广以替代旧政策的阶段。这一阶段的利益冲突程度最为激烈，多个维度上的利益博弈与冲突蕴含其中，各分化利益主体形成正反力量联盟，呈现出彼此对抗、说服并不断争取中间力量支持的状态。第三阶段为新政策法定化阶段或旧政策废除法定化阶段。该阶段利益主体之间的利益冲突不断调和妥协，最终实现平衡，围绕该政策产生的利益冲突逐步弱化至可忽略不计，其后是新的政策终结引发新的利益冲突与博弈。当然，这三个阶段并不是完全分割的，在政策实践中往往是你中有我、我中有你；在实际政策终结中，三个阶段融合的情况其实更为常见。此外，从利益的分化、博弈到最后的调和是一个循环往复的周期性过程，新的政策必将带来新的利益分化与利益博弈。

三、个案分析：“营改增”过程中的利益冲突及政策终结策略

张康之（2009）认为：“一切政策终结的过程都是新旧政策的更替过程，是旧政策的结束和新政策的开始。”[6]2017年10月30日，国务院常务会议通过了《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定（草案）》，标志着实施了60多年的营业税正式退出历史舞台。增值税全面替代营业税的过程是一个较为典型的政策终结案例，且这一政策终结过程持续了5年之久，其政策变迁的背后是利益的博弈与妥协，体现了公共政策终结的策略选择问题。笔者将结合“营改增”政策实际与一般模型进行分析，由个案研究得出一般性结论，提出基于利益冲突视角下公共政策终结的一般性策略。

“营改增”这一案例虽然体现了旧政策向新政策变迁的过程，既有旧政策的终结，也有新政策的制定与执行，但就其本质来说属于政策终结的范畴。因此，我们将“营改增”作为政策终结的分析案例。“营改增”是我国目前最重要的财税体制改革举措，是推进供给侧结构性改革的重大举措，也是近年来我国减税规模最大的税收体制改革[7]。营业税是对在中国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税，增值税则是以商品（含应税劳务）在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税，两者之间最大的差别在于计税方式不一致而产生应税额差距。在计税方式上，营业税采取的计算公式是：应税额=计税营业额*适用税率，而增值税的计算公式为：应税额=当期销项税额-当期进项税额（销项税额即销售额与税率的乘积，进项税额即购入的可抵扣项与税率的乘积，进项税额可认为是上游企业已缴纳的税额，进而可直接抵扣，下游企业无需重复缴纳）。举一个简单的例子：一支钢笔售价30元，进价18元，按照增值税纳税只需要以增值部分12元为税基纳税，而按照营业税则以全部营业额30元为税基缴纳税款，由此可见增值税的减税作用是十分明显的。营业税改增值税，不仅可以减轻企业负担，降低企业成本，减少重复性征税，而且可以提升企业的议价能力，最终将有助于全行业形成一个完整的抵扣链，有效打击偷税漏税，完善财税体制。

正是由于增值税具有以上优点，国际上绝大多数国家都采纳了增值税这一税种。我国从1979年开始对部分货物试行增值税，1994年起进行税制改革，将增值税征税范围扩大到所有货物和加工修理修配劳务，但仍对其他劳务、无形资产和不动产征收营业税[8]，之后的多次财政体制改革也并未彻底取消营业税，增值税与营业税两大税种并存的问题长期存在。

（一）2012年逐步开始试点：利益判断与分化阶段

2011年11月，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发了财税[2011]110号文件和财税[2011]111号文件。营业税改增值税试点方案决定，从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改增值税试点工作，这是政策终结的初始阶段。

在政策终结的第一阶段，政策相关者会意识到政策的变更将对自身的利益带来冲击，并改变原有的利益格局，为了确保自身利益的稳定或趁机攫取更多利益，政策相关者会对政策变迁导致的利益变动进行三重判断：一是对自身既得利益进行初步评估，明确原有利益份额；二是对预期获得的利益进行预测，并与既得利益比较得失，衡量利益之间的差距；三是对预期损失的利益做出判断。通过对利益的三重评估，政策相关者对利益的变动有了大致的了解，并逐步分化成三大力量，即中立力量、支持力量与反对力量。这三种力量在政策终结的第一阶段较少直接发生关系，利益冲突与矛盾处于潜伏阶段，加之试点尚未全面推开，即使有利益冲突也只局限于较小的范围内，利益冲突尚未成为公共问题，因而无法进入政策议程。这一阶段最主要的特征是相关主体之间的利益冲突较为隐晦和分散，没能引起强烈的社會关注与反响[9]。

