第一篇：法律政策论文范文
中国医改及相关法律政策探讨
摘要：医疗卫生制度改革是当今中国经济社会改革中的一个重大课题。本文首先从中国“医改之争”入手，讨论了当前中国医改攻坚和新医改方案雏形。其次通过对典型国际模式的比较，得出了若干对中国有益的借鉴。接着，对中国社会基本医疗保险制度改革及相关医疗保险法律政策的框架内容进行了讨论。在以上分析基础上，本文最后提出了对下一步中国医改相关法律政策构建的若干思考。
关键词：医改;医疗保险;法律政策
一、中国“医改之争”
中国医疗卫生体制改革始终存在争论。医改不是最近几年才开始的，医改启动基本可以追溯到20世纪80年代。本部分将对中国二十余年的医改进程作一个简单梳理，然后讨论当前的医改攻坚，并对新医改方案的雏形进行讨论。
(一)中国医改二十年
自从1985年以来，中国医改步伐始终没有停止过，迄今已经有二十余年的历史了。1985年可以称作中国“医改元年”，当时医改的政策依据主要是1984年卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出“卫生部门也要按经济规律办事”。
1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。也正是在这一阶段，卫生系统内部围绕政府主导还是市场改革的两种争论越发针锋相对，市场化的声音逐渐占了上风，有人提出“向医疗市场化进军”，但争论一直持续。
1999年，公立医院的产权改革启动，有些地方开始拍卖医院和卫生院。2003年，非典疫情爆发，引发了人们对中国医疗卫生事业发展的更深层次的反思。2005年，国务院发展研究中心“中国医疗卫生体制改革课题组”发布研究报告，认为中国医改总体不成功。与此同时，卫生部提出要遵循“坚持政府主导、引入市场机制”的改革方向，认为市场化非医改方向。
(二)当前医改攻坚
2006年9月，国务院医改协调小组成立，协调小组由国家发改委和卫生部牵头，财政部、劳动和社会保障部、民政部等十余个部委共同参加组成。医改协调小组成立，标志着中国医改进入攻坚阶段。
2007年初，医改协调小组委托六家(后又增至八家)国内外知名机构研究医改方案。2007年5月，这八个平行备选方案提交国家医改协调小组评审会。之后，医改协调小组在深入调研和听取各有关方面意见的基础上，已初步形成改革的总体思路和框架，目前正抓紧征求各方意见进一步修改完善。
(三)新医改方案雏形
虽然新医改方案尚未公布，相关各部门之间仍有激烈争论，但还是可以看出一些基本雏形。比如，医改方案很可能包括四大核心部分：一是基本卫生保健制度，二是多层次医疗保障体系，三是国家基本药物制度，四是公立医院管理制度。
在基本卫生保健制度方面，基本医疗卫生保健制度就是一种由政府组织，向全体居民免费提供公共卫生服务和按成本收费提供基本医疗服务的健康保障制度。
在多层次医疗保障体系方面，一是要完善城市职工基本医疗保险，二是要建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，三是要加快推进新型农村合作医疗，四是要发展社会医疗救助。这些制度汇合在一起，将构成我国比较完善的社会医疗保险体系和医疗救助体系。
在国家基本药物制度方面，药品的特殊属性决定了药品的生产、流通具有一定的社会公益性质，不能完全靠市场调节，政府应该加强对药品生产、采购、配送、使用等环节的监管。
在公立医院管理制度方面，主要是强化公立医院的公共服务职能，纠正片面追求经济收益的倾向。采取的措施包括实行“政事分开”和“管办分开”以及“医药分开”。
二、典型国际模式比较及中国的借鉴
国际上医疗卫生制度模式多种多样，比较典型的有：英国模式、德国模式和美国模式等。本部分分别就这三种模式的核心内容和基本特征作一个简要讨论，并在此基础上探讨这些国际模式对中国的借鉴。
(一)典型国际模式
英国模式可以简称为“全民免费医疗模式”。该模式的基本特点是：医疗保障和医疗体制合一;政府通过税收筹措资金，并直接对公立医疗机构进行管理;公民享受免费医疗服务。
德国模式可以简称为“全民社会医疗保险模式”。该模式的基本特点是：医疗保障和医疗体制分离;雇主和雇员向作为第三方的社会保险机构缴费;社会保险机构与医疗机构(包括公立和私立医疗机构)签约以提供服务;不能参保者由政府提供医疗服务。
美国模式可以简称为“商业医疗保险模式”。该模式的基本特点是：医疗保障和医疗体制分离;许多企业会为其雇员购买商业健康保险，否则需要自己买;医疗机构完全私营;政府的责任是管穷人(Medicaid项目负责穷人的医疗保障)和老人(Medicare项目负责老人的医疗保障)。
(二)中国的借鉴
简单区别英国、德国、美国三国医疗模式的特点，就是全民免费医疗、全民社会医疗保险、商业医疗保险之间的区别。中国的医改不可能照搬某国模式，必然需要借鉴多种国际典型模式的经验并充分考虑中国现实国情。虽然具体的医改方案尚未出台，但可以预期的是，中国未来的医疗保障体系一定是一个多层次的体系，新的医改方案很可能是若干典型国际模式的新组合，如英国全民免费医疗模式、德国全民社会医疗保险模式和美国商业医疗保险模式的混合。
三、中国社会基本医疗保险法律政策的框架内容
中国社会基本医疗保险制度改革大约经历了三个阶段：一是启动“两江”试点;二是医疗保障制度改革扩大试点;三是建立统一的城镇职工基本医疗保险制度。当前，指导与规范中国社会基本医疗保险制度的主要法律政策依据包括：《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发【1998】44号)和《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(国发【2000】42号)。
