社会建设行政裁决探讨论文

2022-04-23

摘要：在社会转型时期，社会利益矛盾呈现出了多元化且日益突出的特征。其中，城市房屋拆迁工作是现代城市建设中的重要工作之一，与此同时，这项工作与社会大众所具有的切身利益紧密相关，因此，在城市房屋拆迁工作中，应当以保护社会大众合法权益得以保护为出发点，对房屋拆迁工作以及社会大众权益救济策略做出探索。下面是小编精心推荐的《社会建设行政裁决探讨论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

社会建设行政裁决探讨论文篇1：

关于行政诉讼法修改的相关问题及建议

[摘要]现行的《行政诉讼法》颁布以来，经济社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，因此，修改、完善《行政诉讼法》势在必行。建议：在《行政诉讼法》中增加有关条文，使其更具操作性；增设确立行政案件调解原则；设置简易诉讼程序；扩大行政诉讼受案范围；拓宽原告的主体资格；简化被告资格的确定。

[关键词]行政诉讼法修改；行政机关；原告；被告

在我们这个社会中，行政权利不仅是秩序的象征，还担负着建立和维护秩序的重要职能，政府的行政权利本身也必须遵循一定的秩序。也就是说行政权利离不开《行政诉讼法》的监督与保障。随着改革的不断深入，《行政诉讼法》显得滞后，修改完善已成为更多人的呼声。因此，完善《行政诉讼法》对于建立和谐的诉讼秩序，对于行政诉讼和谐司法与和谐社会建设具有重要的意义。

一、《行政诉讼法》实施后产生的重要作用

客观的说，在现有的《行政诉讼法》颁布之前，我国已有了相应的行政诉讼制度。在此之前的行政诉讼是以单行法律、法规为依据，不够完全，而且没有行政诉讼本身的规律。现行《行政诉讼法》的出台，使我国行政诉讼制度得以全面确立，被国内外称为我国民主法治建设发展史上的一个里程碑。总之，《行政诉讼法》颁布后，产生了以下几方面的意义。

1　它标志着行政法治在我国的真正启动。行政诉讼制度是一个国家行政法治的核心制度基本象征。如果一个国家没有行政诉讼，没有一个对行政机关做出的行政行为进行审查的机制，很难说这个国家已经有了行政法治。就我们国家而言，《行政诉讼法》的颁布实施使行政机关的绝大部分行政行为都能够纳入到人民法院的审查机制当中，这意味着行政法治的核心制度在我国已经确立，因此，为实现行政法治的发展提供了重要保障。

2　行政机关与公民平等理念得以落实。就政府与公民关系而言，公民权利具有自然属性，而国家权力、行政权力则是派生的，公民的权利应当与政府平等。但是政府取得了权力，就可以对公民权利实施产生一定的控制和约束，结果是行政权力可以限制公民权力。因此，从本质上说，官民权利相互平等，应当强调公民权利是自然属性的，只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。但是，行政权力往往高于公民权利，行政权力不能被诉的观念根深蒂固，这事实上就等于把行政权力置于公民之上。行政诉讼制度的建立表明，政府和行政权力不再是高高在上的，而是可以被诉的，其权力不再是最终的效力，需要接受第三方的判断，即司法的判断、审查。只有经过第三方人民法院的判断之后，才能够认定其行政行为是合法还是违法。这就如同普通公民的民事侵权行为一样，可以被诉到人民法院，接受人民法院的审查认定。所以，行政诉讼制度的全面建立，真正体现并落实了官民平等的法治理念。

3　有力推动了行政法治建设的进程。我国行政法治建设发展至今，《行政诉讼法》功不可没。虽然我国的行政法律制度尚有不完善之处，但基本的架构和体系已经建立起来。而《行政诉讼法》对这一体系的构建发挥了重要作用，尤其是对行政行为法律制度和行政监督救济的法律制度的影响更大。从相关法律颁布可以看出，《行政诉讼法》的出台构成了我国行政法治发展的直接推动力和新的发展阶段。如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，这些重要法律的出台都与其有密切的关联。同时，正是因为有了《行政诉讼法》，有了人民法院对行政机关的司法审查，促进了行政机关必须规范自己的行政行为。

4　较大程度上保护了公民、其他组织的合法权利。行政诉讼是保护公民权益的制度。公民、其他组织对行政机关的行为不服诉讼到人民法院，由人民法院来审查判断是非，并通过人民法院的判断纠正违法和错误的行政决定，给予公民、其他组织救济渠道。从这个角度说，行政诉讼本质是保护公民、其他组织权利的制度，并且在不少案件中给予当事人以切实的救济。

二、实践中行政诉讼的不佳效果

现行的《行政诉讼法》曾经的辉煌并不能掩盖其本身存在的不足，伴随着我国行政法治整体水平的提高及人们法治意识的增强，该行政诉讼制度暴露出一些缺陷和弊端。“行政诉讼运作不良”，是人们对现有行政诉讼制度处境产生的共识。

1　行政诉讼案件数量少。多年来，全国平均每年一审行政案件的受理数量在十万左右，每个法院平均受理的行政案件不足百件。在我国，无论从绝对数值还是从相对数值分析，行政案件数量都是非常低的。从现实情况看，行政案件数量少，并不是说我们行政违法的情况少，我们现在的信访量居高不下，尤其是涉及行政机关的信访一直是社会突出问题。为什么公民、其他组织不选择提起行政诉讼而去信访?这说明我们现在的司法运作和行政诉讼出了问题。

2　公民、其他组织不敢告、不愿告。对他们来说，同行政机关对簿公堂，是件困难的事，面对诸多的障碍。这种困难和障碍，可能出现在诉前、诉中并且涉及到诉讼之后。起诉前，公民、其他组织不仅可能面临着诉与不诉的艰难抉择，不得已决心起诉时，又会高悬着人民法院不受理的心，好不容易进入司法程序，则又担心被告及其相关部门的压力，最终无功而返；即使最终胜诉，也不敢保证判决能得以执行，更重要的是担心会不会因此而得罪了行政机关。同时，我国现有行政诉讼制度只就行政行为合法与否进行判断，至于一些实体权益，尤其是和行政纠纷密切相关的民事争议，人民法院的判决并不涉及。因此，即便相对人胜诉，在实际权益方面可能并没有任何救济。

3　从人民法院的角度说，实践中存在着审判难的问题。和司法权相比，行政机关的权力强大。这是当今世界共有的现象。然而，在我国行政权的延伸并影响到了行政诉讼的运作。行政机关不答辩、不应诉、不出庭的情况，前些年时有发生。行政机关直接或间接干预行政审判的现象，仍然存在，以至公民、其他组织对人民法院能否公正审判，产生怀疑态度。

