乡村社会治理创新

第一篇：乡村社会治理创新

乡村治理模式创新与现实选择

阳信生

[内容摘要]当前村民自治面临着行政权与自治权冲突、村两委矛盾较突出、村民自治制度整体绩效欠佳等问题，为此，需要改变乡政村治的治理格局，推动乡村社会治理模式创新。具体做法是在理顺乡镇与村一级关系的基础上，实行行政权与自治权分开，将村级组织行政化;村民自治的重心则下移到由村民小组重组而成的社区，实行农村社区自治。

[关键词]行政权与自治权分开;村级组织行政化;农村社区自治;农村治理模式创新

十一届三中全会以来，随着以推行联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革启动，农村的管理体制和模式发生了重大变化，特别是村民自治的推行改变了我国农村治理治理的格局和模式，对于农村治理变革影响深远，被誉为中国农村改革的伟大创举。但是，村民自治制度已经实行二十多年后的今天，人们对村民自治的评价颇多争议，农村治理现状亦难以让人满意。那么，如何降低农村治理成本、发挥村民自治最大的制度绩效?如何克服村民原子化、调动村民民主参与的积极性?农村治理模式如何创新?这些问题都需要回到当下的农村现实中认真思考并做出回答。笔者认为，通过理顺乡镇与村一级的关系，实行行政管

理权与村民自治权分开，将村级组织行政化，村民自治的重心下移到由村民小组重组而来的社区，实行农村社区自治，是解决我国村级治理所面临困境、实现农村社会有效治理的现实选择。

一、当前我国乡政村治模式下乡村治理的困境

(一)行政权与自治权矛盾突出

在当前“乡政村治”治理模式下，村民自治的行政化现象比较突出(有人称之为过度组织化)，行政权压过甚至取代自治权，村委会更像是一个行政机构而不是自治机构。如何处理国家行政管理权与村民自治权之间的关系、实现农民的自主权和自治权，是摆在我们面前的一个难题。对于乡镇政府来说，他们最关注的上级交办事务的完成，包括计划生育、税费收缴、社会稳定等，而不是村级的建设和发展，所以，他们往往利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务。而在现行体制下，村级自治组织一般会选择与上级保持一致，依附于乡镇组织，“代理人”角色强于“当家人“角色。[1]村级组织若是乡镇政府的“仆人”，便难以做好村民的“仆人”，为村民提供各种社会公益性服务，村民的自我选择权、自我管理、自我教育和自我服务的权利便无法得到有效保障，村民自治被严重虚化，乡村自治停留在较为初级的水平。有学者认为，实行村民自治后，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式——至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的干预。限于权威的依附性和自治规模的限制，在强大的行政权威的压力下，自治组织很难成为其共同利益的维护者„„国家不想管的事可以不管，想管的是随时可以管起来”。村民自治在各地的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向，是“人治下的村民自治”，是没有根本保障的村民自治。[2]赵树凯等人也指出，对于多数乡村干部来说，民主不是价值目标，而是手段。村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。[3]

(二)村民自治变成村“两委”自治，村干部腐败问题严重

正是由于行政权的过多干预，村级自治组织的准政权色彩浓厚，更多的是充当政府的代理人而不是村民的代理人，主要是对上负责而不是对村民负责。为完成上级任务，村级组织的管理模式比较集权，权力很容易出现异化;而乡镇政府为了完成任务需要村干部的配合，往往给了他们比较大的权力空间，以调动他们的积极性。加上由于体制内外都缺乏对村干部的有效监督，村干部的腐败问题比较严重。不党支部领导下的村委会大权独揽，把村民大会、村民代表大会等村级最高权力机关抛在一边，或者长期不开会，或者开会也是走过场，一切都是党支部和村委员会说了算，行使自治权的主体演变成村党支部或村民委员会，权力集中于村党支部书记或村委会主任一人手里，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”，或是村党支部书记“自治”，村民自治扭曲变形了。村“两委”自治下，不少村干部还私下变卖集体财产、侵吞集体资产、肆意加重农民负担、克扣农民种粮的直补资金，以及利用权力便利为自己、家人或亲属谋利益，严重损害村民和村集体的利益;有些村干部掌握了村级管理权力后，甚至为所欲为、横行乡里、欺男霸女、为非作歹，成为危害村民的“村霸”。村干部腐败问题严重危害了农村社会的稳定和发展，成为影响干群关系的一大突出问题，村民上访、控告村干部违法乱纪的情况不断增多。有调查发现，“占半数的农民认为村干部对自己很少帮助或根本没帮助，村干部只是趁机捞一把，而对社区经济等公共事务管理不力不善”。[4]

(三)村党支部与村委会矛盾难以协调

村民自治是党领导下的村民自治，村委会具体行使村级事务管理的权力。但是，在当前的村级权力格局中，村党支部书记被形象地称为“一把手”，村级发展的大政方针都由党支部决定、由党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任成为书记的副手，主要是执行支部的决定，自治权实际上被党支部直接掌握。村民民主选举出来的村委会则根据《村组法》的规定，试图掌握村级的财权和具体事务的管理权，村两委矛盾日益凸显。为解决两委矛盾，现在各地普遍推行“一肩挑”，扩大村“两委”成员兼职，有的地方甚至走向“两委合一”。这种调整混淆了村党组织与村民自治组织的职责和功能，导致更严重的党政不分、以党带政。党支部搞包办代替，没有依法行使领导权的意识，直接控制村级治理权，导致了村级治理结构的混乱和治理效率的低下。这种调整无法真正解决问题。协调两委矛盾的关键在于理顺村两委关系，转变党的领导方式，党支部通过组织党政联席会议、主持召开村民大会和村民代表大会等参与决策、监督村民委员会，以彻底消除实现村民自治的主要障碍。

(四)村民自治的整体绩效欠佳

村民自治实行二十多年来，极大地改变了农村基层的权力运作模式，推进了基层民主政治建设。但是，由于实质民主的欠缺和程序等问题，村民自治所引发的问题似乎比解决的问题还要多，民主决策、民主管理和民主监督方面难以真正实现。特别是乡镇政府对选举的违规控制、宗族、宗派势力干扰选举、选举作弊乃至公开贿选等问题的存在使人们对村民自治的评价有所降低。由于村级组织拥有了一定的行政资源，不少地方对村级治理权的争夺非常激烈，一些宗族家族势力也利用其在乡村社会的传统影响，试图控制乡村权力。这既严重影响了村民自治的开展，也对乡镇政府正常履行职能发出了挑战。有人认为“村民选举一方面导致家族势力和利益群体在村庄的复活，影响了选举的公正性;选举非但没有选出好人，而且还把原先的秩序打破，村庄政务变得一团槽，通过对规则与生活规则的比较，在受到传统地域定义的社会生活中，真正起作用的是生活规则”。有人认为，“村民自治工作一直是启而难动：一是民主化程度不高，多是‘保证性选举’，存在搞形式、走过场等问题;二是村务民主公开和民主管理规范性程度较低;三是以村务公开为主要形式的民主监督尚待规范提高”。[5]有学者还指出，村民自治组织在发挥作用时主要出现出残缺式产权、服从型民主、非决策参与、输局博弈等特征。[6]

(五)村组合并后的困局

近年来，撤并乡镇、合村并组，被当成减少村级支出、减轻农民负担的一个重要改革举措，在全国各地推广;取消村民小组长，或村干部兼任村民小组长，也几乎成了农村改革的共识。很多地方村组合并成绩如何成为衡量农村改革发展成效的重要指标。经2000—2005年村级组织较大规模的调整后，全国村民委员会的数量由2000年的731659个下降到2005年的615066个，减少116593个，减少比例为15.94%，村民委员会成员数量及平均职数也不断下降。全国村民小组的数量由1998年的537.1万个下降到2004年的507.8万个，减少29.3万个，减幅为5.45%。[7]2002年税费改革后，全国大部分农村村民小组长或被取消、或者由村干部兼任。2003—2005年湖南全省进行了合村并组工作，全省由47463个村调整为44325个，减少3138个村，减幅为6.6%;村民小组由48.3万个调整为44.9个，减幅为7%。村组合并似乎实现了精简干部、整合资源、降低成本的目的，但是村组合并后，大村内部的矛盾纷争不断，遗留了大量的权力之争、财产之争等，村级治理的成本不但没有减少，反而提高了。一方面包括村干部的工资支出等在内的显性成本并没有实质性的减少，另一方面村组公共事务和有关公益事业没人真正负责和及时有效处理、村级治理存在大量真空等村级治理隐性成本的大为增加。贺雪峰就曾指出合村并组，遗患无穷，造成的损失很大、且难以弥补;保留村民小组长利大于弊，撤消后便无人组织村民小组内的基本生产和生活秩序，而使农民减少了多得多的收入。为了获取以前村民小组长廉价提供的基本服务，乡村组织不得不增加多得多的财政支出。[8]