这些法律政策规定了中国社会基本医疗保险制度的覆盖范围、统筹层次、缴费办法、账户设置、支付办法、补充医疗保险、配套改革等方面的框架内容。
在覆盖范围上，城镇所有用人单位，包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。
在统筹层次上，基本医疗保险原则上以地级以上行政区(包括地、市、州、盟)为统筹单位，也可以县(市)为统筹单位。北京、天津、上海3个直辖市原则上在全市范围内实行统筹(以下简称统筹地区)。
在缴费办法上，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担。用人单位缴费一般为职工工资总额的6%左右，个人缴费占本人工资的2%左右。
在账户设置上，基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户;划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右，具体比例由统筹地区根据个人账户的支付范围和职工年龄等因素确定。个人账户主要用于小病或门诊费用，统筹基金主要用于大病或住院费用。
在支付办法上，统筹基金的起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用，从个人账户中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。超过最高支付限额的医疗费用，可以通过商业医疗保险等途径解决。
在补充医疗保险上，有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额百分之四以内的从成本中列支。
在配套改革上，同步推进医疗保险制度、医疗机构和药品流通体制三项改革，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的改革目标。
四、对中国医改相关法律政策的若干思考
虽然中国医改相关法律政策尚未明朗，但是根据上文对医改之争的分析、对典型国际模式的比较以及对相关医疗保险法律政策的框架内容的讨论，我们还是可以得出一些对下一步中国医改相关法律政策构建的有益思考。
第一，必须坚持国际规律与本国国情相结合原则。各国医疗卫生制度模式的形成既有国际共性规律，又有具体国情背景，中国的医疗卫生制度改革决不可能照搬照抄某一个国家或地区的模式，必须走出一条符合中国现实国情，同时也遵循国际规律的改革道路。
第二，必须坚持财政投入可持续原则。医疗卫生制度改革需要国家财政的大力支持，但是财政支持必须遵循可持续的原则，一方面要通过财政支持切实减轻人民群众的医疗费用负担，另一方面也要避免重蹈西方高福利国家陷入社会保障沉重负担的道路。
第三，必须坚持协调改革原则。一是医疗保障制度改革不能单兵突进，应当与医疗服务体制和药品流通体制改革相协调;二是医疗保障制度改革涉及到多个不同部门的利益，应当强调多部门之间的协调。医疗保障改革方案的制定应当超越部门利益之争，方案的执行也需要各个部门之间的协调与合作。
第四，必须坚持循序渐进原则。一是在与现有制度的衔接和协调方面，强调制度自身深化改革与扩大覆盖面相结合;二是分步实施，先通过不同层面的制度安排实现全面覆盖，待条件成熟时，再考虑不同制度之间的整合。
医疗卫生制度改革，特别是其中的医疗保险制度改革，是一项世界性难题，中国的医改，由于受到经济转型、社会转轨、市场开放等因素的影响，将变得更加复杂。但无论如何，我们必须凝聚智慧，改革创新，为实现“人人享有基本医疗保障”的目标，进而为实现世界卫生组织提出的“人人享有健康”的理想目标而努力进取。
(作者单位：福建师范大学法学院)
参考文献：
1.侯文若.社会保险.中国劳动社会保障出版社，2005,(7).
2.郑功成.社会保障学.中国劳动社会保障出版社，2005,(7).
3.王梦奎.中国社会保障体制改革。中国发展出版社，2001,(5).
作者：郑 婷
第二篇：货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、汇率政策协调配合问题研究（上）
编者按:开放经济条件下,宏观经济调控面临的形势更为复杂,各种调控政策的协调配合显得尤为重要｡为此,人民银行天津分行与天津财经大学组成了经济政策协调研究课题组进行了专题研究｡我们将从本期起分三期刊载｡
摘 要:在我国经济转轨时期,政府通过判定经济政策对经济运行加以调控,是十分必要的｡开放经济条件下,宏观经济调控面临着更加复杂的环境,只依靠一项或两项经济政策不可能实现调控目标,也不可能取得良好的效果｡本文从有关经济政策协调的理论研究出发系统论述了经济政策协调的理论及其前言,对当今国际上经济发达国家和经济转轨国家政策协调问题进行了对比分析,在此基础上,对我国货币政策;财政政策;产业政策;贸易政策;汇率政策协调配合中的问题进行了分析,并提出了加强政策协调的相关建议｡
关键词:货币政策;财政政策;产业政策;贸易政策;汇率政策;政策协调
一､问题的提出
改革开放二十多年来,中国经济发展所取得的成就令世人瞩目;但是,随着改革开放进入攻坚阶段,经济运行中的深层次矛盾也日益凸现｡
