财政监管质量管理论文

摘要：粮食主产区对保障国家粮食安全具有重要作用。当前，粮食主产区耕地质量呈现出持续下降的趋势，对我国粮食生产能力的可持续发展产生了重要影响。实施有效的耕地质量管理，应当构建包含农户、第三方主体、政府在内的三维坐标。下面是小编精心推荐的《财政监管质量管理论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

财政监管质量管理论文 篇1：

加强乡镇事业单位审计监督工作的要点

【摘 要】目前由于我国政府审计机关的设立还没有普及到乡镇地区，这就造成了对于乡镇事业单位的财务审计、监督力度不足的现象发生。文章结合在乡镇范围内推进财务审计监督工作时所遇到的阻碍，提出了相应的优化对策，旨在全面提升乡镇地区的经济以及社会基础设施方面的建设。

【关键词】乡镇地区；事业单位；审计监督

一、前言

城市与乡镇协同发展的战略正在全国范围内逐步的推广实施，国家对于包括乡、镇以及自治乡范围内的地区加大了社会基础设施建设等方面的资金投入。对乡镇事业单位开展相关的资金审计监督工作，能够严格的对有关职能部门的财政收入及支出情况进行监管，以保证乡镇地区社会基础设施建设的顺利开展以及乡镇经济的稳步发展。

二、在乡镇范围内推进财务审计监督工作时所遇到的阻碍

1.缺乏专业财务人员的配备

很多乡镇事业单位的规模普遍较小，各个部门的人员配备经常难以满足实际的工作需要，一人身兼多职的现象经常出现。再加上乡镇地区缺乏政府审计机关，使得事业单位的财务管控工作大多数都是由内部自行管理，这就很难保证财务监督管理方面的专业性以及规范性，长此以往就会造成管理混乱的现象发生。

2.在资金核算上缺乏规范性

部分乡镇事业单位的财政工作人员在整理核算报表的过程中，很难确保将每一笔资金的收入及支出都详细的体现在核算報表中，这在后期对资金进行核对及查付的时候，会造成难以找到原有凭据的现象发生。核算方式陈旧以及核算报表缺乏公开的透明度等问题也给乡镇地区的财政审计工作的开展造成了一定的困难。

3.内部财政管控力度较薄弱

很多乡镇事业单位造成内部财政管控力度薄弱，主要原因是由于缺少财物监管意识所造成的，这不但会造成内部资金管理上的漏洞，还会使财政审计及监管的执行效果大打折扣。另外，还有少部分的事业单位即便是存在相应的内部财政监管体系，但是在具体的财务监管工作中仅停留于表面上的功夫，在工作中很难发挥出实际的作用。

4.财务资金的利用率较低下

目前，许多乡镇范围内的事业单位在资金管理的过程中，同时受到县和乡两方面的支配，这样就会由于资金项目管理上的重叠以及可支配资产的分散等原因，较容易形成财政管理方面责任划分不清晰的尴尬局面。导致资金运用混乱、挪用及挤占资金等现象的频繁发生，最终会使乡镇事业单位的财务资金利用率大幅下降。

三、针对所面临的阻碍优化乡镇事业单位财务审计的对策

1.培养或者选拔专业人员进行乡镇财政监管

乡镇事业单位在人员配备充足的情况下，可以挑选部分工作人员定期的进行财务审计管理方面相关知识的培训，并安排这些人到市政府审计机关进行进修学习，通过这种方式为单位培养专业的财务管理人才。如果在人员较为紧张的前提下，可以选拔财务管理知识储备充足，审计经验丰富的人员对单位的财政进行管理。

2.规范乡镇事业单位的资金核算方面的机制

乡镇事业单位首先应该根据资金流动的特点以及实际情况，建立一套科学合理的资金核算标准，从而提升核算的精准度。另外，将每一笔资金的流入以及支出细化到具体资金额度、用途以及使用时间等方面，一一体现在核算报表中。并及时的录入单位财政监管的数据库当中，在保证核算信息透明度的前提下，进一步提升资金核算的真实性。

3.单位应建立完备的内部财政管理审计体系

较为完备的内部财政管理审计体系，可以为财政资金的流转提供很好的保障。乡镇事业单位在建立内部监管体系时，应该全面的考虑单位的实际资产保有量以及具体资金的流动运作情况，从而建立起适用于单位现有条件下的内部财务监管体系。并在体系运行的过程中，及时的对单位的资产进行抽查，纳入新的有效资产，并除去已经报废的无效资产。

4.强化资金供给制度建立新型财政监管理念

乡镇事业单位在实行内部资产管控时，应该结合时代发展的背景，打破原来一味的依赖国家财政上的拨款来满足资金运行需要的传统模式。根据市场的运营导向，把握好优势资源，大胆的创新财政监管理念，将国家的法律法规贯彻落实到理财的各个环节当中去。此外，乡镇事业单位还应该充分考虑到乡镇社会基础设施建设的实际需要，将公共设施的规模以及建设的先后顺序纳入到资金分配的范畴当中，从而合理划分拨款额度，更加全面以及高效的优化公共财务监管体系。

四、结论

在强化乡镇地区事业单位的财务审计监督工作的过程中，先要抓住当前所面临的人员配备、资产核算、内部监管以及资金利用率等方面的问题，并分别采取优化专业人才、规范资金核算、强化内部管控以及强化资金供给等针对性的改革措施去解决现有问题。以此作为财政审计监督工作的要点，从而保证城市与乡镇同步稳定发展的顺利进行。

参考文献：

[1]田有凤. 对行政事业单位内部审计质量管理的思考与探索[J].广西城镇建设，2015，08：117-122.

[2]李德华，周伟民. 财政监督面临的问题及改革创新的几点思路——以湖南省溆浦县为例[J]. 财政监督，2016，10：52-56.

[3]赵小平. 基层审计机关实现审计监督全覆盖的路径选择[J]. 审计月刊，2015，07：15-16.

