城乡一体化研究综述

第一篇：城乡一体化研究综述

济源市加快推进城乡一体化工作综述

济源市2003年提出走城乡一体化道路，到现在实现程度如何，还有哪些薄弱环节?为科学评价城乡一体化实现程度，济源市统计局通过调查研究、分析论证制定了《济源市城乡一体化监测体系》。根据该体系，该市统计局利用2008年的数据资料对18个省辖市的城乡一体化进程进行了监测分析。结果显示，济源市城乡一体化实现程度达到75。67%，居全省第二位，主要指标在全省呈现“三个率先”、“三个领先”、“三个前列”。

“几处早莺争暖树，谁家新燕啄春泥。”早春的济源城乡，处处生机盎然，充满生机与活力。

从依山傍水、功能齐全、独具特色的城镇，到交通便利、环境整洁、生活舒适的农村;从企业密集、功能集约的产业集聚区，到规模生产、特色鲜明的农业示范区，城乡基础建设与公共服务融为一体，产业布局与区域功能相互衔接，农村与城市二元鸿沟逐渐弥合。许多人由衷地感叹：济源的城市与农村，已经融为发展的共同体!

城乡一体化战略实施8年，济源城乡面貌发生了翻天覆地的变化，居民幸福指数节节攀升。

有数据为证：到2008年年底，济源市城乡一体化实现程度达到75。67%，居全省第二位，仅次于省会郑州市。其中，城乡经济发展实现程度为85。89%，城乡基础设施建设实现程度为53。61%，社会事业实现程度为61。61%，生活质量实现程度为82。62%，环境质量方面实现程度42。45%。济源市还在全省率先实现自然村通硬化路、率先全面实现饮水安全和村村通自来水，率先出台农村社会养老保险制度，农村清洁能源使用率、财政支农资金占财政支出比例、新型农村合作医疗覆盖率三项指标均居全省第一位，城乡居民收入比、农村自然村垃圾集中处理率、城乡居民每 百户拥有电脑量均居全省前四位。

济源市市委、市政府坚持把城乡一体化作为经济社会发展的主战略，确立了用城乡一体化统揽经济社会发展的指导思想，制定了一系列行之有效的政策措施和工作思路，保证了城乡一体化积极稳妥、扎实有效推进。

自2005年被列为河南省城乡一体化试点市以来，我市坚持把城乡一体化作为济源经济社会发展的主战略来抓，努力缩小城乡差距，实现城乡经济社会统筹协调发展。

在城乡一体化发展过程中，经过多年的探索和实践，我市逐步确立了“以科学发展观为指导，坚持用城乡一体化统揽经济社会发展”的指导思想，按照“关键抓发展、重点抓农村、核心抓统筹”的工作思路，以推进“三个集中”(工业向集聚区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中)、实现“四个加快”(基础设施加快向农村延伸、公共财政加快向农村倾斜、社会保障加快向农村覆盖、社会事业加快向农村发展)为途径，以体制 机制创新为动力，加快推进城乡一体化建设。按照全域城市的理念规划城市发展。济源市把1931平方公里的市域面积作为一个整体进行统筹规划，确定了“1133”城乡发展战略。

按照县域经济的理念规划小城镇建设。为激活镇(街道)发展活力，促进镇(街道)经济和社会事业快速发展，济源市确立了“放权强镇”的总体思路，以拉大框架为重点，通过完善规划编制、基础设施、公用设施、社会事业，增强服务功能，建设农村区域经济发展中心和产业支撑、设施配套、功能齐全、环境优美、各具特色的中心镇区。

按照新型社区的理念规划农村建设。对全市527个村(居)，济源市坚持“统一规划，合理布局，分类指导”的原则，按照新型社区的理念进行统筹规划，宜迁则迁，宜并则并，宜改则改，因村施策，分类实施。

到2009年年底，济源市中心城市规划面积达到50平方公里，城区建成面积已由2005年的24平方公里扩大到35平方公里，城市化率由2005年的40%提高到49。01%，居全省第三位，基本形成粗具规模、布 局合理、特色各异的小城