三、完善《行政诉讼法》势在必行

一方面，能够使行政诉讼运作程序良好。通过完善法律能够保证该受理的案件能够立案，该正常审理的案件能够正常审结，该正常执行的案件能够得以实现，最根本的目的是维护公民、其他组织的合法权益。现行《行政诉讼法》规定的立法目的，除了保证人民法院能够依法审理行政案件外，还规定监督和维护行政机关的权威。行政诉讼的根本目的就是解决行政争议，保护老百姓的相关权益。至于说通过行政审判能不能发挥行政机关依法行政的目的，那是延伸出来的问题，是行政诉讼制度的间接效应。从根本上说，行政机关维护和塑造权威是通过依法行政来实现的。另一方面，是适应新形势的发展的需要。我们现行《行政诉讼法》颁布以来，社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，比如说WTO的一些规定，以及我们现

在加入的《人权公约》当中的内容，都应当纳入到《行政诉讼法》当中。其三，立足增加条文，使操作性更强。现行的《行政诉讼法》只有70多个法律条文，其中不少是原则性规定，明显不适应实践需要。虽然最高人民法院制定了大量司法解释，其内容有待统一和整合。因此，应当扩充行政诉讼的条文，把现有司法解释的内容充实到立法当中，使法律的规定具有更强的操作性，为人民法院提供切实可行的法律依据。其四，应当多增设确立行政案件调解原则。现行《行政诉讼法》规定，行政案件除了行政赔偿诉讼外，不得进行调解。行政行为要么合法要么违法，不存在合法、违法之外的第三种可能；同时，行政行为是行政机关行使国家权力的结果，对此行政机关不能任意处分，不能拿国家的权力资源和公民、其他组织进行交易。因此，行政案件不允许进行调解。

近年来，人们已对这一规定进行了反思，要求修正这一做法。这既是现实化解官民矛盾的需要，也有理论认识的变化。目前行政诉讼撤诉率高，公民、其他组织撤诉的原因很多，其中可能是行政机关认为行政行为违法或不当，改变甚至撤销了原行政行为，也有可能是双方达成了协议，原告撤诉。而为了促成行政案件的和平解决，人民法院事实上也在做类似的调解工作。从理论上讲，行政案件的调解也具有合理性。行政诉讼既然是一种纷争解决方式，那么就应当允许双方通过互谅互让来解决，人民法院也可以促成双方和平解决。在此方面，国家权力因素的存在，不应成为障碍。因此，在行政诉讼中，只要不违反公共利益，不明显与法律冲突，原、被告可以进行相互的协商，人民法院可以进行调解，以调解方式结案，达到案结事了的结果。

四、设置简易诉讼程序

在我国三大诉讼制度中，唯一行政诉讼没有设置简易程序。《行政诉讼法》制定主要考虑行政案件比较复杂，被告是行政机关，不适合用简易程序来解决，因此规定行政诉讼案件都按照一般程序由合议庭来审理。但是，事实运作中效果并不理想，就具体行政案件不客观对待，统一适用普通程序审理，既不合理也浪费诉讼资源，同时也影响审判效率。因此，建议设置简易程序十分必要。

五、需要扩大行政诉讼受案范围

多年以来，行政诉讼受案范围始终是困扰理论界和司法部门的一个难题，许多行政诉讼围绕着是否属于行政诉讼受案范围问题纠缠不清。目前，扩大行政诉讼受案范围，已成为修改《行政诉讼法》的基本方向。对《行政诉讼法》受案范围规定的修正包括改变规定方式和实质性扩大受案范围两项核心内容。摒弃现行《行政诉讼法》受案范围规定方式，采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，已成为一种共识。这一方式暗含着行政行为无需法律明示即具有可诉性的假定，与过去某一行政行为是否可诉需法律明确规定的理念有根本性区别。不过，在如何概括式的肯定规定上，却仍然有深入探讨的必要。“行政行为”、“与行政职权相关的行为”，这些用语都将会直接影响到受案范围。当前，在我国行政诉讼制度还面临的一个重大问题就是，如何界定非政府组织甚至一般性组织的行为性质及诉讼性质。司法实践已多次面临这样的问题出现，今后，随着政府职能转变的加快，这一问题会更加突出。

实践中，对受案范围争议激烈的问题，集中在如何确定排除规定。现行《行政诉讼法》第12条所列举的四项排除规定，除第一项国家行为外，其他三项规定的正当性和合理性均遭到质疑。严格限定由行政机关终局裁决的行为，已成为焦点。就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道。目前，在排除事项上，抽象行政行为影响面宽泛，常有不规范之规定，现有监督途径作用有限，将除行政法规和规章以外的抽象行政行为纳入受案范围，可能比较合理和可行。

六、拓宽原告的主体资格

原告是诉讼的启动者，是诉讼必不可少的一方当事人。究竟拥有何种权益的主体、与行政行为具备何种关联才具有资格和能力向人民法院提起行政诉讼，是行政诉讼程序中的关键问题之一。我国行政诉讼原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。

实践看，这一规定存在的问题主要有：一是带有模糊性，不易把握。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定比《行政诉讼法》的规定看似更具体，但是何谓“法律上利害关系”仍是一个不确定法律概念。二是仅限于自己的利益，未考虑到对公共利益保护问题。三是仅限于法定权益，在实践中常被解释为法律明确规定的权利。人民法院将合法权益转化为法定权利，即必须在法律上找到有这个权力的存在，才能够起诉。这对当事人设置了无形的障碍。四是在宪法中的权益被侵犯能否被诉不明确。目前宪法条文很少被作为判决的根据，当事人以宪法赋予的权利受到侵害而起诉能否得到支持仍是未知数。

关于行政诉讼原告资格的拓宽应当考虑以下情况：第一，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。即只有当事人的权益属于某一立法保护范围之列，既具有法律上的利益，不必明确寻找法律明确的权利规定用语。因此，原告资格往往需要法院通过对立法目的和立法条文整体解释来确定。第二，对利益作广义解释，除物质和经济利益外，非经济利益，如环境利益、精神利益等，也应当纳入保护范围。

七、对被告的确定要简化

在我国的行政体制当中，行政诉讼的被告确定比较复杂，《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。比如，行政诉讼的被告可分为行政机关和法律、法规、规章授权的组织等类型。对此，应采用两种不同的方式和思路加以完善。

(一)行政机关为被告的确定要简化

行政机关为被告是行政诉讼被告最典型的形式，也是最常见的。根据《行政诉讼法》的规定。行政诉讼被告是指由原告指控其作出的具体行政行为侵犯原告的合法权益，经人民法院通知应诉的行政机关或法律法规规章授权的组织。在此可以看到，行政机关被告被限定在行政行为作出者。相反，该行为有谁具体作出，谁对该行为的后果承担直接责任，谁即为被告。这一制度设计看似合理、直观，但问题是：一是强调了单个的、具体的机关责任，忽视或淡化了国家管理的整体性。从根本上看，在我国单一制体制下，行政管理的最终责任主体都是国家；二是强调了诉讼被告的确定与实体责任者的一一对应关系。目前，我国行政诉讼被告