(六)村干部的处境艰难，角色困惑，很多地方无人愿意担任村干部

村干部被称为“村官”但不是官;被称为干部，但又是农民，严格地说是农民干部，角色比较尴尬。村干部处境也比较艰难，他们面临工作任务繁重而艰巨、处在上级政府与村民之间的夹缝，但工作报酬很低，与村干部的预期相差很大，尚未达到一个合理的工资水平。在一些经济欠发达的农村，不仅待遇更低，而且常常不能按时、足额发放，这使得很多人宁愿选择出去打工而不愿意做村干部。农村村组干部“有本事的不愿干，没有本事的不能干”现象值得重视。农村精英的大量外出，村级治理资源缺失严重，对村级治理产生了很大的影响，很多村甚至提不出、选不出合适的村主任和书记人选。的确，当前村干部的劣质化和不稳定现象值得关注，甚至还有人提出了“21世纪谁来当村官”的问题。[9]

从根本上说，当前乡村矛盾集中地体现乡镇与村、村党支部与村委会等乡村关系的紊乱上，为此，必须从现实出发，创新社区治理模式，以理顺各种关系、形成合力，而农村社区自治不失为一种制度创新和现实选择。

二、农村社区自治的涵义及实行农村社区自治的意义

农村社区自治，就是将村民自治的重心下移到现在的村民小组，将村民小组撤消改建社区，一组一社区，或者是多组一社区(当然考虑规模和治理成本，以及便利程度，若现行行政村建制比较少人口不多、居住不太分散的也可以是一村一社区)，实行以民主选举、民主管理、民主决策和民主监督为主要内容的社区完全自治。社区成立社区自治委员会等社区组织，在上级政府的支持下、在全体村民的参与和监督下，独立行使社区自治范围内各项事务的管理权。徐勇也认为，“社区的概念原本就来自于乡村，其核心精神是形成具有共同的认同和归宿感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求，并主要依靠社区自身的力量进行整合。”将社区理念融入乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，可变动员式参与为主动性参与，开发农村内部的组织资源、节省乡村治理成本等，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。[10]实行农村社区自治的意义主要有：

第一，有利于实现真正意义上的村民自治。村民自治的核心是村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进行自我管理、自我教育与自我服务。当前村委会基本上是一个“准政权组织”，这与自治精神和原则相去甚远，村民自治难以真正落到实处。推行农村社区自治，把现在的村委会变成乡政府的派出机构、专门处理政务，并将行政权与自治权完全分开，自治权由现在村民小组重组而成的社区独立行使，这一方面可以化解行政权与自治权的矛盾冲突，乡镇和行政村与社区各行其是，分别履行自己的行政管理权和自治权，另一方面，实行社区自治，以村民小组为基本单位建立的社区人口不多、规模不大、共同利益多、集体行动意识和能力强，完全可以比较自由、独立地办理社区内部的各种事务，真正实现村民自己的事情自己办，这就是真正意义的村民自治。

第二、有利于提高农村集体行动意识和能力，降低农村治理成本，实现农村善治的。根据奥尔森的集体行动理论，群体越小，行动能力越强;小集团，更有条件促成集体理性的实现。同时，社区规模越大，心理认同感越弱。[11]从群体社会治理的效用分析，适度的人口规模是治理的必要条件;在人口比较少、且全部是熟人甚至几代人都是熟人的小群体社会里治理的效果更好。然而，现在的行政村一般方圆十几里甚至几十里，人口数千，与一个小镇差不多，难以有效管理;而且，行政村是一个“半熟人社会”，村民的社会关联度、村级的社会资本存量都比较有限，村民之间，特别是不同组的村民之间(尤其是居住分散、不同姓的小组村民与其他组村民之间)不太熟识，也没有多少共同利益，村民对村的心理认同和社会认同度较低。但村民小组不一样。除了村民小组内群众居住比较集中，人数也不很多，开会和集体行动起来比较方便外，村民小组作为基层自治单位具有明显的优势。村民小组是一个真正的熟人社会，是一个共同的人情单位，一个娱乐单位，是“村落社会中社会关系积累程度最高的社会圈。”[12]村民小组是过去的生产大队(现在的行政村)下的生产队，土地、山林、塘库等其他的集体财产并非属于村合作经济组织或村委会所有，而是属于村民小组的全体成员所有。村委会一般都无权或不能干预村小组内部分配和管理问题(除非违反了法律、政策规定)。同时，村民小组作为完全的熟人社会，村民有比较长远的利益预期，需要共同面临并克服现实中的困难以满足社会需求，集体认同感、共同行动能力和道德力量比较强，不仅易于形成集体行动、治理成本较低，而且还可以有效地制约少数试图搭便车的村民，抑制“原子化”村民自我膨胀的欲望。如在湖北杨林镇的社区建设中，某村村民讨论集资修路时集资方案拿出来后80%的人同意，只有20%的人不同意。但是农村社区是熟人共同体，20%的人面临公众舆论压力，别人修路，自己不修路，今后可能会形成与其他村民之间的疏离感，也会在村庄社会产生缺乏道德正义感的风险。

第三，有利于解决农村事务无人负责、农村公共服务、农村公益事业发展严重滞后的问题。一般来说，相对于行政村，村民小组具有完全意义和真正意义上的“公益事业”和“公共事务”;以村民小组为单位，才能真正满足农民关切的公共需要。当前，以行政村为中心的农村公共服务供给体系存在服务覆盖面不大、服务供给不均衡，服务水平不高等问题，这与村级范围过大，村级资源被少数人或少数组垄断等有关。为此，实现农村公共服务的均等化，也应包括村庄内部的均等;而如果各社区成为一个相对独立的有一定资源支配权的独立主体，对于改进村组之间资源分配的失衡，推动农村公益事业的发展大有好处，甚至政府的资金可以直接投放到农村社区，由全体社区村民选择最需要的公益性项目，对于有效地推动农村公益事业的发展大有裨益。而且，在农村社区内，无人担任社区负责人的情况会很少。从现实情况来看，小组长的报酬很低甚至没有任何报酬，但大多没有什么怨言，因为他们认为这是自己的事情，自己的事情自己干天经地义;因为社区的事情就是自己的事情，大家也会努力把社区的事务办好。贺雪峰对安徽肥西小井村的调查发现，村民小组作为农民行动单位的小井村秩序井然，表现在刑事案件少、民间纠纷少、自杀率低、离婚率低、人际关系和谐、遇事不计较等方面。在该村，村一级显得不太重要，村民小组很有特点，村民的行动逻辑是：村民组一定要有人当组长→党组长报酬少而事情多，无人乐意当组长→组长很重要，必须有人当组长→选举或先选举再抓阄，确定人当组长→当组长就必须负责任，当就要当好。[13]

三、实行农村社区自治，实现乡村治理模式创新的制度设计

如上所述，实行农村社区自治是对农村治理模式的创新，是克服村民自治困境、扩大村民参与、提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是防止村干部腐败、降低农村治理成本的有效途径。那么，具体应如何建构农村社区自治体制呢?笔者认为，农村社区自治应以民主、自主和自治为精神内核和指针，倡导村民的共有、共治和共享的理念，以村民利益共同体为基础和载体，强调以农村多元合作治理为基本治理模式，以激发农村社会的自组织资源为切入点和根本点，在现有的组织结构和规模的基础上进行改革与创新，设计出一个能充分发挥各方面的合力，上下左右联动，科学合理、结构完整的制度链条。具体做法如下：

首先，在乡镇基层政权体制方面，实行乡镇分治，镇政府变成一级完备的政府，而乡改为县政府的派出机构;设立乡派出机构村公所，村公所可以在现有多村的基础上设立，也就是说，还可以继续推动村合并，扩大村规模，节约行政成本，也可以设立联村公所、大村公所。村公所可设主任1人，副主任1—3人(根据村所辖范围和管理事务的多少具体确定)。村公所主任、副主任是国家公务员，从乡镇公务员、大学生村官甚至是社区干部中产生(这样可以解决部分大学生村官的出口，调动其积极性，充分发挥他们的作用)。也可以采取民主选举的形式产生。一旦担任村公所负责人便成为国家公务员，或被聘为国家公务员。还可以聘请1—2人作为村干事或叫村秘书，协助处理日常事务。他们是政府雇员，由国家承担工资、福利，参照公务员法管理。同时，建立村级行使行政权的机构与行使社区自治权机构之间、社区之间和社区内部相关机构之间的沟通、合作、协调机制，克服各自为政状态，实行良性运行。