在营业税改增值税的初步试点阶段，由于利益冲突尚未充分显现，因此，政府采取的政策终结策略多为先设性的预防措施，如选择适宜的试点范围和领域并逐步扩大、做好前期的宣传工作、密切关注新政策实施情况、召开专题座谈会等等，这些策略基本上都是政府在无法确定政策终结可能产生的社会效果的情况下预先设计的，因而，都可能会出现策略不当或者面临后期调整的问题。以上海市为例，为了减少政策阻碍和风险，政府先采取了试点的方式，其后，针对物流企业成本难以抵扣问题的相关方案，多次召开专题会议讨论可行性办法，同时，抓紧制定针对试点过程中税负增加企业的过渡性财政扶持政策的具体操作细则。在增值税税率的确定上，在最初的17%和13%两档税率的基础上，又增设了11%和6%两档税率，目的是扩大增值税的适用范围（目前取消了13%的税率，并针对小规模纳税人征收3%的简易增值税）。总的来说，这一阶段由于利益联盟尚未形成，利益冲突较为分散，政策终结的策略选择多为预防性措施。

（二）2016年5月试点全面推广：力量联盟与博弈阶段

2016年3月18日召开的国务院常务会议决定，自2016年5月1日起全面推开“营改增”试点，财政部、国家税务总局联合发布财税[2016]32号文件，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入“营改增”试点，“营改增”扩围改革正式结束②，这是政策终结的第二阶段。

在政策终结的这一阶段，利益冲突日益激化，矛盾升级并逐渐成为一个显性的社会公共问题，倒逼政府采取一系列措施以缓和社会矛盾，强化民众对新政策的认同感。与此同时，众多的利益主体在第一阶段利益判断与分化的基础上审时度势，持续关注政策走向并分析政策变动对自身利益的影响。当利益分化和矛盾积累到一定程度后，相关利益主体意识到政策的交替已是一个不可逆转的过程，这时的多元利益主体每个人都握有不同的实力筹码，为了更大程度地保证自身利益的最大化，减少博弈风险，增强与政府议价的能力，主体之间开始走向联盟，并进而分化为三股重要力量，形成利益联盟乃至利益团体：一是由支持政策终结力量组成的正方联盟，二是由反对新政策实行力量组成的反方联盟，三是不结盟的中立力量。在这一阶段，正方联盟与反方联盟都在互相对抗的同时互相说服，并采取各种方式争取获得中立力量的支持。此外，由于各利益主体有不同的利益诉求与利益博弈对象，因此，在该政策终结过程中往往蕴含着多个维度的利益博弈。在“营改增”这一政策变迁过程中，利益博弈主要体现在四个维度上：中央政府与地方政府之间的利益博弈；小微企业与政府之间的利益博弈；抵扣困难行业与政府之间的利益博弈；偷税漏税企业与政府之间的利益博弈，而博弈的结果都将最终反映到政策终结上来。

作为旧公共政策终结的主要推动力量，政府具有其他利益主体所不具备的权威，在利益的分配与再分配上占据支配性地位。为了保证“营改增”改革的顺利实施，弱化反方联盟，强化正方联盟，争取中立力量，财政部和国家税务总局做了极大的努力：一是有关部门不断出台“营改增”政策实施细则和征管办法；二是通过新闻稿、文件解读、答记者问、业务辅导、面对面宣讲、座谈会、领导考察等方式加大舆论宣传力度，普及增值税有关知识，李克强总理也多次在会议上强调“营改增”的重要性；三是定期开展调研，走访试点企业，了解试点运行情况和“营改增”给企业带来的影响，收集意见和建议；四是及时总结试点问题和经验，并据此不断完善试点政策和征管办法；五是针对特殊情况采取过渡性措施，如根据中央与地方税收关系调整中央与地方税收收入比例，设立简易税税率，免征小微企业增值税等等[10]。总的来说，在这一阶段，随着矛盾冲突的不断集中，利益主体积极寻求同盟以维护自身利益，并不断发生博弈行为。而政府作为旧公共政策终结的坚定支持者，必须了解和把握社会风向，引导社会舆论，调和各方利益。这个博弈过程可用图2③表示。

