近日小编精心整理了《农业政策论文范文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。摘要改革开放30多年以来，我国农业和农村经济的迅速发展，取得了举世属目的成绩。但是，近年来，随着世界经济危机、欧债危机的爆发，我国农业经济中的各种发展问题不断暴露出来，特别是产业之间的结构性矛盾比较突出。究其原因，主要是当前我国农业政策的调整速度远远落后于农业发展速度。因此，调整农业政策是促进农业发展的基本要求。
第一篇：农业政策论文范文
货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、汇率政策协调配合问题研究（上）
编者按:开放经济条件下,宏观经济调控面临的形势更为复杂,各种调控政策的协调配合显得尤为重要｡为此,人民银行天津分行与天津财经大学组成了经济政策协调研究课题组进行了专题研究｡我们将从本期起分三期刊载｡
摘 要:在我国经济转轨时期,政府通过判定经济政策对经济运行加以调控,是十分必要的｡开放经济条件下,宏观经济调控面临着更加复杂的环境,只依靠一项或两项经济政策不可能实现调控目标,也不可能取得良好的效果｡本文从有关经济政策协调的理论研究出发系统论述了经济政策协调的理论及其前言,对当今国际上经济发达国家和经济转轨国家政策协调问题进行了对比分析,在此基础上,对我国货币政策;财政政策;产业政策;贸易政策;汇率政策协调配合中的问题进行了分析,并提出了加强政策协调的相关建议｡
关键词:货币政策;财政政策;产业政策;贸易政策;汇率政策;政策协调
一､问题的提出
改革开放二十多年来,中国经济发展所取得的成就令世人瞩目;但是,随着改革开放进入攻坚阶段,经济运行中的深层次矛盾也日益凸现｡
从内部经济运行状况来讲,目前最为突出的,是流动性过剩问题和消费与投资关系失调问题;从外部经济运行状况来看,中国的外贸依存度过高,对外贸易带来的巨额顺差,使人民币受到来自外汇市场和外国政府两方面的升值压力;低价促贸政策,也引来许多国家的反倾销起诉,贸易摩擦愈演愈烈,中国经济蒙受损失的金额也越来越大｡此外,中国经济还存在产业结构落后､经济效率低下等众多问题｡因此,从某种角度看,现在的中国经济可谓“内忧外患”,经济增长进入到了关键时期｡
对上述问题做一仔细分析,我们不难看出,这些问题环环相扣,他们之间有着密切的联系｡比如流动性过剩让人们想到外汇占款过多,而外汇占款过多是由中国僵硬的汇率制度和过高的外贸依存度引发的;但是如果放开人民币汇率,将会有众多的外贸企业倒闭｡如此看来,似乎中国经济走入了一个死循环｡那么,如何解决这一连串的问题,如何避免像日本那样因为结构改革而失去十年增长,如何在保持经济增长的同时及时､稳健地完成经济改革等,这都是摆在我们面前必须加以解决的问题｡
虽然政府与市场谁更会走向失灵,在理论界及发达国家的实践中始终没有统一答案;但是,鉴于中国经济发展的历史传统和现实困难,政府通过制定经济政策对经济运行加以调控,却是十分必要的｡面对上述现实问题的复杂性及政策传导机制的局限性,很显然,只采用一项或一､两项经济政策绝不可能实现目的,更不可能取得良好的效果｡因此,我们必须综合运用各项经济政策,协调各种经济政策工具和手段,才能够治理中国经济中存在的各种问题,达到既治标又治本,使中国经济运行实现良性循环的目的｡
货币政策和财政政策是市场经济条件下政府进行宏观经济调控的主要手段,在宏观调控中二者的协调配合一直是经济学家和政府关注的焦点问题之一;随着我国产业结构调整的不断深化,国际收支形势的改变以及汇率形成机制的逐步完善,产业政策､贸易政策和汇率政策对国家宏观调控目标的实现将产生直接影响｡货币政策､财政政策､产业政策､贸易政策､汇率政策等,作为调控经济运行的主要政策,相互之间存在诸多结合部;而这些结合部,正是经济运行中的关键环节,对经济协调､健康运行发生着至关重要的影响和作用｡因此,本课题组将致力于对货币政策､财政政策､产业政策､贸易政策､汇率政策等发挥作用的相互结合部进行深入､细致的分析,并努力寻找各项政策间的协调配合模式以及各项政策工具和手段的具体协调方式｡希望这种探讨和研究,能够对当前中国经济运行中深层次矛盾以及与之相关的现实问题的解决,对于充分发挥各项政策作用,减少政策摩擦,实现国家宏观调控目标等,提供理论方面的参考和依据,为实现中国经济的可持续发展尽微薄之力｡
二､有关经济政策协调的理论
不同的经济政策,其目标和实施的措施､手段以及工具都是不同的;其政策效果也是不同的,甚至有可能是存在着某些矛盾的｡因此,在同时使用这些政策时,需要处理好这些可能存在的矛盾,并使各项政策之间相互协调;这也是前人在研究经济政策相互协调问题时,十分重视的｡
(一) 国外有关经济政策协调的理论研究成果
经济政策协调这一问题,最早是由新古典综合派在20世纪五､六十年代提出的,最初只涉及到财政政策和货币政策的搭配问题;后来,经过长期的探索,产业政策和贸易政策的配合问题也被提了出来,并逐步发展成为较为成熟的理论框架｡若对该领域的研究成果大致做一归纳,可发现其研究成果主要集中在三个方面,即:货币政策与财政政策如何协调,货币政策､财政政策与汇率政策如何协调,产业政策和贸易政策如何协调｡
1.货币政策与财政政策协调的研究
在货币政策与财政政策如何协调的研究中,新古典综合派最早提出了在以财政政策为主的经济调节过程中,应当辅之以必要的货币政策手段的观点,显然,他们的分析是在封闭经济条件下展开的｡
20世纪60年代,Robert Mundell和Marcus Fleming相继发表文章,在IS-LM模型的基础上加入BP曲线,即国际收支平衡线,将原模型扩展为开放经济条件下的经济模型｡该模型的政策意义相当明显,用IS代表财政政策,LM曲线代表货币政策,BP曲线代表汇率政策,通过曲线的移动即可分析出适宜的政策搭配｡
伴随主流经济学的发展及其对经济学研究的影响,有关政策协调问题的探讨也开始在一般均衡的框架下展开｡但是,由于货币政策和财政政策的协调,必然要求在中央银行之外再加入一个财政政策制定的主体,这样,将使模型变得非常复杂,所以一直没能深入下去｡在这个方面的研究中,值得一提的也就是Maurice Obstfeld和Ken-neth Rogoff 以及Alberto Alesina和Tabellini所提出的模型｡Maurice Obstfeld和Kenneth Rogoff模型于1995年提出,他们研究了在资本完全流动的条件下,将私人部门效用､资产市场和商品市场调整速度差异结合在一起时的宏观经济运行状况并设计了相应的模型,其特点是将私人部门的跨期效用最大化引入模型｡Alberto Alesina和Tabellini模型建于1987,虽然在他们的模型中假设货币当局是唯一的政策制定者,但是该模型中确实已包含了货币政策与财政政策相互协调的内容｡
随着欧洲经济一体化的不断推进,人们又发现统一的货币当局(如欧洲中央银行)与各国财政当局之间的协调也变得越来越复杂并越来越重要,因此,现在人们对财政政策与货币政策协调的研究,也愈益集中在这两个机构的协调方面;与此同时,经济全球化使得各国经济很难独立运行,因而各国经济政策之间的协调也受到高度重视并推动国际政策协调理论得以蓬勃发展｡
2.货币政策､财政政策与汇率政策协调的研究
