行政诉讼行政复议论文

一、行政复议制度和行政诉讼制度是两种独立的行政救济手段（一）行政复议制度和行政诉讼制度是行政救济手段行政救济是指特定的国家机关对违法或不当的行政行为予以纠正并对行政相对人合法权益因此受到的损害予以赔偿的法律制度的总和。今天小编为大家精心挑选了关于《行政诉讼行政复议论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

行政诉讼行政复议论文 篇1：

论行政复议与行政诉讼的冲突与协调

[摘要]行政复议与行政诉讼是化解行政争议、保障当事人权益的有效途径，在法治国家进程中，行政复议发挥着行政争议化解主渠道、行政诉讼发挥着行政争议优渠道的作用，两种制度的此种定位既与当下的社会现实相适应，也与行政机关的地位相匹配。随着《行政诉讼法》的修改与实施，立法扩大了行政诉讼的受案范围、确立了复议机关做被告、规范性文件附带审查等新规定，在有效解决争议的同时也造成了与《行政复议法》相关制度的冲突。为确保行政复议主渠道作用的实现，有效分流司法机关的纠纷化解压力，应及时修改《行政复议法》。变革行政复议的受案模式，扩大行政复议的受案范围；改革行政复议体制，由本级政府做共同被告以加强层级监督；以及以“司法最终原则”协调复议机关与法院对规范性文件的审查标准。

[关键词]行政复议；行政诉讼；冲突；立法衔接

一、研究缘起：修改后的《行政复议法》与《行政诉讼法》相冲突

当下我国社会已经进入转型时期，社会与阶层的分化导致人们的利益诉求更求多元，不同群体之间的矛盾呈现出增长趋势，其中尤以行政机关与相对人之间的矛盾纠纷最为突出。在法治社会的语境下，解决行政纠纷有多种途径行政复议、行政诉讼以及行政监察等，行政复议是化解行政纠纷的主要手段，而行政诉讼则是化解行政纠纷的最终手段，这些手段之间应该是一种协调与配合的状态。作为终极性的行政纠纷化解方式，行政诉讼所具有的诉讼程序的严格与繁琐、司法机关的非专业性等问题决定了如果将行政争议全部交由司法机关包揽解决既不现实也不可能。如果由行政机关担负起解决因其自身行为所产生的行政纠纷，并对一些与行政行为、公共政策等直接相关的民事纠纷一并加以解决，能够促使社会纠纷得到快速便捷处理。因此解决行政争议以及与行政争议相关的民事纠纷，就成为现代行政机关职能的一个重要组成部分。相较于《行政复议法》，修改后的《行政诉讼法》第61条明确规定了“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”而《行政复议法》却规定了复议机关不能处理民事争议，只能就与行政争议相关的民事纠纷进行调解，难以有效的解决纠纷。加之新《行政诉讼法》中受案范围不断扩大、裁判方式的类型化、复议机关做被告以及裁判方式类型化等新规定，这些都导致两种救济机制在化解行政纠纷、保障当事人权益上产生冲突。为了充分发挥行政复议解决行政纠纷的功能，尽可能将行政纠纷化解在复议阶段，实现行政复议制度与行政诉讼制度间的有机衔接，就需要建立相关行政法的倒逼机制，通过修改《行政复议法》的相关条款，实现两种纠纷解决机制的协调。

二、理论廓清：行政复议与行政诉讼的功能定位

对于《行政诉讼法》修改之后，行政复议制度为何会与行政诉讼制度之间产生冲突与矛盾，其原因是多方面的，学者们也提出了众多观点。但不可否认的是，之所以行政复议制度与行政诉讼制度之间会产生紧张关系，其中一个重要原因就在于我们对行政复议与行政诉讼的功能定位并不明确，究竟应该怎样定位行政复议与行政诉讼这两种制度在化解行政争议中的角色是值得我们认真思考的问题。

（一）行政复议是化解行政纠纷的主要手段，承担着纠纷解决主渠道的角色

作为由行政机关处理和解决行政争议的法律制度，行政复议是当事人不服行政行为的合法性或者合理性时，请求行政复议机关进行审查并做出决定的制度。行政复议是行政机关内部自我纠错的一种监督制度，通过撤销行政机关违法的、不适当的行政行为，来实现对行政机关的监督。对于其具体功能，不同的学者有着不同的认识。按照《行政复议法》的立法宗旨与学界通说，笔者将行政复议的功能定位概括为：首先是行政救济，作为化解行政纠纷的手段，必须以为相对人提供权利救济作为其首要功能，否则必然导致该种机制的闲置。其次是监督依法行政，行政复议在客观上具有监督下级行政机关依法行政的功能，但此种功能的实现必须建立在救济功能的基础之上，离开了救济功能，那么监督依法行政的功能也就难以发挥。最后是提高行政效率从而减轻司法机关的压力，作为主要的行政纠纷化解手段，通过复议制度来解决大部分行政争议，实现复议制度与诉讼制度的有效分流，能够有效减轻司法机关的压力；此外，相对于司法机关而言，行政机关具有程序快捷高效的特点，因而能够极大地提高行政效率。在这些功能之间，行政复议需要更多地强调救济功能，权利救济应当作为完善行政复议制度的主题，形成以救济为主、兼顾监督的状态。

行政救济、监督行政等是从学理上对行政复议制度做出的功能定位，而根据中央领导的观点，行政复议制度在行政纠纷解决中所担当的是主渠道的角色。对此，学界的通行观点也是“一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件，行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”，“在和谐社会的政治语境中，凸显对抗精神的行政诉讼制度难以有效回应社会纠纷激增的现实。为此，就应当发挥行政复议制度在行政纠纷解决中的主渠道功效”，“行政复议制度同其他制度相比，它与法治政府建设的密切程度应该是最高的，因为行政复议和行政诉讼一起从法律制度上开创了‘民告官’的先河”。因此，将行政复议作为行政纠纷解决的主渠道既是官方的一系列部署与动作的结果，同时也得到了学界的理论支持与积极确认。可以看出，在当代中国行政争议化解的诸多手段中，行政复议制度担当的是基础性、主导性的作用，要尽可能地将绝大多数行政争议通过复议的方式加以解决。