其次，村民小组成为自治基本单位，以村民小组为基础单位建立农村社区，社区最高权力机构为社区大会或社区代表大会，管理机构为某某社区自治委员会。农村社区应该是一个真正的熟人社会，规模不一定需要明确规定，根据社区的历史沿革、地理环境状况，根据管理幅度与管理层次适度原则合理安排，但不宜对现有的村民小组的结构做太大的调整，规模也不宜太大(有人主张以30户为宜，如湖北杨林镇的社区建制。其实不一定以30户为基本单位，可以是一个人口规模适度的自然村组)。农村社区的设置一般建立在自然村落上，以自愿为基础，坚持尊重历史、便于管理、治理成本较低的原则。这方面，江西省推行自然村落自治、湖北杨林镇农村社区建设具有一定的开拓意义。江西在农村自然村落成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体，热心为村民服务的志愿者参加的“村落社区志愿者协会”，下设社会互助救助、卫生环境监督、民间纠纷调解、文体活动联络、公益事业服务和科技信息传递等工作站，组织和动员村民依法民主办理社区公共事务。而湖北杨林镇则撤消运行多年的村民小组建制，按照“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，全镇14个村成立社区306个，互助组1034个。每个社区30个左右的农户，设理事长1人，理事2—4人，共“海选”出理事会成员1028人，建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党支部和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，充分发扬民主，让村民行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责。

第三，为发挥党组织的领导作用，建立行政村、农村社区两级的党组织，理顺党政关系。行政村可以建立村党总支，原则上与村公所在同一地域范围内设立，村级党组织原则上与村公所分设，实行党政分开，理顺职能关系，村公所在党组织的领导下独立发挥作用。同时，建立健全党组织领导下的村级协调议事机构等，改善党对村级组织和社区组织的领导;社区根据党员数量、结构和分布情况设立党支部，党支部不直接领导或干预社区的具体事务，而是通过党员在社区自治委员会或者社区其他公共组织中发挥作用，在农村社区建设中发挥先锋模范作用，成为农村社会事务管理的积极分子，为推动社区的建设和发展贡献力量。

四、农村社区自治体制建构的可行性分析

我们认为，实行社区自治不仅必要，而且是可行的。

第一、政治上可行。当前村民自治的诸多困境，特别是行政权与自治权的矛盾冲突。村两委矛盾，让国内外对村民自治产生了动摇和怀疑，村民对于村民自治表现也比较淡漠。以解决现实中的诸多矛盾、提高村民自治的绩效、实现农村社会治理为目的的社区自治模式选择能够获得政治层面的积极支持和回应。至于对农村社区自治后宗族、家族等因素可能对农村治理的不利影响的忧虑，其实也大可不必担心。可以通过完善村民自治方面的法律法规加以规避，同时建立村民民约和村民自治章程规范社区自治行为，大力推进民主治村、依法治村，建立乡村的道德和自律机制，实现村务管理民主化、公开化、法治化、制度化和规范化。

第二，经济上可行。如果要推行该自治方案，必须实行村干部公职化，这势必增加国家财政负担。以每村3人计，全国约60万个村，以每人每年平均1万元计，约180亿。但是，我们要注意到，多数国家都实行村干部公职化政策，其成本与收益之比亦较为可观。况且目前村干部的待遇也基本上是国家负担，也不算低，大致为乡镇公务员的50%，这意味着只要多支付90亿左右(若将大量大学生聘为正式村官，由于大学生村官待遇与公务员的差距更小，国家增加的开支还会少些;而且，建立农村社区后村干部人数明显减少，实际增加的支出还要小于这个数字;或者，减少国家对社区干部的经济补偿，或者不由国家给予他们经济补偿，改由村民自主决定，选择从社区集体收入中支出或不支出，可以减少部分开支)。随着我国经济实力的不断增强，国家财政完全可以负担增加的开支。而且，还可以实行分级按不同比例共担的办法，以减少不同层级政府的财政压力。同时，根据现实情况和工作实际需要，推动村村合并，也可以减少开支、降低成本。

第三，社会层面可行。实行社区自治符合农村实际的，也完全符合老百姓的根本利益和现实要求。村民小组直接改社区本身便利可行，不会引起什么社会动荡，也不会招致村民反对(很多地方村民极力反对撤消村民小组即是一大反证)。根据“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，将村民小组改成社区是最少社会动荡、较低社会成本、村民最容易接受的改革举措。

参考文献：

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[13]贺雪峰.村民小组与农民行动单位——安徽肥西小井村调查[J].宁波党校学报.2005，(6)：33-37.

第二篇：乡村社会治理的观察与思考

作者：詹鹏宇

乡村社会指乡或镇一级管辖范围内的社会。治理不仅包括政府的管理，还包括社会自我管理，其内容涵盖政治、经济、社会等诸多方面。当前全面落实党的“和谐社会”执政理念，乡村社会治理是重中之重，这里生活着6.7亿人，另有2.2亿人虽然居留在城市，但决定他们福祉的根本之地还是在乡村，如农民工。因此，探讨乡村社会治理之道不仅必要，而且十分重要。

市场化条件下乡村社会治理的制约因素分析

市场化是指市场作为一种配置资源的基础手段，被用于解决政治、经济和社会问题的一种状态。30多年来，以市场为导向的改革，冲击、侵蚀、洗刷、重组着我国社会原有的一切秩序。乡村社会也经历了翻天覆地的变化，乡村社会治理取得巨大成就。在政治上确立了农民的主人翁地位，在经济上初步完善了乡村社会市场经济体系。然而市场化条件下的乡村社会，因为以下因素的制约，仍然难以摆脱弱势地位。

一是农业产品价格的“蛛网震荡”导致的市场失灵。乡村社会经济以农为本。在市场化条件下，农产品价格因特殊的生产、供需条件导致周期性波动：这类产品生产周期长，其决策依据现实销售价格刺激下产生的预期，而实际市场价格却取决于前一周期的生产规模。某个较低的初始供应量导致了较高的第一周期价格，而这一高价将刺激生产，使第二周期供应量大为提高;第二周期供大于求的结果会把该周期市场价格压至均衡水平以下;这一低价又会抑制生产，使第三周期供应量也低于均衡水平，从而推高价格„„如此循环，在PQ坐标系中便形成了一个蛛网状图形，人们称之为“蛛网震荡”，或“蛛网循环”。“蛛网震荡”加上交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散型供给等原因，在形式权利一视同仁的“公平市场”中农业、农民会处于弱势。

二是分户经营的合作难题。由国家确立的乡村社会基本经营体制，是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这一基础性的制度安排，一方面确定了农民的市场主体地位，促进了乡村社会经济发展和市场发育，但另一方面，由于人力和土地被分割成零星小块，限制了乡村社会更深入的市场化和经济发展。市场失灵与合作难题双重制约下的乡村社会，生产与生活陷入高风险和低水平发展的困境。家庭经营受限于规模太小，绝大多数只能提供农业初级产品，无力(资金、技术、市场信息、销售渠道)向后拉长产业链，生产出消费品，导致乡村社会单一的经济结构及对城市经济的依附。合作的高成本又进一步加剧了这一趋势，强化了乡村经济的弱势地位。同时，离散型、原子化的市场主体既无意愿，也无能力提供乡村社会公共物品，如生产所需的道路、农田水利，生活所需的环境整治、文化设施建设，而公共物品的缺失和不足，更进一步限制了乡村社会生产、生活的发展。由此导致，扶贫越扶越贫，年轻一代以脚投票大量涌入城市。

提高农民组织化水平，构建乡村社会治理的基本框架

从治理角度而言，解决农产品市场失灵问题的办法是拉长产业链，或仓储分时销售，对陷入蛛网震荡的初级农产品进行深加工，通过延长农产品产业链的方式避开或削弱市场失灵带来的损失。而这需要在分户经营的基础上提升农民组织化水平。解决乡村社会合作难题，同样需要提高农民组织化水平。

解决乡村社会公共物品不足问题同样需要提高农民组织化水平。虽然说当前国家已经完成了工业化积累时期的发展，整体进入工业化中期水平，具备以工哺农的财政能力。但是，国家财政能力再雄厚，也决不可能解决9亿农民的公共品需求，离开了农村社会自我组织，乡村公共品供给是难以优化的。农民组织起来，对于增加农村的公共品供给，改善乡村的生产生活条件是十分必要的。

从治理的本义出发，提高农民组织化水平也是农民治理和治理农民的题中之义。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理的过程不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。乡村社会治理离不开农民及其自治组织的参与。