我们知道,现代经济是在开放的条件下运行的｡而在开放经济条件下,由于国际贸易､国际资本流动等因素的影响,必然同时存在内部和外部两个均衡,而这两个均衡之间是有冲突的｡因此,经济学家们在研究货币政策与财政政策相互协调时,必然会考虑到汇率制度因素｡最早描述内外均衡冲突的是英国的J. Meade｡他在1951年出版的《国家收支》一书中率先提出了固定汇率制下内外均衡矛盾的问题,即所谓的“Meade冲突”｡Meade认为,在固定汇率制下,一国干预经济的政策只能通过调节总需求达到目的,这便可能会出现内外均衡顾此失彼的局面;他列举了内部经济状况与外部经济状况的不同组合,其中经济衰退 / 国际收支逆差和通货膨胀 / 国际收支顺差两种组合存在内外均衡的冲突,扩大总需求将进一步恶化国际收入,而实行紧缩的政策将进一步增加国际收支顺差｡
在Meade之后,Jan Tinbergen和R. Mundell先后提出了对内外均衡冲突进行政策协调的原则｡荷兰经济学家Tinbergen认为,要实现N个独立的政策目标,必须至少有N个线形无关的政策工具;如果把内外均衡算作两个独立的政策目标,那么仅使用支出增减政策(假设财政政策和货币政策都是通过改变支出增减来影响经济)是不够的,还需要其它的政策工具｡美国经济学家R. Mundell则提出了政策指派的有效市场分类原则｡Mundell假设不同的经济政策是由不同的主体做出的,他的结论是,如果每一个政策工具被合理的指派给某一个政策目标,在目标偏离最优水平时按规则加以调控,那么即使是各经济政策分别由不同主体控制的分散决策情形下,最优目标仍有可能实现｡Mundell认为应当将货币政策指派给外部均衡,而将财政政策指派给内部均衡｡除了使用政策搭配来解决内外均衡矛盾的原则之外,Mundell和T. Swan还各自提出了具体的政策搭配建议｡
3.产业政策和贸易政策协调的研究
在产业政策与贸易政策的搭配方面,做出贡献的学者及其成果主要有:Brander和Spencer(1995)率先对战略性促进出口的政策进行了研究;Collie(1994)认为本国企业与外国企业在本国市场展开垄断竞争的条件下,会因外国政府的出口补贴而提高本国的福利水平;Dixit和Grossman认为如果诸如技术人员等共同要素投入各垄断性出口产业,则对共同要素的需求的增加会导致其价格上升,可能抵消个别产业的成本削减(1986);Eaton和Grossman(1987)认为,企业针对其他企业产量的变化做出调整的方式不同,使得贸易政策介入的方式也不相同;Marukusen和Venables认为,如果本国企业向国内供给时边际成本递增,则促进出口的政策是不利的;Brander和Spence(1981)和Ito(1988)对战略性的国内产业保护政策进行了详细的分析｡
(二)国内有关经济政策协调的理论研究成果
改革开放之前,由于中国实施计划经济体制,政策的协调主要由政府部门通过各种计划来完成,所以,理论界对此问题的研究成果较少｡伴随中国经济体制的改革进程以及市场运行机制的建立和发展,再加上对外经济开放进程的逐步加快,各种政策之间的协调问题日益重要从而也受到理论界的高度重视,研究成果颇多｡所以,中国国内对政策协调问题的研究,主要是从经济体制改革和对外开放政策实施之后进行的｡
在国内对政策协调问题的研究方面,总的看来,我国学者主要以问题导向分析居多,并且大多侧重于对财政政策､货币政策和汇率政策的协调配合｡蔡一珍和郑榕(1999)利用IS-LM模型分析了不同汇率制下扩张性财政政策的政策效应,使用Swan图解分析了浮动汇率制下汇率政策与财政政策的搭配问题｡除此之外,还比较了财政政策与汇率政策在维持国际收支平衡方面的不同,汇率政策可以采取本币升贴水的措施,财政政策则可以采取进口补贴､进口税,出口补贴､出口税的方式,两种政策的不同取决于进口国或出口国进口需求弹性的不同｡郑超愚和陈景耀(2000)根据郑超愚(1996)的结构主义模型(由汇率制度､利率政策和通货膨胀外部响应方程组成)揭示了非均衡汇率政策对货币政策扩张性操作的外部约束,认为人民币汇率的实际贬值是通过通货紧缩途径实现的,并提出在通货紧缩时期,中国的货币政策应当采取适应财政政策的货币供应管理模式｡刘尚希和焦建国(2000)从中国处于经济转轨时期这一特点出发,认为财政政策和货币政策协调的出发点应当是总量平衡和资本积累｡王勇(2002)归纳了本外币政策协调即货币政策与汇率政策协调的六个层次,最低级的是信息交换,即独立决策的各国政府相互交流自己的政策信息,避免误判;第二个层次是危机处理,指各国在危机之后进行共同的政策协调以处理危机带来的不良后果;第三个层次是避免共享目标变量的冲突,避免为达到一个共同的目的而相互恶意竞争;第四个层次是合作确定中介目标,是说各国在调整可能对国外产生影响的国内经济变量时,要进行相互协调以避免溢出效应;第五个层次是部分协调,指不同国家就国内经济的某个部分目标或工具进行协调;第六个层次是全面协调,顾名思义,即将不同国家所有主要政策目标和工具都纳入协调范围,从而获取政策协调的收益｡范志勇(2005)通过理论模型研究得出的结论是,在政府福利最大化的目标下,汇率政策和通货膨胀政策的替代取决于政府福利函数对两种政策的敏感程度和产出对两种政策的弹性,而他在实证研究中得出的结论是货币政策对产出短期波动的影响大于汇率政策,时滞也更短｡
近年来,也有一些学者开始注重对货币政策､财政政策､汇率政策相互协调以外的包括贸易政策､产业政策以及制度因素在内的共同协调的分析和研究｡任碧云(2005)认为,在开放经济条件下,国际贸易､国际收支以及国际资本流动对经济增长率､货币供给增长率和投资增长率的确定和维持造成很大冲击,所以为实现开放经济条件下货币､资金和经济的内外协调,既要保证国际贸易和国内货币供求之间的均衡,以及国际资本流动和国内资金供求的均衡,还要充分利用调整社会总需求和总供给的政策与工具;在此基础上,提出了实现中国货币､资金与经济的内外协调运行的四点主张,即:调整贸易战略,改善国际收支结构;改革汇率制度,促进本币政策与外币政策的协调;合理引进外资,促进民族产业国际竞争力的提高;促进资本输出,大力鼓励中国企业对外直接投资｡龙小海,叶子荣和张吕(2006)在IS-LM模型中加入制度因素,包括地方政府､国有企业和非国有企业的投资函数,制度变迁进程,政府管制力度;并假定由于中国市场化不完全,IS和LM曲线之间存在同步移动的关系｡在利用修正后的IS-LM曲线分析中国改革开放以来的经济政策之后,他们得出的结论是利率政策要与对货币供应量的调控相配合,才能尽快实现商品市场和货币市场的均衡,而由于中国现在货币政策传导机制并不顺畅,所以货币政策还需要有财政政策的配合｡
三､经济政策协调的国际实践
(一)美国经济政策协调的实践
由于美国市场经济发达,市场机制和体系完善,政策传导机制健全,所以,美国政府主要通过财政政策和货币政策及其工具､手段的运用,就能够对经济运行取得良好的调控效果｡也正因为如此,在美国经济发展的各个时期,政府也就主要通过财政政策和货币政策的协调配合,来实施对经济运行的宏观调控;而且,美国的实践,也充分地验证了政策协调的必要性和重要性｡
从20世纪30年代起,美国就在新古典综合派学说的指导下,执行以财政政策为主､辅以货币政策的政策搭配;这种政策实行的结果,是美国经济一直稳定增长至第一次石油危机之前｡
石油危机爆发后,美国经济陷入了“滞胀”局面,当时执政的Carter政府(1977—1981)和1981年以后执政的Reagan政府,实行的基本都是扩张性的财政政策｡但是,这种政策在收到了比较好的抑制失业效果的同时,也使通货膨胀不断加剧;为了应对由通货膨胀带来的公众不满,美联储从1979年10月开始不得不采取强有力的紧缩性货币政策｡可以说,美国政府在整个20世纪80年代,基本实施的是扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策｡
20世纪90年代,是美国经济强劲增长的时期｡这一时期,不仅美国经济增长速度增快,而且同时保持了较低的通货膨胀率水平,成为美国经济发展中的佳话,也引起了理论界的普遍关注｡总体来看,这一时期的政策取向中,财政预算盈余发挥了至关重要的作用,到20世纪的最后十年,美国货币政策和财政政策的配合取得了明显的效果｡