的确定强调与行政主体之间的对应关系，基本不认可不具有实体责任能力者的当事人资格，没有考虑到诉讼当事人资格的确定虽然与最终的责任追究密切关联，但并不存在一一对应关系。基于保护当事人的利益和便利角度，只要法律作出规定，不具有实体能力者同样可以成为诉讼当事人。而造成我国行政机关为被告确定极为复杂的原因，又在于当前我国行政主体的确定是分散的，把行政主体等同于一个个具体的机关。三是行政组织法不健全，行政职权、职能、职责交叉重合现象严重，机关与机构之间的关系复杂，行政机关、机构的分立、合并频繁，给确定被告增添了难度。四是不愿意当被告的心态。众多的行政机关把行政诉讼被告当成一种有失尊严的表现，极力摆脱与被诉行为的关系。

(二)行政机关之外的组织为被告应拓宽

行政诉讼被告确定的真正难点在于行政机关之外的组织。不属于政府或行政序列的组织能否成为行政诉讼被告。在本质上，这是行政诉讼的性质和范围问题，应同行政诉讼受案范围一并加以考虑。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”该规定明显采用了形式标准——权力来源标准，即以是否有法律授权作为判断标准。从一定意义上分析，这一标准具有合理意义，它强调行政职权法定，是行政法上职权法定在行政诉讼被告确定上的表现。不过，这一标准最大的问题是没有说明非政府或行政组织成为行政诉讼被告的内在标准，可见，没有阐明何种情况下非政府组织或政府组织的行为本质上是行使行政职权的行为。行政职权都应当是法定的，但却不能因此推理所有由法律规定的职权都是行政职权。事实上，许多组织的权利或活动都是由法律、法规授予或法律认可的，但不一定都是行使行政职权的行为。

伴随着政治体制的改革不断深化，我国政府职能的转变，非政府组织和中介组织数量增加，由此面临的新的问题是，因这些组织的活动和行为产生的争议属于何种性质，是民事争议还是行政争议?这些组织应成为民事被告还是行政被告?而当前的现实是，无论是民事诉讼还是行政诉讼都难以走通，产生的直接后果是救济空白，受害人无法获得救济途径。在现代法治社会中，这类纠纷必然要纳入司法救济途径。随之面临的问题是，诉讼的性质和被告的性质如何确定?一个基本的思路是，行政诉讼的受案范围应当扩大，行政诉讼不限于国家行政，还包括广泛的社会性行政，因此非政府或行政类组织充当行政诉讼被告的范围应当拓宽。凡行使公共职能，以及与国家行政职权有内在关联的活动，原则上都应当纳入行政诉讼范畴，便于及时调整社会矛盾。

[责任编辑　敖　红]

作者：黄希杰　李　颖

社会建设行政裁决探讨论文篇2：

论城市房屋拆迁中被拆迁人权益的救济

摘要：在社会转型时期，社会利益矛盾呈现出了多元化且日益突出的特征。其中，城市房屋拆迁工作是现代城市建设中的重要工作之一，与此同时，这项工作与社会大众所具有的切身利益紧密相关，因此，在城市房屋拆迁工作中，应当以保护社会大众合法权益得以保护为出发点，对房屋拆迁工作以及社会大众权益救济策略做出探索。在对城市房屋拆迁工作中被拆迁人权益救济工作的必要性做出分析与论述的基础上，对拆迁人权益救济策略进行了研究与探讨。

关键词：城市建设；房屋拆迁；权益救济；必要性；策略

城市房屋拆迁是近年来社会热点之一，其中矛盾突出，甚至连续发生悲剧，这些已经成为构建“和谐社会”的明显的不和谐因素。城市建设与发展过程中的违法拆迁现象，不仅有损被拆迁人所具有的合法权益，而且也对社会的和谐稳定发展产生制约作用。因此，必须保护作为弱势群体的被拆迁人的权益。

城市房屋拆迁是作为改善民生，提高城市形象，发展经济的重要工作。被拆迁人权益保护的问题更是提升到了关乎社会全局的重要高度。

1 权益受到损害后救济的必要性

1.1 权益容易受到损害

合法权益受损之后的法律救济，是社会法制化建设过程中提出的基本要求之一。尤其是在城市房屋拆迁过程中，普通拆迁群众与拥有强大经济实力的企业相比，属于社会弱势群体，其权益极容易受到侵害。在当前我国的法治环境下，房地产开发商又和政府关系密切，两者常常联系起来共同对付被拆迁人。如果拥有公权力的政府部门滥用其权力，被拆迁人的权利又得和公权力抗衡。没有救济的权利不是真正的权利。在自身权益受到侵害时，无论是从自身权益的维护角度去看，还是从彰显社会正义的角度而言，被拆迁方都必须勇于拿起法律的武器来维护自身权益，通过法律诉讼、行政裁决亦或是公平协商来解决矛盾事件。

1.2 我国房屋拆迁纠纷的现状

近年来随着我国房产行业的日益火爆，以及房屋价格的极具攀升，因土地征用而导致的房屋拆迁问题逐渐增多。根据国土资源部的一份相关调查数据显示近年来因此项问题而产生的群众上访事件占总上访事件的30.16%。单2002年上半年就有73%的上访事件是围绕土地纠纷而发生的，其中40%是征地纠纷。可以说房屋拆迁纠纷的发生不仅极大的损害了群众、企业等各方利益，更是加剧了社会矛盾的发生，是当前我们倡导和谐社会建设背景下的一个重要的阻碍因素。

1.3 房屋拆迁纠纷缺乏救济的主要原因

房屋拆迁纠纷的发生其本质原因是来自于各方对自身利益的保护和思想上认为土地使用权裁决意见的不公。因此，土地征收争议纠纷解决的关键还是在于对征地事件的公平、有效、合法的监督和裁决。虽然政府在各部门职能权限范围内，将土地的征收、交易、裁决等各自分派给了不同的部门进行执行，但归根结底围绕土地征收的一系列事宜都是由政府方面进行主导和主管的，因此在实际实施过程中基于各政府部门之间的工作协作关系，在一定情况下是难以完全的做到公正裁决的。在整个土地裁决及征收过程中，群众始终都处于被动的地位，尤其是在国家利益和整体规划面前，群众的个人私有权益变得微乎其微。这也就导致了各类违法违规征占土地事件以及“钉子户”现象的产生。与此同时，在这种轻视私有权益的思维下，社会法律、制度的建设也将更为偏向对国家集体利益的保护，这对于以征地纠纷为代表的群众私有权益的法律救济是极为不利的。

2 被拆迁人权益救济中存在的问题

2.1 对发生的纠纷定性不明确

在产生房屋拆迁纠纷之后，被拆迁人可以采用起诉方式对自身的合法权益进行维护。然而，在相关法律规定与管理条例当中，并没有明确指出相关纠纷究竟属于民事案件还是属于行政案件。在此背景下，一些地方法院将没有做出裁决安置纠纷、房屋补偿等纠纷定性为民事案件，对于不服从房屋行政裁决的纠纷定性为行政案件，而一些地方则由拆迁工作部门进行裁决，如果被拆迁人不服从相关裁决，则法院会将相关纠纷定性为行政案件。