作者：侯霞光

财政监管质量管理论文 篇2：

三维坐标下我国粮食主产区耕地质量管理问题研究

摘 要：粮食主产区对保障国家粮食安全具有重要作用。当前，粮食主产区耕地质量呈现出持续下降的趋势，对我国粮食生产能力的可持续发展产生了重要影响。实施有效的耕地质量管理，应当构建包含农户、第三方主体、政府在内的三维坐标。在现有产权制度不足以激励农户维护耕地质量的情况下，应当在建立约束机制前提下提供公共物品的支持，使兼有耕地使用者和质量维护者双重身份的农户成为养地措施的执行者。第三方主体违法排放污染物会产生外部负效应，是耕地污染的主要外源。控制其污染耕地的根本性措施是依法嚴格监管，这需要政府提供法制建设、科学化管理、政府财政支持及价值取向、有效的监管手段等四个要素。

关键词：耕地质量管理;农户;第三方主体;政府;粮食主产区

一、引言

对一国农业耕地资源禀赋的评价，不仅要看其土地数量的多寡，还要看其质量的优劣。在现代生产环境下，耕地质量的变化，既受耕地使用者行为的影响，又受外部环境中其他主体行为的影响。政府作为自然资源的公共管理者，其作为的形式与强度，也会对耕地质量性状的变化产生重要影响。由此，可以生成一个耕地质量管理的三维空间坐标，即农户、第三方主体和政府。在中国40余年改革开放的进程中，农业所作出的贡献当列于首位，其重要标志是成功地解决了世界第一人口大国的吃饭问题。显然，以仅占世界7%的耕地养活、养好占世界22%的人口，中国已经竭尽其力。值得关注的是，中国耕地在工业化和城镇化的进程中以及为国家农产品供给作出巨大贡献的同时，不仅数量在持续减少，而且质量也在持续下降。耕地质量下降的趋势，正在减弱耕地对粮食安全的保障能力。在我国目前耕地质量调查给出的宏观数据中，耕地质量划为优、高、中、下四个等级，共分为15等。2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果显示，我国13个粮食主产区耕地质量虽从1等到15等均有分布，但以6—13等为主。例如，东北粮食主产区的耕地质量为6—14等，平均等别为11.24等，以9—13等为主，耕地质量总体上位于中等水平。①但该调查数据目前尚未能有效反映土壤有机质和土壤环境的变化，并不是一个耕地质量的完整表述。粮食主产区普遍存在的耕地重用轻养或只用不养，已经导致土壤肥力严重透支，耕地质量呈现持续下降的趋势。

粮食主产区耕地质量的下降突出表现为三种形态：土壤有机质下降、水土流失和土壤污染。以东北地区为例，近60年来，东北黑土地耕作层土壤有机质含量平均下降1/3，部分地区下降50%。作为东北黑土地核心区域的松嫩平原，水土流失面积已经达到该区域农地面积的77.54%。②土壤污染是土壤质量侵害的重要原因，其污染物主要包括无机物和有机物两大类。就其污染源而言，则包括内生污染源和外生污染源。内生污染源主要是农业生产过程中，过度或不适当使用化肥、农药、农膜等所导致的农业面源污染;外生污染源主要是指农业外部的各种污染物，如重金属、有毒污水的排放、养殖业粪便的排放等所造成的污染。与粮食主产区耕地质量变化相关的三个主体，即农户、第三方主体和政府，从不同的角度，以不同的方式影响着耕地质量的变化。基于此，本文试图构建三维坐标，分别对三个主体的耕地质量行为进行分析，以发现各自的行为规律和特征，为实施耕地质量管理寻求有效的治理路径。

二、三维坐标主体的耕地质量行为

1.农户：耕地质量行为中的双重角色

在我国农村以土地集体所有制为基础的家庭经营制度下，农户作为耕地使用者，在耕地质量变化中承担着双重角色，即耕地质量变化的利益相关者和耕地质量变化的行为相关者。耕地质量变化的行为相关可以从正负两个维度上考察：行为正相关是指实施养地措施，减少耕地污染物排放;行为负相关是指耗竭式使用耕地，只用地不养地，增加耕地污染物排放。基于双重角色，农户理所当然地成为耕地质量的第一责任主体。农户耕地质量行为的实质是一种经济行为，而经济行为的本质是利益取向，即耕地质量变化与其相关者存在何种利益关系。制度性因素、家庭收入结构、家庭经营结构、农作制度选择、农业技术服务供给等均不同程度影响着农户的耕地质量行为，以及农户对耕地质量下降趋势的关注。

第一，制度性因素，即土地制度及其基础上的经营制度，是影响农户耕地质量行为的首要因素。农村土地制度历来是农村生产关系的核心内容，对生产者的行为具有决定性的作用。与人民公社制度相比，家庭承包经营制度的优势在于将土地的所有权与经营权相分离。土地承包经营权有效地激发了农户的农业生产积极性，但并没有从根本上解决农民保护耕地生产力的积极性问题。农地承包期的变化也未能唤醒农民保护土地质量的意识和行为。其根本原因在于，耕地质量是一个长期变化的过程，尽管土地承包期可再延长30年，农民仍不会看重其保护耕地的行为带来的回报。在开放的农业生产条件下，农业的投入主要来自外部，即保证化肥的投入，作物就可以实现高产目标，满足生产者的既得利益。这种投入产出关系与传统农业迥然不同。在传统农业条件下，支撑作物生长的肥力主要来自农业内部，无论是人畜粪便还是绿肥，都是农业自身的产物。农家肥在提供作物生长养分的同时，也释放了养地的作用，用地与养地行为是通过同一过程完成的。在现阶段，可以养地的农家肥和绿肥所能提供的肥力已经无力支持高产作物对能量投入的需要。化学投入物成为土地生产力的主要来源。根据课题组的实地调研数据，在耕地质量维护的技术措施方面，实施秸秆还田技术的农户仅占16.54%，83.46%的农户从未实施。在土壤免耕深耕技术方面更不乐观，未实施的农户数量为90.5%。③但就农户的认知而言，却是完全了解长期单一使用化肥而不用农家肥会产生土壤板结、土壤有机质下降的结果。然而，这毕竟是一个几十年间持续变化的过程，在土地承包期内，耕地质量的衰退并不会给农户的利益带来明显的损失。因此，农户可以罔顾耕地质量的衰变。由此可以判断，现行的土地承包期并不足以引发农户对耕地质量变化的关注，并实施富有成效的耕地质量维护措施。