进入21世纪以来,美国经济出现了衰退的迹象｡2001年刚上台不久的George W. Bush政府,采取了扩张的财政政策,于2003年5月通过了总额达3300亿美元的减税案;美联储也采取了扩张的货币政策,从2001年开始连续12次降息｡2003年以来,美国经济开始好转,生产率节节攀升,但是扩张的财政政策和货币政策也使得美国陷入“双赤字”的境地｡2004年,美国经济全面复苏,但通货膨胀的压力又开始显现,于是,美联储从2004年6月开始至今,又已经连续17次加息,使基准利率由1%升至了5.25%;2006年8月8日和9月22日召开的两次联邦公开市场委员会例会,也都作出了维持基准利率不变的决定｡
(二)中东欧国家转轨时期政策协调的实践
中东欧国家在从中央计划经济向市场经济转轨过程中出现的突出问题之一是高通货膨胀,它造成宏观经济不稳定,并严重地影响了经济转轨的进程｡所以,治理通货膨胀､稳定宏观经济就成为中东欧国家经济转轨的重要任务｡
中东欧国家部分政党和经济学家认为货币供给量的增加是引起通货膨胀的直接和最重要的原因,因此,控制货币供给总量和货币流通量就成为克服经济转轨过程中出现的通货膨胀的基本出发点｡那么,运用什么样的政策才能控制住货币供给总量和货币流通量呢?中东欧国家主要运用了以下政策｡
1.运用财政政策调节｡首先,实行严格限制国家财政预算支出的政策｡中东欧国家以强制手段对国家财政预算进行了结构性改革,实行了大幅度缩减国家行政开支､停止对国有企业财政补贴､取消出口补贴等措施;其次,实行严格限制国家投资的政策,以抑制过高的投资需求;第三,实行严格遵守计划预算赤字､禁止以印刷钞票填补预算赤字等硬预算政策;第四,提高税率,取消税收优惠｡
2.运用货币政策调节｡主要采取了下列措施:(1)政府与中央银行共同确定发行货币量的原则,并使其符合反通货膨胀的要求;(2)不允许国家银行以发放无息贷款方式填补国家财政预算赤字;(3)国家银行取消优惠贷款;(4)调整法定储备率(或称法定金准备比率);(5)公开市场业务;(6)提高贴现率;(7)调整银行存款利率;(8)大幅度提高银行贷款利率;(9)提高抵押贷款利率;(10)商业银行增加在中央银行的存款量;(11)控制外商短期存款流入｡
3.实行市场汇率机制,本国货币自由兑换｡为抑制通货膨胀､调整国内价格体系､增加美元储备､坚挺本国货币,一些中东欧国家在90年代初开始实行了统一的､浮动的市场外汇汇率,建立起本国银行之间的外汇市场｡即使在90年代初没有实行市场汇率机制的国家也大幅度提高了美元与本国货币的正式汇率,缩小正式汇率与美元在自由市场汇率之间的差别｡
此外,中东欧国家还通过增加商品市场供给､进一步调整价格体制等手段配合上述政策,取得了不错的效果｡
(三)日本经济政策协调的实践
第二次世界大战后,为了迅速实现经济的重建,日本采取了“双松”的经济政策｡具体体现为:增加财政支出,增加转移支付,减免税收,同时实行“贷款额度优先”政策,对重点行业提供优惠贷款｡“双松”的经济政策使战后的日本经济一直保持了高速增长｡
进入20世纪70年代以后,日本经济也陷入“滞胀”之中｡面对“滞胀”,日本政府首先采取了“双紧”的政策搭配来治理通货膨胀,在通货膨胀得到一定遏制之后,马上采取“双松”的政策搭配治理经济的停滞不前｡“双紧”+ “双松”的政策搭配,使日本经济再次进入平稳增长阶段,并一直保持到上世纪90年代｡
从上世纪90年代开始,日本由于房地产泡沫破裂陷入深刻的衰退之中,日本银行不得不采取了扩张的货币政策,同时日本政府采取了扩张的财政政策;但是,当扩张的财政政策引致严重的财政赤字时,日本政府又被迫放弃了扩张的财政政策,此举使得日本经济雪上加霜｡日本政府和日本银行在整个90年代由于一直拿不出立竿见影的好办法,草率的数次更改政策方向,直到小泉内阁上台,决心进行结构改革以后,日本的经济政策才趋于稳定,但财政政策已经基本失去杠杆作用｡2003年下半年开始,受来自中国的进口需求强劲增长的刺激,日本经济出现复苏现象,内需保持持续增长,通货紧缩缓解,出口增长较为强劲,就业形势也有所好转｡2006年7月14日,日本银行政策委员会决定放弃实行了5年零4个月的零利率政策,日本进入紧缩货币政策时期｡
(四)德国经济政策协调的实践
1990年,民主德国(东德)和联邦德国(西德)顺利合并,实现了德国的统一｡统一后的德国政府,为了尽快发展国民经济,实施了增加政府支出的扩张性财政政策,对前东德地区的基础设施投以大量资金,并对前东德地区居民给予了数额庞大的转移支付｡与此同时,德意志银行采取了紧缩的货币政策,使利率水平上升至20世纪80年代以来的最高水平｡在此之后,德意志银行继续保持了紧缩性的货币政策,并对政府扩张的财政政策提出批评｡这种政策搭配,使德国多年来保持了比较低的通货膨胀率,但同时也产生了贸易赤字,并且充分就业的压力也较大｡
欧元的诞生给各成员国的宏观调控政策带来历史性的转变,维持欧元币值稳定成为最重要的目标｡为此,各国将货币政策主权让度到欧洲中央银行并由它制定欧元区货币政策;各成员国丧失货币政策主权后,财政政策自然上升到更重要的地位｡ 但是,欧盟对欧元区各国财政政策也有所限制, 1997年欧盟通过的 《稳定与增长公约》 规定: 欧元区成员国公共财政赤字不得超过其GDP的3%, 国债不得超过其GDP的60 %,否则将受到严厉制裁｡
公约签订后,德国的财政发展大致分成两个阶段:第一阶段(1998年到2000年),德国为欧元的诞生以最后“冲刺”的态势把赤字比率降到了公约的标准;第二阶段(2001年至今),德国财政赤字急剧扩大,财政政策面临严峻挑战｡根据黄立华(2006)的分析,德国目前存在的问题主要表现为:财政收支不平衡,赤字超过条约规定;促进经济增长的扩张性财政政策诉求与降低赤字的迫切任务之间存在矛盾;欧盟经济政策趋同与德国经济景气之间不相吻合｡分析这些问题存在的原因,主要在于:两德统一的后遗症至今仍旧影响德国的赤字水平;高税收面临减税压力,而联邦政府减税后短期内扩大赤字,长期增长效应又不明显;社会保障支出压力过大,政府财政支出难以削减;失业问题严重,劳动力市场缺乏活力等｡为解决这些问题,德国政府近年来在积极致力于社会福利方面的改革和经济结构的调整的同时,也十分重视税收制度､劳动力市场以及跨国政策协调等各项经济政策操作层面的改革和配合｡
课题组组长:吴盼文 任碧云
课题组成员:曹元芳 王越凤 吴 超 郭 昱
(责任编辑 刘 洋)
作者：经济政策协调研究课题组
第二篇：中国农业政策转变研究
摘要改革开放30多年以来，我国农业和农村经济的迅速发展，取得了举世属目的成绩。但是，近年来，随着世界经济危机、欧债危机的爆发，我国农业经济中的各种发展问题不断暴露出来，特别是产业之间的结构性矛盾比较突出。究其原因，主要是当前我国农业政策的调整速度远远落后于农业发展速度。因此，调整农业政策是促进农业发展的基本要求。该研究追溯了新中国成立以来我国农业政策转变的阶段及原因，并从农产品进出口政策、农产品价格政策、农业金融政策、一般服务政策、直接支付政策、农产品市场推入政策、农业结构政策等7个方面分析了今后我国农业政策调整的重点。提出了处理好农业政策同市场机制之间、农业政策与农业法律法规之间的关系，保持新中国成立后农业政策目标的相对稳定性，努力提高农业政策手段的科学性，促进农业政策与国际贸易规则的协调发展等政策建议，这对于促进我国农业经济发展健康、稳定、持续发展十分重要。
关键词农业政策;农村经济;农业结构;调整
Study of Chinese Agricultural Policy Changes