从内部经济运行状况来讲,目前最为突出的,是流动性过剩问题和消费与投资关系失调问题;从外部经济运行状况来看,中国的外贸依存度过高,对外贸易带来的巨额顺差,使人民币受到来自外汇市场和外国政府两方面的升值压力;低价促贸政策,也引来许多国家的反倾销起诉,贸易摩擦愈演愈烈,中国经济蒙受损失的金额也越来越大｡此外,中国经济还存在产业结构落后､经济效率低下等众多问题｡因此,从某种角度看,现在的中国经济可谓“内忧外患”,经济增长进入到了关键时期｡
对上述问题做一仔细分析,我们不难看出,这些问题环环相扣,他们之间有着密切的联系｡比如流动性过剩让人们想到外汇占款过多,而外汇占款过多是由中国僵硬的汇率制度和过高的外贸依存度引发的;但是如果放开人民币汇率,将会有众多的外贸企业倒闭｡如此看来,似乎中国经济走入了一个死循环｡那么,如何解决这一连串的问题,如何避免像日本那样因为结构改革而失去十年增长,如何在保持经济增长的同时及时､稳健地完成经济改革等,这都是摆在我们面前必须加以解决的问题｡
虽然政府与市场谁更会走向失灵,在理论界及发达国家的实践中始终没有统一答案;但是,鉴于中国经济发展的历史传统和现实困难,政府通过制定经济政策对经济运行加以调控,却是十分必要的｡面对上述现实问题的复杂性及政策传导机制的局限性,很显然,只采用一项或一､两项经济政策绝不可能实现目的,更不可能取得良好的效果｡因此,我们必须综合运用各项经济政策,协调各种经济政策工具和手段,才能够治理中国经济中存在的各种问题,达到既治标又治本,使中国经济运行实现良性循环的目的｡
货币政策和财政政策是市场经济条件下政府进行宏观经济调控的主要手段,在宏观调控中二者的协调配合一直是经济学家和政府关注的焦点问题之一;随着我国产业结构调整的不断深化,国际收支形势的改变以及汇率形成机制的逐步完善,产业政策､贸易政策和汇率政策对国家宏观调控目标的实现将产生直接影响｡货币政策､财政政策､产业政策､贸易政策､汇率政策等,作为调控经济运行的主要政策,相互之间存在诸多结合部;而这些结合部,正是经济运行中的关键环节,对经济协调､健康运行发生着至关重要的影响和作用｡因此,本课题组将致力于对货币政策､财政政策､产业政策､贸易政策､汇率政策等发挥作用的相互结合部进行深入､细致的分析,并努力寻找各项政策间的协调配合模式以及各项政策工具和手段的具体协调方式｡希望这种探讨和研究,能够对当前中国经济运行中深层次矛盾以及与之相关的现实问题的解决,对于充分发挥各项政策作用,减少政策摩擦,实现国家宏观调控目标等,提供理论方面的参考和依据,为实现中国经济的可持续发展尽微薄之力｡
二､有关经济政策协调的理论
不同的经济政策,其目标和实施的措施､手段以及工具都是不同的;其政策效果也是不同的,甚至有可能是存在着某些矛盾的｡因此,在同时使用这些政策时,需要处理好这些可能存在的矛盾,并使各项政策之间相互协调;这也是前人在研究经济政策相互协调问题时,十分重视的｡
(一) 国外有关经济政策协调的理论研究成果
经济政策协调这一问题,最早是由新古典综合派在20世纪五､六十年代提出的,最初只涉及到财政政策和货币政策的搭配问题;后来,经过长期的探索,产业政策和贸易政策的配合问题也被提了出来,并逐步发展成为较为成熟的理论框架｡若对该领域的研究成果大致做一归纳,可发现其研究成果主要集中在三个方面,即:货币政策与财政政策如何协调,货币政策､财政政策与汇率政策如何协调,产业政策和贸易政策如何协调｡
1.货币政策与财政政策协调的研究
在货币政策与财政政策如何协调的研究中,新古典综合派最早提出了在以财政政策为主的经济调节过程中,应当辅之以必要的货币政策手段的观点,显然,他们的分析是在封闭经济条件下展开的｡
20世纪60年代,Robert Mundell和Marcus Fleming相继发表文章,在IS-LM模型的基础上加入BP曲线,即国际收支平衡线,将原模型扩展为开放经济条件下的经济模型｡该模型的政策意义相当明显,用IS代表财政政策,LM曲线代表货币政策,BP曲线代表汇率政策,通过曲线的移动即可分析出适宜的政策搭配｡
伴随主流经济学的发展及其对经济学研究的影响,有关政策协调问题的探讨也开始在一般均衡的框架下展开｡但是,由于货币政策和财政政策的协调,必然要求在中央银行之外再加入一个财政政策制定的主体,这样,将使模型变得非常复杂,所以一直没能深入下去｡在这个方面的研究中,值得一提的也就是Maurice Obstfeld和Ken-neth Rogoff 以及Alberto Alesina和Tabellini所提出的模型｡Maurice Obstfeld和Kenneth Rogoff模型于1995年提出,他们研究了在资本完全流动的条件下,将私人部门效用､资产市场和商品市场调整速度差异结合在一起时的宏观经济运行状况并设计了相应的模型,其特点是将私人部门的跨期效用最大化引入模型｡Alberto Alesina和Tabellini模型建于1987,虽然在他们的模型中假设货币当局是唯一的政策制定者,但是该模型中确实已包含了货币政策与财政政策相互协调的内容｡
随着欧洲经济一体化的不断推进,人们又发现统一的货币当局(如欧洲中央银行)与各国财政当局之间的协调也变得越来越复杂并越来越重要,因此,现在人们对财政政策与货币政策协调的研究,也愈益集中在这两个机构的协调方面;与此同时,经济全球化使得各国经济很难独立运行,因而各国经济政策之间的协调也受到高度重视并推动国际政策协调理论得以蓬勃发展｡
2.货币政策､财政政策与汇率政策协调的研究