（二）行政诉讼是化解行政纠纷的最终手段，是救济当事人权利的最后防线

诉讼是保障当事人权利的最后一道防线，是化解行政纠纷、救济当事人权益的终极手段，遵循的是“司法最终”原则，学者就指出“行政复议机制的有效运行，在很大程度上的确依赖于司法审查机制的依托，如果没有司法审查充当最后防线和最终监护人的角色，很难保证行政复议不会偏离它本来的轨道”。修改后的《行政诉讼法》在第1条明确规定了行政诉讼的目的是保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。从这一规定能够明确看出，新法明确将行政诉讼制度的功能定位于解决行政争议、救济相对人权利、监督依法行政，这就与行政复议制度的功能定位相一致，即两种制度都是救济法、监督法与争议化解法；不同之处只是在于运用方式上的选择，行政复议制度是主要的权利救济制度，而行政诉讼制度是终极性的权利救济制度。这就要求在救济当事人权利时遵循“穷尽行政救济理论”——行政救济是司法救济的必经阶段，除特殊情形外，只有当所有的行政救济手段都不能够解决相对人与行政机关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。对此，著名行政法学家王名扬教授就指出：穷尽行政救济能够“保证行政机关利用其专门知识和行使法律所授予的自由裁量权；……使行政系统内部有自我改进错误的机会，减少司法审查的需要，使法院有限的人力和财力能得到更有效的使用”。

我国《行政复议法》规定了复议前置、复议选择以及复议终局等模式，并不能够机械的套用西方的穷尽行政救济路径，但是该理论的精神仍然值得我们学习，那就是实现行政救济制度和司法救济制度的合理分工，将复议制度打造成行政纠纷化解的主渠道、诉讼制度打造成行政纠纷化解的最后渠道，保证行政争议案件在复议制度和诉讼制度间能够得到有效的分流，发挥出两种救济手段的应有功效。但是从现实情况来看，这两种救济手段并没有真正的实现分工与配合，现实中大量的行政纠纷未经复议就直接进入到诉讼阶段，甚至于试图直接通过信访的途径获得解决；复议机关对绝大多数复议案件做出维持决定，没有真正做到案结事了，大量的复议案件又涌向法院；行政复议程序过于冗长，耗费申请人的大量财力与物力等等。对此，有学者就指出现行“行政复议案件过少，起不到为法院减负的作用；行政复议决定维持率极高，行政复议的公正性被质疑；行政复议效率低下，救济效果滞后。”

本来我国行政复议的案件数量相对于行政诉讼案件数来说就偏少，没有发挥出行政复议制度应有的功效；现在随着《行政诉讼法》的大范围修改，受案范围的扩大、复议机关做被告、判决种类的增加等因素，会出现大量的行政纠纷不经过复议程序而直接进入诉讼阶段的后果。这不仅无法实现行政复议解决行政争议主渠道、行政诉讼解决行政争议优渠道的功能定位，也使得复议制度与行诉讼制度在化解行政争议上的分流与配合作用失去意义。

三、冲突分析：行政复议与行政诉讼不同规定的文本考察

行政复议与行政诉讼的功能定位只是理论层面的分析，对于两种制度在现实中的冲突还需要回到对《行政复议法》与《行政诉讼法》的文本考察。随着新《行政诉讼法》的修订与实施，可以发现在受案范围、当事人规定、规范性文件审查、裁判形式等方面，行政复议制度与行政诉讼制度产生了巨大的冲突，而这样的冲突势必会在实践层面影响到对相对人权益的救济、对行政纠纷的化解，因而文本层面的考察就成为提出应对之策的前提。

（一）两者关于受案范围的规定产生冲突

不同于民事诉讼受案范围的不受限制，法院能够受理的行政诉讼案件范围是有明确限制的；与此相类似，复议申请人也并非能够对所有的行政争议均能够复议，而是受到行政复议范围的限制。在复议在前、诉讼在后的程序衔接制度下，就会涉及行政复议受案范围与行政诉讼受案范围的衔接司题。

我国现行《行政复议法》在复议范围的规定上采取的是“概括+列举”的立法模式，第2条与第6条分别以概括和列举的形式规定了行政复议的受案范围——局限于具体行政行为，以具体行政行为为主、附带审查抽象行政行为。这种以列举为主、概括为辅，主要审查具体行政行为附带审查抽象行政行为的立法模式，虽然在一定程度上为行政相对人明确了能够提起复议的案件类型，但是其不足之处是显而易见的将复议事项局限在列举的有限范围内，使得救济行政相对人权利的复议理念被立法规定所束缚，导致的后果只能是相对人的权益无法得到全面、及时、有效的保护。

而修改后的《行政诉讼法》尽管仍然沿袭了传统的“概括规定+肯定列举+否定排除”的受案模式，但是其突出的进步在于扩大了行政诉讼的受案范围，表现在一是新法第2条将具体行政行为修改为行政行为，并通过界定行政行为的概念，将规章授权组织做出的行政行为也纳入受案范围；二是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定、行政协议等几类棘手的行政案件属于受案范围；三是将保护的行政相对人法益从“其他人身权、财产权”有限度的扩大到人身权、财产权以外的合法权益。