SUN Tiantian
(College of Economics & Management， Zaozhuang University， Zaozhuang， Shandong 277100)
Key wordsAgricultural policy; Rural economic; Structure of agriculture; Adjustment
改革开放30多年来，我国農业以年均保持7.1%的速度迅速发展，支农惠农的优惠政策不断增多，农民收入水平不断提高。
但是近年来，由于受到世界经济危机、欧债危机的影响，我国农业发展中的不平衡、不协调因素增多，农业的生产力水平仍比较落后，仍然没有改变传统农业的发展状况。尽管我国政府提出了一系列支农惠农政策，特别是2004～2015年连续12个中央一号文件聚焦“三农”，通过城市支持农村、工业反哺农业，“多予、少取、放活”的政策措施，增加农民收入。通过调整农业结构政策、农业基础建设政策、农业科技创新政策等方面，进一步提高农业综合生产能力。但是，农民增收缓慢、“小农”发展模式始终是影响我国经济增长的一个主要原因，一些长期困扰农业发展的深层次问题仍未得到解决。
目前我国经济发展已进入工业反哺农业的阶段。适时地调整农业政策目标和农业政策手段，有利于我国农业的稳定发展。
1研究综述
国外对于农业政策的研究由来已久[1-4]，法国重农学派的创始人和重要代表魁奈的《明证论》和《租地农场主论》中认为农业是制造“纯产品”的唯一部门，是财富的源泉，标志着重农思想的产生。魁奈认为，只有农业才能使财富的数量增加，工业只是改变财富存在的形态。美国经济学家西奥多·舒尔茨在其经典著作《改造传统农业》中说明农业贫穷的原因在于第三世界的农民缺乏可利用的新技术和适用这些新技术所需要的人力资本，这些状况又是由于第三世界国家忽视对于农业政策及对农业发展的研究造成的[2]。蒂姆·乔斯灵在《美国与欧共体的农业政策改革》中认为农业政策改革是一种被动压力的反应。速水佑次郎针对日本农业发展提出了农业发展的3阶段理论[3]。
国内对于农业政策的研究主要基于3个方面：①以农业政策的基本范畴为视角，20世纪20年代唐启宇在《农政学》一书中尝试性地介绍了农业政策的基本范畴。真正研究农业政策开始于20世纪90年代，尤其是全面发展中国特色社会主义市场经济以后，农业政策成为焦点[5-6]。②以农业政策中的问题为视角。刘长生等[7]、周应恒等[8]对新世纪以来的农业政策变化及其可能带来的影响进行了评估，突出了农业新政策中可能存在的问题。③以农业政策的取向为视角。比如李東升等对加入WTO后的农业政策调整的相关定位进行了分析[9];姜少敏对农业支持政策的原因及实施效果进行了分析[10]。
2我国农业政策转变阶段及原因
2.1我国农业政策转变的阶段
2.1.1
土地改革阶段(1949～1952年)。新中国成立初期，我国约5亿农业人口，农业的情况如何，事关我国经济发展和政权的巩固。当时中共中央认为，优先解决农民吃饭问题是关键，再加上农业本身恢复见效快，因此，恢复农业生产成为重中之重。这次农业政策转变的主要原因是解决生产力与生产关系矛盾的必然选择。
2.1.2农业合作化阶段(1953～1957年)。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出，“发展了农业，相当地保证了发展工业所需要的粮食和原料”。如果“没有足够的粮食和其它生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业”。阐明了农业具体支持工业的“基础特性”。农业合作化阶段农业政策的转变是国家选择优先发展工业化的前提准备。
2.1.3人民公社阶段(1958～1977年)。这一时期强调平均主义，反对利用物资刺激提高生产率和效率。通过公社集中了生产、生活资料所有权，统一经营、核算和分配权，实行工资和供给相结合的分配制度。人民公社阶段的农业政策转变是在农民有内在经济需求的基础上的国家主导转变。
2.1.4家庭联产责任承包阶段(1978～1991年)。这一阶段以增加农业产出、保障粮食安全为农业政策目标。通过推行家庭承包经营制度，改革农村经济组织，重构农村微观经济主体，成功地实现了家庭联产承包为主、统分结合的基本经营体制。国家改变了农业政策目标，从获取资本积累向增加农民收入和促进农业发展的目标转变。
2.1.5农业市场化阶段(1992～2000年)。上一阶段农业政策改革，使得农业产品增加、农民收入快速增长，农业产品商品化需求加快。农业政策全面向社会主义市场经济体制转轨，以期实现农产品市场机制全面代替农业生产计划机制。
2.1.6加入WTO调整阶段(2001～2006年)。当经济进入较发达阶段，主要农产品有较高的自给率，主要政策目标是提高农业生产者的收入时，农业政策应适时地从价格支持转向收入支持。特别是加入WTO政策准备，同时面对国内、国外两个市场和资源，还要面临《农业协议》的约束，农业政策也发生了重大变化。特别是加入WTO后，我国农业政策体现了工业化发展后期阶段工业反哺农业，“多予少取”的政策倾向。2003年在修订《农业法》中强调，国家把农业放在国民经济发展的首位。
2.1.7社会主义新农村建设阶段(2006年至今)。这一时期农业支持政策调整的核心是农业政策的向支农、惠农、强农的转变，推进社会主义新农村建设。实施工业反哺农村、城市支持农村和“多予、少取、放活”。这一时期转变是因为当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村事业发展滞后、居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。
2.2我国农业政策转变的根本原因
我国特殊国情产生的特殊结果是我国农业政策的根本原因，近代中国的内忧外患，使中国的发展错过了资本积累阶段。要实现国家工业化发展的资本来源途径只有通过外部掠夺或农业转移得来。我国工业化发展从农业取得资本是唯一选择也是必然选择。实现工业化后再进行农业现代化的改革，这就是我国进行农业政策转变的根本原因。
由于农业生产发展本身存在的周期性、环境依赖性、收益低、农业发展模式稳定性等先天障碍，在经济发展中人们追逐利益的驱动下，农业贸易条件不断恶化，比较优势逐步减少，比较利益越来越小，在于社会平均利润之下，市场经济的发展使得农业已不能适应社会与经济发展的需要，但农业发展模式不易改变，为了维护农业的基础地位实现社会公平，有必要对农业实行政策支持。这是我国农业政策转变的必要原因。
经济的发展与农业支持之间存在正相关的关系，例如、经济发展的同时必须保障粮食供给，保证经济发展增长速度的同时调节好农业与其他产业的关系，以及国际经济形势的变化等相关变化因素。随着经济的发展，对于农业的支持力度也应不断加强，这是农业政策转变的时代原因。
由于经济全球化的发展，世界经济日益联系紧密，经济危机的发生周期越来越短，危害越来越大，冲击力度越来越重。农业作为经济危机的避风港，必须对农业政策进行调整，以提高农业的综合生产能力和竞争力。这是对农业进行政策支持的现实原因。
3今后我国农业政策调整的重点
3.1农产品进出口政策
在改革开放前，计划经济体制主导，农产品贸易实行严厉的计划管理，农业政策以出口创汇和调剂余缺为目的。1978年以来，随着经济全球化的发展，加入WTO后，我国遵守承诺，逐步加快了贸易体制的改革，经济不断与国际接轨。
表1加入WTO我国承诺降低农产品关税实施期
产品最初配额量万t最终配额量万t配额内税率%实施期年国营贸易比例%
小麦778.40963.901，6，9，10200490
豆油211.80358.709200542