在市场化条件下的乡村社会治理需要提高农民的组织化水平。但这次农民组织化不同于传统和人民公社时期，传统的中国农村依靠士绅和族权势力组织农民，人民公社依靠国家强制组织农民。在这两种组织形式，农民只是依附听令，很少个人利益追求。市场化条件下组织农民，依托的是市场分工引致的利益分化，农民因自身利益追求，自行组织各种机构，行使一定职能，来维护和实现自身利益。本质上这种组织是介于国家政权和个人之间，具有管理社会公共事务的社会公共组织。

理想状态的乡村社会治理结构是国家政权、社会公共组织、个人三位一体的共治模式。提高农民组织化水平主要是指培育和发展具有一定作用范围和职能的社会公共组织。在乡村社会，按功能划分，农民组织应在3个方面提高组织化水平：一是政治维权组织。如农会、消费者协会等。二是经济合作组织。如帮工队、生产互助小组、专业合作社等。三是文化生活组织。如红白理事会、老人协会、秧歌队、农民技术协会等。

农民组织的发展和成熟不仅有助于农民掌握和应用先进的农业技术，提高他们在日益全球化的大市场中的适应能力，而且有助于分散的农民与大市场的连接，与其他利益体建立对话。更重要的是，通过提高农民组织化水平，建立政权与农民之间、正式组织与非正式组织之间的有效联系，达到共同治理，促进乡村社会基层民主建设和促进各项公益事业发展的目的。

发挥乡镇政权的作用，提高农民组织化水平

取消农业税后的乡镇机构改革及政府的职能定位问题，中央高度重视。乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范，运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现状出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，二是为农民提供更多的公共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。

从实际情况看，随着乡镇政府精简机构和人员，可支配财力减少和职能转向乡村社会稳定、提供公共物品和服务，乡村社会出现“官权退、民权进”的局面。乡镇政权迫于节约行政成本、弥补履职能力不足的压力，主观上有着发展农民自治组织的动力。传统上，强国家弱社会的治理结构，使得乡村社会组织资源相对稀缺，除了国家政权组织外，很难说有什么像样的“民间组织”，因此，乡村社会农民的再组织客观上仍不得不依靠乡镇政权的大力扶持。

乡镇政权在促进农民组织化过程中不仅要借鉴国内外先进经验，最重要的是要有本土计划和行动策略。一是把农民自发的维权活动引导为组织化的政治参与与理性对话基础上的协商解决，积极扶持农民维权组织的形成和民主发育，规范维权组织与乡镇政权之间的联系、对话和协商。二是借助国家支农惠农政策和新农村建设的项目支持，相应地支持农民成立各类经济合作和公共事务处理的组织，加深农民经济合作，创建和壮大各类经济合作组织。三是采取多种帮扶措施，培育农民文化体育方面的组织资源，引导其开展活动，为丰富群众生活创造条件。四是加强党和政府对各类农民组织的监督和联系，如登记制、定期走访或座谈。五是建设信息公共服务平台，为农民组织化提供成功案例、典型做法和创建范本，在引导农民组织化的同时，不断增强其组织功能、完善组织结构。 (作者单位：省地方税务局稽查局综合处)

第三篇：乡村社会的公共性与村庄治理

熊易寒

社会学者张静在经验观察的基础上指出，当代中国村落政治的一大痼疾在于：利益政治支配人事变更，张三通过上访或选举取代李四，但之后一切照旧，依然是通过个人关系运作公共事务，“铁打的营盘流水的兵”，始终无法建立一套现代的公共规则，导致公共服务原则付诸阙如。

张静的这一论断曾经让我深深地为乡村社会的前途担忧：村庄治理如何才能摆脱“低水平循环陷阱”，跃迁到一个更加理想的状态?当前的这种困局，是因为中国农民“善分不善合”，还是因为农民的组织化方式出了问题?如果说公共规则是唯一的解决方案，那么，这种公共规则应该如何建立?是诉诸乡村社会的自主性，还是依靠国家的“送法下乡”?

最近出版的两本关于中国农村政治的博士论文，在一定程度上解答了我的困惑。一本是美国政治学者蔡晓莉(Lily L. Tsai)的《中国乡村的连带团体与公共物品》，另一本书则是国内青年学者刘伟的《难以产出的村落政治》。从一定意义上讲，这两本专著从不同的视角回应或突破了张静关于“公共规则缺失”的论述。

蔡晓莉提出了一个非常“西方中心主义”的问题：在不存在西式民主的条件下，是什么机制促使中国乡村的公共机构提供最基本的公共物品?在当代中国的财政体制下，村内的公路、学校、卫生、排水、灌溉等公共设施主要依靠村委会筹资修建，各个村庄在这些公共物品的供给方面差异甚大。最初蔡晓莉猜想，村庄的经济发展程度和集体财产多寡可能是决定性的因素;但经验观察很快令她推翻了这个假设：在经济相对落后的江西，同样贫穷的两个邻村，一个村的道路宽敞洁净，而另一个村的马路则坑坑洼洼;而在富裕的福建沿海，同样是财力相当的两个村庄，一个村的公共设施一应俱全，而另一个村除了有气派的村委会办公楼，连条像样的村道都没有。由此可见，“不差钱”并不一定会带来良好的治理。此外，在这些村庄，公共机构和制度安排也大同小异，都实行村民自治，基层政府与村委会的关系基本雷同，蔡晓莉的调查显示：村委会选举和村民代表大会制度的实施对村庄公共物品供给并没有显著影响。那么，到底是什么因素造成了这种差异呢? 在深入细致的质性研究与大样本的定量研究基础上，蔡晓莉发现并论证了一个新的解释变量：连带团体(Solidary Groups)。所谓的连带团体，主要包括宗族组织、社区协会、寺庙和教堂。蔡晓莉指出：即便没有民主或科层式的责任机制，只要当地官员属于某个希望他们提供公共物品的连带团体，他们便很有可能提供足够的公共物品。也就是说，这些连带团体可以构成非正式的责任机制(Informal Accountability)，促使官员对民众负责。咋一看，这并不新鲜，完全是帕特南的社会资本研究路径，认为公民之间的信任、规范、合作与结社可以培育公民美德和共同体，提高政治参与度，进而提高政府的治理绩效。但是，蔡晓莉进一步指出：并非所有的社会团体和社会资本对政府绩效和公共品供给都有正面影响。

只有同时具备两种结构特征的连带团体能够在功能上替代正式的责任机制：首先，连带团体必须具有包容性，即对当地任何人都是开放的;其次，连带团体必须是嵌入性的，它的成员要包括当地官员。当满足这两个前提时，村庄的治理边界就会与社会边界重合。村庄就超越了行政区划的意义，不仅仅是行政版图上的一个小圆点，而是由共享某种传统、信念或利益的人组成的社群。当村庄内部存在这类组织时，村干部的行为会受到道德义务的约束，更多地为村民谋福利，因为他们与村民同属于一个共同体，有共同的血脉、信仰或者利益，他们彼此之间存在着一种责任和义务。村干部或许可以利用信息不对称、地方性知识来“忽悠”基层政府，摆脱正式制度的约束;但如果有连带团体的存在，他们就必须给自己的族人或其他团体成员一个交代，否则他们在社群中将丧失道德地位，这就构成了一种非正式激励机制，促使村干部为村民提供公共物品。

通过向连带团体履行集体责任，村干部可以在集团成员中获得社会声望和道德地位。对于村干部而言，这是一笔宝贵的政治资源，能够帮助他们执行难以执行的国家政策，譬如计划生育、税费征收。如果不履行集体责任则意味着道德地位的丧失，他们就会被排除在团体活动之外，甚至遭到连带团体的抵制，日后便难以在村里开展工作。

蔡晓莉用三种类型的连带团体来说明她的理论：其一，村庙。小型村庙为人们提供烧香、宗教仪式、节日演出的场所，有时还组织体育竞赛和旅游。当某寺庙委员会要求村干部修缮学校或公路时，村干部会很快回应。作为回报，寺庙委员会将宣传村委会的好名声。当村委会与村民发生矛盾时，寺庙委员会协助村干部与农民协商解决。寺庙委员会兼具包容性和嵌入性，可以对村委会提供公共物品施加积极影响。 其二，乡村教堂。政府允许基督教教堂存在，但严格规定党员干部不得加入。因而，乡村教堂不具有嵌入性，不能促进村委会对公共物品的供给。