因此，相互冲突的立法规定就造成了行政复议的受案范围要窄于行政诉讼的受案范围，这就导致在行政纠纷的解决力度上，行政复议的纠纷化解能力要远远弱于行政诉讼，最终出现“行政复议无案可复议”的尴尬地位。按照中央的部署和学界的共识，行政复议是化解行政争议的主要手段，承担的是行政争议解决主渠道的角色，这说明大多数行政争议应该通过复议的方式加以解决，只有那些少数的、疑难的行政争议应该通过诉讼的形式予以解决。受案范围决定了哪些案件能够进入到复议渠道。参与过《行政复议法》制定的学者就曾指出“行政复议案件应当保持在行政诉讼案件的两至三倍，才算基本上达到制度设计的本来目标”；其他的学者在其专著中也表明“行政复议由于便捷、高效，应当成为解决行政纠纷的主要渠道，做到受理和消灭大部分行政纠纷。……粗略地讲，一个合理的行政纠纷解决机制是，全国行政复议1000万件、行政诉讼100万件、申诉上访1万件甚至更少。”但是根据《行政复议法》和新《行政诉讼法》的规定，以后行政诉讼的受案范围要远远宽于行政复议的受案范围，只有少部分行政争议能够被纳入到复议进程中，出现“行政诉讼是化解行政争议的主要手段，而行政复议则是化解行政争议的辅助手段”的相反境地。从这些判断能够看出，两种行政纠纷解决机制受案范围的不一致，特别是行政复议受案范围的过窄，将会严重背离行政复议“主渠道”的功能定位。

（二）两者关于当事人的规定产生冲突

除了受案范围之外，新《行政诉讼法》的规定还出现了行政复议与行政诉讼在当事人制度上产生冲突，这里的当事人并不包括复议申请人与原告，因为基于复议与诉讼的救济性质，只要是行政活动过程中的相对人不服行政行为的，就可以提起复议或诉讼，因而并不会产生冲突，容易产生冲突的是行政复议机关做行政诉讼被告问题。

关于复议机关做被告的问题是《行政诉讼法》修改的一个重点，同时它也极容易在行政复议制度与行政诉讼制度之间产生巨大的冲突。按照《行政复议法》的立法初衷，作为化解行政纠纷的专门机关，行政复议机关是作为居中的第三人来裁决复议申请人与被申请人之间的行政纠纷，只有在复议机关改变了原行政行为的情形下，复议机关才需要做被告。但是在实践中复议机关为了避免成为被告，少承担或不承担相应的诉讼责任，复议机关维持原行政行为的现象极为突出，导致复议机关沦为“维持会”，没有很好地发挥出行政复议制度解决行政争议的应有作用，行政复议的监督行政、救济功能几近丧失。为了完善这一不足，加强对复议机关的监督，解决复议机关不作为的问题，修改后的《行政诉讼法》第26条规定了“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，做出原行政行为的机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未做出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，做出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”，这就明确规定了复议机关只有在一种情形下才免于做被告，强化了复议机关的责任。

这一立法规定虽然能够有效地改变复议机关沦为“维持会”的现象，但是接下来可能会产生这样的问题为了能够最大程度地解决行政争议从而保障自身权益，相对人会将复议制度作为行政纠纷解决的跳板，只要相对人对复议结果有丝毫的不满，就会将复议机关列为被告提起行政诉讼，导致复议机关疲于应付大量的行政诉讼案件。那么复议机关在今后将不堪重负，需要不停的充当被告去出庭应诉。而行政复议机关为了尽可能地将自己的责任减少到最低程度，极有可能会做出如下的无奈选择：想尽各种理由拒绝受理复议案件，并反复动员相对人直接提起行政诉讼；或者即使复议机关受理了行政争议也不进行复议。那么这样就会导致法律规定的行政复议制度沦为具文，行政复议机关成为一个不必要的“装饰品”，完全起不到充当行政纠纷主渠道的重任。现有的立法规定与行政复议制度决定了不管复议机关在复议过程中做出了何种行为都要充当被告出庭应诉、都要由复议机关承担超过其本身权力的责任，这对于复议机关而言的确有失公平。《行政诉讼法》的此次修改已经结束，法律已经开始具体实施，再去为复议机关的不平“鸣冤呐喊”显然没有意义。接下来要做的是分析在大量的行政诉讼案件中复议机关应该如何应诉，如何才能处理好复议机关权责一致的问题，而这也正是《行政诉讼法》对复议机关做被告的相关条款修改后，行政诉讼制度给复议制度提出的问题之一。

（三）两者关于规范性文件审查的规定产生冲突

关于规章以下的规范性文件审查问题，《行政复议法》确立了对部分抽象行政行为的行政复议附带审查制度，该法第7条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”。依据现行的制度安排，对于规范性文件的行政复议审查，复议申请人只能在行政复议过程中一并提出审查申请。易言之，相对人不能单独对规范性文件直接申请复议，只能在对具体行政行为申请复议时一并提出。

而新《行政诉讼法》对这一问题似乎也采取了如同《行政复议法》的规定，新法第53条就规定了“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”；第64条规定了“人民法院在审理行政案件中，经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。据此，人民法院可以对规范性文件违反法律、法规的情况做出判断和认定，并在裁判理由中予以阐明，直接认定其合法还是不合法，但不能对规范性文件做出无效或者撤销的判决。此外，做出生效裁判的人民法院还应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，建议制定机关对认定不合法的规范性文件做出修改、废止等等，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

表面上看，新《行政诉讼法》对于规范性文件也采取了“一并”式的附带审查方式，做到了在审查范围、审查方法上与复议制度的协调统一 。但其实这样的立法规定却隐藏了巨大的冲突如果在行政复议过程中，复议机关认为规章以下的规范性文件并不存在合法性问题，从而将其作为参照，认定被复议的具体行政行为合法并予以维持；而在复议案件进入到行政诉讼过程中，法院却认为规章以下的规范性文件存在合法性问题，从而直接认定其不合法，那么究竟应该如何协调复议机关的认定与法院的认定，这是修改后的《行政诉讼法》留给《行政复议法》的一个问题。