我们知道,现代经济是在开放的条件下运行的｡而在开放经济条件下,由于国际贸易､国际资本流动等因素的影响,必然同时存在内部和外部两个均衡,而这两个均衡之间是有冲突的｡因此,经济学家们在研究货币政策与财政政策相互协调时,必然会考虑到汇率制度因素｡最早描述内外均衡冲突的是英国的J. Meade｡他在1951年出版的《国家收支》一书中率先提出了固定汇率制下内外均衡矛盾的问题,即所谓的“Meade冲突”｡Meade认为,在固定汇率制下,一国干预经济的政策只能通过调节总需求达到目的,这便可能会出现内外均衡顾此失彼的局面;他列举了内部经济状况与外部经济状况的不同组合,其中经济衰退 / 国际收支逆差和通货膨胀 / 国际收支顺差两种组合存在内外均衡的冲突,扩大总需求将进一步恶化国际收入,而实行紧缩的政策将进一步增加国际收支顺差｡
在Meade之后,Jan Tinbergen和R. Mundell先后提出了对内外均衡冲突进行政策协调的原则｡荷兰经济学家Tinbergen认为,要实现N个独立的政策目标,必须至少有N个线形无关的政策工具;如果把内外均衡算作两个独立的政策目标,那么仅使用支出增减政策(假设财政政策和货币政策都是通过改变支出增减来影响经济)是不够的,还需要其它的政策工具｡美国经济学家R. Mundell则提出了政策指派的有效市场分类原则｡Mundell假设不同的经济政策是由不同的主体做出的,他的结论是,如果每一个政策工具被合理的指派给某一个政策目标,在目标偏离最优水平时按规则加以调控,那么即使是各经济政策分别由不同主体控制的分散决策情形下,最优目标仍有可能实现｡Mundell认为应当将货币政策指派给外部均衡,而将财政政策指派给内部均衡｡除了使用政策搭配来解决内外均衡矛盾的原则之外,Mundell和T. Swan还各自提出了具体的政策搭配建议｡
3.产业政策和贸易政策协调的研究
在产业政策与贸易政策的搭配方面,做出贡献的学者及其成果主要有:Brander和Spencer(1995)率先对战略性促进出口的政策进行了研究;Collie(1994)认为本国企业与外国企业在本国市场展开垄断竞争的条件下,会因外国政府的出口补贴而提高本国的福利水平;Dixit和Grossman认为如果诸如技术人员等共同要素投入各垄断性出口产业,则对共同要素的需求的增加会导致其价格上升,可能抵消个别产业的成本削减(1986);Eaton和Grossman(1987)认为,企业针对其他企业产量的变化做出调整的方式不同,使得贸易政策介入的方式也不相同;Marukusen和Venables认为,如果本国企业向国内供给时边际成本递增,则促进出口的政策是不利的;Brander和Spence(1981)和Ito(1988)对战略性的国内产业保护政策进行了详细的分析｡
(二)国内有关经济政策协调的理论研究成果
改革开放之前,由于中国实施计划经济体制,政策的协调主要由政府部门通过各种计划来完成,所以,理论界对此问题的研究成果较少｡伴随中国经济体制的改革进程以及市场运行机制的建立和发展,再加上对外经济开放进程的逐步加快,各种政策之间的协调问题日益重要从而也受到理论界的高度重视,研究成果颇多｡所以,中国国内对政策协调问题的研究,主要是从经济体制改革和对外开放政策实施之后进行的｡
在国内对政策协调问题的研究方面,总的看来,我国学者主要以问题导向分析居多,并且大多侧重于对财政政策､货币政策和汇率政策的协调配合｡蔡一珍和郑榕(1999)利用IS-LM模型分析了不同汇率制下扩张性财政政策的政策效应,使用Swan图解分析了浮动汇率制下汇率政策与财政政策的搭配问题｡除此之外,还比较了财政政策与汇率政策在维持国际收支平衡方面的不同,汇率政策可以采取本币升贴水的措施,财政政策则可以采取进口补贴､进口税,出口补贴､出口税的方式,两种政策的不同取决于进口国或出口国进口需求弹性的不同｡郑超愚和陈景耀(2000)根据郑超愚(1996)的结构主义模型(由汇率制度､利率政策和通货膨胀外部响应方程组成)揭示了非均衡汇率政策对货币政策扩张性操作的外部约束,认为人民币汇率的实际贬值是通过通货紧缩途径实现的,并提出在通货紧缩时期,中国的货币政策应当采取适应财政政策的货币供应管理模式｡刘尚希和焦建国(2000)从中国处于经济转轨时期这一特点出发,认为财政政策和货币政策协调的出发点应当是总量平衡和资本积累｡王勇(2002)归纳了本外币政策协调即货币政策与汇率政策协调的六个层次,最低级的是信息交换,即独立决策的各国政府相互交流自己的政策信息,避免误判;第二个层次是危机处理,指各国在危机之后进行共同的政策协调以处理危机带来的不良后果;第三个层次是避免共享目标变量的冲突,避免为达到一个共同的目的而相互恶意竞争;第四个层次是合作确定中介目标,是说各国在调整可能对国外产生影响的国内经济变量时,要进行相互协调以避免溢出效应;第五个层次是部分协调,指不同国家就国内经济的某个部分目标或工具进行协调;第六个层次是全面协调,顾名思义,即将不同国家所有主要政策目标和工具都纳入协调范围,从而获取政策协调的收益｡范志勇(2005)通过理论模型研究得出的结论是,在政府福利最大化的目标下,汇率政策和通货膨胀政策的替代取决于政府福利函数对两种政策的敏感程度和产出对两种政策的弹性,而他在实证研究中得出的结论是货币政策对产出短期波动的影响大于汇率政策,时滞也更短｡
