外汇检查执法风险及防范措施

2022-11-12

一、外汇检查执法风险的产生

从当前外汇检查的基本程序看, 外汇检查执法面临的潜在风险主要存在于立案、调查、处理、执行四个环节中, 具体表现如下:

(一) 立案环节的潜在风险

立案环节是外汇检查过程的起始阶段, 立案是否合规直接关系到后续调查、处理、执行环节的合规性;若立案本身就违规, 后续工作的合规性就无从谈起。在外汇检查工作实践中, 易发生以下风险:

1. 该移交的未移交。

现行有关外汇检查案件移交的规定主要针对外汇管理业务部门如何向外汇检查部门移交, 即移交的方式。但均未明文规定“外汇管理业务部门发现案件后必须移交”, 可能导致外汇管理业务部门出于工作便利、个人情感等方面的原因, 对应该移交的案件未进行移交, 私下处理的风险。

2. 该立案的未立案。

对于符合立案条件的, 外汇检查部门应及时按照程序进行立案。但在实际工作中, 外汇检查部门在立案时常会受到外界因素的干扰, 包括案件查处难度大、案件牵涉面广、案件牵涉个人情感等, 从而产生对发现的案件或移交的案件未及时立案的风险。

3. 不该立案的强行立案。

对于不符合立案条件的, 外汇检查部门应按照程序作出不予立案决定。但在实际工作中, 外汇检查部门为完成检查任务或其他原因, 易产生对不够立案条件的案件强行立案的风险, 从而损害被查单位的利益。

(二) 调查环节的潜在风险

调查环节是外汇检查人员与当事人直接接触的环节, 调查环节是否合规直接影响整个检查工作的质量和最终处理结果。在外汇检查工作实践中, 易发生以下风险:

1. 调查程序违规风险。

调查程序若违规直接否定了整个调查环节的合规性。在检查过程中, 由于检查人员的疏忽或图方便, 易出现二种执法风险:一是未向当事人或见证人出示“国家外汇管理局检查证”或者介绍信;二是实际参与检查的人员中出现了介绍信未包含的人员。

2. 证据存取违规风险。

证据的取得和封存是调查工作的重要风险点。在证据存取过程中仍存在三种执法风险:一是证据清单缺失或不完整, 缺少证据件数、类别等要素, 或缺少相关人员的盖章或签字;二是收集的证据并非原件, 且未注明出处、原件存放处等要素;三是封存证据时未会同证据持有人对证据进行当场清点, 封存证据后未在七日内及时作出处理。

(三) 处理环节的潜在风险

处理环节是对调查发现的事实情况进行定性和处罚, 处理的合规与否, 直接影响国家或当事人的合法权益是否受到损害, 在外汇检查工作实践中, 易发生以下风险:

1. 自由裁量权行使不当的风险。

自由裁量权是外汇检查人员在规定的处理幅度内自行调整处罚轻重的权力, 在对案件进行处罚裁量时, 极易出现由于检查人员的认识不足或主观故意等原因, 损害国家或当事人合法权益的风险。例如, 处罚金额不当, 《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条对部分外汇违规情形规定了“对机构可以处30万元以下的罚款……”, 金额跨度过大, 容易出现处罚金额随意性较大的风险。

2. 案审会集体审议工作中的风险。

案审会集体审议制度是外汇检查工作的特色之一, 集中体现了处理环节的科学性、公正性。案审会制度执行的效果好坏直接关系到案件处理是否公允, 但也存在两种风险需要引起重视:一是案审会组成或召开程序不合规, 包括案审会组成成员及人数不符合要求, 案审会成员未按规定程序无故缺席案审会, 案审会的召开按规定经过相关批准等。二是案审会决议被领导意志左右, 包括该上案审会的案件被领导压制不上案审会, 案审会决议以少数领导意见为主等。

(四) 执行环节的潜在风险

执行环节是外汇检查的重要环节, 是将违规处理结果落到实处的关键。在外汇检查工作实践中, 存在以下几类风险:

1. 违反规定执行程序。

外汇检查人员为保证结案率, 在行政处罚告知书送出前, 甚至立案前就与当事人进行沟通, 对确定能顺利执行处罚的案件才发送相关行政处罚文书, 并让当事人一次性在数个文书上签署姓名以及预先推算的日期。

2. 随意适用简易程序处罚。

外汇检查人员为提高执法效率, 对不符合规定条件的案件, 也使用简易程序处罚, 造成执法风险。

二、外汇检查执法风险的责任归属

既然在外汇检查过程中产生了执法风险, 就一定有风险的承担者, 也就是责任人或机构。责任归属主要有以下两种: (下转第89页)

(一) 损害当事人合法权益的责任归属

因外汇检查执法过程中的违规行为最终造成涉案当事人合法权益受到损害的, 当事人有权提出起诉甚至赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权, 有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形, 造成损害的, 受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”从该规定可以看出, 外汇管理局只是国家赔偿的义务机关, 最终进行赔偿的仍是国家。但《国家赔偿法》第十六条规定“赔偿义务机关赔偿损失后, 应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”因此, 在出现损害当事人合法权益的风险时, 如果外汇检查人员有故意或者重大过失, 在所属外汇管理局承担赔偿责任后, 也必须承担相应的责任。