四、应对之策：通过修法实现行政复议与行政诉讼的有机协调

新《行政诉讼法》与《行政复议法》在立法规定上的冲突使得现有行政复议制度难以有效发挥其应有功能，只会导致复议机关不受案或不复议，只会出现复议机关动员原告直接去法院起诉等不良现象。为了既能够让复议机关依法承担起化解行政纠纷的重任，又不至于让其承担过重的、与其权力不相称的法律责任，有必要对行政复议和行政诉讼制度进行相应的衔接。由于《行政诉讼法》已经进行了大规模修改，相应的司法解释也已经出台，那么剩下的途径就只能是通过修改《行政复议法》，来形成行政复议和行政诉讼两种行政纠纷化解机制之间既分工又合作的互补和衔接关系。作为司法制度的行政诉讼是解决行政争议的最后机制，要形成行政诉讼案件数量少但审理质量高的局面，而在此之前的绝大多数行政争议已经通过行政复议得到了解决，相对人的权益也得到了及时救济，实现“行政复议成为解决行政争议的主渠道，行政诉讼成为解决行政争议优渠道”的目标。因此需要修改《行政复议法》的相关条款，实现行政复议与行政诉讼在受案范围、规范性文件审查等方面的协调；修改行政复议当事人内容，以确保复议机关与行政诉讼被告的统一等。

（一）变革行政复议的受案模式，扩大行政复议的受案范围

为了实现行政复议与行政诉讼的衔接，将行政复议打造成行政纠纷解决的主渠道，就需要对行政复议制度进行变革与创新。将行政争议化解在复议阶段决定了需要拓宽行政复议的受案范围，并适当降低受理行政复议的门槛。首先在受案模式上，《行政复议法》应该采取“般概括+否定排除”的模式。以一般概括的方式对复议范围进行规定，除其他法律有特殊规定外，对行政主体做出的所有行政行为，只要行政相对人认为自己的合法权益受到了该行政行为的侵害，在法定期限内原则上都可以提出行政复议申请；同时需要以列举的方式明确不属于行政复议的例外事项。其次在受案范围上，需要将“具体行政行为”修改为“行政行为”，以便将内部行政行为纳入复议的范围，并逐步将行政规章等抽象行政行为纳入行政复议范围。最后，由于采取了一般概括的受案模式，那么行政复议的受案范围要广于行政诉讼受案范围，虽然这符合行政复议化解行政争议主渠道的功能定位，但是会产生这样一个问题：经过复议的案件得不到法院司法救济，从而可能影响到行政复议与行政诉讼的有机衔接。其实，既然中央决定将行政复议作为首要的纠纷化解手段，那么经过复议的案件，对复议决定不服而提起行政诉讼就类似于上诉。因此解决这一问题的出路只需要立法规定“经过复议的案件法院必须受理为原则，不受理为例外”即可，这样就能够照应到复议与诉讼的衔接，充分发挥行政复议解决行政纠纷的“过滤器”与前沿阵地的作用。这样一种修改模式，能够实现行政复议与行政诉讼受案范围的协调，充分考虑到了复议申请人的利益，有利于最大限度地通过行政复议来解决行政争议。

（二）改革行政复议体制，由本级政府做共同被告以加强层级监督

从保障复议机关有效化解行政争议、实现复议制度与诉讼制度有效衔接的目的看，复议机关做被告的立法规定能够较为有效解决目前行政复议机关不作为的现实问题，符合我国当下的纠纷解决需求。立法上的复议机关做被告的规定要得到切实贯彻，还需要相应的配套机制建设，这就需要改革现行的行政复议体制。

具体而言，可以考虑原则上取消市县两级政府部门受理行政复议案件的职责，只在省级保留建设规划、人事劳动等复议案件数量较多的部门的复议职责，而其他部门则不再保留复议职责。对县级政府所属部门行政行为不服的，向本县政府申请行政复议；对市级政府所属部门行政行为不服的，原则上向本市政府提出复议申请，如果省级政府保留复议职责的，申请人可以选择向省级政府或市级政府申请行政复议。国务院部委则继续保留行政复议职责。如果申请人不服复议机关（即本级政府）做出的复议决定（维持决定或变更决定），那么就以本级政府为被告。“未来的行政复议体制改革，基本方向就是复议权向本级政府集中，由本级政府做共同被告，对所属部门的行政行为承担责任，有利于加强政府对所属部门的监督。”这样的行政复议体制改革模式，能够较为有效解决复议机关不作为的现实问题。尽管复议机关做被告的规定会存在增加行政成本等问题，但是这样的规定能够对复议机关产生较强的威慑力，督促复议机关积极、合法、公正的处理行政争议。如果相对人认为复议机关的决定有效化解了自己与行政机关之间的争议、维护了自己的合法权益，那么大量的行政争议也就不再需要进入到诉讼渠道，这就从源头达到了诉讼与复议分流案件的目标，社会综合成本反而会有所降低。

（三）以“司法最终原则”协调复议机关与法院对规范性文件的审查标准

虽然行政复议与行政诉讼都是化解行政争议、维护当事人权益的有效途径，但是在当事人权益保障与规范性文件的审查上却必须遵循“司法最终原则”。美国的行政法就规定“如果只是法律本身违宪，不涉及事实问题，这时不需要经过行政救济程序，因为在这种情况下，行政程序不能对问题的解决提供任何帮助。如果不是法律本身违宪，而是法律适用违宪，这时涉及事实问题，仍然适用穷尽行政救济原则，由行政确定的事实作为法院裁决的根据，这个理论也适用于法律和法规的解释问题”。因此当复议机关在一并审查规范性文件时认定其合法并作为具体行政行为的依据，而法院在一并审查时判定其违法并拒绝适用时，应该以法院的判定为准，认定规范性文件违法并对被诉行政行为予以撤销。这就需要统一行政复议与行政诉讼在对规范性文件审查上的标准，即复议机关、法院在裁判时以法律法规为依据，对规章及其以下的规范性文件具有审查权，并直接拒绝适用与上位法相冲突的规范性文件。