近年来,也有一些学者开始注重对货币政策､财政政策､汇率政策相互协调以外的包括贸易政策､产业政策以及制度因素在内的共同协调的分析和研究｡任碧云(2005)认为,在开放经济条件下,国际贸易､国际收支以及国际资本流动对经济增长率､货币供给增长率和投资增长率的确定和维持造成很大冲击,所以为实现开放经济条件下货币､资金和经济的内外协调,既要保证国际贸易和国内货币供求之间的均衡,以及国际资本流动和国内资金供求的均衡,还要充分利用调整社会总需求和总供给的政策与工具;在此基础上,提出了实现中国货币､资金与经济的内外协调运行的四点主张,即:调整贸易战略,改善国际收支结构;改革汇率制度,促进本币政策与外币政策的协调;合理引进外资,促进民族产业国际竞争力的提高;促进资本输出,大力鼓励中国企业对外直接投资｡龙小海,叶子荣和张吕(2006)在IS-LM模型中加入制度因素,包括地方政府､国有企业和非国有企业的投资函数,制度变迁进程,政府管制力度;并假定由于中国市场化不完全,IS和LM曲线之间存在同步移动的关系｡在利用修正后的IS-LM曲线分析中国改革开放以来的经济政策之后,他们得出的结论是利率政策要与对货币供应量的调控相配合,才能尽快实现商品市场和货币市场的均衡,而由于中国现在货币政策传导机制并不顺畅,所以货币政策还需要有财政政策的配合｡
三､经济政策协调的国际实践
(一)美国经济政策协调的实践
由于美国市场经济发达,市场机制和体系完善,政策传导机制健全,所以,美国政府主要通过财政政策和货币政策及其工具､手段的运用,就能够对经济运行取得良好的调控效果｡也正因为如此,在美国经济发展的各个时期,政府也就主要通过财政政策和货币政策的协调配合,来实施对经济运行的宏观调控;而且,美国的实践,也充分地验证了政策协调的必要性和重要性｡
从20世纪30年代起,美国就在新古典综合派学说的指导下,执行以财政政策为主､辅以货币政策的政策搭配;这种政策实行的结果,是美国经济一直稳定增长至第一次石油危机之前｡
石油危机爆发后,美国经济陷入了“滞胀”局面,当时执政的Carter政府(1977—1981)和1981年以后执政的Reagan政府,实行的基本都是扩张性的财政政策｡但是,这种政策在收到了比较好的抑制失业效果的同时,也使通货膨胀不断加剧;为了应对由通货膨胀带来的公众不满,美联储从1979年10月开始不得不采取强有力的紧缩性货币政策｡可以说,美国政府在整个20世纪80年代,基本实施的是扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策｡
20世纪90年代,是美国经济强劲增长的时期｡这一时期,不仅美国经济增长速度增快,而且同时保持了较低的通货膨胀率水平,成为美国经济发展中的佳话,也引起了理论界的普遍关注｡总体来看,这一时期的政策取向中,财政预算盈余发挥了至关重要的作用,到20世纪的最后十年,美国货币政策和财政政策的配合取得了明显的效果｡
进入21世纪以来,美国经济出现了衰退的迹象｡2001年刚上台不久的George W. Bush政府,采取了扩张的财政政策,于2003年5月通过了总额达3300亿美元的减税案;美联储也采取了扩张的货币政策,从2001年开始连续12次降息｡2003年以来,美国经济开始好转,生产率节节攀升,但是扩张的财政政策和货币政策也使得美国陷入“双赤字”的境地｡2004年,美国经济全面复苏,但通货膨胀的压力又开始显现,于是,美联储从2004年6月开始至今,又已经连续17次加息,使基准利率由1%升至了5.25%;2006年8月8日和9月22日召开的两次联邦公开市场委员会例会,也都作出了维持基准利率不变的决定｡
(二)中东欧国家转轨时期政策协调的实践
中东欧国家在从中央计划经济向市场经济转轨过程中出现的突出问题之一是高通货膨胀,它造成宏观经济不稳定,并严重地影响了经济转轨的进程｡所以,治理通货膨胀､稳定宏观经济就成为中东欧国家经济转轨的重要任务｡
中东欧国家部分政党和经济学家认为货币供给量的增加是引起通货膨胀的直接和最重要的原因,因此,控制货币供给总量和货币流通量就成为克服经济转轨过程中出现的通货膨胀的基本出发点｡那么,运用什么样的政策才能控制住货币供给总量和货币流通量呢?中东欧国家主要运用了以下政策｡
1.运用财政政策调节｡首先,实行严格限制国家财政预算支出的政策｡中东欧国家以强制手段对国家财政预算进行了结构性改革,实行了大幅度缩减国家行政开支､停止对国有企业财政补贴､取消出口补贴等措施;其次,实行严格限制国家投资的政策,以抑制过高的投资需求;第三,实行严格遵守计划预算赤字､禁止以印刷钞票填补预算赤字等硬预算政策;第四,提高税率,取消税收优惠｡
2.运用货币政策调节｡主要采取了下列措施:(1)政府与中央银行共同确定发行货币量的原则,并使其符合反通货膨胀的要求;(2)不允许国家银行以发放无息贷款方式填补国家财政预算赤字;(3)国家银行取消优惠贷款;(4)调整法定储备率(或称法定金准备比率);(5)公开市场业务;(6)提高贴现率;(7)调整银行存款利率;(8)大幅度提高银行贷款利率;(9)提高抵押贷款利率;(10)商业银行增加在中央银行的存款量;(11)控制外商短期存款流入｡
3.实行市场汇率机制,本国货币自由兑换｡为抑制通货膨胀､调整国内价格体系､增加美元储备､坚挺本国货币,一些中东欧国家在90年代初开始实行了统一的､浮动的市场外汇汇率,建立起本国银行之间的外汇市场｡即使在90年代初没有实行市场汇率机制的国家也大幅度提高了美元与本国货币的正式汇率,缩小正式汇率与美元在自由市场汇率之间的差别｡
此外,中东欧国家还通过增加商品市场供给､进一步调整价格体制等手段配合上述政策,取得了不错的效果｡
(三)日本经济政策协调的实践
第二次世界大战后,为了迅速实现经济的重建,日本采取了“双松”的经济政策｡具体体现为:增加财政支出,增加转移支付,减免税收,同时实行“贷款额度优先”政策,对重点行业提供优惠贷款｡“双松”的经济政策使战后的日本经济一直保持了高速增长｡