第二，耕地经营收入在家庭收入结构中的变化，直接影响农户对耕地质量变化的关切程度。改革开放以来，农村经济的发展已经使农户家庭收入结构发生了质的变化。即便是农业资源禀赋相对丰裕的东北地区，来自耕地经营的收入在农户家庭收入中的比重也呈持续下降的趋势。2002—2016年，辽宁、吉林、黑龙江三省农民家庭经营收入占农民人均纯收入的比重从58.8%、81.2%和77.4%分别下降到了43.8%、62.4%和54.3%。④来自耕地的收入占家庭收入的比重越低，农户对耕地质量变化的关切度就越低。20世纪90年代以來，我国东部发达地区持续出现的耕地抛荒现象就说明了农民对土地的态度。其中抛荒率最高的省份恰恰是家庭经营收入占比最低的浙江省。1985年以来，浙江省的农民收入一直位列全国首位，2017年已经达到24956元，其中来自家庭经营的收入只占24.5%。⑤

第三，家庭经营结构的变化从养地条件供给的角度影响农户的耕地质量行为。与耕地质量维护相关的家庭经营结构，主要是家庭经营中种植业与养殖业结构的变化。在20世纪90年代中期之前，我国农户家庭大部分保留了家庭养殖业。就其形态而论，主要分为三种：第一种是家庭副业的形式，即满足家庭对肉蛋奶自给性消费的需要;第二种是家庭兼业经营的形式，即在耕地经营的基础上，为增加家庭收入和合理利用劳动力，饲养具有一定规模的畜禽;第三种是耕地动力的形式，即饲养耕牛以满足或弥补耕地劳动投入的需要。种植业与养殖业并存的家庭经营结构，从客观上为向耕地输送农家肥提供了条件。尽管由于化肥的大量施用，化肥成为农作物生长的主要肥力支撑，但家庭养殖业所产生的粪肥从消化的角度也同样输送到了农田。数量虽然不足，但毕竟存在。而20世纪90年代中期以后，农户家庭经营结构发生了显著的变化，一方面农户自给性消费的畜禽饲养大量减少。特别是2000年以来，伴随着畜牧业无规定疫病区的建设和新农村建设的实施，自给性畜禽饲养逐渐退出农户。另一方面，伴随着畜牧业专业化的发展，农户兼业形态的畜牧业也越来越少，特别是在国家扶持规模饲养企业政策的推动下，如今的畜牧业经营已经演变为以公司化经营为主体的格局。与此同时，农业机械化的快速发展也使役畜逐渐退出了农户家庭。2002年，东北三省役牛数量为283.2万头，到2016年减少到10.8万头，减少了96.2%。⑥当役牛大量减少之后，仅有的粪肥来源也被切断。显然，农户经营结构的变化也成为农民耕地质量维护行为弱化的影响因素。

第四，农作制度的选择也影响农户耕地质量行为。在传统农业之下，作物轮作制度是促进作物之间能量循环的有效方式。然而，实施家庭经营制度以来，这种传统的轮作制度却基本退出。主要原因来自两个方面：一是家庭经营地块高度分散，为农户实行轮作设置了天然的障碍。家庭经营地块高度分散是我国土地产权制度安排的必然产物，也是我国过高的人地比例关系造成的必然结果。地块数量的多少与农户耕地质量行为呈倒U形关系。⑦二是轮作作物比较收益悬殊。例如，自20世纪90年代后期以来，玉米与大豆的比较收益差距越来越大，二者单位面积收益比基本上维持在3∶2的水平。显著的收益差距使绝大多数农户都放弃了大豆种植。在东北三省，多数地方玉米连作的历史已经达到30年左右。

第五，农户耕地质量行为还受到农业技术服务供给有效性的影响。现阶段对农户耕地质量行为有直接影响的农业技术服务主要有两类——测土施肥和秸秆还田，这两类技术均具有公共产品或准公共产品的特征。农民过量施肥是导致土壤面源污染的主要来源，解决这一问题的根本性措施是推广测土施肥技术。这虽是一项成熟的技术，但在现实中却长期推而不广。从实地调查中得知一个令人唏嘘的现象是，作为出售测土配方肥的经销商，出于希望农户多买化肥的目的，往往提供比较粗放的配方，而不是以施肥的精确性为服务宗旨，因此农户并未感到测土施肥技术给其带来的利益。另据实地调查数据，东北地区采用测土施肥技术的农户仅占总农户的10%左右。至于秸秆还田，同样有多项还田技术可供采用，但由于没有公共财政的支持，使秸秆还田的耕地面积只占总耕地面积的10%左右。实地调查数据显示，每亩平均玉米秸秆还田费用约60元，但目前支付给农户的还田补贴为30元/亩，且只在少数试点乡村进行。

2.第三方主体：违法排污及其外部负效应溢出

广义而言，第三方主体包括具有污染物排放可能性的企业、事业单位乃至个人。但就实际排放污染物的状态看，企业数量占据绝大多数。2018年12月国家生态环境部公布的123家主要污染物排放严重超标排污单位和处罚整改情况显示，涉及企业主要分布于山西、内蒙古、辽宁等粮食主产区。⑧因此，为分析第三方主体中的主要污染物排放者，本文以企业作为第三方主体的代表。如果以土壤为本体，可以将土壤污染的生成划分为内生型和外生型。所谓内生型是指在农业（种植业）生产活动中所生成的污染，如过量施用化肥、农药及农膜等造成的污染。所谓外生型是指在农业（种植业）生产活动之外的工业或养殖业强加给土壤的各种污染，包括工业生产活动所排放的“三废”，以及养殖业中的粪肥污染等。⑨对企业本身而言，其污染排放物多是生产过程的副产物，这对土壤环境的影响表现为外部负效应。当社会对其排放行为没有强制性管理的情况下，企业的排放行为不需要支付任何成本。作为耕地经营者的广大农户则成为直接的受害者，并支付了污染物排放所造成的成本，成本的具体形态表现为耕地生产力的下降或耕地生产物质量的下降。