五、结语

新《行政诉讼法》中复议机关做被告、扩大行政诉讼受案范围等规定一定程度上有利于化解行政争议，但是在另一方面这些新规定的确立也出现了与《行政复议法》相冲突的后果。行政纠纷的化解需要行政复议、行政诉讼、行政监察等诸多手段之间互相配合、形成合力，要使行政复议担当起争议化解主渠道、行政诉讼担当起争议化解优渠道的重任，就必须协调好复议与诉讼之间在行政争议化解上的关系，从受案范围、当事人确立、审查标准以及裁判形式等方面进行立法完善。

作者：葛伟

行政诉讼行政复议论文 篇2：

简论行政复议与行政诉讼受案范围的衔接

一、行政复议制度和行政诉讼制度是两种独立的行政救济

手段

（一）行政复议制度和行政诉讼制度是行政救济手段

行政救济是指特定的国家机关对违法或不当的行政行为予以纠正并对行政相对人合法权益因此受到的损害予以赔偿的法律制度的总和。我国现在行政法理论中存在四种行政救济手段：申诉和控告、行政复议、行政诉讼和行政赔偿。行政复议是行政机关依照行政复议程序受理和处理行政争议案件的制度。行政诉讼是行政相对人申请法院解决行政纠纷的一种诉讼活动。二者都是化解行政争议、维护行政相对人权益的重要渠道。

（二）行政复议制度是区别于行政诉讼制度的行政救济手段

针对现在有学者认为行政复议与行政诉讼制度二者合一的学说，笔者有几点意见予以驳斥：

1.一方面从制度的产生来看，行政复议制度是伴随着行政权能的行使所产生的行政救济制度，而行政诉讼是通过司法机关解决行政争议，是国家司法机关行使审判权的行为其属司法救济，二者性质截然不同。

2.另一方面这两个制度各有特点：首先，行政复议是行政系统内部纠错机制，这就为行政机关主动发现并改正错误提供了可能。其次，行政复议的复议机关为行政机关，不论是政府还是主管部门，相较于法院而言他们在解决一些专业性的争议时更具专业优势并能更快的解决争议，提高行政效率。然而由于行政复议天然的行政附属性导致其居中裁判效果大打折扣，加之以程序并不完备、配套制度不理想以及审理方式公开性不强，一直难以达到制度设定时的预期效果。

相比之下，行政诉讼属于司法审判权的行使范畴，因此，法院作为中立的第三方能客观公正地对待行政主体和行政相对人间的争议。也正是因为行政诉讼遵循严格的诉讼程序，公开、公正地解决行政争议，保证了公信力同时也保证了救济效果，使得行政相对人更愿意采用。行政诉讼相较于行政复议其弊端是行政诉讼程序复杂、效率不高，法院审判不具备相应的专业性且不对合理性做判断。

（三）强调制度独立之意义

经过前面的论述我们可以看到，不同于行政救济中的申诉与控告和行政赔偿，行政复议和行政诉讼在受案范围上是有交叉的而且二者相互独立又相互联系，各有优势也各有弊端。

二、行政复议与行政诉讼受案范围现状

（一）行政复议的受案范围

行政复议的受案范围是指行政机关受理行政复议案件

的范围。《行政复议法》第 6 条规定了行政复议案件的受案范围。其中，前10项对行政复议受案范围做了列举式的规定并通过第11项将所有对具体行政行为规定概括其中。但需注意的是本法第8条列举排除了行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定以及针对民事纠纷作出的调解或者其他处理行为作为行政复议的受案范围。

（二）行政诉讼的受案范围

《行政诉讼法》第11条规定的行政诉讼案件的受案范围，

需要注意的是，非立法性抽象行政行为、行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定、针对民事纠纷作出的调解或者其他处理行为、国家行为、行政指导行为以及法律规定行政复议终局的两类件不在行政诉讼的受案范围之列。因此，行政诉讼的受案范围相较于行政复议要窄的多，而在案件的审理方式上，法院审理行政诉讼案件不进行合理性审查，这也使得行政诉讼对行政案件的处理途径非常局限。

三、行政复议与行政诉讼受案范围不衔接的具体分析

行政复议与行政诉讼受案范围的衔接，就是指公民的权益在受到行政权的侵害时，司法救济和行政救济怎样配合才能对纠纷解决起到最恰当的作用，这也关系到行政救济制度的统一。学理上有学者将行政复议与行政诉讼的受案范围的衔接从不同的角度分为静态的衔接和动态的衔接。

所谓静态的衔接是指在行政复议和行政诉讼的受案范围基本一致的条件下行政相对人有条件自主选择救济方式，即选择行政复议或行政诉讼。动态的衔接简而言之就是“复议前置”，即行政相对人须先进行复议对行政复议不服的才能提起行政诉讼。

（一）静态的不衔接

这种不衔接主要表现在行政复议的受案范围范围要宽于行政诉讼的受案范围。我国行政救济体现多彩或复议或诉讼的选择式救济，故受案范围的不一致是的这种选择变得被动，比如意欲通对抽象行政行为申请审查的行政相对人不得选择行政诉讼只能通过行政复议且须在对具体行政行为的复议中附带提出，那么这种选择上的不自由是对行政相对人权利的限制。

（二）动态的不衔接

我国行政复议和行政诉讼以选择适用为主导，复议前

置、复议终局的案件较少。其中只有复议前置实现了行政复议和行政诉讼案件受案范围的动态衔接，这就不符合穷尽救济原则和司法终审原则，使得权力制约难以实现。

静态衔接与动态衔接是学理上的分析方法，笔者认为受案范围的静态衔即受案范围应当尽量一致为宜而动态衔接应当适当

扩张。

四、实现行政复议与行政诉讼受案范围衔接的路径

从静态衔接来看，要充分发挥行政诉讼的优势，适当扩大行政诉讼的受案范围，将非立法性抽象行为、行政指导行为纳入行政诉讼的受案范围，并允许对国防外交的司法审查。但笔者认为按照我国行政救济及我国行政法体系的现状复议终局的案件不宜采用诉讼手段救济应予保留，同时行政复议案件的合理性审查也不宜推广至诉讼领域。

