公私合作模式在儿童托育体系应用的优势与挑战

2022-09-10

公私合作模式 (PPP模式) 主要应用于公共基础设施建设和公共服务提供中, 是一种政府和社会资本之间的特定合作关系。PPP模式以适度资源分配、风险分担和利益共享为基础提供公共服务, 托幼体系中应用PPP模式意味着政府、社会资本及其他主体共同参与合作提供托幼服务。根据财政部政府和社会资本合作中心数据显示截至2018年1月31日, 全国入库项目总量7446个, 市政工程、交通运输类数量最多分别为37.36%、14.40%。而教育类项目371个、占比仅4.98%, 参与主体多为建筑类企业而教育类企业参与PPP项目较少, 很少涉及教育的核心部分。目前市场现中的托幼机构资源基础上, 政府进行适当干预, 以资金补贴、法规条例制定、外部监督等方式作为参与方相互合作、相互制衡。

一、PPP模式应用的潜在优势

(1) 提高管理弹性和供给弹性。儿童托育服务应用PPP模式可以提高管理弹性和供给弹性。目前我国儿童托育服务社会资源丰富而公立托育机构稀缺。全国0-3岁幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%, 远低于部分发达国家50%的比例, PPP模式能够迅速创造大量学位, 最大效度解决入托无门的难题。由政府公共部门单独承担托幼服务会存在需求刚性和限制, 而由私营部门提供有两大优势, 一是增加了学校管理决策的自由度, 机构可以根据教师的绩效表现、家长意见反馈等形式对教师定期评估、培训、奖惩, 最大程度确保教师质量和教育水平。二是在资金预算选择方面相对独立, 能够通过市场调节灵活调节价格, 市场的竞争性能够强化需求导向并有效改善服务内容。PPP模式的应用综合了两者优势, 政府发挥财力和管控优势, 通过提供资金补助、发放教育券等促进教育的非营利性, 也确保资金专款专用;盘活社会资本, 激发民间投资活力, 拓展企业发展空间, 形成多元化、灵活性、可持续的资金投入机制。 (2) 通过绩效导向提高质量和透明度。儿童托育服务应用PPP模式能够以绩效导向促进透明和质量。在PPP项目中政府掌握关键控制权, 因此政府能够在项目中全权参与, 从托幼服务PPP项目招投标开始, 政府即承担对社会公开透明的义务, 受社会、家庭监督, 对办学全方位质量监控和绩效评估来提高服务质量, 形成良性循环。价格透明消除教育隐形收费, 社会资本无法牟利, 减少年轻家庭经济负担。同时, 政府适度干预价格调整范围, 防止PPP模式下的儿童托育机构过度市场化和垄断性发展。在项目运作期间, 政府介入质量监督, 第三方监督介入保障幼儿接受的教育服务、环境、食品安全, 消除家长担忧保障幼儿人身安全。由于合同通常通过公开透明的流程授予私人参与者, 并且以成本信息和绩效阈值作为参考值, 那么关键结果变量可以作为密切监测的基础, 并且是提高质量的主要机制。 (3) 通过风险分担提高资金和教育服务效率。应用PPP模式能够提高资金和教育服务的效率。PPP模式通过政府组织与非政府组织之间共同风险分担的合作机制, 分别把不同风险分配给最适宜处理和承担的参与者, 实现多方风险最小化, 从而促进资源利用最优化, 扩大服务提供的资金基础。第一, 通过将运营和维护风险转移给社会资本, 使得传统模式下由政府重新建造场地、设施工期延长、成本超支的问题大大减少。第二, 由于运营和维护的成本也由社会资本承担, 因而社会资本会重视项目本身的质量, 同时积极采取各种措施管理风险降低成本。

二、应用PPP模式的潜在挑战

除了上述潜在优势外, 但是该类项目存在一系列风险。应用PPP模式可能会对托幼服务的属性、儿童获取托幼服务渠道和机会有潜在的不利影响。

(一) 加重儿童托育服务私有化

政府控制减少的风险会导致加重托幼教育私有化。在PPP合作关系中, PPP模式与私有化有所不同, 私有化涉及控制权对私人部门的完全转移, 而PPP中政府维持监管和监督控制, 同时将一定程度的风险转移给私人行为者。虽然PPP并没有改变“控制权平衡”, 但PPP模式下更多的私人部门参与托育服务提供、运营, 这可能会削弱政府承担提供公共、非营利性的托育服务的主导责任, 从而儿童托育服务私有化加重。

(二) 接受托育服务的普惠性下降

托幼服务应用PPP模式使家庭的选择增加, 同时可能会加剧由于社会经济地位而导致接受托幼服务机会的差距。公立托幼服务本身旨在照顾经济能力较弱的家庭, 而PPP模式针对不同的服务需要收取家庭相应学费, 这会阻碍公立托育服务的发展及其质量的提升, 也会导致市场化加剧。此外, 如果允许私立机构对儿童入托有选择性的要求, 或是收取超出教育费用的实质性费用, 那么会对由公共部门资助的PPP模式托幼服务的普惠性产生负面影响。

(三) PPP模式实施复杂性大

虽然PPP模式对提供托幼服务有实质性的改进, 但是PPP合作模式本身在设计和实施过程中面临挑战。PPP模式有其本身固有的复杂性, 从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行到项目移交是一系列复杂流程。PPP合同签订中包括具体条款的设定、责任的分工、监管的设立、风险的分担等, 然而目前市场中的儿童托育机构尚未有过此类广泛经验, 因此以确保PPP模式在儿童托育上的应用质量和有效交付, 私营部门与政府双方参与者都面临潜在的风险。其二, 目前我国关于儿童托育PPP的相关法律规范尚未出台, 政府执行教育类PPP项目的能力有限、政策和监管环境不足等导致设计和实施PPP难度较大。此外, 缺乏量化的衡量标准也会限制有效的监督和项目评估。各地鼓励私人部门参与的程度、PPP相关的政策和法规的程度都会因不同地区经济状况、教育水平、教育部门而不同, 因此应当根据不同地区的教育部门的实际情况而设置。

摘要：我国目前正面临0-3岁儿童托育需求大幅增长而托幼机构供给数量短缺的矛盾, 十三届人大一次会议提出要多渠道增加学前教育资源供给, 从国际历史经验看, 借鉴PPP模式在幼儿托育体系中应用是可行的。为探索我国PPP模式在儿童托育体系中潜力, 文章厘清了该模式自身优势及其潜在挑战, 并提出, PPP模式下的儿童托育模式能够有效提高管理和供给弹性, 通过绩效导向提高质量和透明度, 通过风险分担提高资金和效率。但同时存在儿童托育服务私有化、普惠性下降以及实施复杂性大的潜在风险。

关键词：PPP,公私合作模式,儿童托育体系,优势,挑战