玉米517.50720.001，9，10200471
食糖168.00194.5015～20200470
棉花78.0789.401200433
羊毛25.3228.7012004
注：数据根据农业部市场与经济信息司网站整理得到。
加入WTO的承诺主要在于进口农产品方面(表1)，由于经济发达国家仍采取出口补贴和其他出口计划，对于发展中国家具有很大的冲击作用，粮食安全呈现危机，越来越多的发展中国家从农产品出口国变成净进口国。我国农产品贸易也呈现进口增速过快的趋势，出现贸易逆差。2004年我国农产品贸易逆差11亿美元，2008年达181亿美元，2013年1～11月，我国农产品进出口总额为1 384.0亿美元，同比增长28.7%。其中，出口543.2亿美元，同比增长24.2%;进口840.8亿美元，同比增長31.8%。贸易逆差为297.5亿美元，同比扩大48.2%[11]。与经济发达国家相比，我国农产品出口退税偏低。目前我国农产品出口退税为5%，削弱了农产品出口的价格竞争力。农产品出口政策性金融工具缺乏。出口信贷、出口信贷担保、信用保险等金融工具缺乏，且水平低、规模小，无法适应大宗农产品出口需求。
加入WTO，我国承诺不再实行农产品出口补贴，今后应加强出口退税、出口信贷等间接出口补贴的政策支持。针对我国目前农产品退税率偏低的问题，应进一步加大出口退税力度，逐步实现完全退税。对农产品出口商提供优惠的农产品出口贷款，同时健全农产品出口保险政策。
3.2农产品价格政策
农产品价格政策是使用最普遍、范围最广的农业政策。农产品价格支持最主要的作用是农产品供大于求，农产品价格急剧下跌，支持价格高于市场均衡价格。农产品价格是稳定农业生产和增加农民收入重要市场干预型手段，仍是发展中国家支持农业发展的重要手段。改革开放前，对农产品实行压抑性价格政策，但随着WTO理念的深入，农产品价格政策正逐步削减农产品价格补贴。目前大宗粮食保护价格的制定缺乏市场依据，粮食市场以国有企业收购为主看，尚未形成合理的市场竞争机制，国家制定的保护价格就缺乏了竞争市场的依据，更无法达到优质优价。从事大宗粮食收购的国有企业又进行农产品出售，是市场主体的一部分，同时也承担了部分政府职能，这就造成了农民补贴的无形流失。
今后农产品价格政策的发展方向是坚持实现粮食等大宗农产品支持长期不放松和坚持市场化改革。本身我国的粮食等大宗农产品支持价格水平较低，有很大的提升空间，同时坚持实行粮食等大宗农产品价格支持政策有利于增加农民收入和保障粮食安全，这与我国当前的农业发展目标是一致的。
3.3农业金融政策
农业自身的生产特性及低收益性决定了农业不可能依靠自身的资本积累达到农业的现代化。同时农产品收益低于社会平均收益，商业性金融机构不愿涉足农业部门提供融资、保险等业务，这就需要政府来引导和推动金融部门服务和其他外部资金的进入。长期以来，我国农业金融发展缓慢成为了制约农业发展的重要因素。中国农业银行、农村信用社等作为涉农的主要银行，为追求利益最大化，撤销了3 100多家县以下金融机构。农业政策性信贷机构资金来源单一，在实际运作中缺乏农业信贷的法律约束，以至于农业资金长期不足。
当前我国正处于强化农业金融政策阶段，这不仅是世界农业发展的共性，也是我国农业发展的特殊历史情况决定的。在今后的农业信贷金融支持中应保证农业金融信贷的逐年稳定增长，同时应积极拓宽信贷资金来源，保障金融信贷倾斜。
3.4一般服务政策
农业一般服务政策是指政府通过向农业提供基础设施建设、农业信息服务、农业科教投入等公共产品的供给以提高农业的综合生产能力与竞争力，是对农业自身的整体能力进行提升。一般服务政策是公共产品的供给，私人无力也无利生产，导致供给小于社会需求，出现资源配置不合理，市场失灵等。作为“绿箱”政策，成为了各国进行农业支持的重点。美国、欧盟、日本等经济发达国家对于农业一般服务政策一直非常重视。由于受经济发展策略、经济发展水平等因素限制，我国对于农业一般服务政策支持的范围窄、力度小、效率低，严重制约了我国农业的可持续发展。1998～2002年农业基础设施投资占国家基本建设比例依次为5.4%、6.7%、7.0%、6.8%、7.3%，2004～2013年一直在10%以下。2000年至今科技投资占国家基本建设比重基本在3%左右徘徊。
今后应充分发挥政府主导作用，加大农业基础设施投资力度，同时吸引社会投资进入，努力调整投资结构。加强科技服务支持，提高农业信息化服务，高度重视农业科研与推广。建立以国家为主的信息服务平台，提供全方位的农业供需信息。
3.5直接支付政策
由于直接支付省去了价格支持的中间环节，脱钩直接支付又属于“绿箱”，是WTO免消减义务，这使得直接支付成为了农业政策中重要的手段和政策取向。直接支付可分为脱钩与不脱钩直接支付，其标准是否与实际农业生产挂钩。由于价格支持对于市场的扭曲，价格支持成为了WTO重点消减的政策，其必定减少农民收入，政府通过直接支付政策来弥补农民收入，以达到稳定农业的目的。2007～2012年我国农业直接补贴的发放情况见表2[13]。
安徽農业科学2015年
表22007～2012年我国农业直接补贴的发放情况
亿元
年份种粮直补良种补贴农机补贴综合补贴合计
2007132.0037.523.00172.52
2008142.0041.546.00120.00309.54
2009151.0066.6020.00276.00513.60
2010151.00123.4040.00716.001 030.40
2011151.00198.50130.00795.001 274.50
2012151.00204.00154.90835.001 344.90
注：资料来源于《中国农业统计年鉴(2008-2013)》。
今后我国直接支付政策需根据我国国情，在结合财政负担承受能力的前提下，着手加强总量增加，提高人均量。从表2可以看出，我国的直接补贴总量逐年在增加，但是由于人口基数大、人均耕地小，以至于人均所得的直接支付并不多。以2004年的粮食直补为例[14]，据测算农民人均粮食直补仅有8.2元，相当于2003年农民纯收入的0.3%，农民增收效果并不明显。
3.6农产品市场准入政策
农产品贸易自由化与贸易保护历来是纠缠不清的矛盾，大多数国家都希望WTO倡导的贸易自由化能打开更多国家的市场，但任何国家都不会完全放开自己的市场。农产品贸易就在这种矛盾与需求中完成，农产品市场准入政策应运而生。大多数国家都最大限度运用市场准入政策的灰色区域，保护本国农产品市场。
今后我国农产品市场准入政策遵循以下原则：以WTO准则为依据，根据我国实际农产品情况制定符合我国国情的农产品市场准入政策。进一步改善关税结构，提高关税的有效保护率。充分利用WTO协议框架原则中的非关税壁垒和技术性壁垒保护我国农业产业发展。
3.7农业结构政策
我国政府已确立工业反哺农业发展战略，这就要求我国以后的农业政策要向农业结构政策方面重点倾斜。改革开放前由于受当时经济发展条件制约及政治
需要，我国的农业产业结构政策实施“以粮为纲”的政策，形
成农业以粮食生产为主的种植业结构。
农业结构政策的调整成为了提高农业综合实力的重要手段，从2004年开始连续12次中央一号文件涉及农业结构调整战略。今后较长时间我国应把农业结构政策作为农业政策重点支持，加快结构调整，特别是对经济作物、药用作物及观赏作物加大扶持力度。全面发展农业多元化、多样化、产业化，优化农业产业结构。
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[14] 国家统计局.关于2011年粮食产量数据的公告[EB/OL].(2011)http：//baike.baidu.com/view/7001576.htm.