影响企业土壤污染行为的因素主要包括外在和内在两类。外在影响因素主要是社会公共管理部门和相关利益群体对企业排污行为监管的强度。一般来说，公共管理部门的管制强度越高，企业违规排污行为的发生率越低。从这个意义上说，企业与公共管理部门之间存在着博弈关系。本文主要分析来自企业自身的内在影响因素，即企业的经营规模与实力、企业法人素质、违规排污成本、污染物形态的透明度及可察性等。企业的经营规模与实力在一定程度上标志着企业成长或成熟的程度。成长或成熟程度越高，企业对污染物的处理能力越强。一个有先进理念和社会担当的企业决策者，不会选择违法的路径来实现成本的下降或利润的增加。而一个素质低下的决策者，往往以投机取巧作为自己营利的“智慧”，甚至以行贿的方式收买监督官员，以逃避执法检查。企业作为营利性的经济组织，其所有的经营行为都要进行成本和收益的比较。作为缺少社会责任担当的企业，在成本与收益的比较中，只要违法成本低于治污成本，就有可能选择违法排污，使其有利于取得成本最低的效果。由于污染物的形态及排放方式的差异，既会导致管理部门对不同企业监管产生不同的难度，也会使不同企业产生不同的排污行为。

3.政府：耕地质量监管及其要素

从政府的角度分析耕地质量管理问题，从属于公共管理的范畴。完整地讲，公共管理既包括政府的公共管理，也包括非营利性非政府组织的公共管理。鉴于目前我国非政府组织参与公共管理的程度较低，本文完全从政府的视角分析耕地质量的公共管理。政府作为公共管理的重要主体，耕地质量监管绩效如何，至少取决于四个要素。

第一，法制化建设。法制化建设是实施科学有效的耕地质量管理的基本前提，处于首要的地位。回顾我国耕地质量管理的历史轨迹，不能不说在较长时期内法制建设处于落后的状态。改革开放前，我国基本没有一部与耕地质量管理相关的法律法规。20世纪80年代开始出台与耕地质量管理相关的地方规章，但绩效微弱，并没有遏制耕地质量下降的趋势。直至2018年，我国第一部直接指向耕地质量的法律——《中华人民共和国土壤污染防治法》才得以问世。此前，耕地质量管理只是间接地体现在其他法律中，诸如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》等。这些法律虽然对耕地质量具有保护和管理的作用，但毕竟没有以耕地质量作为主要标的，而且对耕地质量的管理与保护不具备全面、系统的属性。由于耕地质量管理相关法律的缺失，我国的耕地质量存在较大的管理真空。在我国粮食主产区都不同程度地存在着因耕地质量污染而导致耕地生产力下降的问题，甚至由于耕地质量污染导致农产品污染超过安全标准，从而丧失了食用价值。这皆源于我国法制建设滞后，相当多的企业在经营理念中尚未确立应有的环保法律意识。

第二，科学化管理。科学化管理主要涵盖两个方面：一是对耕地质量实施全方位管理的制度设计与安排，包括对耕地质量损毁现象或行为的预防、监测、治理等主要环节的制度设计及实施程序;二是对耕地质量管理者的管理，即布坎南所讲的“看管看管者”，包括管理部门自身对管理者工作绩效的考核与评价、第三方督察部门的监督、社会组织与群体的社会监督等。纵观我国工业化历程，在一定程度上说，我国包括耕地污染在内的环境污染走过了一条先污染后治理的道路。这种状态的形成，既存在公共管理部门认知的局限性，也存在政府治理能力的有限性。地方政府对污染项目的容忍与放任，本身就说明监管的缺位。在此环境下，对监管者的监管必然会缺少应有的外在约束。在目前的监管制度设计中，耕地质量监管者对被监管者的量度空间过大，在较大程度上为监管者提供了寻租空间，例如违法排污的行政处罚空间低线与高线之间可以成数倍之差。这样的制度设计，除了给执法者创造较大的寻租空间外，无疑也大大降低了违法者的违法成本，由此纵容了违法行为，对耕地质量产生更大伤害。

第三，政府的财政支付能力与价值取向。这里所指的政府，包括中央政府与地方政府，对地方政府的讨论主要限于省级政府。中央政府对耕地质量的管理主要体现在两个方面：一是对各省耕地质量管理行为的监督，既包括常规性管理任务的落实，也包括了随机性的工作督察，如目前的环保督察;二是以中央财政为基础的对各省域耕地质量提升、修复、维护的各种项目投资。随着国家财力的增强，多种形式与耕地质量相关的投资项目呈现逐年增加的趋势。例如，国家对东北黑土地退化问题给予了重视，出台了保护黑土地的政策。此外，在东北粮食主产区实施了高标准农田建设以及土地整理项目，为改善东北地区的耕地质量均产生了积极的效果。但放在宏观的大格局中观察，国家对东北地区的耕地质量维护尚未走出“取多予少”的循环。改革开放40余年来，东北地区为国家累计提供的商品粮占国家商品粮总量的30%以上，为国家粮食安全和经济社会的稳定发展作出了无可替代的贡献。相比之下，国家对东北地区耕地保护的投资却十分有限，耕地生态变化的关键问题未能得到有效的解决。来自中央政府财力投入不足的问题，从另一角度看，反映了财政投资的价值取向。即在一定的财政支出总量里，是否给耕地可持续发展问题以应有的关注。至于地方政府，东北地区在改革开放以来，因为老工业基地留下的体制性遗产，工业化进程发展缓慢，地方政府可支配的本级财政收入多年来处于捉襟见肘的窘境。在一个典型的“吃饭财政”格局下，真正可用于耕地质量保护的投入，至多能对中央配套部分有所行动，地方财政自主性的投入基本上趋近于零。在地方政府面临较高的GDP增长压力下，就其价值取向来说，不可避免地要选择有利于短期经济增长的投资决策，而非生态保护。