镇体系，全市11个建制镇，小城镇建成区域面积达到21。2平方公里，镇区人口达到7。3万人。克井、承留、轵城等镇人口超过5万，逐步向小城市发展。济源市委、市政府十分重视以深化改革促进城乡一体化，创新体制机制，在全省率先实现了医疗保障和养老保障的城乡全覆盖，建立了城乡统一的户籍管理制度，这在全国范围内都具有示范和借鉴意义。

基础设施向农村延伸，公共财政向农村倾斜，社会保障向农村覆盖，社会事业向农村发展，城乡差距逐步缩小……在城乡一体化的“牵引力”作用下，一场历史性的变革正在我市无声地进行，城市和农村融合得越来越紧密。

近年，济源市屡屡出台推进城乡一体化发展的政策文件，深化户籍、财政、税收、金融体制改革，着力突破制约城乡协调发展的各种障碍，积极构建城乡一体化发展的新格局。

一是率先在全省建立健全了城乡居民养老保障制度。2008年，济源市出台了《济源市城乡居民社会养老保障暂行办法》。此办法与我市已实行的城镇企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险制度一起，构成了我市全民社会养老制度框架，在全省率先实现了社会养老保障政策全覆盖。

二是实行城乡户籍一体化，消除劳动就业歧视观念，切实消除劳动用工中城乡居民同工不同酬等不合理现象。三是扩大城镇职工基本养老保险覆盖面，实现所有企业和职工养老保险全覆盖。四是深化医疗保险制度改革，基本做到了人人享有医疗保障，提高大病补助标准，完善了城乡重大疾病救助制度，逐步实现社会救助一体化。五是整合劳动就业培训资源，形成了统一管理的劳动就业培训网络，大力实施“阳光工程”、“雨露计划”和“农村劳动力技能培训计划”，有力地提升了农村劳动力就业水平。

近几年，济源市还投入大量的财政支农资金，加快推进基础设施建设向农村延伸的步伐，率先在全省全面实现饮水安全和村村通自来水、村村通硬化路、村村通广播电视，农村自然村通自来水率为89.92%，居全省第一位。农村垃圾处理实行“户集、村收、镇运、市处理”的管理模式，有效地改变了农村生活环境，

在质量、内涵上不断提高农民的生产生活条件。城乡公交一体化工程形成网络，全市每天开通城乡公交车辆412台，公交车通村率达到98.1%，百姓出行更方便。济源市委、市政府在推进城乡一体化进程中，注重以工业化的理念发展农业，以城市化的理念建设农村，以市民化的理念塑造农民，农村面貌发生显著变化，农民素质明显提高，农村发展能力和文明程度得到提升。

农村的面貌为什么能够发生翻天覆地的变化?范庄村党支部书记李道安一语中的：“城乡一体化推动了农村面貌的迅速改变!”近年，济源市强力实施以村村有标准化卫生所、综合文化活动中心、信息网点、便民超市、敬老养老场所为重点的“五有”工程建设，配套完善城乡公共服务体系，加强社会事业向农村延伸，完善农村公共服务体系，提高公共服务水平，城乡居民在教育、文化、卫生等方面的差距逐渐缩小。统计表明，2008年，我市城镇居民人均可支配收入13809元，农村居民人均纯收入6176元。

城乡居民收入比2。24∶1，低于全省0。73个百分点，低于全国1。07个百分点，居全省第四位;城乡居民每百户拥有电脑34。1台，居全省第二位;城乡居民恩格尔系数为0。328，实现程度达到91。4%，居全省第三位。