作者：孙甜甜
第三篇：试论欧盟共同农业政策对日本农业改革的影响
摘要：共同农业政策从最初的以价格政策结合边境的措施到20世纪80年代的结构调整，都一贯重视境内粮食自给、农业的发展和生产者的收入稳定。其此后的改革也强化了农业环境欠佳地区的农业政策，并导入了直接支付政策。WTO新一轮谈判中欧盟意图通过农业改革实现直接支付政策向绿箱政策的转换。日本在多边谈判中主张联合欧盟，国内农业改革也着力构建以“山间地区农业直接支付”和“跨品目农业经营安定对策”为主的直接支付体系，但农业政策重点仍然放在结构调整上。因此，要实现日本提高粮食自给率这一最重要目标仍须结合针对单一农产品的支付政策。同时，日本今后有必要加强同东亚地区国家的农业合作。
关键词：共同农业政策直接支付跨品目农业经营安定对策绿箱政策
欧洲农业在战后的经济发展和产业结构调整中仍然不断发展，这与日本在战后产业结构转型过程中农业衰退，生产要素向其他产业大量流动形成了对比。在欧盟的政治、经济一体化不断发展的过程中，其农业领域的政策，即共同农业政策(common Agricultural P0licy，CAP)所起的诸多作用也举足轻重。但在国际经济形势和多边农业谈判形势的变化中，欧洲共同农业政策也开始在改革中摸索实现农业发展和市场开放的两难政策方向，并在此过程中建立了以直接支付政策为主的农业政策体系。在WTO多边农业谈判中，日本主张同欧盟合作，主张在推行渐进式农业自由化的同时推进国内农业结构调整。可见日本认为欧盟在农业领域有着与日本相近的战略目标。事实上，日本的农业改革，特别是在20世纪90年代后也受到共同农业政策相关改革的较大影响。
一、共同农业政策的主要改革
欧洲经济共同体(EEC)在《罗马条约》中将其目的规定为关税同盟、共同市场和共同农业及运输政策三点。1962年共同农业政策开始在加盟六国实施，1968年关税同盟和农业领域的统一市场正式形成。分析其背景，不难看出，二战后欧洲确定了采用“小欧洲”方式推行一体化的方向后，基于“共同市场应覆盖农业领域及农产品贸易”的构想，欧洲经济共同体认识到有必要将单个国家的独立农业政策改变为“共同农业政策”。同时，在共同农业政策制定之初，欧洲经济共同体除了考虑各成员国当时的农业保护政策的实施状况、二战后的粮食短缺问题之外，还考虑到了农业的独立性和特殊性。
对初期阶段的共同农业政策，首先确认以下三点。第一，创立期CAP的核心部分是价格政策，其实质是运用边境措施手段排除来自境外市场的影响，从而实现确保并扩大境内的农业生产以及农业部门收入。第二，政策制定之初就考虑到了农业的特殊性，并包含了“家庭式农业经营”、“市场竞争的排除”的理念。第三，政策带有以财政补贴的方式支持农产品价格的特征。事实上对欧洲农业指导与保证基金(EAGGF)的财政支出经常成为预算支出的最大项目。正因为CAP将以上三点作为前提，所以在关税同盟成立后，欧洲共同体(EC)12国的粮食自给率由1969～1971年的85%上升为1979—1981年的95%和1988～1990年的115%，黄油、葡萄酒、谷物、牛奶等主要农产品的自给率都超过了100%，也就是说欧共体实现了跨国境的粮食自给。
20世纪80年代CAP主要进行了以下改革。在市场与价格政策方面，CAP除了引入保证限制数量制度、生产者共同责任进口税制度、生产配额制度外，还实施了限制介入收购(对农产品的期限和品质)以及控制农产品价格(1984年以后)的政策。另外，1988～1989年度开始导入了“稳定农业支出措施”(Stabilizer，根据生产量的增加降低价格)和农业指针(Agricultural Guidelines，AG)。在结构政策方面，1985年3月“关于农业结构改善的理事会规则”(新结构政策)生效，7月通过了“共同农业政策展望”(Green Paper)。这些政策主要强调减少生产过剩和农业所具有环保的功能，它意味着CAP从“市场政策型”向重视环境保护的地区农村政策转型。
在政策改革的1975年指令中CAP正式引入了农业环境欠佳地区农业政策(Less-FavouredAreas，LFA)，将山间地区等农业生产条件欠佳地区指定为LFA，对其农业生产活动进行补贴。80年代后期对LFA政策的改革中又加入了“对自然空间、旅游资源以及附近区域的保护”等内容，1987年又对LFA的年代补偿金的金额范围等做了扩充，这些政策的主要意义仍然在于维持欧共体农业生产者的收入。从以上可以看出，CAP中的结构政策到上世纪80年代为止，对于生产过剩问题并没有立即采用单纯的生产量调整手段，而是导人新的概念，在政策上确保耕地资源和农业生产者收入，在对农业功能的定位中确立了“环境和景观”等非经济概念，这些概念后来发展为“农业的多功能性”这一CAP农业保护的核心概念之一。
在CAP的政策改革下，欧共体农产品生产在80年代继续扩大，其境内产量的增加对境外农产品出口国来说意味着出口市场和出口机会的减少。同时欧共体本身对外出口的增加也使其在第三国市场成为其他出口国的强有力的竞争对手。因此，CAP的市场与价格政策在进口和出口两方面使欧共体与美国、凯恩斯集团等传统农产品出口国之间的贸易摩擦在80年代激化。
1986年开始的关贸总协定(GATT)乌拉圭回合多边谈判也成为了欧共体和美国的角力场。布鲁塞尔部长级会议(1990年)上欧共体与美国在农业领域的对立使谈判破裂后，1992年欧共体进行了农业政策改革(92年改革)，可见乌拉圭回合谈判对92年改革产生了重大影响。92年改革提出改革的目的为“实现市场均衡以及改善欧共体农业竞争力”。“市场均衡”意在解决生产过剩问题，“改善农业竞争力”意在缩小农产品的境内外价格差别。改革的主旨在于削减边境措施和市场介入上的价格支持，以此来缩小内外价格差别，另一方面通过直接支付方式进行收入补偿以此来实现向财政负担型政策的转换。另外，为了解决生产过剩和环境问题，92年改革还通过对青壮年农业生产者的补贴，普及粗放型生产方式、退耕还林等方式强化了结构政策。欧共体通过92年改革降低了以谷物为首的欧盟农产品市场价格的同时，扩充并强化了LFA和农业环境政策，并在此基础上导入直接支付制度。其改革背景一方面是农作物生产过剩、贸易摩擦、区域间的经济发展水平差异以及农业生产引起环境污染等问题的发生，另一方面是乌拉圭回合谈判中欧共体受到了边境措施、国内支持和出口补贴三方面要求的削减农业保护的压力，结果最终的农业协定中欧共体接受了一律关税化，最少进口量(MA)和出口补贴削减等条件。因此，92年CAP改革是欧共体为解决自身的农业结构问题而主动进行的改革，同时也是借用了乌拉圭回合多边谈判的外部压力来进行的改革。
从财政支出方面看，92年改革前出口补贴和维持库存所需的支出呈增加趋势，但改革后
从1993年开始其支出开始减少。但与出口补贴相反，直接支付的支出不断增加。因此，92年改革与其说是为了削减财政支出，还不如说是为了乌拉圭回合多边谈判所作的政策变更，其实质是在判断边境措施、国内支持和出口补贴的削减不可避免后，迅速确立新的境内农业保护政策。“以减产为前提的直接支付”这一方式在乌拉圭回合农业协定中被认定为蓝箱政策，不纳入农业保护削减范围，因此此后的欧共体农业政策将是在维持这一政策的同时，以农村地区政策和环境政策为轴心维持并进一步发展境内农业。另一方面如何削减农业财政支出仍然是92年改革遗留的课题。