（三）2017年11月营业税正式废除：利益调和阶段

2017年11月19日，国务院总理李克强签署国务院令第691号，公布《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定》，条例自公布之日起施行。至此，我国取消了已经实施了60多年的营业税，废除了营业税暂行条例并修改增值税暂行条例。“营改增”进入了政策终结的最后阶段。

在这一阶段，政策终结进入尾声，其成果逐步法定化。在第二阶段，反方联盟面临着两种选择：一是在与政府（正方联盟）讨价还价到一定程度后适时妥协，二是坚决反对政策终结；政府（正方联盟）也面临着两种选择：一是积极接洽反方力量温和推进政策终结，二是强硬推行新政策。一般来说，反方联盟会采取讨价还价的方式与政府进行协商，现代政府则会在综合考虑各方切身利益的基础上采取更为温和的政策执行方式来推行新政策。一般而言，无论在第二阶段政府采取何种策略，利益冲突最终都将走向调和。也就是说，第二阶段形成的力量联盟在这一阶段会重新走向分散，利益冲突趋向平缓，围绕着旧政策终结而产生的利益博弈会转换成为因新政策执行而产生的利益纷争。这一阶段利益调和可能产生以下三种结果：正方联盟或反方联盟取得压倒性胜利；正方联盟与反方联盟各自妥协；正方联盟或反方联盟微弱胜利。这三种结果最终导致的政策走向为旧政策不同程度的终结与新政策不同程度的执行；但无论如何，第二阶段博弈决定了第三阶段的结果，并将在第三阶段得以体现。

公共政策终结进入利益调和阶段之后，政府相关机构最重要的工作就是巩固前期试点的主要成果，推进试点成果的法制化与科学化，并进一步稳定各方面预期，尽快实现增值税向营业税的全面平稳过渡，打通行业之间的抵扣链，完善财税体制。具体包括废除营业税执行的相关条例，改革和完善增值税相关条例，按照税收法定原则的要求总结实践经验，根据改革进程研究起草增值税法，将现行有关税收的暂行条例逐步上升为法律[11]。事实上，“营改增”目前就停留在这一阶段，虽然实际上营业税已经被终结，但是增值税法目前尚处于起草阶段，对诸如刚被纳入增值税试点范围不久的四大领域而言，增值税如何更好地适用于不同行业也是“营改增”后期需要解决的问题。显然，实现政策交替的平稳过渡还需要一个更为长期的利益协调过程，需要各方都做出极大的努力。

四、启示：基于利益冲突的政策终结的一般性策略

结合以上案例可以得出，政策难以顺利终结的根本原因在于旧政策执行所带来的利益分配以及政策变迁所带来的利益格局的变动，使得既得利益者会为了捍卫自身利益或争取预期利益而采取各种策略性手段，与政府机构讨价还价，形成多个维度的利益博弈，并最终走向利益的调和。在这个利益分化与博弈的过程中，政府采取的政策终结策略无疑会对最终结果起到决定性作用，政府作为公共权力的执掌者和公共政策的制定者，不可避免地会成为不同利益群体的共同诉求对象[12]。政府所具有的利益分配者、政策变迁支持者的身份及其职能定位，都要求政府为调和多方利益做出努力，积极推进旧政策的终结与新政策的执行。著名学者罗伯特·伯恩（1978）在《怎样终结一项公共政策：给未来终结者的一些建议》一文中曾提出了政策终结的十二项具体策略，包括避免终结的试探性行为、扩大政策终结的支持力量、将焦点放在旧政策的危害上、利用思想转变、反对妥协、启用组织的外部人员作为政策终结的承担者、避免议会决议、不要侵犯立法特权、接受短期终结成本、收买原政策的既得利益者、强调创新而不是终结、只终结那些必须终结的政策[13]，这十二项具体策略是政策终结策略选择的代表性论述，为研究政策终结策略提供了借鉴。