进入20世纪70年代以后,日本经济也陷入“滞胀”之中｡面对“滞胀”,日本政府首先采取了“双紧”的政策搭配来治理通货膨胀,在通货膨胀得到一定遏制之后,马上采取“双松”的政策搭配治理经济的停滞不前｡“双紧”+ “双松”的政策搭配,使日本经济再次进入平稳增长阶段,并一直保持到上世纪90年代｡
从上世纪90年代开始,日本由于房地产泡沫破裂陷入深刻的衰退之中,日本银行不得不采取了扩张的货币政策,同时日本政府采取了扩张的财政政策;但是,当扩张的财政政策引致严重的财政赤字时,日本政府又被迫放弃了扩张的财政政策,此举使得日本经济雪上加霜｡日本政府和日本银行在整个90年代由于一直拿不出立竿见影的好办法,草率的数次更改政策方向,直到小泉内阁上台,决心进行结构改革以后,日本的经济政策才趋于稳定,但财政政策已经基本失去杠杆作用｡2003年下半年开始,受来自中国的进口需求强劲增长的刺激,日本经济出现复苏现象,内需保持持续增长,通货紧缩缓解,出口增长较为强劲,就业形势也有所好转｡2006年7月14日,日本银行政策委员会决定放弃实行了5年零4个月的零利率政策,日本进入紧缩货币政策时期｡
(四)德国经济政策协调的实践
1990年,民主德国(东德)和联邦德国(西德)顺利合并,实现了德国的统一｡统一后的德国政府,为了尽快发展国民经济,实施了增加政府支出的扩张性财政政策,对前东德地区的基础设施投以大量资金,并对前东德地区居民给予了数额庞大的转移支付｡与此同时,德意志银行采取了紧缩的货币政策,使利率水平上升至20世纪80年代以来的最高水平｡在此之后,德意志银行继续保持了紧缩性的货币政策,并对政府扩张的财政政策提出批评｡这种政策搭配,使德国多年来保持了比较低的通货膨胀率,但同时也产生了贸易赤字,并且充分就业的压力也较大｡
欧元的诞生给各成员国的宏观调控政策带来历史性的转变,维持欧元币值稳定成为最重要的目标｡为此,各国将货币政策主权让度到欧洲中央银行并由它制定欧元区货币政策;各成员国丧失货币政策主权后,财政政策自然上升到更重要的地位｡ 但是,欧盟对欧元区各国财政政策也有所限制, 1997年欧盟通过的 《稳定与增长公约》 规定: 欧元区成员国公共财政赤字不得超过其GDP的3%, 国债不得超过其GDP的60 %,否则将受到严厉制裁｡
公约签订后,德国的财政发展大致分成两个阶段:第一阶段(1998年到2000年),德国为欧元的诞生以最后“冲刺”的态势把赤字比率降到了公约的标准;第二阶段(2001年至今),德国财政赤字急剧扩大,财政政策面临严峻挑战｡根据黄立华(2006)的分析,德国目前存在的问题主要表现为:财政收支不平衡,赤字超过条约规定;促进经济增长的扩张性财政政策诉求与降低赤字的迫切任务之间存在矛盾;欧盟经济政策趋同与德国经济景气之间不相吻合｡分析这些问题存在的原因,主要在于:两德统一的后遗症至今仍旧影响德国的赤字水平;高税收面临减税压力,而联邦政府减税后短期内扩大赤字,长期增长效应又不明显;社会保障支出压力过大,政府财政支出难以削减;失业问题严重,劳动力市场缺乏活力等｡为解决这些问题,德国政府近年来在积极致力于社会福利方面的改革和经济结构的调整的同时,也十分重视税收制度､劳动力市场以及跨国政策协调等各项经济政策操作层面的改革和配合｡
课题组组长:吴盼文 任碧云
课题组成员:曹元芳 王越凤 吴 超 郭 昱
(责任编辑 刘 洋)
作者：经济政策协调研究课题组
第三篇：两岸金融法律政策现状和前景分析
摘 要 加强两岸金融交流与合作，解决长期困扰两岸经贸关系的突出问题迫在眉睫。随着两岸通航、通邮的实现，通商问题巫待解决。早在中国加入WTO，就应其要求，逐步开放市场，不断推进与台湾地区银行业、证券期货业、保险业等金融业务的交流与合作，但因政治、历史的原因，合作非常有限。近来，随着两岸金融交流与合作的逐步升温，带来一系列金融法制建设的问题需要我们积极应对。本文以此为背景，对两岸金融法律政策现状进行了分析，指出了存在的问题，提出了解决对策，为下步两岸金融交流合作更好开展提供了参考意见，具有一定的研究价值和实践意义。
关键词 两岸金融；金融业务；交流合作
一、两岸金融合作的主要法律法规
1.大陆涉台主要金融法律法规
虽然近年来大陆与台湾积极开展金融合作，但在现有的法律制度下，台湾金融机构无法在大陆充分开展经营活动，仍这对于加强两岸金融合作的合作和交流是一个相当大的障碍，因此两岸需加快金融合作配套法律法规的制定，加快完善金融合作的法制建设。目前，大陆涉及两岸金融合作的法律法规主要有以下几个[1]：
（1）《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》及其《实施细则》（以下简称《台胞投资保护法》及《实施细则》）、《台胞投资保护法》及其《实施细则》的颁布和实施，促进了海峡两岸经贸关系的发展。为贯彻落实《台湾同胞投资保护法》，全国人大常委会等相关部门等曾多次组织检查组，到全国各地检查、了解《台湾同胞投资保护法》的宣传落实情况。“但是由于政治上的原因，多年来基本上以台资涌向大陆为主，陆资极少入台，使得该部法律长期处于“单边性、间接性”的状态。
（2）《中华人民共和国外资银行管理条例》。主要内容如下：人民币业务对外全面开放；坚持审慎性和内外统一的监管原则；允许外资金融机构自由选择在华设立独立法人机构，或只设立分行或者代表处。
（3）《中华人民共和国外汇管理条例》。主要内容有：第一、对外汇资金的流动实施均衡管理。第二，完善金融机构外汇业务的管理以及人民币的汇率形成机制。第三，加强对跨地域资金流动的监控，建立应急保障机制。第四，健全外汇监管措施和手段。同时规定了外汇主管机关进行监督检查的程序。