1993年11月《马斯特里赫特条约》生效后，欧洲正式从欧洲共同体(EC)时代进入欧盟(EU)时代，此后欧盟东扩及欧洲一体化的推进都对欧盟共同农业政策产生了进一步的影响。乌拉圭回合决定于2000年开始WTO新一轮多边谈判，欧盟需要为此作出进一步削减保护等政策性准备。另外，欧盟东扩后如何推进西欧与中、东欧农业的一体化也是欧盟所面临的课题。在92年改革后的政策框架下，中、东欧国家加入欧盟后也适用共同农业政策，因此欧盟除了要应对境内差距扩大与经济不平衡的问题外，由于中、东欧国家的农业生产成本是原加盟国家的40%～80%左右，这将会进一步拉低境内农产品价格，从而使CAP用于价格支持和直接支付的财政支出进一步增加。在这样的背景下，欧盟在2000年和2003年分别进行了农业政策改革。
2000年改革(2000年议程)除了降低谷物、牛肉、乳制品等的价格支持力度，对其加以补偿外，另一个重点是将振兴农村与环境保护定位为CAP的第二政策支柱(The SecondPillar)，并从第一政策支柱(市场支持措施)中重新分配预算。另外，欧盟为了准备2003年3月确立WTO新一轮农业谈判模式框架，2003年改革引入了脱钩(Decoupling)的概念，即生产与价格的脱钩政策。改革以前直接支付是按照当年的种植面积、饲养头数等各农产品的生产量进行直接支付，改革以后直接支付的大部分都和各农产品的生产要素相剥离，转变为“单一农场支付”(Single Farm Payment)。即将对耕种作物、乳制品、马铃薯、豆类、大米、种子等农产品的大部分直接支付进行合并，转换为以2000～2002年为基准期的以农场为单位的单一支付。可见，欧盟一方面面对美国和凯恩斯集团的削减压力，另一方面自身也有削减CAP财政支出的动力。在这样的条件下CAP改革实行脱钩政策，将价格与生产要素的关联切断，这样直接支付就从蓝箱转变为免于削减的绿箱政策。悃此2003年改革，欧盟意图在新一轮的多边农业谈判中取得对美国的主导权，同时强化了CAP一贯重视并保护境内农业的政策导向。
二、日欧主要农业政策比较
首先比较一下双方农业政策所涉及的主要政策课题。CAP在实施当初所表明的课题主要有农业生产率的提高、农业生产者收入的增加、农产品的安定供给等。这些课题与CAP所规定的三个基本原则相一致。在达成跨国境粮食自给后，CAP将生产过剩、环境污染、财政负担和贸易摩擦列为政策的主要课题，而且在乌拉圭回合谈判开始后，如何削减出口补贴又成为最重要的课题之一。另一方面，上世纪60年代欧洲经济共同体开始实施地区政策，力图消除经济、社会差别，此后这一课题也一直作为欧洲地区政策的全局性课题，这一点也在CAP中得到了体现。例如在欧洲农业指导与保证基金(EAGGF)的使用上，改变了过去过于重视“保证部门”的情况，通过加大对“指导部门”的支出，致力于解决农村地区的现代化和农村振兴等地区政策等问题。
日本在战后初期经济的全局性课题是实现经济自主独立，因此农业政策的关键是实现农业自立，即“强化综合粮食自给度”，政策课题的中心被设定为“粮食增产和自给”。[811961年《农业基本法》施行后主要政策课题变为“通过结构改革使农业作为自立产业”。70年代后生产量调整(减产)、土地流转、如何减少粮食管理特别会计赤字等课题成为政策的主要对象。80年代后期乌拉圭回合多边谈判，日本农业面临进一步的自由化压力，在1992年的“新政策”中政策的中心课题被定为“充满活力的农业结构、强大的农业经营”。而在1999年新基本法以及此后农业政策的中心，即2000年、2005年的基本计划中，农业政策最重要的课题被设定为“粮食自给率的提高、农业的多功能性、农业的可持续发展以及农村的振兴”。对于这些政策课题，本文将其划分成三个阶段进行比较。分别为粮食增产阶段(二战结束一1968年)、结构改善阶段(1969—1986年)和乌拉圭回合与WTO多边谈判阶段(1986年～至今)。第二阶段的开始年定为1969年是因为这一年日本试行生产量调整政策，而欧共体正式开始结构改善的讨论与政策的实施也是在1969年以后开始的。
在第一阶段，日本和欧洲经济共同体都面临战后初期粮食不足的问题。欧洲经济共同体通过以市场与价格政策为核心的共同农业政策达成了粮食自给，日本首先通过农地改革和《农地法》的颁布确保了生产要素，然后通过价格政策(不断提高大米的政府收购价格)实现了“粮食增产”的目标。在这里需要强调的是，在这一阶段日欧双方农业的发展都是在边境措施起作用的背景下实现的。进入第二阶段后日欧双方都面临农业结构调整问题，但在农业政策上出现了较大的不同。日本在解决粮食不足的问题后，实施了《农业基本法》，该法决定实施“改善农业结构”和“农业生产的有选择扩大”，即一种有选择性的结构调整政策。在20世纪60年代后期日本的水稻生产过剩，并引发了粮食管理特别会计赤字庞大的问题。为了解决这两个问题，日本战后的农业生产扩大政策出现转换，开始实施生产量减产政策。而比较同期欧洲的农业政策，我们看到，CAP强调的是选择性结构政策的局限性。以减少农业人口和耕地、改善流通为中心内容的曼斯霍尔特计划也遭到了成员国的反对。1972年指令所进行的改革只选取了其中的部分内容。同时在这一阶段，欧共体运用出口补贴扩大农产品的对外出口，而且在1975年指令中通过设定LFA政策强化了地区主义的农业理念。进入80年代后欧共体虽然实施了政府采购限制、价格控制等政策，但1985年实施的“新结构政策”也明显加强了LFA政策，当时所发布的“共同农业政策展望”强调的是通过“维持农村的社会性纽带作用”、“通过农耕保持环境景观”来实现“绿色欧洲”。因此，欧共体政策上虽有缓解生产过剩的意图，但政策的最优先课题是如何维持境内的农业生产和农村社会。
在此需要指出的另一个问题是产业结构。日本在战后实现经济复兴后大力推进产业结构的调整，由此产生大量农业劳动力外流，许多农户放弃农业(离农)或转为兼职农户(兼业)。同样在欧共体内由于农业的技术进步和产业结构的调整，也出现农业劳动力加速流向其他产业的趋势。但在第一次石油危机(1973年)后，日欧虽然同时进入经济低增长时代，但农业政策的方向却不尽相同。日本着力将以“重厚长大”产业为主的产业结构调整为节省能源的
“轻薄短小”产业为主的产业结构，在此背景下，农村劳动力大部分变为兼职农户。农业基本法提出农业现代化的路线后，80年代的主要政策中，“80年代农业政策的基本方向”(1980年)提出“尊重市场原理”，“面向21世纪的农业政策的基本方向”(1986年)强调“培育能够自立的农业产业”，也都继承了60年代的农业现代化路线。而同期的欧共体导人并强化了对青壮年农户的特别援助、山间地区对策，提出“重视地区发展的方法论”。在“共同农业政策展望”中确认了“保护属于农业公民的就业机会”、“家族农业是欧洲的基本概念之一”等理念，因此这一时期CAP的政策特点是“告别培育大规模农业的现代化路线”(永田惠十郎，1990年)。同这一阶段日本粮食自给率迅速走低相比，欧共体实现了几乎所有主要农产品的生产自给，同时成员国的粮食自给率(按热量计算)都实现了上升。
再比较一下第三阶段。乌拉圭回合谈判中美国要求欧盟对出口补贴进行大幅度削减，但欧盟主张小幅度削减，最终欧盟成功地将“减产条件下的直接支付”归入蓝箱政策从而将其划分在削减框架外。在2000年和2003年改革中，欧盟又提出直接支付的脱钩政策，力图实现向绿箱政策的转换。可以看出，CAP一贯坚持重视区域内农业的政策。而这一阶段的日本在1992年发表了题为“适应新的国际环境的农业政策开展方向”的新政策，这也是多边农业谈判进展对日本影响的结果。谈判结束后日本最终接受了“一律关税化”原则，但也取得了“缓期执行基础粮食部门的关税化”的一定“成果”。此后，1995年粮食法和1999年新基本法的施行都与乌拉圭回合谈判结果有关。