基于此，笔者试图从经典案例中找出一般性规律，从利益冲突的过程视角归纳出政策终结策略的一般性选择。由于利益冲突的过程是一个矛盾冲突程度从弱到强再到弱的过程，因此，政府在不同阶段的策略选择及重点也会发生变化。但是，政策终结的这三个阶段又往往是相互融合的，并不存在明确的界限，从利益分化阶段到力量博弈阶段再到最后的利益调和阶段，政府采取的阶段性应对政策既有特殊性也有普遍性、既有过渡性也有针对性。总的来说，为了更有效地实现政策终结，政府的策略选择应始终围绕着缓和利益矛盾展开，在可接受范围内最大限度地保证各方的正当利益，减少由于利益博弈带来的外部效应。换言之，要平稳有效地实现政策终结，就需要以利益分析为核心导向，明确利益主体及其利益诉求并在新政策中加以体现，以争取更多的支持，具体可归纳为明确利益诉求、争取中间力量、坚持利益底线、弱化利益冲突这四大策略。

明确利益诉求，是指政府在终结一項公共政策之前要进行充分的社会调研，征询各方意见，分析终结过程中所涉及的利益主体的多元利益及其变动，这是化解利益冲突最为重要的前提和基础。具体包括召开座谈会、听证会、专题会议，邀请专家论证，走访试点企业，开通多样化意见征集渠道等，这一策略在利益分化阶段和力量联盟与博弈阶段都有体现。

坚持利益底线，指的是在推进旧政策终结的过程中虽然要考虑到各主体的利益需求，尽量满足其正当利益，但是，必须坚守利益底线，只能在维护社会公共利益的基础上适当做出妥协与让步，避免出现部分利益主体趁机攫取巨额利润而导致公共政策“非公共化”的现象。这一策略在力量联盟与博弈阶段得以集中体现。

弱化利益冲突，这是平稳有效终结一项公共政策的重点策略，指的是政府采取措施对逐步强化的利益主体之间的冲突加以化解，包括有针对性地颁布政策细则，出台小微企业免增值税政策优惠，及时进行税率调整，重新划分中央与地方增值税分配比例，以法律形式确定增值税地位等。这一策略主要在力量博弈与利益调和阶段发挥效用。

争取中间力量，为的是最大程度地减少中立方成为反方利益联盟一部分的可能性。虽然“中位选民定理 ”是从政治选举中归纳出来的，但其实质却体现了集体选择的逻辑，对于政策终结而言，争取中间力量的支持有时甚至会起到决定性作用。在“营改增”过程中，政府及时发布权威信息、从理论和实践两个层面分析营业税存在的不足之处及增值税具有的优势、推行试点、破立并举等等，都是争取中间力量的积极策略。这一策略在终结一项公共政策过程中始终发挥着重要的作用。具体如图3④所示：

当然，政策终结不及时的原因是多方面的，这四条终结策略仅仅是从利益冲突的视角来审视政策终结问题，而利益因素也只是影响政策终结的一个重要原因，所以无法概括出所有政策终结的一般性策略。但不可否认的是，利益相关者的利益冲突将在很大程度上决定着政策终结的走向。因此，研究由此政策衍生的利益团体的冲突过程，进而通过利益补给或者利益回收来使一项有失公平的政策顺利终结是十分必要的[14]。进言之，从利益博弈的视角提出政策终结的一般性策略具有一定的现实意义。正因如此，筆者试图从利益冲突的过程视角为缓和政策终结矛盾提出相关建议，其根本目的在于加快实现政策自身的扬弃，以保证政策系统的持续更新，进而提高政策效用，减少行政成本浪费，打造现代化的高效政府、精细化政府、服务型政府。

注释：

①图1在借鉴曲纵翔、祁继婷（2016）《政策终结：基于正反联盟的利益冲突及其协调策略》一文中相关图表的基础上综合得出，本图中关于利益博弈维度的设定可以减少或增加。