在推动城乡一体化的过程中，加大投入是硬道理。从2004年开始，济源市委、市政府逐年加大对“三农”的投入力度，2008年的投入为3亿元，2009年达3。9亿元，今年投资预算达到4。5亿元，全市近38万农村人口人均1000元以上。这些资金一部分用于调整农村经济结构、促进农民增收，一部分用于改善农村基础设施，一部分用于农村社会保障，发挥了越来越好的拉动内需作用。“通过多年的发展和积累，济源已经具备了统筹城乡经济社会发展的基础和条件。”济源市长赵素萍说。2004年以来，济源市连续开展“项目建设年”活动，推动全市上大项目、上好项目、快上项目。2007年把项目建设和环境、文化、创新结合起来，开展“赛发展、赛环境、赛文化、赛创新”的企业“四赛”活动，有效地促进工业企业扩总量、上规模、抓创新、上台阶。工业企业的快速发展，经济实力的增强，为工业反哺农业、加快推进城乡一体化打下了坚实基础。

在推进城乡一体化进程中，济源市委、市政府创新工作方法，以持续不断的活动为载体，综合运用激励机制、奖惩机制、竞赛机制等手段，形成了市、镇、村三级联动，工农城乡互动，各方面齐抓共建的工作格局，有力推动了城乡一体化。

突出全民增收，扎实推进“3581”农民增收创富计划。2008年开始，济源市以人均纯收入3000元、5000元、8000元、1万元为台阶，将全市527个村(居)分为5个档次，大力开展创富竞赛活动，鼓励镇(街道)与镇(街道)、村(居)与村(居)开展结对竞赛活动。2009年，我市农民人均纯收入超万元的村新增4个，达到16个;超8000元的村新增26个，达到79个;超5000元的村新增19个，达到316个;3000元以下的村比上年减少26个，仅剩20个。

好中差兼顾，大力实施百村富民工程。2007年，我市选择138个村(居)，确定104个市直、省直单位分包，开展为期3年的百村富民工程。

到去年年底，基本达到了村村通广播、村村有综合文化活动中心、村村有便民超市、村村有网络信息终端的目标，文化体育卫生设施齐全、经济较快发展、农民收入稳步提高、农村环境整洁优美。2010年，我市重新选择138个村，启动第二批百村富民工程建设。

变农闲为农忙，持续开展“3+1”工作。从2005年开始，济源市充分利用冬春农闲的大好时机，变冬闲为冬忙，连续5年开展造林绿化、农田水利建设和土地开发整理“三项工程”。2007年又增加了村容村貌综合整治工程，通过连续几年开展“3+1”工作，有效改善了生态环境和农业生产条件，夯实了经济社会发展的基础，对推进城乡一体化和建设社会主义新农村起到了积极的促进作用。

做大亮点带全局，着力打造现代农业农村发展示范区。为提高农村综合发展能力，济源市将现代农业和新农村建设相结合，打破行政区域界限，在山区、平原共确定4个区域，计划利用1至2年的时间，初步形成4个功能完善、社村一体的现代农业农村发展示范区。在示范区建设中，将通过规划、建设、管理同步推进，形成现代农业与

二、三产业，新农村建设与新型社区培育，经济建设与社会事业同步发展的新格局。

与此同时，济源市还先后实施了生态文明示范村建设、新老典型村结对竞赛等活动，有力地促进了社会主义新农村建设，加快了农村与城市的融合。

第二篇：城乡一体化规划的研究

还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域(地带)。广义上看，我国80%的人口居住在农村聚落，20%的人口居住在城市(城镇)聚落。而城市(城镇)与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。

实现国家的城市化(或城镇化)的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。

笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的研究，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问 题进行探索，希同仁位给以斧正。

二、城乡一体化规划的内涵与外延

内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域(地带)。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅助性规划;也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。

我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。

这是基于以下的认识所给出的：

(一)、城乡结合部是一种客观存在。

(二)、城乡结合部是一种可以用空间来刻画的地域范围。

(三)城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。

(四)城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。

(五)城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。

(六)城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。

(七)城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。

三、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结

反思过去种种规划类型，可以得出一些基本的认识。

(一)认识之一

一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区(或地带)进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。

(二)认识之二

对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市(县)域城镇体系规划以及镇(乡)域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区(地带)作以明确性的展开研究。

(三)认识之三

既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。

(四)认识之四

如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。

上述四点认识在笔者理论研究和实践操作中感受最深。

九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。

一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区(或县城)的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。