2.台湾涉陆金融主要法律法规
近年来，随着大陆经济的持续繁荣和在全球范围内的巨大影响力，台湾当局显示出比前任政府更为开放的态度，两岸金融往来口趋频繁。台湾金融主管机关采取了一系列措施，包括修订金融法规，健全银行管理等，为两岸金融交流与合作铺下基础，主要涉及以下几个法律法规[2]。
（1）《台湾与大陆地区金融业务往来及投资许可管理办法》
该法为大陆银行赴台和台湾银行在大陆从事经营活动提供了明确的法律基础。其第6条规定台湾银行或第三地区子银行赴大陆地区设立分行、子银行或参股投资，及台湾金融控股公司赴大陆地区参股投资，应依下列规定办理：台湾银行或其第三地区子银行仅得择一进入大陆地区，就设立分行、子银行或参股投资得择二办理。台湾金融控股公司辖下之子银行未赴大陆地区，或己依前款择一进入大陆地区而仅就分行或子银行择一设立且未参股投资者，该金融控股公司得申请参股投资。参股投资以一家大陆地区金融机构为限。另依据ECFA协议附件四里的早收清单，台湾的银行在大陆设立的营业性机构可建立小企业金融合作专营机构，具体要求参照大陆相关规定执行，为台湾的银行申请在大陆中西部、东北部地区开设分行（非独资银行下属分行）设立绿色通道。大陆主管部门审查台湾的银行在大陆分行的有关盈利资格時，采取多家分行整体考核的方式。
（2）《台湾与大陆地区保险业务往来及投资许可管理办法》
第15， 16条规定，台湾保险业得在大陆地区，保险代理人、经纪人及公证人得在大陆地区设立办事处、分公司、子公司及参股投资大陆地区保险业。》第5条规定，大陆保险业（包括海外陆资保险业）得在岛内设立办事处及参股投资岛内保险业。设立办事处及参股投资的家数，以一家为限。
（3）《台湾与大陆地区证券期货业务往来及投资许可管理办法》
第5条规定，证券商、证券投资信托事业、期货商得在大陆地区设立办事处及参股投资。证券期货业赴大陆地区参股投资，其投资总额，不得逾公司净值的40%。外资参股证券公司中的外资股东，其拥有的股份最多不超过三成；同时外资参股证券公司，除经大陆证监会特别批准外，原则上不可承揽人民币普通股票经纪业务。
早收清单中，就对符合条件的台资金融机构在大陆申请合格境外机构投资者资格（“QFII”）给予适当便利，尽快将台湾证券交易所、期货交易所列入大陆允许合格境内机构投资者，投资金融衍生产品的交易所名单，以及简化台湾证券从业人员在大陆申请从业人员资格和取得执业资格的相关程序。第4条规定，大陆证券期货业（包括海外陆资证券期货业）得在岛内设立办事处及参股投资岛内证券期货业。设立办事处及参股投资的家数，以一家为限。大陆证券期货业参股投资台湾证券期货业，个别累计投资单一持股上限不得超过5%：全部累计投资持有单一持股，不得超过10%。上述5%及10%上限，如参股对象为国内非上市（柜）证券期货业者，则提高为10%及15%。对台湾金融业而言，能够纳入ECFA的早收清单，意味着两岸金融交流合作与交流的开展，除了银行、保险及证券业务外，两岸的金融机构开展了更广泛的业务交流，如富邦金控创投公司将与中信资产管理公司计划合资，成立中信富通融资租赁有限公司，以及国务院批准厦门建立两岸区域性金融合作中心，先行试验一些金融领域重大改革措施等等，随着ECFA签订后，政策的持续开放，两岸金融业的合作与联系必将更加紧密。
二、两岸金融合作法制现状
虽然近年来大陆和台湾都对金融法律法规进行了相应的修改和扩充，推动两岸的金融合作交流朝着“双向、直接”的新方向发展，但是目前两岸金融业交流还存在有诸多阻碍。大陆没有关于两岸金融合作的专项立法，台湾金融机构在大陆设点和开展经营活动，需参照大陆普通外资金融机构的相关规定以及一些涉外法规。大陆金融体制的相对落后和配套法规的不完善，是造成两岸金融合作不能顺畅发展的重要因素。而台湾对于大陆金融机构投资岛内亦设置了较多的政策和法律限制。尽管ECFA的实施为两岸金融法制的建设和发展提供了前所未有的良机，但就现阶段而言，大陆目前的涉台金融立法层次较低，不利于两岸金融交流的发展。而台湾方面则多年以来一直奉行单项的，间接的金融政策法律，给两岸金融法制建设造成很大的阻力，近几年才逐渐放宽两岸金融的限制，加强相关法律的可行性。ECFA签订后，两岸金融往来与交流势必高速发展，台湾当局应顺应潮流，加大岛内资本对大陆的开放程度，进一步深化两岸金融合作的合作，进一步修改岛内现有的金融法律法规，通过立法的形式促进两岸金融合作的发展。
三、两岸金融法制建设存在的问题
1.法律制度上的局限性
（1）缺乏统一的金融法律规范
如笔者前述所言，两岸各自依据当地的法律法规，并且大陆相关规定都零散分布在外资金融法律法规中，或一些政府部门出台的意见和办法中，缺乏针对两岸金融交流与合作的法律法规。
（2）现存的金融法律法规略显滞后
目前，两岸金融法律法规中有相当条款与实际不相吻合，甚至部分严重脱节，《海峡两岸经济合作框架协议》签署后，对两岸金融交流与合作等方面进行了修订与完善，而之前的金融法律法规可能还保留原先的规定。
2.机构交流与合作的限制性
（1）互设金融机构的局限性
投融资、结算、结售汇等经贸往来都是建立在两岸金融机构互设的基础上，但两岸金融机构的互设实质性进展相当缓慢。首先，两岸对金融机构的市场准入标准没有统一、明确的规定，涉及到经营人民币业务时，受地域、客户、品种的限制；其次，对机构的设置有不同的门槛，如经营年限、资质、资本金限额等，这对于中小型金融机构来说，是无法逾越的鸿沟；最后，即便互设机构，对于投资、运营等资金的比例限制也会造成其无法与当地金融机构在同等条件下公平竞争[3]。
（2）经贸往来的障碍性