2.2 行政诉讼的解决手段不切合实际

我国拆迁补偿的司法救济程序有行政诉讼和民事诉讼两种形式，在此种情况下当群众的个人权益受到侵害时，表面看来群众在司法的行使上有着很好的选择权。但实际来看基于司法救济的实施程序规范，其中也存在着一定的弊端。如，当事人一旦选择通过行政裁决来对自身权益进行维护，那么法院则不可将此事件的处理与民事案件对等，同样在赔偿、惩治等相关环节也会发生很大的改变。尤其是一些拆迁人与房屋拆迁管理部门相互之间较为熟悉，在拆迁工作进行过程中，一旦难以与被拆迁方在协议上产生争议，其就会直接向上级部门申请裁决，这种情况下被拆迁方则无法再以民事诉来捍卫自身权益。从实际来看，拆迁补偿纠纷在大多数情况下是通过行政程序来进行的。而基于行政诉讼在司法权变更方面所发挥的权限有限，因此其并不适用于对调解事件的解决，在此种情况下法院只能够依照行政管理规定对相关纠纷事件作出机械的审理和裁决，并作出撤销亦或是维持原状的法律判决。这对于征地纠纷的实际解决是极为不利的，甚至有些情况下还会激化征地纠纷矛盾，使事件难以得到妥善的处理和解决。

2.3 代表人诉讼制度形同虚设

房屋拆迁因地域不同、经济发展情况不同等会在实际实施过程中存在一定的差异化。尤其是城市当中多为老式楼群且经济较为发达，面对高额的社会生存成本以及自己房屋被拆迁的实施，人们只能够将城市生存的希望寄托于合理的拆迁补偿。这种情况下相比较其他地区城市拆迁涉及到的人群数量和利益体范围更大，可以将其看作群体性的纠纷。针对于此，虽然我国的《民事诉讼法》在其中的第54条、55条中有关于代表人诉讼制度的相关规定。但从我国整体司法体系来看，与代表人诉讼制度相关的条例数量有限，这使得相关制度的实践运用变得十分局限，甚至许多制度在实践中更是形同虚设。这一点从法院对《民事诉讼法》的消极应用中就能够表现出来。他们或者一个案件分开审理，或者很多案件合并审理，更多则是分开审理，可以使法院和律师得到更多的收费，提高当事人的诉讼成本。这对于我国大規模房屋拆迁纠纷的解决而言，难以发挥出有效的作用。

2.4 听证救济程序亟待完善

建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》虽然在内容上对听证救济相关事宜作出了规定。但该项规定在立法技术方面存在一定的不足，首先，其规定要求管理部分在对拆迁纠纷申请进行受理裁决之前，要组织相关听证会议，这本身在实际操作上就存在一定的矛盾。尤其是在行政程序以“不告不理”的原则进行行事的基础上，在对相关申请进行受理的之前，未达成拆迁补偿安置协议的户数或者比例的具有较大的统计难度。其次，其中的“户数较多或是比例较高”存在含糊其辞的情况，没有对具体的户数予以明确表示，在这种情况下条规的执行将受到限制。

2.5 解决纠纷的资源欠缺

政府作为群众房屋拆迁事件的第三方，在各个利益主体之间，其基于自身的地位本应保持中立态度，以更好的作为一个仲裁者的身份对社会冲突予以公平合理的裁决，以此来彰显和保持社会利益的均衡化。在重庆“史上最牛钉子户”事件中不难发现，地方政府并不是第三方，而是与开发商站在一起，成了当事方。整个冲突中，第三方实际上一直缺位。从当前政府权力框架来看，政府缺乏足够的制度依据来对拆迁过程中的“钉子户”现象予以充分的规制和解决，这不仅不利于社会矛盾的缓解，更使得政府在相关事件中难以起到实际的效用。

3 被拆迁人权益救济策略

3.1 完善拆迁房屋评估制度

在开展城市房屋拆迁工作的过程中，在批准对房屋征收决议之前，房屋征迁管理部门应聘请独立的评审中介来提前做好对于房屋的价值评估工作，同时房屋拆迁补偿款的制定更是要符合当下本地市场交易价格总体水平，并将相关评估、价格制定等事宜向众多被拆迁人予以及时、透明的信息公布，充分尊重被拆迁人的权益。与此同时，被拆迁方依据自身房屋的特殊性，在不满足于标准补偿条件的情况下，也可在中介机构评估报告的基础上与拆迁方就具体拆迁补偿进行平等、双方、合理、合法的商谈。此外，为保障评估工作的公平性，中介评估机构应脱离于政府行政管辖，独立存在，并完全依照市场规律运转，以此来确保中介评估机构自身市场效用的充分发挥。

3.2 听证制度的完善

对于房屋拆迁过程中，被拆迁方无法对自身合法权益予以主张的被动接受地位，我们需要通过听证制度的完善来进行扭转。具体而言，在实践过程中我们可以对《行政许可法》、《行政处罚法》等相关听证程序规定进行参照，并借鉴其实践活动举办过程中所积累的成功听证经验。同时，还要在遵循便民、为民、服务于民的基础上，始终保持听证制度的公平、公正、公开性，以此来彰显法律的实际效用。并且，更需要在时间上对听证制度进行限制和规定，以防止听证时间过短或是无限延长而延缓纠纷的解决。此外，为促进听证制度的顺利实施，我们更需要建立高质量的听证人才资源库，以此来保障听证制度的高水平、高质量，使听证制度作用得到最大效用的发挥。

3.3 在强制拆迁程序中引入公证

强制拆迁行为敏感而复杂，有必要引入公证程序。公证工作全面、客观的反映事实，不带有倾向性。无论拆迁人、被拆迁人哪一方申请公证，无论其角度与侧重点是否相同，公证对同一事实的反映都是一致的，是客观、公正的结果。强制拆迁程序涉及的公证事项包括拆迁过程的各个阶段：如拆迁安置补偿协议公证、房屋证据保全公证、财产清点公证、文件送达公证等。上述公证体现了尊重和保护私有财产的精神，它为被拆迁人在诉讼救济程序中进一步主張权利，求得最终的公平保留了证据。为在司法救济程序中重现必要的事实和情景，以供事后评价和得出结论，为当事人论证安置补偿恰当与否举证；必将切实保护被拆迁人合法的财产权利。

3.4 对诉讼救济手段进行持续完善

3.4.1 开展司法援助

针对被拆迁人的社会弱势群体现实，在行使相关法律诉讼的过程中，需要专门针对被拆迁人一方的法律诉求，设立相关法律援助部门，对其提供法律资源、费用援助、律师指派等服务，从而有效帮助被拆迁人保护自身合法权益。

3.4.2 对司法解释进行完善

为了能够确保拆迁工作产生的各类纠纷得到有效的解决，避免在解决各类纠纷过程中产生各地相关政府、法院等部门在案件处理上相关推诿等不良现象的发生。我们应对相关司法解释予以完善，并对房屋拆迁补偿安置纠纷结合当前社会发展情况，做出明确化和统一化的管理规定，对立案原由予以统一化处理。

3.4.3 构建集团诉讼制度

针对城市拆迁纠纷人群数量和范围的特殊性，我们应结合原由诉讼制度积极构建集团化的诉讼制度，以切实满足城市拆迁纠纷解决的针对性，使同一事件的大范围纠纷予以集中解决。以此来彰显法律裁决的扩张性，使那些不懂得亦或是忽视了对自身合法权益进行维护的个人的权益也能够得到维护，使法律诉讼中的“搭便车”现象得以有效解决，以此来最大可能的使全体当事人的合法权益得到维护。

参考文献

[1]杨瑞.示范诉讼制度探析——兼评我国代表人诉讼制度之完善[J].现代法学，2007，（5）.