行政复议方面，行政机关作出的处分和人事处理目前不在行政复议的范围内，但将处分和人事处理纳入行政复议的受案范围是一个必然的趋势，符合社会发展的需要同时给予行政机关工作人员同等的救济权利。

在动态衔接方面，笔者认为可以适当扩大复议前置案件的范围，如涉及取消资格的行政行为对行政相对人造成的损失将是不可弥补的，此类案件可以纳入复议前置的范围，通过复议和诉讼的双重救济充分保护行政相对人的权利。

笔者认为目前行政复议制度在调处行政争议中起到了非常好也非常重要的作用，但是行政复议制度仍有待完善，本文提出的扩大行政复议案件的受案范围和复议前置案件的范围，并且主张通过扩大与行政复议制度密切相关的行政诉讼制度的受案范围来从侧面促进行政复议制度的发展。除此之外，笔者认为严格行政复议的程序，对具体程序再细化、通过加大对行政复议的宣传力度增强行政相对人对行政复议的认知程度、组织公开听证和审理提高行政复议的公信力这些都是我们在当前阶段能够对行政复议的发展和完善的途径。

参考文献：

[1]张华.行政诉讼的受案范围的反思和立法完善 .法律研究， 2006， （12）： 7.

[2]姜明安.《行政法与行政诉讼法》第三版北京大学出版社，2007，第410页.

[3]李劲.行政诉讼受案范围的局限与重构.法学杂志，2005（05），第56页.

作者：张歌

行政诉讼行政复议论文 篇3：

对我国行政复议与行政诉讼程序衔接机制之反思与重构

[摘 要]综观我国立法，对行政复议与行政诉讼两者间在衔接关系上的规定存在着缺乏统一的设置标准，设置较为混乱等问题。这不仅阻碍了两者充分发挥其行政救济制度的功能，无形中也造成了行政权与司法权之间相互侵害的现实困境。文章在分析我国现状的基础上，借鉴国外的成功经验模式，在目标和标准的设置等层面上进行梳理，进而对我国行政复议与行政诉讼程序衔接机制进行重新架构。

[关键词]行政复议；行政诉讼；衔接机制

案例一：受法官徐某的邀请，张某于2001年7月24日驾车前往A城区法院办事，并将车停放于该院。待办事出来，张某发现该院法警已将其车子的前后牌照全部卸走。因双方协商不成发生争执，张某的丈夫遂报了警。当民警两次前来处理时，皆被A法院法警拒绝。争执未果，A法院法警强行将其送往拘留所，理由为张某妨碍法院办公。被强行送进拘留所之后，A法院法警才向张某开出拘留决定书。张某对法警实施的拘留行为强烈不满，并认为属于具体行政行为，遂向A法院所属上一级法院即B中级法院提请行政复议。而行政复议不能实现其目的，张某又以A法院法警对其殴打致伤且被司法拘留为由向中级法院起诉。中级法院经审理以张某所诉不属于人民法院行政诉讼案件受案范围为由，裁定不予受理。张某因对一审裁定不服，上诉于省高级法院。二审法院经审理后，认为，A法院为国家审判机关，其作出的司法拘留决定及其工作人员作出的拘留行为并非行使行政职权的行为，不属行政诉讼的受案范围，故裁定驳回上诉，维持一审裁定。

案例二：一户拆迁户家有老人、儿子、儿媳三口人，老人已年逾古稀，而儿子、儿媳两人是残疾人，日常生活行动不便。由于没能与拆迁公司就回迁房问题达成一致意见，房屋管理部门对此进行了裁决。该户认为，此裁决中的回迁房位于较高楼层且没有电梯，并未考虑到其一家三口的特殊情况，属安置不公，遂诉至法院。但法院认为房管部门有权在其自由裁量范围之内裁决安置楼层的高低，法院对此无权进行审查。

在第一个案例里，行政相对人虽然申请了行政复议，可是行政复议机关却没有及时给予答复，于是行政相对人向法院提起行政诉讼。其目的是想通过行政诉讼来维护自身的合法权益，但由于不属于行政诉讼的受理范围，而导致结果不能如其愿。行政诉讼与行政复议间不顺畅的衔接关系，导致了无法有效寻求权利救济途径的现实困境。而在第二个案例中，虽然相对人选择了行政诉讼，可是因为该案所诉讼的拆迁裁决仅仅涉及该行政行为的合理性问题，而这却并非法院的审查范围。因此，行政相对人也不能借助行政诉讼来实现其意欲通过法律途径来保护自身权益的诉讼目的。借由以上两个案例可以看出由于行政相对人的盲目选择把其带入了这样一个维权困境：虽然获得了程序自由选择权，但其一直试图寻求维护的实体权利却丧失了。以至于行政相对人无法得以实现其维权目的。相反，若行政相对人选择首先申请行政复议，如果行政相对人不服该决定，则依然可向法院提起行政诉讼，通过法院的合法性审查来督促复议机关履行其纠正不当行政行为的职责。由此看来，法律虽然明确的赋予行政相对人自由选择权，但行政相对人却因为选择了不同的权利救济途径而导致权利救济的实际效果也不同。

一、困境与反思

（一）模式概述

1.自由选择模式。行政相对人就行政纠纷既可向行政机关申请行政复议，又可向法院提起行政诉讼。在此种模式下，法院不能以尚未经过行政复议为由拒绝受理行政相对人的诉讼。该模式又分两种类型。一种是复议结果为终局性的，即相对人最开始选择的是申请行政复议，则该复议结果为终局性结果，而不能再对就同一行政争议向法院提起行政诉讼。另一种是复议结果非终局性的，即相对人若对该复议结果不服，依然可在法定期限内向法院提起行政诉讼。