其

三、宗族或者说血缘集团。这是中国农村最常见的连带团体。当一个宗族把村里每个人包括在内，宗族的功能就与村庙类似。但如果宗族不覆盖全村，村民就被分成几个派系。嵌入某个宗族的村干部也可能组织一些项目，但这些项目可能只对他所属的宗族有利，全村却受益不多，这种情况往往会加剧村内的宗派斗争，不利于村民福祉的改善。

蔡晓莉的这个理论非常富有启发性，打破了我们对于公与私的传统认识。按照张静等学者的理解，宗族、家族、村庙等组织本质上是台湾学者林毓生所说的“私性社会”(Private Society)。林毓生认为中国传统的“民间社会”(如行会、帮会、寺庙等)是以家庭式结构组成的，具有很强的“私”的性格，大多由血缘亲疏来决定的，以家庭为本位，是与“公民社会”相对立的“私性社会”，不利于形成一套普遍性的政治游戏规则，无法突显公民社会的“公共性格”。因此，有必要对其进行“创造性转化”，使之转化成“公民社会”的现代组织。张静的设想与之相近，主张以公共规则取代公私混合的结构。

然而，蔡晓莉的研究表明：公共性就蕴含在“私性”之中。当行政村的边界与宗族、宗教的社会边界重合，“私性原则”就可以在一定程度上发挥“公共规则”的功能了，基本的公共服务也就有了保障。因此，我们有必要重新思考乡村社会的公共性。

乡村社会的公共性与城市有着很大的差异，以我个人的亲身经验为例：去年年底，我祖母病危，按照乡俗，不能在城里去世，而必须回到乡下的祖屋里咽气，否则不吉利。但祖屋已经被我叔父租给了外乡的一个老太太。于是家里人找房客商量，是不是可以“借用”祖屋送终和办丧事，虽然这会给房客带来很大的不便，但对方还是爽快地答应了。作为回报，我祖母丧事期间，房客老太太和她的小孙女跟我们一起用餐。到了出殡的前一天，“上人情”(付礼金)的时候，这位老太太还是坚持要上一百元的“人情”，众人怎么劝都不肯罢休，只好收下。事后，我们私底下以红包的方式将礼金返还给她的孙女，她才没有推辞。

这个故事可能是城市社会的逻辑无法理解的：首先，按照房屋租赁关系，这位老太太完全可以拒绝房东的“无理”要求，因为她已经支付了租金，我们不可以“染指”她对房屋的使用权;其次，这位老太太非常贫困，儿子儿媳在广东打工，她独自带着孙女租住在我家的祖屋里——那是上世纪五十年代的土坯房，破旧不堪，家徒四壁——在这样的情况下，她完全没有必要给非亲非故的房东“上人情”。

但是，乡村社会不是这么思考问题的：乡村社会的产权关系、群己权界是相对模糊的，人们不习惯跟熟人算得太清楚，如果算得过于清楚，那就表示：我不打算跟你来往了。人们更倾向于通过人情往来的方式“相互持股”，你中有你，我中有你。这样一来，我们对彼此就有一定的责任和义务。这就是为什么，在乡村社会，礼物经济显得更加重要。因为一旦你退出礼物的循环，你就不再是游戏的参与者了，互不相欠，也就隔断了与他人的社会联系。正因为如此，在农村，丧事是集体的事情，几乎全村的老少都会参与其中，或帮忙，或出工(有低于市场价的报酬)，最低限度也会出一份礼钱，吃一两顿饭。而在城市，丧事完全是一件私事，殡仪馆是一个封闭性很强的私密空间，一个社会成员去世了，甚至不会惊动他的邻居。

乡村社会是自然“生长”出来的，城市社会则是人造的、规划出来的。后者是一个大规模的陌生人社会，在那里产权清晰，几乎一切公共物品都依赖正式组织来提供：在小区，有居民委员会、业主委员会和物业公司;在小区之外，有各级政府、职能部门，以及大大小小的单位。乡村社会没有那么多正式组织，也没有那么多的财政支持，不少公共物品都是由非正式组织来提供的，以私性的逻辑运作出公共的产品。

简言之，与城市社会相比，乡村社会具有更强的人情性质，群己权界不那么泾渭分明，公与私不是对立的两极，而是可以相互转化的，类似于费孝通所说的差序格局，向外看，是私，向内看，则是公。公私的界限是模糊的、权宜的、非正式的。在特定的条件下，“私”完全可能服务于公共性的目标。公共性的建立不必以抑制私性为前提，正相反，对私的尊重、对传统的尊重，也可以在一定的范围内生成公共性。也就是说，公共性是有层次的，有“大公”(国家)，也有“小公”(各类社群或集体)，“小公”构成了“大公”与“小私”的中间地带，可以发挥缓冲和纽带的作用，促成公与私的重合。

但是，公与私的重合，毕竟带有一定的偶然性。不是每个村庄，都正好有一个兼具包容性和嵌入性的连带团体;更糟糕的是，正如蔡晓莉意识到的，过度依赖非正式制度可能会给将来建立正式制度造成困难。那么，如何处理非正式制度与正式制度、村落自生秩序与国家治理体系之间的关系呢? 这就是刘伟的《难以产出的村落政治》一书力图解决的问题。刘伟的逻辑起点与张静有所不同，在他看来，农民并非缺乏“公心”，也不乏集体行动的能力，事实上，农民常常为一些公共议题而集合起来，形成各色各样的群体性活动，只不过，这些群体性活动往往“只开花，不结果”，他用“没有产出的政治”来描述这样一种结构性困境：围绕各种类型的利益，村民群体性活动往往可以迅速展开，但由于国家(主要是基层政权)对此缺乏回应，加之活动过程中精英/信任的缺乏(实质上是权威的缺乏)，导致群体性活动不能产生预期的结果。用政治系统的理论话语来说，就是只有政治输入(通过群体性活动进行利益表达)，却没有政治产出(形成具有规范性和约束力的规则或决议)。

基于这一经验事实，刘伟认为：国家仅仅在村落安排一定的现代制度并不能自然带来有效的治理，更为重要的，需要有一种力量和机制将现代制度嵌入村落并成为村民的生活方式和游戏规则。这似乎又回到了张静的问题。刘伟开出的药方主要包括两味药：

一是国家的合理、适度介入。在他看来，涉及公共事务的村民群体性活动客观上需要与国家的有效衔接，村民群体性活动之所以难以达成，除了市场化和家庭经营带来的利益分化、纠纷增多之外，国家的基层代理人对村落的介入方式也是一个深层次的原因：一方面，是国家的行政化干预;另一方面，又常常存在国家“不在场”的情况。国家时而“越位”，时而“缺位”。这样不仅损害了国家在农村社会的权威，也侵蚀了村落社会所剩无几的自主性。因此，国家需要以更加制度化的方式去积极回应村民的群体性活动和政治诉求。一方面让自生秩序在其应当发挥积极作用的空间发挥作用;另一方面，国家权力应调整其介入范围和介入方式，帮助村落重建政治共同体，从而在新的基础上与自生秩序相衔接，共同生成村落中的治理结构。

二是乡村精英与社会信任。在刘伟看来，“没有产出的政治”，其根源还在于村落政治共同体的解体。刘伟的研究虽以国家与社会关系为分析框架，但却极力避免这一研究范式的结构主义之弊，没有就农村而研究农村，而是把当代中国农村放置到城市化的大背景中加以考察：当今村落共同体的部分解体，在一定程度上是城市化的结果，因为大量农民进城务工，他们的生活重心已经转移到城市，其中的精英分子或在城市定居，或到县城和乡镇购房置业，这样不仅导致了能人的流失，更重要的是，缩短了村民的博弈链条，降低了彼此之间对于未来长期合作可能性的预期。博弈论早已证明：长期的重复博弈有利于人们选择合作，而短期的博弈则可能诱发欺诈与不合作。人无恒产则无恒心，当越来越多的村民离开或可能离开村庄，村民之间的合作也变得越发不可能。那么，在城市化的大趋势下，如何再造精英和重塑信任呢?刘伟指出，国家应该让渡部分发展空间，或是供给相应的资源，帮助农村大力发展各种形式的社会组织，并展开相应的群体性活动。结合蔡晓莉的“连带团体”理论，我们在推动社会组织的发展时，应当使其同时具有包容性和嵌入性，一方面要向全体村民开放，但必须是志愿性的，不得使用强制手段;另一方面也不妨将乡村干部吸纳到顾问、理事会或监事会中来，但必须保持一定的独立性，不能由乡村干部直接领导或控制。如果这些社会组织可以发挥连带团体的功能，那么，乡村社会的治理绩效将有可能大为改观。

由是观之，蔡晓莉之所谓社会边界与政治边界的重合，其实也就是刘伟所说的国家与村落的有效衔接。而刘伟所倡导的农村社会组织建设，若能取代村庙和血缘集团成为连带团体的主流，不仅能够改善农村公共物品的供给，而且也有助于张静所谓公共规则的建立。从这个意义上讲，三位学者的研究视角或有差异，但最终的理论关怀和现实指向却是高度一致的。

参考文献：

(《难以产出的村落政治——对村民群体性活动的中观透视》，刘伟著，中国社会科学出版社二○○九年版;Lily L. Tsai, Accountability Without Democracy: Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China, Cambridge University Press, 2007;《现代公共规则与乡村社会》，张静著，上海书店出版社二○○六年版。)

来源：《中国图书评论》2010年第10期

第四篇：创新社会治理体制 提高社会治理水平

十八届三中全会《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时，还提出了“创新社会治理体制”。记者就此专访了省委讲师团主任郑昌华教授。

记者：十八届三中全会《决定》明确“推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革总目标的重要内容，同时，还提出了“创新社会治理体制”，这二者之间是什么关系?