[2]王才亮.房屋拆迁纠纷焦点释疑[M].北京：法律出版社，2005，（3）.

[3]胡戎恩.走向财富——私有财产的价值与立法[M].北京：法律出版社，2006，（9）.

[4]朱征夫，何海东，贺玉平.房地产开发经营中的合同问题[M].北京：法律出版社，2004.

作者：杨晓宁

社会建设行政裁决探讨论文篇3：

基于行政伦理的政府公信力构建

〔摘要〕政府公信力本身就是个政治伦理范畴，它与行政伦理有着天然的联系：行政伦理是遏制腐败、规范权力、增进民众信任的重要力量，也是优化政府形象、塑造政府精神信仰、夯实政府公信力的重要条件，更是凝聚民心、激发民智、汇集民力的决定性因素。当前，在我国政府公信力构建中，行政伦理存在行政主体价值失衡、行政伦理规范滞后和行政伦理行为失范等问题。从行政伦理视域提升政府公信力，就要科学解决制度伦理设计、行政伦理法制化和行政伦理评估问题。

〔关键词〕行政伦理，政府公信力，行政伦理设计，行政伦理评估

〔

政府公信力是一个综合性概念，系指政府凭借自身信用赢得公众信任的能力，它是公众对政府理念、行为和绩效的一种价值评判和心里认同程度。一般而言，政府公信力由政府理念、行为与绩效三部分构成，政府理念倾向于政府的价值取向，政府行为侧重于在政府理念指导下的行政过程，政府绩效则是政府行政的结果。政府公信力也是一个政治伦理范畴，政府的理念、行为与绩效是否一致，是否符合社会正义，均需接受伦理道德的检验。但在以往的研究中，学界往往倾注于政府公信力的政治学和管理学探讨，忽视了行政伦理在政府公信力中的地位与价值。

一、行政伦理对政府公信力的驱动价值

现代社会，政府公信力已经成为社会凝聚的基础，也是政府采取一切手段获得民众认同与信任的动因。对政府而言，良好官民信任关系的构建是政府获得合法性的前提，也是维护自身利益，促进国家长治久安的保障。就我国目前而言，影响政府公信力的因素很多，如国家经济状况、权力腐败、公众期待、突发性事件等，都会不同程度地冲击民众视线，影响民众对政府的信任。但在这些“显性”因素背后，还有一个容易被人忽视的“隐性”因素，即行政伦理因素，而这一重要因素长期未能引起我们的重视。

行政伦理是公共行政领域的道德规范体系，是政府机关在行政活动中逐渐形成的，用于指导行政活动价值导向的道德规范和伦理精神。政府公共行政的有序开展均离不开行政伦理的牵引。事实上，政府公信力与行政伦理有着天然的联系：一方面，行政伦理作为一种内在的柔性元素，渗透于政府公信力的各个元件，并通过善恶等伦理观念对政府理念、行为及其绩效进行伦理考评；另一方面，在构筑政府公信力的众多因素中，行政伦理是其中不可或缺的重要因素，政府公信力本身蕴含了公众的道德评价、民众的情感认同，蕴含着非同凡响的政治实践意义。在现代化进程中，行政伦理作为政府的一种“软实力”涉及我国政府及其行政活动的根本问题。行政伦理其价值在于为我国行政人员的道德认知提供价值准则和价值目标，为政府及其工作人员的决策和行动辨明方向。

（一）行政伦理是遏制腐败、规范权力、增进民众信任的重要力量。腐败其实质是权力私有化，在影响我国政府公信力的众多因素中，腐败对政府公信力造成的影响最恶劣。法律与伦理均为遏制腐败的重要力量。如果说法律是规范权力运行的“刚性”因素，那么，伦理则是促进权力健康运行的“柔性”力量，政府一旦“缺乏责任机制可能意味着政府和官僚制组织可以为所欲为，并且潜在的腐败行为将到处发生” 〔1 〕269。政府公信力的构筑也将大打折扣。行政伦理通过对人之内心信仰、意志和信念的浸润，将刚性的“他律”转化为柔性的“自律”，赋予政府内在的自觉动力，催促政府善行的产生并最终赢得民众信任。

行政伦理作为整个社会伦理的主体性力量，在防范腐败、提升政府公信力方面至关重要。特别是在我国社会转型过程中，行政伦理可以唤醒政府职员的良心，使他们抵御形色各样的诱惑。我们知道，一方面政府公职人员作为权力执行者，理应以公众利益为行为准则，但另一方面，他们又是现实的“经济个体”，有着自身的利益驱动。“我们的个人利益与我们作为官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会。” 〔2 〕105-106政府公职人员只有通过内心道德“自律”，才能铲除腐败滋生的土壤，确保权力的“公共性”，以赢得公众信任。行政伦理本身所内含的价值观也是对权力进行有效制约的武器。行政伦理在建构我国行政激励与监督机制方面也有着不可替代的价值，它不仅是政府行政正确与否的价值标准，更是监督和约束权力合法化使用、增进民众信任的重要条件。它强化了政府职员行政伦理意识，为政府行政活动提供新的补充性监督机制，即行政伦理监督机制，以弥补事后监督的不足。现代行政管理认为：“要对管理全过程实行有效的控制，仅有技术手段是不全面的，还必须同时具有内在道德的运行机制。” 〔3 〕在这一问题上，李克强同志也强调了行政伦理作为社会监督的重要性，认为政府一定要接受社会评议和监督，并要用立行立改的实际行动提升政府公信力。

（二）行政伦理是优化政府形象、塑造政府精神信仰、夯实政府公信力的重要条件。在我国，政府形象抑或执政党形象是政治生活中最宝贵的无形资产，它直接影响着我国政府的威信，蕴含着我国民众对政府的期望与信心，更为重要的是良好的政府形象是推动官民互动，提高民众向心力和凝聚力，维系政治信任的关键。行政伦理在优化我国政府形象，塑造政府精神中的指导性地位不可忽视。行政伦理意味着对政府公职人员的价值观、人生观、道德观等的引导和调整，它对于做好政府工作，培养一支公正、依法、廉洁、高效的政府团队，培育并推动政府的服务精神、法治精神、公益精神和清廉精神等伦理准则共同发展，至关重要。没有行政伦理作基础，政府永远不可能拥有真正的现代服务意识和公共理念，也不可能构筑与之相应的公信力。