接着，再对双方政策重点之一的直接支付政策进行比较。如前所述，CAP在创设期的理念中就包含了如何处理在竞争中处于不利条件的农业地区和农业经营的问题，因此1975年LFA政策被正式引入。而日本正式导人LFA政策是在1999年新基本法中。新基本法首先引入的是“山间地区农业的直接支付制度(2000年度开始实施)”。此后，2005年“新基本计划”正式决定从2007年度开始实施“日本式直接支付”，即“跨品目农业经营安定对策”，这样日本农业政策中形式上包括LFA和直接支付政策的近似于CAP的新的农业支持政策体系正式形成。同为LFA政策，CAP早在1975年就引入了该政策，而日本在2000年才开始实施，比欧洲晚了近25年。此前，日本对山间地区农业的保护主要依赖于边境措施以及价格政策等，并没有对山间地农业在竞争上所处的不利条件进行足够的补正。从数据上看，日本农业中山间地区的农户数、耕地面积以及农业产出额分别占总数的43.4%(2000年)、41.8%(2001年)、37.4%(2002年)，约为日本农业总体的4成左右，这个比例与英国、德国和法国的比例相近。欧盟全部耕地中环境欠佳地区的比例为55.9%(1995年，15国，7800万公顷)，其中，英国、德国和法国的比例分别为44.7%、49.5%、46.3%，大都在4～5成。可以说，对日本来说，山间地区农业的重要性与欧共体的主要成员国一样。但日本在导入LFA政策前，一直坚持将结构政策定为农业政策作为其首要任务。欧共体在生产过剩及结构调整、财政压力加大的背景下依然引入了利用财政手段进行支持的农业环境欠佳地区政策，而日本则是在国内农业缩小、低粮食自给率和山间地区耕地面积不断减少、农业发展面临极其严峻的局面下引入该政策的。
根据以上叙述，可以作如下三点确认。第一，从山间地区对农业的重要性来看，对于其在市场竞争中所处的不利条件进行补正是日本政策可取的方向，虽然比欧洲晚了25年，但其引入对日本农业有积极的意义。第二，日欧双方的农业政策都强调环境和地区政策、强调农业的多功能性，在WTO多边框架内作为绿箱政策免于削减。对日本来说，政策的主要目的是防止闲荒地的增多和山问地区农业的进一步衰退，因此，政策方向向绿箱政策靠拢，加强了政策的可持续性和一贯性。第三，日本没有采用预算的单年度方式，而是决定将支付单价和制度本身固定5年，因此当未来WTO新一轮谈判取得进展，日本农业市场面临进一步开放压力时，政策的效果依然有限。根据日本学者等对英、德、法三国LFA农户的研究，当农产品价格下降时LFA以外的补贴和收入补偿等资金的比重加大，而且在三国LFA农业生产者的数量仍然在减少。因此，日本要实现政策目标，需要同时结合其他确保农户收入的政策。如前所述，欧盟在CAP2000年改革中将振兴农村和环境保护作为第二政策支柱，日本也在新基本法中将“振兴农村”作为该法的重要构成部分。但与欧洲一样，日本农业政策向财政负担型转变将进一步加大财政负担，因此，确保农业预算将是政府面对的最重要课题之一。“跨品目农业经营安定对策”(日本式直接支付)对支付对象做了限制，在支付的两类范围，即“纠正生产条件差别”和“缓和因收入变动而产生的影响”中都对支付对象做了限定。而且在直接支付规模下限规定上，欧盟的规定远远低于其平均经营规模，而日本的规定为4公顷(不包括北海道地区)，远远高于其1公顷的平均经营规模。因此日本的直接支付政策更加偏重于中、大规模的农业生产者，是一定程度上重视结构调整的选择性政策。
三、CAP的核心特征及对日本农业改革的启示
从以上考察及分析中，可以对CAP做如下五点总结。
第一，在CAP中确保境内的粮食自给是欧盟农业政策的前提。早在上世纪60年代欧共体就已经解决了粮食安全和粮食自给的问题，所以现代欧洲农业政策中这一问题已经不太被提及。CAP从最初实施开始就设定了出口补贴，可见其政策中自然包括境内粮食自给的含义。
第二，CAP从实施之初就与欧盟的地区政策密切相关、带有鲜明的通过收入政策来防止区域间和lT农业间差距扩大的特点，政策中价格政策作为收入政策的一个环节发挥了积极的作用。在几次改革中，地区政策以及农村政策不断得到强化，而且LFA政策与环境政策的重要性也在加强。
第三，从产业结构的角度看，CAP受到了欧盟产业结构调整的影响，但在欧盟产业结构升级的过程中，农业对就业、环境等所起的作用依然受到了重视。上述的1985年“共同农业政策展望”倡导的“保护属于农业的人们的就业机会”就反映了这一点。
第四，政策对LFA和环境保护的重视，虽然被规定在上述的地区政策、农村政策中，但它也是为应对多边谈判农业开放而产生的保护境内农业的新方式，因此本身也带有保护境内农业的性质。这一点从直接支付由蓝箱政策向绿箱政策的转换也可以得到确认。
第五，CAP的基本性质包含在其三个基本原则中，而这三个基本原则也意味着“区域同盟”。CAP是“共同的(Common)”农业政策，其最初就是区域同盟政策的一环。区域同盟这一性质规定了欧盟政策体系的根本，因此CAP的基本性质也由区域同盟所规定，同时与同盟中的成员国的现实状况密切相连。在区域同盟的框架下，CAP对内承担着收入政策、地区政策、农村政策和环保政策的作用，对外也作为同盟发挥着战略影响力。这一点在历次多
边谈判的过程都得到了体现。2003年CAP改革时的欧盟农业委员弗朗兹·费什勒(FranzFischler)曾说过：“自由化的推进绝不是抛弃本国的农民，环境、景观的保护都需要农民。而保护农民不是用市场，也不是用贸易壁垒，而是用本国的农业制度。”
从上可知，欧盟的共同农业政策及以上特征对日本农业政策产生了重大影响，对当今日本农业改革也提供了启示，在此提出四点总结。
第一，从农业在粮食安全中所起的作用来说，日本的农业政策今后在相当长的时期内仍需从提高粮食自给率出发。现行的政策也应坚持新基本法以及新基本计划所制定的关于自给率的相关政策，今后的相关政策改革也不能脱离这个中心。
第二，除了欧盟外，美国也在1996年农业法中导入了固定直接支付政策，可见日本农业政策将不可避免的向以直接支付为主要手段的财政负担型转换。随着多边农业谈判的深入，日本面对国内将会继续充实和完善直接支付体系。为实现粮食自给率目标，有必要结合以单个农产品为对象的支付政策。这里需要指出，日本农业政策一直以来都受到国内政治动向的影响，历次大选都对农业政策产生了较大影响，二战后“农林族议员”派系持续强大的影响力就是最好的佐证。选举结果的变化及政局动荡对农业政策造成的“反复”和“倒退”效应是日本农业政策停滞不前的重要原因之一，国内政局稳定以及农业发展方向认识的统一是今后日本农业发展不可或缺的前提条件之一。
第三，对于山间地区，通过直接支付进行不利条件补正和对农业的多功能性的支持仍将是今后政策的重点之一，日本需要强化财政支持力度。另一方面，为了应对山间地区农村人口减少和老龄化问题，在农村政策中也需推动改善农村居住环境、促进青壮年劳动力从事农业活动的相关政策的进展。欧盟的强制性动态调整机制(System of Compulsory Modulation)可供参考。同时制定政策应发挥地方行政的主导性作用，构建扎根于地方的农村政策框架。
第四，从日本的生产要素赋存和产业结构来看，今后日本农业的发展有必要结合东亚经济一体化的问题来考虑。欧洲一体化的进程给世界许多其他地区提供了区域经济、政治一体化的参考，东亚地区也有许多关于此类的讨论。从CAP在欧洲一体化中所起的作用来看，东亚地区以小规模、家庭生产方式的水稻农业为主的共同的农业特点，也为将来在东亚建立共同的农业政策提供了前提。另外日本在多边框架中也可以加强与同为东亚地区大国的中国进行包括农业领域的合作。而日本自身所具有的经济实力和在农业技术上的条件都能为东亚地区的农业发展作出贡献。
作者：张 建