第四，耕地质量监管的手段。监管手段从管理的硬件角度影响政府的监管效率。当社会发展进入了信息化时代以后，监管手段发生了革命性的变化。各种监管信息可以通过互联网向社会广为披露，社会各方也可以通过现代化的信息手段参与监管。各级政府生态环境管理部门均定期发布来自企业、政府及社会各方面的监管信息。事实上，信息化的发展，不仅将被监管的企事业单位乃至个人置于阳光之下，同时也在较大程度上推进了监管部门“监管”的透明化。但这并不意味着已经完全驱除了污染行为的黑暗，违法排放企业还会以更为隐蔽的手段采取排放行为。这既是利益动机驱使的结果，也是监管与被监管的博弈。监管者同样会因为责不到位，而存在监管疏漏。少数监管者也可能以新的方式为违法者提供庇护，以达到寻租的目的。

基于以上分析，不妨对耕地质量公共管理的状态进行粗略的描述。首先，我国耕地质量保护工作经历了一条先污染后治理的运行轨迹。这一判断并非否定我国政府对耕地质量保护所作出的努力，从不知到有知、从无为到有为，本身就是事物发展的逻辑进程。其次，对耕地质量的监管开始纳入法制化管理的轨道，监管的强度和透明度逐步提高，但耕地质量下降问题尚未得到根本好转。再次，在政府财政支出的价值取向上，耕地质量的投入尚未得到应有的强化，诸如秸秆还田、测土施肥等具有公益性產品服务的支持政策远未形成可覆盖的力量。最后，某些决策，如畜牧业规模经营主体的支持政策，可能在客观上走了一条农牧分离的道路，既不利于粪肥有效的处理以保护生态环境，也不利于为耕地质量修复提供可利用的农家肥源。重新调整和定位畜牧业经营主体的格局，建立和发展以家庭农场为主体的农牧结合的经营结构，进而为农牧结合创造条件，或为耕地质量保护措施中的一个重要选择。

三、三维坐标下耕地质量的责任定位及其治理

1.农户耕地质量管理的责任定位及治理

农户作为耕地的使用者，与另外两个主体比较，围绕耕地质量变化具有多重的角度和角色担当。农户的耕地质量责任定位是使农户在用地的同时实施养地，实现用地与养地的结合。关键在于，如何有效地实现农户的用地与养地双重角色结合呢？用产权理论来解释，实现这种责任定位最简单的办法就是使农户成为耕地的所有者。当使用者与所有者集于一身时，过度消耗地力就等于消耗自己的财产。因此，农户必然产生维护耕地质量的自律行为。然而，在我国现行土地制度下，作这种讨论已经失去可行的意义，且本文不涉及产权问题的讨论。从理论上讲，30年的承包期足以让农民关注耕地质量的变化，但若进一步分析则不然。一是在我国部分村社，农民的承包关系并不稳定，经常出现所谓“小调整”的事件，农户当然不会在意明年可能就不属于自己的那份耕地质量的变化。二是30年周期尽管不短，但农民必然要考量承包期内的养地投入能否收回。在化肥作为作物生长主要肥力来源的条件下，无论是秸秆还田还是施用农家肥，都不会对增产有明显的效应，相反却会增加成本。这些措施的基本作用是改良和维护土壤的基本性能，需要在长期内发挥作用。只要在短期内通过增施化肥可以达到增产的目的，农民就不会关注所谓的养地措施。基于此，农民养地责任的落实，就需要采取半强制或引导性的措施。

从我国粮食主产区的农情出发，现阶段乃至到未来可预见的期限内，可通过半强制和引导性措施落实养地责任。这主要包括三方面内容：实施秸秆还田、推广测土施肥、调整农户经营结构。第一项措施主要是解决土壤有机质下降问题。第二项措施主要是解决过量施肥造成的面源污染问题，同时也有利于减少农户生产成本。这两项措施属于半强制性措施，在没有政府支持干预的情况下农户缺乏实施的动机，需要政府以提供准公共物品的方式来实施。调整农户的经营结构，属于引导性措施，解决的是作物轮作和种养结合问题。在小农户经营条件下，特别是在多数农户兼业经营的条件下，轮作与农牧结合作为一个广谱措施很难实现，有意义的是在规模经营农户中推广种植业与养殖业结合的农户经营结构。例如，经营规模在5公顷以上的农户，可以同时养殖100头以上的生猪或50头以上的肉牛。这样既可以促进粪肥还田改善地力，也可以减少大规模养殖造成的环境污染。

2.第三方主体耕地质量管理的责任定位及治理

耕地质量管理中第三方主体的责任定位，与农户迥然不同。第三方主体与耕地质量的关系主要表现为负向关系，即企业排污对耕地质量产生的污染是一种外部负效应的溢出。因此，第三方主体的责任定位应是建立企业污染物排放的自我约束机制。就企业的责任而言，至少包括四个方面，即自我监测的责任、如实申报的责任、成本负担的责任和污染补偿的责任。自我监测的责任在于不管是不是监管部门重点监管的企业，都应有自我监测的责任，即对企业自身生产过程中的污染物排放进行适时监测，一旦发现排放超标，立即采取措施治理。如实申报的责任，应是企业在新的生产项目建设之前，按国家法律规定如实进行环保评价，而非瞒报或谎报。成本负担的责任是指企业的排放设施建设是企业生产的组成部分，而不是额外的附加，企业理应承担。如果企业无法承担此项成本，那么企业的立项就是不合理的，而且注定该企业将产生亏损或违法排放的结果。污染补偿的责任，是指当企业超标排放而污染耕地时，应无条件地接受处罚，承担污染治理的所有费用。企业责任的履行，与其说是企业的自我约束，不如说是外部监控机制的内化。内化的程度自然取决于外部监督的程度和企业自身的社会责任担当。