我们知道，行政伦理是构成政府公信力的“软”因素。国家兴衰，民心背向，很大程度上取决于政府公职人员的思想道德素质和精神信仰。在当代中国，政府公职人员没有共同的理想信念，没有良好的道德规范，是无法赢得民众信赖的。有人甚至认为，“信仰的作用从理论的高度可以概括为‘凝聚力’三个字。正是这种凝聚力规范约束着人们的选择，使人们在多元的人生道路面前毫不犹豫地走向正确之路，而且确信这种选择是最佳选择。而这一点恰恰是一个国家、一个民族所不可缺少的精神支柱” 〔4 〕。要确立政府公职人员的精神信仰，优化政府形象，增进民众对政府的信任，首先需要良好的行政伦理支撑。倘若执政道德严重失范，人们的价值认同便难以达成，社会的内聚力也会锐减，从而影响执政合法性。行政伦理可以有效规范行政行为，理顺政府权力与公民权利间的伦理关系，在整个社会形成共同的价值观念与精神追求，为政府公信力的构筑营造良好的“软环境”。同时，行政伦理也有助于我国现代公共精神的塑造，政府公职人员的行为及其道德境界，直接影响社会的伦理风貌，成为人们规范自身行为的方向标，这对整个社会达成谅解、形成共识、协调行动、增进民众信任，具有现实意义。

（三）行政伦理是凝聚民心、激发民智、汇集民力的决定性因素。行政伦理问题内含了政府权力与公民权利关系的问题，即执政者与公众关系的问题。行政伦理是公民评判现有权力系统是否具有合法性的基础。作为执政党，能否在政治舞台上站稳脚跟，关键要取信于民。执政党行政伦理状况的每一次变化，都会引起民众的信念、心理、精神状态甚至政治态度的转向。

党的领导干部，既是公共政策的执行者，亦是公共利益的维护者，他们在运用权力的过程中，其道德意识、道德情感、道德意志和道德行为等行政伦理要素都会在政策执行过程中展现出来。一旦行政伦理生态失衡，政府信任危机就难以避免，社会不和谐的因素便会急剧上升。所以孔子在《论语》中强调，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”，“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。”习近平同志也指出，人心是最大的政治，“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。如果自诩高明、脱离了人民，或者凌驾于人民之上，就必将被人民所抛弃” 〔5 〕。此可谓“得民心者得天下，失民心者失天下。”一般而言，党风正则干群和，干群和则凝聚民心，其执政基础就会坚如磐石。政府如果在行政伦理和执政道德上出了问题，权力与权利的平衡便会打破，长此以往，政府公信力的构筑自然就是一句空话。

行政伦理还是实现社会公平正义、营造政治和谐的重要因素。行政伦理其目的也即是厘清权力道德边界，强调权力与权利共融、权利与义务对等。在执政过程中，如果整个政治系统政风清明，领导干部极富道德责任感，公共权力的权威性与至善性也会得以凸显，执政合法性也会得到构筑。

二、政府公信力下降凸显的行政伦理问题

今天，公民对政府的信任度与满意度日趋下降已成为世界性问题，在影响政府公信力的诸多因素中，行政伦理因素尤应引起世人的关注。事实上，政府公信力的流失都是与行政伦理的缺失同时出现的，甚至毫不夸张地说，政府信任危机说到底也是政府道德危机。在我国政府公信力流失的诸多因素中，行政伦理因素依然不可忽视，行政伦理的缺失无疑是对我国政府公信力的致命打击。

（一）行政主体价值失衡影响民众对政府的信任。一般而言，行政主体的道德对整个社会风尚均具有引导、示范与扩散效应，对政府行政人员而言，他们肩负着维护公共利益的责任，这一公共行政的精髓，注定了政府行政人员其道德境界理应有更高的追求。然而，随着国民经济的快速发展，国家行政人员中也出现了价值选择困惑和危机，直接影响到民众对政府的信任。具体表现在：一是个人价值湮没职业价值。诚然，政府行政人员有提高自身生活质量、追求个人利益的正当诉求，但因其与公共权力相连，公共利益观念、服务意识就是他们的核心价值。但现代社会，主导价值消解，新的价值尚未形成，部分行政人员难以赋予自身某些行为的意义，也很难找到工作的价值感，这都影响到民众对政府的信任与认可。据调查，有39.6%的行政人员并未体验到工作的归属感，28.2%的人认为付出与工资回报不公平。因自身工作未按时完成，不乐意加班的比例达48.1%。〔6 〕194现实表明，部分政府行政人员的职业价值与职业归属湮没于个体价值之中，缺乏为人民服务的宗旨意识和服务观念。二是工具价值吞噬目的价值。国家利益至上是政府行政人员的道德责任，但由于部分公职人员过度凸显个人价值，淡漠国家和集体利益，有的甚至为了追逐个人利益而放弃自己的信仰，为一己私利不择手段损害公共利益，严重削弱了政府公信力。据调查，政府行政人员世俗化倾向相当严重，不少人把目光聚焦在工具理性与经济理性上，失去了职业本身的目的价值。调查显示，绝大多数政府行政人员认为，活着是为了家人和自己，为了国家和社会的比例仅为3.7%。〔6 〕194诚然，爱家、为家、顾家也是一种美德。但行政人员把主要精力均置于“家”中，过分淡化“国家”观念，对政府公信力也是一种致命的打击。三是经济价值胜过政治价值。伴随现代化的推进，经济与效率成为评估政策标准尺度，事实上，经济与效率并非是政府唯一的价值追求，在许多政府机构的管理中，公平比效率更重要。倘若因为经济主义忽略了公共行政对公平价值的捍卫，公共行政与公职人员也将偏离正义的轨道，民众对政府的信任也将削弱。伴随经济价值的凸显，行政人员的政治使命则有所淡化。行政人员选择在政府机关工作，源于工作稳定、待遇优厚的比重已达73.1%，而为了实现理想抱负和人生价值的比重只有14.0%。〔6 〕194