郑昌华：总目标揭示的是改革的根本方向，是全面深化改革的总引领。《决定》全面深化改革的总目标中明确要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是对整个国家制度体系和制度执行能力建设提出的目标，其中，国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制、法律法规安排。由此可见，“推进国家治理体系”和“创新社会治理体制”是总目标与分目标、总体布局的体系与一个方面的体制的关系。“创新社会治理体制”是“推进国家治理体系”的重要组成部分，通过“创新社会治理体制”，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

记者：以前我们更多地讲社会管理，现在提出社会治理，二者有什么区别?

郑昌华：治理同管理，既有联系，也有区别。管理一般是指自上而下的纵向的、垂直的、单向的管理指挥和控制组织的协调活动，而治理则既包括各方面的科学管理，也包括法治、德治、自治、共治等内涵。从社会管理到现在提出社会治理，虽然只有一字之差，却是一次很大的创新，代表着我们党在社会建设理念上的很大转变。相对于社会管理，社会治理更强调政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，更强调在市场经济条件下发挥经济手段、法律手段、道德手段、宣传教育手段的作用。

从讲社会管理到提出社会治理，我们经历了一个认识和实践不断深化的过程。十八届三中全会《决定》明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求。从社会管理转向社会治理的创新，并强调创新社会治理体制，一方面是与“推进国家治理体系”的总目标相呼应，另一方面是适应新形势下我国社会结构和社会组织形式发生深刻变动、社会管理环境发生深刻变化的需要，说明我们党对社会发展和社会建设规律的认识和把握有了一个新飞跃。

记者：那么，我们应该如何适应新形势，以深化改革创新社会治理?

郑昌华：创新社会治理体制、提高社会治理水平是一项复杂的系统工程，要从各个方面进行长期不懈的努力。

首先，要改进社会治理方式。要基于对政府与社会、政府与市场的关系的科学认识，对传统社会管理方式实行重大变革，实现社会治理方式的转变。按照《决定》要求，要坚持系统治理，使治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变;要坚持依法治理，使治理方式从管控规制向法制保障转变;要坚持综合治理，使治理手段从单一手段向多种手段综合运用转变;要坚持源头治理，使治理重心从事后处置向源头治理转变。

其次，要激发社会组织活力。我国社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位等，这些社会组织是社会治理的重要主体和依托。现在我国已经有50多万个社会组织，单从数

量上看确实有很大的增长，但是人均数量在世界上还算很少的，而且一些社会组织质量不高，很多仍是“官办、官管、官运作”。在社会建设方面，要真正做到“市场能办的就放给市场，社会可以做好的就交给社会”，必须进一步激发社会组织活力。要正确处理政府和社会的关系，创新社会组织培育扶持机制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，充分发挥社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务等方面的重要作用。

再次，要建立健全体制机制。社会是一个复杂的系统，社会治理是一项复杂的系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，更不能顾此失彼、本末倒置，而要注重整体性、系统性、协调性，这就要着眼于建立健全社会治理的体制机制。要建立健全重大决策社会稳定风险评估机制、畅通有序的诉求表达机制、便捷有效的心理干预机制、广泛覆盖的矛盾调处机制、坚强有力的群众利益保障机制等等，通过建立健全科学完善的社会治理体制机制，保证社会善治常态化、长效化。

核心提示：从社会管理到社会治理，说明政府与社会的关系不断走向良性化。

专访中央编译局比较政治与经济研究中心副主任周红云

从社会管理走向社会治理

社会组织发展，关乎政府与社会的关系建构，也关系到另一个很重要问题，即维稳。如何有序地培育与鼓励各类社会组织的不断发展的同时，又不会产生其他社会问题?就此，我们专访了中央编译局比较政治与经济研究中心副主任、研究员周红云。

《21世纪》：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，实施全面规范、公开透明的预算制度。建立跨预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。您曾研究过公共预算中的公民制度化参与，您如何看待预算改革?

周红云：公共预算改革很重要，它是一种基础性改革。财政与公共预算，说到底是纳税人的钱如何支出的问题，让普通公众合理、有序地参与到预算改革中来，是理所当然的，更有助于改善预算制度，提高财政资金使用效率。公共预算也是一个比较专业的问题，让民众参与进来，最好的方法就是借助于人民代表大会制度，让人大在公共预算改革方面发挥更大作用，促使公共预算更加透明化、科学化。

《21世纪》：《决定》提出，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。您如何看?

周红云：令人倍感欣慰的是，此次全会明确提出“社会治理”，此前说的更多是社会管理，而从社会管理到社会治理，也说明政府与社会的关系不断走向良性化。社会管理创新就是要实现社会管理向社会治理转变，实现政府对社会单向度的管控向政府与社会对社会公共事务管理的合作治理转变。社会管理创新的实质就是一场政府改革，主要表现为从全能政府到有限政府的转变，从管制政府到服务政府的转变，及从权力政府到责任政府的转变。

须知，政府与社会，如同鸟的两翼，缺一不可，社会不断发展与成熟，对于实现良好的治理

很重要。治理，而不是单纯的管理，说明了一种协同精神，各地也不断在社会治理方式方面进行探讨，已经有了一些好的案例。

比如杭州政府的治理改革可归纳为“复合治理”实践，即由“构建社会复合主体”、“民主促民生”、“开放式决策”等一系列相辅相成的改革举措构成。杭州市积极借助民间组织的力量，但不是简单地把政府职能外包出去的做法，而是吸纳民间组织，与政府组成“社会复合主体”，整合多种资源，促进特色行业发展，推进重大项目建设，发展文化社会事业，提升城市发展层次，在政府与社会之间构建起一种新型合作伙伴关系，在不断培育和提高社会自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等自治能力的过程中，实现了社会管理创新，从而逐步实现社会管理向社会治理的转变。

《21世纪》：《决定》提出，激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。您如何看?

周红云：这是政府简政放权的另一方面，即一方面政府在不断下放各种审批事项，向市场和社会放权，试图不断厘清政府与社会边界，它的另一方面就是，社会需要发展出各种中间组织来承接政府下放的这些权力并提供相应公共服务。政府的意图是很好的，激发社会组织活力，从而正确处理政府与社会的关系。

在我们的实地调研中，这方面存在的一些问题主要有：一些社会组织仍发育不足、成长不足，即使政府投入资金，交给他们项目，但是他们的能力依然有限。一些社会组织仍对自身定位不清晰，对自身专业化发展定位不清晰，政府项目具体是什么就做什么。这不利于社会组织长远的专业化发展。

《21世纪》：创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。您怎么看?

周红云：这涉及到维稳问题。稳定，应是个动态平衡问题。应用制度化方式解决老百姓的实际问题与诉求。随着经济不断发展、利益不断多元化，完善各种制度应是化解社会矛盾最重要方法。不仅让老百姓有表达诉求的渠道，而且政府要以协商、协同治理的心态来处理这些问题。此外，在一些决策过程中，可考虑让普通民众有效、有序地参与进来，只要有适度的参与，普通民众对决策的结果支持度就会增加。这就是协同治理、化解矛盾的思路。

各种社会组织也是政府与民众间很好的缓冲带，尽快培育发展社会组织，让他们尽快成熟起来，将有利于社会治理的方方面面。从这个意义上说，为了维护社会稳定和社会秩序，政府首先应致力于促进社会的成长和发育，致力于提高社会自治能力和水平。因此，政府培育强大的自我组织和管理的社会，正是政府社会管理的首要职能。另一方面，社会自治与政府对社会的管理应是一枚硬币的两面，社会自我组织和自我管理并不排斥政府对社会领域进行公共管理，而且在作为国家机构的政府存在的历史时期内，社会管理必定成为政府不可推卸的重要职责。

当然，政府的社会管理职能区别于政府其他管理职能，它更侧重于对公民社会自身无法自我

管理的社会事务和社会生活的管理，且必须以公民社会自我组织和自我管理为前提和基础。

《21世纪》：未来，促进民间组织发展，还需要在哪些方面下功夫?