②上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建认为，“营改增”分三步走：第一步是扩围，“营改增”方案在地区和行业上的扩围，即全面推进“营改增”；第二步是改制，即进一步改革和完善增值税制度；第三步是立法。据此，笔者认为全面推进“营改增”试点意味着扩围改革正式结束。

③图2由作者根据“营改增”政策博弈的实际情况分析得出。

④图3是笔者基于“营改增”政策过程中政府应对利益冲突所采取的措施，结合政策终结过程中利益冲突的一般模型得出。

参考文献：

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]范绍庆.论公共政策终结的行动者[J].岭南学刊，2012，（1）：32-35.

[3]约翰·罗尔斯.正义论[M]. 谢延光，译.上海：上海译文出版社，1991.

[4][美] 乔纳森·H.特纳.社会学理论的结构（第1版）[M].吴曲辉，等，译.杭州：浙江人民出版社，1987.

[5]Eugene Bardach. Policy termination as a political process[J]. Policy Sciences，1976，7（2）：123-131.

[6]张康之，范绍庆.政策终结：政策过程中的重要环节[J].福建行政学院学报，2009，（2）：5-9.

[7]楼继伟.全面营改增是推动供给侧改革的重要举措[EB/OL].（2016-04-26）[2018-02-10].http：//bbs.pinggu.org/k/news/1682209.html.

[8]朱青.“营改增”，一招改革“妙棋[EB/OL].（2017-10-16）[2018-02-15]. http：//www.chinatax.gov.cn//n810341/n810780/c2857005/content.html.

[9]曲纵翔，祁继婷.政策终结：基于正反联盟的利益冲突及其协调策略[J].中国行政管理，2016，（12）：94-99.

[10] 中华人民共和国财政部.关于“进一步完善‘营改增’工作”提案的答复（摘要）[EB/OL].（2016-02-16）[2018-02-21].http：//www.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/tianbanli/2014lh/2014zx/201602/t20160216_1705349.html.

[11] 三部门负责人就《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定》答记者问[EB/OL].（2017-12-01）[2018-02-27].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/01/content_5243807.htm.

[12] 王慧军.公共政策过程中的利益冲突分析[J].中国行政管理，2007，（8）：30-33.

[13] Robert D.Behn， How to Terminate a Public Policy： A Dozen Hints for the Would- be Terminator[J].Policy Analysis， 1978，（3）.

[14] 张丽珍.政策终结中的团体利益与利益团体辨析——以购房落户政策为例[J].理论界，2011，（2）：26-29.

责任编辑刘绛华

作者：郭渐强　梁琳

公共政策终结分析论文 篇3：

完善我国公共政策终结机制的实证研究

【摘要】公共领域下公共政策的终结一直是学术界广泛讨论的话题，而建立政策终结规范机制的理论，要面对数以百计种各具特色的公共政策，是一项十分复杂，难度很高的工作。我们以家电下乡政策为例，通过对家电下乡政策“应然”和“实然”的对比，对完善我国共公共政策终结机制提出一些合理化的建议。

【关键词】公共政策 家电下乡 终结机制

2013年1月31日，家电下乡政策在北京、天津等二十二省市如期结束，自此，家电下乡政策在我国全国范围内终结，退出了历史舞台。家电下乡政策作为迄今国内历时最长的家电补贴政策，在拉动农村消费、改善民生、促进国民经济平稳较快发展上有着巨大的作用。然而很多人质疑，家电下乡提前透支了消费市场，扭曲的市场信号激化了产能过剩，政府不应该死守计划按期终结。面对这些争议之声，我们不禁想问，家电下乡政策的终结机制是否合理？政府可以采取哪些措施进行相应的完善？这对于政府今后在相关民生政策的终结上又有哪些借鉴的意义？

一、公共政策“应然”的终结机制

（一）公共政策终结的含义

国外学者G·D·布鲁尔认为，政策终结是“政策与计划的调试，大凡政策与计划无法发生功能或已成为多余或过时，甚至不必要时，则将政策与计划予以终止或结束。”在国内，我国学者陈振明认为，政策终结就是政策决策者通过对政策或通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、政策行为。