3.政府耕地质量管理的责任定位及治理

耕地质量管理中的政府责任，主要表现在三个方面：一是依法对耕地质量进行有效的管理;二是对耕地质量退化实施治理;三是提供多种形式的有利于耕地质量养护或修复的公共物品或准公共物品。

就第一项责任而言，无论是有关耕地质量的法制建设，还是耕地质量管理行政体系建设，或是实施耕地质量管理的技术手段开发，我国都尚在建设之中。其中，核心内容应是提高耕地质量管理的法制化程度，包括从立法到执法的全部过程。在政府对排污企业的管理中，要警惕两种极端行为：一是以环境管理为名，对企业正常活动实施干扰;二是以支持企业发展为名，实施所谓的“宽容”管理。这两种行为都在一定程度上隐含着权力的滥用。

第二项责任取决于政府的财政支出能力及分配的价值取向。就我国目前中央财政支出能力而言，已经得到了显著的提升，具备了对耕地质量实施治理的能力。但在分配取向上，耕地质量修复所占有的投资份额仍然偏小。就东北三省而言，在全国各区域的经济实力排序中，显然都处于力不从心的地位。考虑到东北地区对国家粮食安全以及其他资源所作的贡献，在耕地质量修复中更应突出中央政府的责任。特别是从未来东北地区对国家粮食安全担当的重要角色考虑，更应当加大东北黑土地、“三北”防护林等大范围和大项目的投资。

第三项责任，从耕地质量修复的角度看，当务之急是提供秸秆还田和测土施肥两项准公共物品的服务支持。秸秆还田是世界各国普遍采用的培肥地力、保护土壤的常规性措施，中国久推不广的根本原因在于政府对秸秆还田的支持不够，以及秸秆综合利用政策的错位。就前者而言，政府尚未拿出更多的资金和措施支持粮食主产区秸秆还田。由于秸秆还田需要深埋，没有专用的还田机械，农户自身无力开展。同时，还田后的三年内因秸秆尚未腐熟，对作物保苗和生长均不利，容易造成减产减收，农民亦没有积极性。因此，应当实施秸秆还田补贴政策，包括还田成本补贴和减产补贴。这种补贴主要在还田后的五年内实施，当秸秆还田进入正常的腐熟过程并且已被广大农户认可之后，可以逐步减少或中止补贴。秸秆综合利用政策的错位，主要表现在政府将大量的秸秆消化利用的注意力集中在所谓工业化利用方面。事实上工业化利用并没有成熟的技术，结果是事倍功半，既没有解决秸秆焚烧对环境的侵害，也没有让秸秆还田培肥地力。推廣测土施肥技术，其主要目标在于解决化肥面源污染问题。其技术成熟，关键是以什么方式推广。完全市场化的方式，绩效较低，农民往往找不到具体路径。可行的方式应是将其作为准公共物品提供，在一定时期内以国家财政支持的方式完成土地肥力信息数据采集，无偿提供给农户，农户依此数据向肥料公司购取个性化施肥方案。在广大农户受惠于此项技术并广为认知后，进一步推广完全市场化的方式，并提供有效的测土服务。

四、结论

基于以上讨论，本文可以得出如下结论：首先，农户承担着耕地的使用者和耕地质量的维护者的双重角色。在现有产权制度下，耕地质量维护的产权激励效应微弱。因此，以提供公共物品服务的手段引导和扶助农户的耕地质量维护行为，应是一个不可回避的基本选择。其次，企业作为第三方主体中的核心群体，对耕地质量的影响主要表现为生产经营过程中污染物的违法排放。违法排放行为的发生，除了与公共部门的监管有效性相关之外，主要与企业的经营规模与实力、企业法人素质、违规排污成本、污染形态的透明度及可察性等因素相关。依法严格监管，应是解决第三方主体耕地污染行为的根本措施。最后，政府作为公共管理的主体，担负着耕地质量变化的监管责任。政府除了依法监管外，還需要提供有利于耕地使用者维护耕地质量的约束机制，以及必要的公共物品服务。在政府财力既定的条件下，公共支出的价值取向也将影响耕地质量修复的能力和效率。

吉林农业大学经济管理学院博士研究生余晓洋、费红梅对本文亦有贡献，在此表示感谢。

注释

①《国土资源部关于发布2016年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果的公告》，国家自然资源部网站，http：//www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201712/t20171226_1992794.html，2017年12月26日。

②刘宝元、阎百兴、沈波等：《东北黑土区农地水土流失现状与综合治理对策》，《中国水土保持科学》2008年第1期。

③若无特殊说明，本文所使用的调研数据均来自于课题组于2017年6—9月开展的“松辽平原黑土区保护性耕作”专题调研，调研地点集中在吉林省长春市、四平市、白城市、松原市、延边朝鲜族自治州，有效问卷399份。

④此处数据根据2003年和2017年的《辽宁统计年鉴》《吉林统计年鉴》《黑龙江统计年鉴》相关数据测算而得。

⑤此处数据根据2018年的《浙江统计年鉴》相关数据测算而得。

⑥此处数据根据《中国农业统计资料》相关数据整理而得。

⑦刘帅、余晓洋、吴迪：《粮食主产区农户耕地质量保护情况调查研究——基于吉林省446户样本的分析》，《经济纵横》2019年第2期。

⑧《生态环境部公布名单 123家单位排污严重超标》，《人民日报》2018年12月3日。

⑨本文将畜牧业污染作为农业（种植业）外部的污染源，主要是考虑畜牧业本身并不是以土壤为基本生产资料的生产经营活动，而且目前畜牧业的经营主体已经演变为以规模化经营为主的公司。

责任编辑：澍 文

作者：郭庆海　刘帅　刘文明

财政监管质量管理论文 篇3：

会计信息质量监管模式的构建及实施对策

本文是黑龙江省自然科学基金项目“黑龙江省会计信息质量监督保障体系研究”（课题编号：G2004-10）的阶段性研究成果。黑龙江省教育厅课题“建立法制化会计管理制度问题研究”（课题编号：1151hq024）的阶段性研究成果