（二）行政伦理规范滞后引发政府信任问题。近年来，我们在社会建设和国家治理方面取得了不少成就，也积累了诸多经验，与政府行政人员相关的各种规章制度和伦理规范建设取得了显著成效，各类权力监督与制约机制也相继建立并逐步完善。但与时代发展的要求相比，行政伦理规范仍显滞后，导致政府与公民沟通不畅，行政人员的积极性并未充分发挥，引发了诸多政府信任问题。具体表现在两方面：一是行政伦理规范零散。当前，有关行政人员的伦理规范文件不少，但大都比较零散和模糊。《中华人民共和国公务员法》应该是相对完整的行政伦理规范性文件，它对公务员考核录用和培训、任免、奖惩、权利与义务等均作了较为全面的阐释，但所述内容大多是指导性的，缺乏明确而具体的量化指标，在实际操作中随意性较大，存在着执行偏差和执行乏力现象。目前，我国行政伦理规范并不系统、在操作中仍存在主观色彩太浓、职务升降机制尚未真正落实、行政人员考核流于形式化和表面化、奖惩机制不健全及行政伦理规范监控不严等问题，这些难免会冲击民众对政府的信任。特别是政府在应对现代危机管理中，由于长期缺乏可操作性的统一的行政伦理规范指导，政府行政人员往往怠慢公众的知情权、参与权和监督权，抱着“大事化小，小事化了”的心理，贻误最佳处理时机，影响危机管理工作的顺利开展，使民众对政府失去信心。二是行政规则政出多门，随意多变。现代社会，政府决策应广泛征集民意，让公众了解其施政理念，才能赢得公众的理解和信任。但遗憾的是，部分政府部门并未考虑到政策的稳定性、连续性和统一性，“政出多门、互相矛盾”。有的地方政府只偏好短期行为，制定政策时既不从实际出发，又不考虑政策的持续性与预见性，仅仅满足于本届政府的任期。在实际工作中，出现“新官不理旧事”“一届政府一套政策”等怪象；有的地方政府则随意承诺，出尔反尔，前后矛盾，政策多变，根本不按协议、政策办事，而是因个人偏好行事，违背了政策的“合约”性与严肃性，民众无所适从，人们对政府履约必然缺乏信心。

（三）行政伦理行为的失范挫伤政府公信力。行政伦理行为失范是对政府公信力的致命打击。随着经济社会发展，市场交换原则深入人心，部分政府行政人员个人私欲也逐渐膨胀，混淆“官场”与“市场”的界限，利用制度漏洞，置行政伦理的规范与原则不顾，将“官场”变“市场”，把市场规则引入公共行政领域，公共权力蜕变为满足私欲的工具，失范行为和腐败现象频繁发生，严重挫伤了政府公信力。当前，我国行政伦理失范行为名目繁多，形式多样，主要表现在以下几个方面：一是权力寻租抑或“权力设租”。政府行政人员利用手中的公共权力窃取公共资源，为自身谋取私利，以损害民众和国家利益换取个人利益最大化，如以权谋私、权钱交易、索贿受贿、卖官鬻爵、贪污腐败等。当前我国反腐败过程中出现的家族式腐败、塌方式腐败、区域性腐败、系统性腐败及小官巨贪现象，如不彻底根治，将直接导致政府公信力的丧失。二是虚报浮夸，弄虚作假。部分行政人员做事不切实际，不关心民众疾苦，夸夸其谈，整天潜心于所谓的“官场之道”“升官之道”。有的政府行政人员为完成上级确定的工作任务，应付检查，玩弄“数字游戏”，虚报政绩，而对关键要害问题却遮遮掩掩，闪烁其辞，采用回避态度甚至封锁、控制真实消息。有的政府行政人员为了套取国家资金，虚报项目，夸大实情，虚列开支，用浑水摸鱼手段巧夺公共资源，造成国有资产和政府公信力的双重流失。三是逃避责任，相互推诿。在现实中有的行政人员热衷于形式主义，不思进取，没有担当精神。为了个人私利或“功名”，全然忘记了自己的使命与担当，对自己有利的事争着干，对自身不利的事则互相推诿，踢皮球，不敢承担自身应有的责任，官僚主义十足，导致工作效果和效率非常低下。有的领导干部违反社会公德，借考察之名和工作之需，游山玩水、吃喝玩乐，有的整天沉迷于灯红酒绿之中，引起群众严重不满。行政伦理失范行为，挑战了公共行政的正义性，使政府丧失群众的支持，最终导致政府公信力的丧失。

三、基于行政伦理的政府公信力构建路径

在行政伦理建设和政府公信力提升方面，学界从理性化、制度化、技术化等方面提出了诸多独到的建议，这对深入研究政府公信力有着极为重要的价值。笔者认为，从行政伦理视域提升公信力视角看，当前我们特别要重视解决制度伦理设计、行政伦理法制化和行政伦理评估等问题。

（一）制度伦理设计：提升政府公信力的必然选择。在行政伦理和信任政府建设中，制度设计的伦理导向极为重要。邓小平就此也曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 〔7 〕333

受传统人伦关系影响，国人一旦谈及人性，就会有意无意想到“人性之善”，人为抬高政府公职人员的道德境界，并以“最佳情形”或“道德圣贤”理论进行制度设计。这种将主观先验与美好愿景作为“事实前提”的制度安排，如水中月、雾中花，不仅其本身缺乏“强抗体”与应变力，还在官场上造就了大批道貌岸然、具有双重人格的伪君子，他们连起码的道德底线都难以维系，又何谈行政伦理水平。其结果无疑极大地影响了政府形象，挫伤了政府公信力。对政府公职人员人性的理解，我们虽不否定其“道德人”的一面，但也应承认“经济人”的一面。当前，国内诸多学者也均接受公共选择理论针对行政官员“经济人”的设定。公共选择理论认为，作为代理人的政府及其官员并非天然地、永恒地代表公共利益，它有可能只是其组成成员实现偏好的工具，会在宪法实际准许的任何约束之内，行走在公民控制的“波涛”之间，追求它的收入最大化。〔8 〕331可见，在行政伦理建构中，制度与体制的伦理导向问题至关重要，而制度创新是提高行政伦理功效实效性和提升政府公信度的必然选择。

休谟认为，任何政府制度的设计和出台，均应把每个人都视为无赖，并以消极的防御观作为基本依归。波普也针对政府之恶衍生的危险性提出“最小痛苦原则”，主张设计合理有效的制度，防止“利维坦”对公民权利的侵蚀，为此他设计出“自由主义剃刀”。认为政府只是一种危险的“必要的罪恶：如无必要，它的权力不应增加。可以把这一原则称为‘自由主义剃刀’（类似奥卡姆剃刀，即那条著名的原则：如无必要，实体或本质不应增加）” 〔9 〕499。只有完善的制度伦理才能破解我国因行政伦理问题而导致的政府信任问题。

在我国，制度伦理规范作为一种外在约束力是集体理性的升华，它能最普遍地约束各级行政官员。我们在给予制度顶层设计时，必须坚持公平公正原则，一视同仁地对待所涉及的人和事，既要给政府公职人员注入内在动力，又要防止其违法乱纪。在制度构造中，还应充分体现伦理之精神，为政府公职人员伦理品质成长和道德境界提升开创条件，也使民众在行政伦理的感召和感化中增长对政府信任的力量。

（二）行政伦理法制化：构筑政府公信力的有效举措。行政伦理法制化也是制度伦理建设的一个重要方面。作为一种制度安排，行政伦理法制化系指在立法、执法以及法律监督体系中渗透伦理因素，将部分行政伦理上升到国家意志高度，制定专门的行政伦理法典，使政府公职人员行政伦理行为具有法律效力。关于行政伦理立法问题，我国学界分歧比较大。赞成者认为，行政伦理法制化可以发挥法律以“刚”济“柔”的品性，以强化道德的制约功能；反对者则认为，伦理和立法有明显界限，行政伦理法制化模糊了伦理与法律的界限，其结果就是将伦理问题变为法律问题了。