周红云：社会组织的发展、成熟，需要一个好的制度与法律环境。目前，我们还并没有一个关于社会组织的母法，仅有一些条例，这方面需完善，立法需及时跟上。此外，税法应怎样支持民间组织发展也需明确化。总之，将社会组织的发展纳入到一个制度与法律的环境中来，不仅有利于它们自身的发展与成熟，也是政府与社会建立良性关系的应有之义。

社会治理是对社会管理概念的理论创新(2)

2013-12-24 14:07 来源： 深圳特区报 作者： 汪斌锋 鲍宗豪 字号：

提 要

十八大报告涉及关于我国社会现实中的重点难点问题成为社会学研究的热点。回顾这一年，学界围绕社会结构与阶层流动，新型城镇化、社会建设、社会治理、生态社会学等热点问题，从不同视角和面向展开深度研究，产生一些有影响的理论成果，从而彰显了社会学研究社会、建设社会、服务社会的责任意识和价值追求。

社会结构：阶层流动乏力

社会结构和分层是社会学研究的传统课题。众多学者深入到社会结构和社会内在分层机制展开研究，以期揭示诸多社会问题和社会矛盾的结构性根源，从而为社会建设、社会治理和政府决策提供依据。

一是社会阶层固化趋势导致底层社会向上流动乏力。钱兆成研究表明，农村学生主要集中在普通地方院校与专科院校。王伟宜通过对7所重点大学学生情况进行实证分析发现，我国优质高等教育资源的获得存在明显的阶层差异。教育机会公平逐渐丧失成为社会流动之忧。

二是高房价影响社会流动。一方面高房价影响社会流动，催生大量房奴，降低城市居民生活质量。刘志伟根据全国性面板数据对城市房价与劳动力流动关联性进行了实证检验。研究表明，房价升高会阻碍劳动力流动，尤其是青年人的择业流动，同时高房价还剥夺青年人的梦想，使其不得不生活在还房贷的高压力之下;另一方面高房价使得大部分欠发达地区有为青年——大学生及农民工群体无法更好地进入城市生活，阻碍了地区间人口流动。

三是流动性缺失导致“社会病”流行。主要体现在：第一，社会拥堵。郭强、王芳等人的研究表明，大量底层社会群体有向上流动的需要而现实中流动渠道狭窄，如千军万马过独木桥，必然导致社会拥堵。第二，阶层固化。马西恒等人提出阶层固化，意图强调处在上层的社会和处在下层的社会同时出现流动乏力的情况。

新型城镇化：人的城镇化

十八大报告提出的新型城镇化成为2013年社会学研究的热点。从取得的研究成果来看，无论是城镇空间规划、功能设置、户籍制度、社会保障研究，还是城市产业布局、就业机会的

研究，归根到底都是人的城镇化。新型城镇化将人的城镇化放在首要位置，主要体现在以下几个方面。

第一，人的城镇化而非土地的城镇化。田莉等人的研究表明，通过土地出让，政府积累了大量的财政收入用于基础设施建设和改善投资环境。一些地方建设用地的无序蔓延、房价飙升超过绝大多数人的购买力及忽视“人的城镇化”，导致了一系列社会问题、经济问题和环境问题。

第二，“城市病”研究。我国的城市化产生了人口急剧过度聚集、资源能源紧张、交通拥堵、环境恶化等“城市病”。对“城市病”的关注使得大量研究人员加大对城市空间规划、城市人口分布以及城市制度设置等问题的研究力度。

第三，新型城镇化的“中镇模式”研究。2013年同济大学科学发展研究所与上海华夏社会发展研究院联合成立的新城镇化中镇模式研究小组对新型城镇化的“中镇模式”进行了深度阐释，“中镇模式”汲取了大城市高效、小城镇快速的优点，克服了大城市过载、小城市浪费的缺点。从以上总结来看，2013年城镇化研究充分体现了人的城镇化，旨在用文明发展来增进人的幸福和幸福感，从而形成人口宜居、生态美好、社会发展的可持续城镇化。

社会建设：价值、结构、制度与关系

近几年，社会建设和社会治理一直是社会学高度重视的研究领域。从2013年的研究文献来看，学者们分别从理论层面和实践层面双管齐下，对我国转型期的社会价值建设、社会结构建设、社会制度建设和社会关系建设进行了多个层次的研究。

一是社会价值建设。学界认为，社会价值建设旨在从两方面入手，一方面塑造中国特色社会主义社会价值;另一方面学界也试图构建个体或群体对政治共同体之成员地位(包括自我安全、归属、团结、包容或排斥)的心理认知和主观感受的公民身份认同。

二是社会结构建设。学界主要从社会结构化的角度展开，尤其是备受争议的“单独二胎政策是否放开”的问题直接关系到未来社会的家庭结构、人口结构、就业结构等等与之相关联的诸多问题。有区别地判定社会结构现状并试图预测社会发展的可能，从而通过对当前社会改革调整入手，通过制度设置来规避社会风险，塑造结构合理的社会发展态势。

三是社会民生制度建设。十八大以来，社会民生制度建设被放在了突出位置。其中，社会保障机制、社会福利体系、城乡居民养老保险、基本医疗保险、公共卫生建设和公立医院体制改革等众多领域先后出台了一系列从顶层制度设计到底层民众利益保障的制度措施，充分体现社会主义国家社会制度建设取向，一方面将广大人民的最根本利益、最基本需求作为制度设计的方向;另一方面也不断提升我国制度化建设水平。

四是社会关系建设。学界认为，社会关系建设在于重建社会信任，尤其是现代法制的建立健全和传统道德观念中信任文化的挖掘。同时不断激发社会活力，培养社会组织能力，通过“社会人”和“共同体”培育来抵消“经济人”的冷漠。

社会治理：从管理到治理体现全面创新

从理论来看，社会治理与社会建设的理论和研究范式密不可分，2013年“社会建设与社会治理研究中心”在京挂牌成立也充分说明其中的渊源;从实践来看，社会治理需要政府培育社会参与自身建设的制度与能力。特别是党的十八届三中全会，将社会治理提高到国家治理体系和治理能力的高度。从2013年的研究来看，主要集中于我国社会治理理念和社会治理体制机制的创新以及新形势下社会发展面临的挑战和对策。

第一，社会治理是对社会管理的观念创新。社会转型也是社会管理向社会治理转型的过程，三中全会再次强调和重申了市场的地位，也表明政府需要进一步厘清与市场的关系。因此，社会治理体现在政府与社会共治，它是对社会管理的创新发展。

第二，社会治理是对社会管理的手段创新。通过社会治理发挥社会组织、单位的主动性、能动性，发挥社会自身的调解、净化作用。通过法治手段、社会规则和市场秩序来规范和协调社会利益群体，使其正常发展。

第三，网络社会治理。2013年以微博等新媒体为代表的网络社会治理成为社会关注的又一焦点，当在政府与市场、社会、公众这三者互动关系的反思中产生的社会治理是有限政府视域下的延伸。

生态社会学： 由环境危机引发的热议

生态社会学的崛起与其说是生态环境进入社会学视野，还不如说是社会学回归关注现实生活中人的生存境遇。生态社会学跨学科视野和多学科交叉的理论方法，对社会的反思富有启发意义。

一是对经济发展方式的反思。生态社会学研究的一项重要内容就是对经济增长的反思。生态社会学从两个方面进行了研究，一方面提出生态补偿制，通过将生态代价计算入经济增长的成本，转移经济收益用于生态补偿，从而修复已经受损的自然环境;另一方面转变经济发展方式，实现经济模式转型，例如粗放型向集约型转变，调整经济增长结构，发展绿色经济等等。

二是对社会发展目的的反思。生态社会学在社会哲学层面进一步反思了人类社会发展的目的。对传统社会发展的目的进行质疑，试图重新厘清社会发展与生态环境之间的关系。如何选择既要人类发展，同时又不对人类未来发展构成危害的发展方式成为难题，或许当前科技能起到调节矛盾的作用，但具体作用有多大，还有待证实。

第三，社会学研究回归现实生活中。生态社会学思想的一个重要前提是回归到对现实中人的关注。首先，人的生存危机作为人类的问题被提上日程;其次，资源能源的枯竭已成必然，未来的人类将如何生存?因此，生态社会学的反思不断推向经济、政治、文化的历史和现实层面，还进一步推向未来社会的发展可能。

第五篇：创新社会治理

如何推动社会治理创新

一、什么是社会治理

在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在“创新社会治理体制”的小标题下，用了1000字左右的一段话，阐述了一个新的执政理念——社会治理。此前，经常使用的一个类似概念是“社会管理”。新的“社会治理”概念的提出，引出了一系列问题：什么是社会管理?什么是社会治理?社会管理与社会治理是什么关系，两者之间有什么区别?在十八届三中全会的决定中，为什么要用社会治理取代社会管理?