2.复议前置模式。在此种模式下，行政相对人就某一行政纠纷必须首先经过行政复议，若对复议结果持异议，方可诉至法院。该模式也可分为复议终局型和复议不终局型两种基本类型。法律对复议不终局型的案件类型进行了明确的规定，如在《工伤保险条例》第五十三条的规定中所列举的内容。{1}

3.复议终局模式。若行政相对人对某一具体行政争议的处理持有异议，只能选择行政复议这种救济途径，即使对该复议结果不服，也不能够诉至法院。这种行政机关所享有的一定的终局裁决权力，是由我国司法对行政的有限监督所决定的。此种终局裁决权力，有些在《行政复议法》中对其进行了明确的规定，而有些虽然未在法律中进行明确规定，然而按照其性质只有复议机关才有权力对该行政争议来进行终局裁决。

4.迳行起诉模式。面对持有异议对行政争议处理结果，行政相对人可以不经过行政复议，而直接选择行政诉讼这一救济途径。表面上看，似乎该模式限制了对行政复议的选择，但在司法实践中该模式是可以和行政复议模式并存对。{2}该模式主要适用于：（1）行政相对人是否可选择直接提起行政诉讼，法律法规已经对之做了明确的规定，而对于是选择行政复议还是选择行政诉讼，却没有明文规定，也没有对复议前置进行规定。（2）虽然法律法规没有明确规定行政相对人的权利救济途径，但行政相对人可以依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关规定来寻求其权利救济途径。

（二）缺陷分析

通过对各主要模式的分析，可以看出我国行政复议和行政诉讼在程序衔接方面主要存在以下问题：

1.设置的类型过于繁杂，不能有效发挥权利救济功能。机制构建的根本出发点是为行政相对人提供更有效、便捷的权利救济途径，而非阻碍行政相对人进行权利救济。但由于我国现行立法中，法律、法规不同，其规定的模式也不同。造成设置的类型过于繁多，除非是专业人士，否则作为普通老百姓的行政相对人很难了解，进而会出现不知如何维权的尴尬境地。

2.缺乏统一的设置标准，也没有一定的规律可遵循。由于行政复议与行政诉讼两者间的衔接关系直接影响着行政相对人能否充分维护其合法权益，因此，我国立法应对此作出明确的规定。但综观我国相关法律法规，便发现缺乏统一的内在设置标准。而对于行政相对人如何寻求法律救济，更是没有一定的规律来遵循。

3.司法权与行政权之间存在相互侵蚀现象。司法权与行政权之间的分立、协调情况可在行政复议和行政诉讼程序的衔接关系上得到直接体现。司法权与行政权之间存在相互侵蚀现象，便是衔接机制设置不合理的主要体现，这给行政救济制度带来极为不利的影响，严重限制了救济制度功能的发挥。《行政诉讼法》第三十七条第二款中的规定使得法规也可以成为复议前置模式的规范依据。如此一来，在司法实践中行政相对人选择权利救济途径的自由程度就被大大限制了，且增加了行政相对人的维权成本。此外，复议终局模式违背了司法最终原则，客观上造成了司法权被行政权所侵蚀。迳行起诉模式的相关规定也体现出这种相互侵蚀的现象。若行政相对人只能选择行政诉讼这一权利救济途径，那么就意味着相对人对行政复议的自由选择权丧失了，同时也在客观上造成了对行政复议制度的排斥与否定，这无形中导致行政权被司法权侵蚀了。

二、借鉴与启示

各国行政复议与行政诉讼衔接模式各有不同，主要有以美国为代表的“穷尽行政救济”模式、以德国为代表的“ 诉讼类型决定程序衔接”模式和以法国为代表的“当事人自由选择”模式等三种典型的模式。{3}虽然各国模式不同，设置存在较大差异，但并无优劣高低之分，相反，其所体现出的共性特征对于我国行政复议和行政诉讼程序衔接机制的重新构架启示意义重大。

（一）具有明确的设置标准

不管是复议前置模式还是自由选择模式，各国行政法有关行政复议与行政诉讼程序衔接机制的制度设置，都具备其内在标准的明确性，即明确规定了当事人何种情形下可直接提起行政诉讼、何种情形下须先经过行政复议步骤。德国模式在上述三种典型的模式中所确立的标准最为清晰和直接，行政复议是否是必经步骤的决定标准是后续的行政诉讼类型。日本和法国对于适用复议前置模式的例外情形，也从立法上进行了明确规定。美国虽然不同于日本和法国的做法，但由法院享有此项最终决定权{4}。若我国立法能够为行政复议与行政诉讼程序衔接关系提供明确的设置标准，则可以让当事人对法律生出信赖感和安全感。

（二）坚持正当的设置目标

各国对于行政复议与行政诉讼程序衔接关系的规定各有不同，但根本目的都是为了更好更充分地维护相对人的权利，为其提供更有效的救济途径，这也是选择直接诉至法院还是选择申请行政复议来处理具体行政纠纷的决定性因素。通过对德国前述制度设计的考察，其内在基准便体现出来：是否适用复议前置程序，取决于如何及时有效地维护行政相对人的合法权益。该规律都充分体现在上述三种典型模式中，其共同目的就是为当事人提供无漏洞的权利救济方式。

（三）充分发挥司法与行政的各自优势

弗兰克福特——著名的美国大法官，曾提出过司法机关与行政机关应互相尊重、各自发挥功能优势的观点，{5}“穷尽行政救济”模式即是该观点的充分体现。在该模式下，行政机关可以充分发挥其解决行政争议的职能优势，也能更好地保护其行政自主权，并能有效预防司法权对行政权的过早干预，从而当行政机关在发挥职能的过程中出现失误时，可以及时进行自我调整与修正。只有当行政机关无法解决，需要借助司法力量来处理时，作为另一救济手段的行政诉讼才有可能被启用。{6}对于行政复议与行政诉讼程序衔接机制的设计，虽然各国存在较大差异，但其共同目的都是促进司法与行政优势的充分发挥，从而更有效的维护公民权利。