第一，目前台湾的人民币现钞清算、现钞兑换仍然是由“中间人”提供服务，尚未建立货币清算机制，既增加运营成本、影响效率，也无法保证人民币货源在台湾充足供应，直接影响两岸正常经贸往来。
第二，台企在大陆的投资规模、占比逐年攀升，但陆资企业赴台投资并未完全开放。虽然台湾正在逐步出台对陆资企业的定义、投资领域、投资形式等方面的规定，但对陆企投资开放的项目，暂不开放的项目，禁止开放的项目，投资的限额、比例等仍缺乏具体、细化的规定。
第三，将来互设机构后，跨地区的融资也会成为主要问题。一是担保，跨地区投资办企业，现金流一般较为充裕，但实体财产有限，缺乏抵质押资产，也难寻合适的担保人；二是资信，目前两岸征信系统尚未连线，获得对方的征信渠道有限，无法掌握对方经营情况和资产状况，较难做出综合评估。
3.金融监管机构缺乏统一性
如上所述，台湾和大陆的金融监管机构存在很大差别：台湾是由金融监督管理部门下设的银行局、证期局、保险局等对三大金融行业进行监管，农渔会信用部单列出来，由农业金融局主管；而大陆是由人民银行、银监会分别对银行业进行宏观和微观管理，证监会、保监会分别对证券业、保险业进行规范，这是分业经营、分业管理的模式[4]。因此两岸缺乏统一的金融监管机构，容易产生监管制度不完备、缺乏正规的人员监督等问题。
四、两岸金融法制建设的完善对策
1.建立两岸金融法制监管体系
如上所述，两岸金融法律法规的滞后阻碍了两岸金融法制建设的步伐，单向开放模式将导致台湾金融业丢失大陆重要的客户资源，应及早重视两岸对金融法制建设的协商，促进金融交流与合作。不同的监管机构、监管模式也造成了两岸监管格局的混乱，各自为营的局面阻碍了两岸金融活动的统一、规范。因此，迫切需要建立、健全两岸金融监管法制体系[5]。
建立两岸金融监管法制监管体系的“根基”是《海峡两岸经济合作框架协议》，协议中约定“由两岸金融监督管理机构就两岸银行业、证券及期货业、保险业分别建立监督管理合作机制，确保对互设机构实施有效监管”，确立了两岸金融法律监管体系的基本原则。根据这一基本原则，对两岸的法律法规进行修订、更新，使之符合实际。同时借鉴大陆与港澳特区签署的各项金融贸易协议及司法协助与交流机制，及时建立与台湾地区的交流与合作机制。
2.降低两岸市场准入门槛
早前台湾当局限制台企对大陆的投资规模，同时禁止大陆资金直接投资台湾股市，从根本上阻碍了两岸金融机构的互设。笔者认为，台湾与大陆之间的经贸往来完全可以参照与港澳之间的模式完善，利用区域间合作，放宽双方金融交流与合作的限制。例如，对原产于对方的产品逐步实施零关税；逐步开放包括商业、金融、法律、公用事业等多领域的交流与合作；相互间扩大准人地区，对WTO承诺开放的基础上，进一步取消股权限制，降低经营年限、资质、资本金限额等门槛，放宽经营范围和经营地域限制。2008年7月，台湾行政机构放宽了台企赴大陆投资的限制，对在台湾设立营运总部或跨国企业子公司，不再设限，其他类型的投资上限也相应上调了20%，并开放大陆合格境内投资者投资台湾证券及期货市场，这些政策上的便利迅速使两岸经贸往来升温。
3.建立两岸货币汇兑清算机制
尽快建立两岸货币汇兑清算机制，解决两岸货币直 接兑换问题，是基础和前提。2012年两岸签署的《海峡两岸金融合作协议》对人民币现钞清算服务作了如下安排：人民银行授权中国银行（香港）有限公司为台湾人民币现钞业务清算行，负责向台湾方面许可的台湾商业银行的香港分行（即现钞业务行）提供人民币现钞兑换等相关服务。台湾地区经许可的金融机构则可以与这些现钞业务行的台湾总行进行人民币现钞买卖。
上述安排虽是一大跨越，但通过“中间者”进行货币汇兑清算并非长久之计。将来时机成熟，大陆银行可以试行开办新台币业务，拓展新台币兑换结算业务，台湾银行也可以效仿，进而最终解决两岸货币汇兑清算问题。例如，将来可以允许台资企业给台籍员工发放适量新台币工资；允许两岸人境人员在出境时兑换掉剩余货币；允许两岸往来人员购买一定数额的对方货币等。
4.拓宽两岸企业融资途径
至于两岸企业因担保、资信等带来的融资难问题，也可以打破常规，用创新思路解决。对于缺乏抵质押财产的，可以加强对现金流量和销售额等信息的考核，同时充分挖掘和利用可实现的担保资源，如开发基于存货、应收账款质押、经营者个人担保、企业联保等多样化的融资产品；针对征信渠道有限导致无法及时获得企业资信情况的，可以利用两岸银行各自在当地市场的信息渠道和资源网络，建立常态化的信息交流机制，由两岸银行参照一定标准推荐其在对方区域投资的客户，并结合保函或信用证的方式把银行的资信融人企业的资信中，大大减少资信调查的难度。
在经济全球化的大背景下，世界各区域间的经贸金融往来越来越频繁，大陆和台湾间的金融合作也因两岸关系的改善而迅速发展，这给两岸金融法制建设同时带来了机遇和挑战。修改完善现行两岸金融合作法律制度成为当务之急，本文的研究工作为扎实推进两岸金融法律政策提供了參考依据，具有较高的实践价值。
参考文献：
[1]梁晖晴.两岸金融监管合作模式浅析[J].华北金融，2013，4（2）：22- 25.
[2]张崇楷.WTO框架下两岸金融服务业合作研究，福建师范大学经济学院[D]，2014.
[3]郑航滨.海峡两岸货币流动现状与金融合作发展对策[J].福建金融管理干部学院学报，2015，6（4）：15-16.
[4]黄梅波，李菲瑜.两岸金融合作：现状与前景[J].福建论坛·人文社会科学版，2014，10（8）：25-28.
[5]宋逢明.加强两岸银行金融业交流推动海峡和平发展—两岸金融合作的必要性和迫切性[J].金融理论与实践，2013，8（2）：58-61.
作者：张路明