（二）公共政策终结的过程

国内外学者的研究大体相同，政策终结的规范过程如下所示：

二、家电下乡政策“实然”的终结过程

（一）家电下乡政策实际终结过程

1.农村的基础设施较为薄弱，制约了家电下乡政策的进一步推广。因为我国长期实行的是非均衡化的、城乡二元结构布局的基础设施的供给制度，我国优先发展工业及城市的这样一种模式的作用下，薄弱的农村基础设施的现状进一步制约了家电下乡政策全面的推广。

2.农村物流配送系统不健全，影响了家电下乡政策的进一步实施。当前我国的家电三、四级的市场渠道主要是由当地的小型家电卖场、传统的百货商场以及个体工商户所经营的小型的门店所构成的。农村的生产组织的水平低，农村物流配送系统的不健全将会影响家电下乡政策的进一步的实施。

3.最高限价政策将会导致下乡的产品的档次整体较低，产品的供需将会错位。不论是城市还是农村，消费家电产品的主力军都还是年轻的人士，这其中，很多年轻人因为结婚会前来购置相关家电产品。年轻人选择家电产品的时候，往往会倾向于选择中高档的产品。

（二）家电下乡政策终结对三大主体的影响

家电下乡政策关系最为密切的主体就是农民消费者、家电厂商和国家（政府）。政策终结后对这三大主体产生了哪些影响，这些影响对这些主体各有什么利弊。

1.對农民消费者的影响。农民对家电的购买力下降。家电下乡政策之所以能够刺激农民消费的很大原因就在于那最高13%的补贴，当政策终结后，补贴也随之消失，农民的对二、三千甚至四、五千的家电购买力将下降。农民对家电的需求将大幅度下降，农村家电市场将长期饱和。

2.对家电厂商的影响。家电市场将迎来“大淘洗”时代。随着家电下乡政策的终结，中国家电爆发式的增长阶段或将画上一个句号。家电行业的生产模式将进一步革新。随着家电下乡政策的终结，依靠政策优惠的时期已经过去，家电厂商为了能够在激烈的竞争中发挥自己的优势，势必会加强技术、管理、企业文化的改革，获得更大的市场份额。

3.对国家（政府）的影响。政府会更加重视政策终结机制的完善。政府通过对家电下乡政策及其终结的研究，能够分析到很多问题，政府会进一步将强政策终结科学化合理化的建设，为今后颁布政策以及终结政策提供更多的经验借鉴。

三、完善我国公共政策终结机制的建议

一是要科学地认识政策终结，进一步完善政策终结的责任制度。我国公共政策的终结要遵循必要性以及合理性原则，这样可以防止不必要的政策终结及其带来的公共资源的浪费。运用政策终结触发的机制来启动政策终结。

二是要进一步构建现行政策评估的相关制度，特别重视政策评估的意义及其重要作用。要畅通启动政策终结的多条民主化渠道，进一步规范公共政策终结实施的具体程序。公共政策终结之前应该征求民意，要赋予广大的政策客体一种广泛的知情权，关于涉及宪法和法律所公布的相关重大的公共政策的终结必须由全国人大集体来通过，其他的政策终结之前也应该经过充分的协商和广泛的讨论。

三是要进一步营造政策终结的舆论的环境，要力争社会公众舆论的支持。应该重视和社会公众的沟通以及交流，要加强对广大公众的宣传，提高其科学的思想认识，要进一步消除其抵触的情绪，进一步营造政策终结舆论的环境。政府应当平衡社会多元化利益倾向，并且妥善运用行政强制和折中的妥协。

参考文献

[1]谢炜.中国公共政策执行过程中的利益博弈[J].华东师范大学，2007.

[2]陈振明，薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题.中国社会科学，2007.

[3]王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006.

[4]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011.

[5]石路，当代中国政府公共决策中的公民参与问题研究[J].华东师范大学，2007.

作者简介：凌卯亮（1993-），安徽黄山人，中南财经政法大学公共管理学院2011级本科在读，研究方向：公共政策方向。

作者：凌卯亮