（四）确立并贯彻司法最终原则

《世界人权宣言》第八条规定：“公民的法定权利若遭受侵害，国家应对其提供切实有效的司法救济途径。”这是对公民选择司法救济的权利的认可，同时也确立了原则上只有法院才有权力对任何法律争议进行最终的裁决，即司法最终原则。在行政法领域，该原则具体表现为：任何行政行为产生的任何行政争议，原则上该行政行为都必须接受法院的行政诉讼，且法院享有最终裁决权。该原则在各个国家的行政法领域中都有体现。在美国，只有在两种例外情况下行政行为无需接受行政诉讼：1.法律明确规定不适用于行政诉讼。2.行政争议的性质决定其不适用于行政诉讼。在法国，“行政法院对行政诉讼案件享有最终裁决权。”{7}由于各个国家在司法实践中确立并贯彻司法最终原则，公民对权利救济途径的选择并不会对其合法权益以及行政机关的行政权力造成不利影响。因此，司法最终原则为各国行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置提供了强有力的制度保障。

三、出路与选择

（一）复议前置类型应明确列举

行政复议案件的维持率和判决改变率在我国目前一直居高不下，由此可以看出，行政复议不仅没有充分发挥其制度救济功能，反而成为了相对人在维权道路上的障碍。因此，应从立法上对复议前置的类型进行明确规定。主要有：1.修改《行政诉讼法》第三十七条第二款，明确规定只有全国人大及其常委会所制定的“法律”才有权力设置复议前置程序的规定，同时取消“法规”对此项规定的权力。这样可以限制复议前置的范围，为相对人程序性权利的救济选择权提供更有效的保障。2.为充分发挥行政机关的专业和技术优势，应将复议前置型严格限定于诸如商标、专利、药品管理、税务、海关等具有极强技术性、专业性的案件。3.对于涉及行政行为合理性的案件，原则上应复议前置，避免相对人因不属于法院受理范围而被驳回诉请，进而丧失行政复议的机会。

（二）复议终局型应逐步取消

复议终局型与司法最终原则相违背，一定程度上对公民合法权益的保护造成不利影响。因此，应逐步消我国有关该模式的法律法规，为司法介入行政纠纷提供更多的机会，从而确立司法至高无上的权威。1.修改《行政复议法》第十四条、《外国人入境出境管理法》第二十九条、《公民出境入境管理法》第十五条，明确当事人可自由行使选择权利救济的权利，逐步将废除终局性选择型彻底废除。2.废除《行政复议法》第三十条条第二款及《集会游行示威法》第十三条的规定，对此可以参照《专利法》及《商标法》中有关复审决定终局性规定的修改来进行，并逐渐缩减《行政诉讼法》第十二条第四项中的的实际范围。3.必须对《行政复议法》第五条的规定进行严格解释，确保法院的司法审查权，贯彻落实司法最终原则。4.选择适当时机修订《行政诉讼法》，让司法最终原则在立法中得以确立，对于必须排除行政诉讼的行政行为，应从立法上作出明确的规定，同时应严格控制其适用范围。

（三）迳行起诉型应严格限定

我国关于迳行起诉型的规定，其立法初衷并不排斥行政复议。同时为避免语言上的误解，现行立法中关于迳行起诉型的规定应由自由选择型来取代。此外，鉴于听证程序在我国行政活动领域日益扩大其适用范围，为避免不必要的重复行政程序，可考虑借鉴德国《行政程序法》第七十条的规定，只有经过听证程序作出的具体行政行为，才能适用迳行起诉型。

（四）自由选择型应积极推行

行政复议与行政诉讼作为行政法上最重要的权利救济机制，从立法目的来说，都是为保护行政相对人的合法权益而设置。因此，立法者应相信行政相对人基于“理性人”的考虑，当面临行政争议时，完全可以做出维护自身合法权益的最有利的选择。为此，我国应积极推行自由选择模式，赋予相对人更多的自由选择救济途径的权利。充分尊重行政相对人自主选择法律程序救济的权利，在这个日益推崇个人自由的时代，已渐渐成为各国制度的共同发展趋势。我国目前正处于行政法治初建时期，行政救济制度的实际效果逐渐减弱。只有给行政相对人以充分的自主选择权，让其在切身体会中进行对比，才有可能清楚各种救济方式的孰优孰劣；也只有在行政相对人自由选择的过程中，通过优胜劣汰的良性竞争，促使行政复议与行政诉讼制度不断发展与完善。

四、结语

我国对于行政复议与行政诉讼程序衔接机制的构建，不仅要考虑国家历史政治传统、法律文化传统及国家行政管理模式等，更应考虑社会成本、国家权力结构设置、公共管理的历史习惯等。且要使此衔接机制获得良态发展，除了司法制度、行政制度自身的日益完善外，还需要完善我国的民主宪政。只有这样，才能在协调的关系中充分发挥各种权利救济制度的救济功能，妥善解决纠纷，实现社会和谐。

注释

{1}谢尚果：《行政复议与行政诉讼衔接机制之反思与重构》，载《河北法学》，2013年第2期，第10页。

{2}陶元峰：《我国行政复议与行政诉讼程序衔接关系的现状及检讨》，载《甘肃联合大学学报（社会科学版） 》，2008年第9期，第35-36页。

{3}姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第299页。

{4}王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995 年版，第604页。

{5}[美]伯纳德.施瓦茨：《美国法律史》，王军译，中国政法大学出版社1990年版，第200页。

{6}[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社1999年版，第189页。

{7}王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第549页。

[作者简介]覃媛媛，柳州市鱼峰区人民法院。

作者：覃媛媛