诚然，法律和伦理有着不同的发展逻辑，如道德涉及的领域和范围比法律广，法律的调控力度比伦理强。然而，二者又是相互联结的，在某种程度上说，法律是道德规则的外化，在依法治国的过程中，法律可以成为强制的道德，道德则是自觉的法律。因而，切不可将行政伦理法制化误读为“道德无用论”抑或“法律万能论”。我们强调行政伦理法制化仅限于以法济德，强化行政伦理对政府的约束功能，遏制政府不作为或乱作为，以拯救政府信任问题。

事实上，行政伦理立法并非将所有道德问题法制化，其范围仅限于极少部分底线伦理的立法，它“实际上是一种集体性的道德裁决，是行政过程中建立起来的最低道德标准” 〔2 〕130。从实践看，现代国家日益关注行政伦理的立法问题，通过行政伦理立法所释放的强制力来维护道德的崇高性和敬畏心已成为世界各国的发展趋势。早在上个世纪80年代初，瑞典就出台了《国家公务员行为条例》《违法违规处分条例》《贪污贿赂行政处分实施专款》等专门法令，将部分行政伦理问题法制化，通过法律来强化伦理对权力的制约，有效遏制了权力腐败的滋生，提升了政府的公信度。这一做法得到了世界各国的效仿，如美国有《公务员道德法》，加拿大有《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》，日本有《国家公务员道德法》，韩国有《韩国公职人员道德法》，新加坡有《公务员惩戒规则》，英、法、德、荷等诸多国家也都先后颁布了类似的行政伦理法典并取得了良好成效。为了提高伦理立法的时效性，确保相关法律得以实施，有些国家还设立了专门的行政伦理机构，对政府官员进行监督与评价。如意大利设立了“审议庭”，日本设有由各界著名人士组成的“行政监理委员会”，美国设有“政府道德办公室” 〔10 〕。这些做法对提升政府公职人员的道德素养，构建信任政府具有借鉴意义。

在现实生活中，由于人性之缺陷和认识水平的制约，政府公职人员很难通过道德自律确保权力的正确行使，道德自律这种软约束必须通过法律“硬性”的救济才能切实高效地发挥其应有功效。因而，行政伦理立法是我国行政伦理建设不可忽视的方面，也是提升我国政府公信力的一大举措。它为政府公职人员行政活动提供了道德准绳，为惩罚破坏底线伦理的行政行为提供了法律依据，通过这种制度化的伦理准则，不断增进民众对党和政府的信任。当然，行政伦理法制化也并非是一劳永逸的举措，它为人们仅提供原则性指导，在具体实践操作中仍有难度，这些均还需进一步研究并完善。

（三）行政活动伦理评估：提升政府公信力的“突破口”。政府行政活动评估是构建行政伦理、提升政府公信力的“突破口”和“利器”，其实践意义与理论价值得到理论界的普遍认可。行政伦理评估就是在政策执行与反馈中，让公众参与其中，使政府与公众在协调、管理和信息互动中处于良性合作状态，以此塑造政府优良的道德形象。

政府信任不仅需要行政官员的伦理自觉，它还需要民众的理解、支持与合作，行政活动评估反映了民意的价值诉求。民意系民众集体意愿的总称，是我们政府信任的试金石和政府与民众沟通的纽带。当前，民众对政府的信任不仅取决于政府为民众做了多少事，完成了多少具体任务，而且还取决于政府与民众沟通的程度。现实生活中，诸多对政府的误解与质疑因政府与民众沟通不畅抑或缺乏民意基础引起。行政活动评估通过民意测评了解民众对政府及其公共政策的评价，为信任政府的构建提供了新的动力。它既提升了政府声望，巩固其执政合法性；又可将民众的价值诉求迅速反馈给政府，推进政府创新；还可在民众的监督下完善失信惩罚机制，规避失信行为和减少政府失信的“道德风险”。

行政伦理评估也是民意评估，是关于行政伦理状况和政府信任度的评估，深受政府重视。在国外，英国、美国、新西兰、韩国、日本等西方国家均将政府行政评估作为推动政府改革、强化行政伦理、获取民众信任的重要举措。有的国家还引入道德赏罚机制，设立了行政伦理咨询评议机构，把行政伦理状况也纳入行政评估中，作为公职人员任免、升降的重要依据。如美国众议院就设有众议院伦理委员会，并将行政伦理评议和伦理鉴定与公务员的职位升降挂钩，赏善罚恶，形成良好的行政伦理导向，为政府公信力的构筑奠定民众基础。

在当代中国，实行政府行政活动伦理评估也应成为政府改革的新常态。在政治生活实践中，通过行政活动伦理评估夯实政府与公民信任的基础，一是要敢于“问计于民”。不论是行政伦理构建还是政府公信力的提升，说到底均是如何处理和改善政府与民众间的关系，以赢得民众信任和支持。诚如福山所言：“信任是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实、合作行动的期待，基础是社团成员共同拥有的规范以及个体隶属那个社团的角色。” 〔11 〕30格拉诺维特也提出用“共享式思维”构建“内嵌式”的理论模型，强调政府只有将自己嵌入到公众的关系网络中，政府与公众的信任关系才可奠定坚实的基础。国务院总理李克强也曾谈到了当前我国行政活动评估的必要性，认为各地区、各部门要构建常态化督查机制，加强上下联动和工作协调，建立“第三方评估制度”。党和政府代表的是公众的共同利益，在我们政策制定和执行过程中就应征询民众意见，听证于民，问计于民。二是要完善行政伦理评价机制。行政人员的行政活动与社会对其行为的评价有着密切关系。在当代中国，行政活动的评估要避免两种倾向，即用经济评价取代伦理评价和用心理评价取代伦理评价。前者是将利润最大化错位于伦理评价所致，后者是把情感掺杂于伦理评价所致。在当前，尤其重要的是要建立健全行政伦理监督机制，完善行政伦理监督的各项制度，加强行政伦理的监督机制建设。充分发挥舆论监督、群众监督的积极作用，尤其要推动和健全新媒体时代的网络舆情监督。不给行政官员留下不道德行径的间隙，使伦理自律在行政活动中持续发酵，促进行政人员行政道德人格的养成。三是要处理好政绩评价与政德评价的关系。在我国行政活动评价和行政官员选拔时，既要看政绩，更要看政德〔10 〕。因为政绩的取得和评价本身就是个复杂的过程，任何政绩均应与社会整体利益、长远利益耦合，均应以维护社会公平正义为前提，否则便会制造诸如“数字政绩”“形象政绩”等虚假政绩，影响民众关系，挫伤行政伦理与政府公信力。因此，在政绩考评中，为防止政绩的虚假性和非道德性，对政绩取得过程中的动机和手段进行评判和监视显得尤为重要。

当然，政府公信力的改善和提升，是一项复杂的系统工程，并非单凭行政伦理就能够破解。在此，只是提醒学界在热衷于政府公信力的管理学、政治学、社会学探讨的同时，也应对其进行伦理观照，不要忽视行政伦理在提升政府公信力中的价值。

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