【摘要】本文从会计信息的质量及其监管现状入手，分析了目前会计管理存在的主要问题，构建了会计信息质量监管的具体模式，提出了对会计信息质量监管的具体措施。

自1985年《会计法》颁布以来，以《会计法》为核心的法治实践取得了阶段性成果，尤其是近年来在政府主导下加大了会计法律、规章、制度的建设，会计信息得到了一定程度的改善。但在会计信息质量的改善中，会计信息质量监管的主体和会计信息质量监管的模式是我国理论界争论的一个问题，尤其是随着我国法律法规体系的逐步完善政府依法执政的问题显得尤为突出。政府对会计信息的管理应当如何定位、应当采用怎样的管理手段和管理方式，已经成为理论界和政府管理部门必须回答的一个重要问题。

一、会计信息质量监管存在的主要问题

我国会计信息质量的监管主要是政府通过实施会计法、企业会计准则和财务报告条例等法规制度对企业的会计信息进行的管制，是政府依据相关会计法律对企业和个人的会计活动施加的直接行政干预。在管制中存在的问题主要表现在：

（一）多头管理，主体不清晰。会计领域存在多个政府管制机构同时进行管制，而且政府对会计信息管制机构的设置及其职责规定并不清晰。如财政部门中有会计管理局、监督局负责对会计信息质量的管理；中国证券监督管理委员会、国家计委、财政部、中国人民银行、地方政府都有相应的行政授权；而地方政府、人民银行等又有其行政管理、金融管理等使命。在这种管制中，政府的公共管理活动往往与其经济事务的监督交织在一起。作为理性的行为主体，政府的管理人员可能会利用职权进行权钱交易；加之我国并未彻底实施对政府行为的可问责机制，腐败的滋生将成为必然。政府这种会计领域的经济行为管制与政府行政管理的交叉将在一定程度上造成我国会计信息宏观监管的低效率，也将使市场自身机制的发挥受到限制。

（二）重复检查，责任不清，执法结果缺少透明度。虽然《会计法》明确了我国政府主导型监管模式，但还没有理顺会计监管权的设定和分配，财政、审计、证券监管机构、税务等政府部门监管的侧重点各不相同，而且没有信息共享的机制，不仅为企业依照自身利益向不同的职能部门提供不同的会计报告的舞弊行为提供了可能，而且产生重复检查，责任不清、会计违法追查非经常化、结果追查不及时、执法力度不强、会计执法的结果不透明、缺乏警戒作用、对企业会计信息缺乏整体评价等问题。由于《会计法》对财政部门监管权力和责任的规定比较笼统和抽象，又没有充足的人力保证财政部门对会计信息质量的全面监督，从而使会计法执法检查流于形式，监管力度很难加强。

由此可见，当前我国会计法律的实施机制和政府各职能部门的关系的理顺问题是影响我国会计信息质量的主要因素。因此，应当从法律实施机制的角度来重新构建我国会计信息质量管理的模式，从制度的角度加强对会计信息质量的管理。

二、会计信息质量监管模式的构建

（一）会计信息质量监管模式的要素

1.会计信息质量监管的主体。《会计法》明确规定财政部为我国会计工作的管理部门，从法律角度确立了各级政府财政部门在会计管理中的主导地位。因此，笔者将政府财政部门作为会计信息质量管理的主体，以此为前提构建会计信息质量监管的模式。

2.会计信息质量监管的客体。会计信息质量监管的客体是会计信息质量监管的对象，是会计信息生成过程中的相关企业、會计人员及其所从事的会计工作。包括：企业对会计准则和制度的执行情况、企业会计基础工作的健全和完善以及企业财务报告的质量等。

3.会计信息质量监管的依据和手段。首先，法律是政府对社会公共事务管理的工具。监管中将以《会计法》、《企业财务会计报告条例》和《企业会计准则》等会计相关的法律、法规为依据，对会计信息生产系统进行约束；其次，政府监管的重点是可控性的会计信息质量，而会计信息生成过程中最具有可控性的是会计基础工作，也是《会计法》规范的主要内容，因此，在对会计信息质量进行监管时将其作为监控的重点，构建“会计基础工作评价指标体系”，并将其作为政府对企业会计基础工作进行评价的手段；最后，会计信息质量监管的网络信息平台是政府会计监管和监管结果的媒介，通过该平台既可以对会计信息质量进行预警，也可以将动态监管循环过程中发现的问题、执法结果及时反馈，并列示问题企业的黑名单。

（二）会计信息质量监管模式

模式构建过程中将要考虑主、客体的合理布局和相互之间的作用方式、依据和手段以实现监管运作的有效性。会计监管模式如图1所示。

1.政府对企业会计信息质量直接监管

直接监管是指政府有关行政部门依据相关法律法规，运用计划、政策、制度等对市场中的经济行为进行直接的干预和管理，以达到行政监管的目的。具体的监管形式有两种：

一是政府会计监管部门以会计法律法规和会计基础工作评价指标体系为依据和手段，对企业会计法律法规的遵守情况以及企业会计基础工作的质量进行监督检查。此项工作由图1中的政府会计监管部门来完成，建议在中央及地方财政部门中专门成立会计信息质量监督检查机构来完成此项工作。

二是政府会计监管部门通过会计信息质量预警机制对企业的财务会计信息进行适时监督。会计信息质量预警机制如图２所示。此项工作由图2中的会计信息质量评价委员会（或工作组）来完成。

前述两个机构隶属于政府会计监管部门，可以成立一个会计信息质量监督评价机构，并分设两个工作组负责不同的职能。检查监督的结果由政府监管部门直接整理并通过网络信息平台进行公示；对于问题企业在企业信誉档案中加以记载，并在黑名单中列示，作为重点监督检查对象。同时对于违反相关法规的企业，政府会计监督管理部门应直接对其处罚，处罚结果也需公示在网络平台中。