“Governance”即“治理”的概念，在20世纪后半期随着新公共管理理论的风行而得到学界和政界的青睐。上个世纪90年代，联合国全球治理委员会对“治理”的界定是：“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和”。并列出了“治理”概念的四个特征：其一，治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程。其二，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础。其三，治理同时涉及公、私部门。其四，治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。值得关注的是，在这段对“治理”特点的表述中，可以概括提炼出四个关键词，即“过程”、“调和”、“多元”和“互动”。

按对“治理”的理解来看“社会治理”，是否可以作这样的界定：在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。

参照以上提出的“治理”的四大特征，对比“社会治理”和“社会管理”这两个概念，也可以概括出“社会治理”的四大特征：

社会治理必须强调“过程”。在这里，“过程”的涵义是：社会治理的动态性、发展性和延续性——社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，所以既不能靠制定一套“一刀切”的规章条例，试图在任何时空条件下都以不变应万变;同时也不能靠一场“运动式”的大轰大嗡，试图在短时间内一蹴而就。而这两者，恰恰是以往“社会管理”的最显著的特点。

社会治理必须倡导“调和”。社会本身是一个有自组织能力的有机体，通常处于一个生机勃勃的过程中。所以，不能试图用某种强力乃至蛮力去“支配”社会。而是要让社会本身发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。所以，社会治理需要高超的“治理艺术”，在收放张弛之间拿捏得恰到好处。而以往的社会管理的缺陷，恰恰是过于迷信强制力量。

社会治理必须兼顾“多元”。社会是由各个社会阶层和社会群体构成的，不同的阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求都是不一致的。因此，社会治理必须非常重视治理主体的多元化——不论多数少数，不论强势弱势，不论公立民营，共同参与社会治理，共同分享发展成果。而以往的社会管理常常错把高高在上的施恩赐惠当成了最高境界，而且极具“社会排斥”的色彩。

社会治理必须注重“互动”。要引导全社会达成利益共识，尤其是针对长期目标的利益共识，就要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制。使多元主体都能够提出自己的利益诉求，然后在沟通交流、相互妥协、协商一致的基础上达成社会共识。在行动上，也应该是互动型的，上下配合，同心同德。而以往的社会管理常常是“一言堂”，急功近利，短视而只顾眼前利益。 综上所述，以往的社会管理已经暴露出很多的认识误区和制度缺陷，诸如一刀切、运动式、压制型、堙堵式、恩赐性、排斥性、一言堂、功利心„„不一而足。这恐怕就是十八届三中全会要用一个新的概念，其实也是一种新的理念——社会治理来取代以往长期使用的社会管理一词的根本原因。

具体而言，当代中国的社会治理，就是要在承认个性化、多元化的基础上，通过互动和调和——沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步——整合起各社会阶层、各社会群体都能接受的社会整体利益，最终形成各方都必须遵守的社会契约。

二、为什么要创新社会治理体制

总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”在国家治理体系中，社会治理体制占有重要位置，创新社会治理体制已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要实现“形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，就必须重视社会治理创新的系统性、整体性和协同性，实现社会治理的“五个转变”。

实现社会治理思维视角从“国内”到“全球”的转变。在相当长的一段时期，我国把社会治理当成纯粹的国内事务，没有在经济全球化的大背景下思考社会治理问题。进入21世纪，我国的社会治理环境发生了重大变化，国际竞争的日趋激烈和国际合作的日益频繁，加剧了各国的文化冲突，极大改变了政府社会治理的环境;大规模的人员、资源、信息、资本快速跨国流动，加速了风险传播，放大了危机影响，增加了社会治理难度;民主行政、责任行政、服务行政、回应行政等理念深入人心，冲击着政府社会治理的传统观念，对政府的社会治理能力形成挑战。在这一潮流下，任何一国的社会治理都不可能孤立进行，“全球治理”给“国家治理”带来了新的冲击。这就要求社会治理体系从一个封闭式的治理结构转向开放式的治理结构，并从“全球”的角度来考虑社会治理问题。经济全球化给社会治理带来的影响是双面的，一方面，经济全球化使我们可以借鉴国外先进的社会治理理念推动我国社会治理体制创新，提升社会治理水平;另一方面，在树立“全球”思维的同时，还要主动防范经济全球化带来的各种社会风险。这就要求我们，在国内要进一步加强社会意识形态管理，深化公民国家意识、社会整体意识，积极构建具有中国特色的意识形态安全体系，形成法律法规、社会道德、文化传播多位一体的安全防范布局;在国际上，要进一步加大中国现代社会治理理念的宣传力度，树立正面形象，在涉及国内社会治理的问题上坚持原则，坚决杜绝任何外来势力干涉，依据本国法律法规妥善处理。

实现社会治理主导理念从“利益”到“价值”的转变。社会治理的政治性、公共性和社会性决定了其价值取向与单纯的经济管理活动追求个人利益、部门利益、集团利益最大化的价值取向截然不同。我国过去30多来年的公共管理，是以物质利益为导向的公共管理，实施的是“见物不见人”的发展方式，实施社会管理过程中，没有完全做到以人为本。在利益导向的社会治理理念下，社会风险不断增加，社会矛盾不断累积，出现了一定程度的管理失灵状况。在此背景下，建立实现多元价值追求的复合治理，把培育和践行社会主义核心价值观融入社会治理的制度建设和治理实践工作中，形成科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，最大限度地增进社会和谐成为应然选择，调整社会关系、协调社会利益、化解社会矛盾、维护社会秩序，实现政治、经济、社会协调发展，实现“善治”的社会治理目标。

实现社会治理功能定位从“维稳”到“维权”的转变。“维稳”与“维权”相互作用、相互影响，两者是辩证统一的。“维权”是“维稳”的基础，“维稳”的实质是“维权”。由于特殊的国情，实践中，我国社会治理在很长一段时间内，单纯地强调“社会的稳定性”指标，忽视了“社会的公正性”“社会的参与性”等维度，虽然在一段时间内有效维护了我国社会的基本秩序和稳定局面，但也不利于社会活力的释放，导致了影响社会和谐的群体性事件的发生。当前，必须顺应公民权利意识大大提高的现实情况，公平保护公民利益，坚持依法治理和法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，从实体、程序和时效上充分体现公平正义的要求，让人民群众切实感受到公平正义就在身边，真正防止因为“维权”而产生的“维稳”问题，为建设社会主义和谐社会奠定坚实基础。

实现社会治理主体构成从“一元”到“多元”的转变。长期以来，我国的社会管理主体主要是政府。“大政府”架构在一定阶段产生过一定积极效应。但随着社会经济发展，大政府的管理体制越来越不适应社会整体发展。现实中，政府负责等同于政府包揽，从观念到制度都排斥社会组织和公民参与社会管理，其结果一方面导致社会自治发展缓慢，公民的自我教育、自我管理、自我服务发展缓慢，另一方面导致了权力寻租和腐败现象的发生。实际上，社会治理除了国家和政府之外还应强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与。社会需求是多样化的，不同类型的主体有不同的特点和不同的擅长，因此需要主体的多元化。要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局，在转变政府职能的前提下，激发社会创造活力，为公众提供高质量、差异化的社会公共服务，实现从政府单一主体的单向度管理，走向多元主体的协同治理，推动社会治理从国家本位向社会本位转变。

实现社会治理方式方法从“刚性”到“柔性”的转变。社会治理既可以凭借法律约束、纪律监视、强迫控制等刚性手段，也可以依靠组织、协调、激励、感召、启发、诱导、协商等柔性方法。长期以来，政府在实施社会管理时，往往习惯于行政处罚等刚性措施，而对于柔性方法则较少采用和考虑。现代社会治理需要柔性治理思维，变硬约束为软引导，变强制服从为服务感化，变堵截民情为疏解民心，变应急管理为预防治理，变事后干预为事前预防，合理引导社会舆论，适时干预社会情绪，化解各种社会矛盾和风险。

三、如何创新社会治理

十八大提出，为了推动社会治理创新，必须做到：

(1)改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。

(2)激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。

(3)创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。

改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

(4)健全公共安全体系。完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。

坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全。

设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。