2.通过中介组织对企业会计信息质量间接监管

中介机构的监管是指中介组织依据相关法律，受托对市场中的经济行为进行的干预和监督。受托企业对企业会计信息质量的间接监管形式有两种：一是正常的审计业务。受被审单位的委托对其财务会计报告的真实性、合法性进行审计，并出具审计报告，此时会计师事务所既是审计方又是政府会计信息质量监管的对象；二是受政府会计信息质量监管部门的委托，对预警企业的会计信息质量进行审计监督，并将审计结果反馈给政府会计信息质量监管部门，此时，它是政府监管的有益补充。

3.监管模式的运行

企业的会计信息质量根源于企业内部的会计信息生产。因此，会计信息监管可以分为外部监管和内部监管两个层次。内部监管是企业管理当局根据会计基础工作评价体系和相关的会计法律法规对企业自身会计工作和工作成果的监督管理。

外部监管是政府会计工作的管理部门及其它相关方（包括审计、税务等政府职能部门对企业会计信息质量的监管，以及社会中介组织和单位、个人等对企业会计信息质量的监管）对企业会计信息质量的监督管理。外部监管以政府财政部门的监管为核心，并汇集来自其他监管部门、中介组织、个人对企业会计信息质量监管的信息，将企业会计信息质量的监查结果不仅作为即时处罚的依据，而且作为一种对企业进行信息生产能力见证的方式在信息网络平台中予以公示。

在具体的监管中信息流程为监管信息由企业到各个监管主体、监管主体进行监管、信息反馈到企业、无误的监督结果汇集到会计信息质量评价委员会进行企业管理业务评价、评价信息以文档的形式进行社会公示。

三、加强会计信息质量监管应解决的关键问题

（一）完善会计执法环境

执法环境的完善对于严格监管、使会计制度刚性化、实现利益相关者的利益分配合理化有着重要的作用。首先，明确会计公共执法主体及执法方式，应当明确政府财政部门是会计执法的主体和组织协调者，有责任将各执法单位在执法中发现的问题及时反馈和整理，并监督执法结果的处理，同时将执法中存在的问题予以公示，记入企业及相关个人的档案，保证会计执法的透明度和有效性；其次，明确会计私人执法的方式及权利。随着我国法制体系的完善，《会计法》执行概念中的主体也必然会拓展到私人、公司和社会中介等。根据私人执法理论，会计执法权究竟属于国家抑或社会并不重要，关键在于何种执法模式符合最大化原则，能够取得最大的法律效益、达到执法成本与收益的均衡。《会计法》私人执行的基本前提是制定相关的法律法规，使得私人可以参与执法和索取相关收益。因此，有关《会计法》私人执行的程序和制度建设将是今后需要进一步研究和探讨的问题。

（二）建立完善会计信息质量评价监督体系

企业是契约的集合体，会计是企业管理当局履行契约和解除契约的重要手段。作为内部管理者，内部经理人应当借鉴国家颁布的评价体系构建内部会计信息质量评价体系，使得政府出台评价体系达到规范引导的作用，全面地提高会计信息质量。一个完整的会计信息质量评价监督体系应包括对企业会计法规遵守情况的监督、企业会计基础工作运行各程序的监督、企业财务报告质量的监督等内容。可以建立一种内外结合的会计信息质量监督检查和提高机制。

（三）建立会计信息质量评价的资源共享机制和奖惩机制

为了提高监管效率、降低监管成本，在政府主导的监管中，除应该具有各种合理的方式和手段外还必须进行充分的信息理解与交流。实践中，应该在各种监管主体之間建立一种会计信息的共享机制，使得作为一种“信号”的会计信息引导会计活动中各个主体的行为。这种会计信息共享机制可以通过建立会计信息网络平台来完成。网络平台的建设和维护可以由政府会计信息质量监督管理机构中的会计信息质量预警部门负责，并至少包括以下基本内容：

１.不同种类、不同层次的企业会计信息库。通过建立企业会计信息库，使得同一企业的会计信息能为政府各不同管理部门所共享，限制企业为自身利益而编制不同报表的可能，并形成信息资源的共享优势。对于上市公司而言，应以证监会对上市公司的监管为核心来建立上市公司会计信息库；对于非上市的企业而言，应以财政部门对企业的法定监管为核心来建立会计信息库；同时，考虑到税务、工商部门与企业日常联系的优势，应将工商部门对企业的营业检查信息和税务部门对企业的纳税确认信息加入到会计信息库。

２.企业的信誉档案。无论哪一个执法部门，对于发现的会计信息质量问题和会计造假问题，都应记入企业信誉档案，并在网络平台中予以公示；对于根据法律规定应予处罚的企业，还应将处罚的结果公示，避免不同的执法部门重复检查、重复处罚的现象发生；同时也可以起到对执法部门依法执政公平性和恰当性的监督，并对其他企业起到警示作用。

（四）建立会计信息质量预警机制

企业会计信息质量的管理不仅是事后管理，还应加强对信息质量失真的预防性管理，应利用政府会计管理的优势，建立会计信息质量预警机制。可以利用网络平台中汇集的企业各期（年度、季度、月份）会计信息，由会计信息质量评价委员会管理利用其特有的权限随时调用，并利用特有的会计分析技术手段来鉴别会计信息质量的高低，测试其是否表现异常。若不存在异常迹象，或存在一些异常迹象但迹象不明显，则不必发出警报，可以返回到网络平台继续监控其他企业的会计信息质量。若存在异常的迹象且迹象很明显，则需要发出警报，同时聘请会计师事务所对这一企业的会计信息进行审计。为了确保企业的商业秘密，该部分内容只服务于会计信息质量监控部门。

总之，不管是构建信息共享机制还是奖惩某种行为，政府必须通过信号暗示引导人们的行为，人们往往会对刺激和激励做出反应。如果政府对真实和可理解的会计信息大力推崇和维护，那么会计活动参与者将对真实和可理解的会计信息产生偏好，并会努力去实现它，全社会必然会形成一种诚信公允、遵纪守法的社会风气，会计信息质量必然会稳步提高。

作者：张国华　马文超　谭　凤　韩　波