再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区(或县域)为主要任务的，而没有以“融合”、 “一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区(县城)的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。

可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。

四、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识

城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。

首先，它的规划对象是一种区域(地域)。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象(即一定范围内的区域)时，首先要做的工作便 是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。

其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。

再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便 应

属于区域规划的一个组成部分。

五、城乡一体化规划的理论基础

任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。本文仅就城乡一体化规划前述的内容根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。

(一)根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便 是城乡一体化规划的根基性理论。

(二)基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便 是它所应遵循的。

(三)方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。

(四)技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。

(五)相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。

六、城乡一体化规划的内容和方法的初步探讨

(一)规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划(经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划(等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划)、措施的操作建议、可行性的分析与研究)。

城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、(经济(产业)发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点(聚落)体系规划图、城乡结合部基础设施布局图)。

(二)规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。

并严格做到以下七个方面的结合：

第三篇：城乡交通一体化发展战略研究

摘要 城乡一体化是政府近年来非常关注的一个课题，而城乡交通一体化在城乡一体化中具有举足轻重的作用，也是XX市交通管理部门的热门话题，本文根据XX地区的现实情况，对城乡一体化的现状以及面临的几大问题进行了分析，并结合国内其他地区的经验提出了几个解决措施，其中重点突出在对城乡一体化的统筹规划方面。

关键词 城乡交通一体化 交通需求 统筹规划 交通分区 公共交通 道路交通

一、前言

城乡一体化是随着生产力的发展，使城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程。具体而言，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。它包括城乡产业布局、就业、社会保障制度、社会事业发展一体化，也包括城乡基础设施建设一体化，同时还包括城乡政策措施的一体化。其中城乡基础设施建设一体化在城乡一体化中具有举足轻重的作用。而城乡交通一体化是城乡一体化的“先行官”、“主动脉”、“推进器”和“发动机”，城乡交通一体化程度决定着城乡一体化的力度、深度和广度。

二、现状分析

2.1 城乡交通一体化发展步伐不断加快

经过调查研究和分析统计，截止到2010年初，我国城市和乡村一体化的比例已经占到了全国城镇总数的一多半，标志着城乡一体化高速发展时代的到来。同时，由此造成的人口的增长，加剧了城市规模的不断扩大，进而产生的城市中各种压力会日益增加，在深入贯彻党中央发展战略的同时，又要摒弃单一的二元经济结构，全面发展城市与乡村的经济建设、文化建设等，由此势必会造成城乡人员的大量流动。在这种情况下，逐步增大的人口数量对城乡公交系统有了更高的要求，不仅仅是城市内公交体系的发展，而是农村与城市的共同发展。大力发展城乡客运交通一体化进程，有利于两者更好的融合与沟通，是一个区域更快、更好、更强发展的有力保障，是构建社会主义和谐社会的基础。 2.2 城市与农村对交通的需求力度逐步增大

在城乡共同发展的前提下，原有的区域、局部交通规划与建设体系，公共交通网络发展模式已不再适应居民日益增长的出行需求。因此，要打破原有的单一交通体系模式，发展多元化、多区域、辐射型的交通出行体系，充分考虑到城市与农村结合的特性，通过交通模式的改变带动农村原有劳动力的转型，更好的服务于城市建设，也为农村的经济发展带来了可观的收益。在这种情形下，农村居民外出的需求更为迫切，同时也吸引了城市居民对农村生活环境的向往，因此，推进城乡公交一体化发展的需求还是非常迫切和必要的。

三、面临的问题

3.1 综合交通枢纽和通道建设力度不够，衔接依然薄弱

目前重要的运输通道资源利用缺乏统一协调，重要通道运输保障不足，交通走廊能力仍显紧张，尤其是干线公路与周边区相通的运输通道建设力度不够，引起部分干线公路客、货流量高，导致其通行能力紧张;另一方面，在实际规划中，往往是根据已经形成的线路和客货流基础及趋势倾向，先规划通道，后确定枢纽或给枢纽定位，很少从运输枢纽形成的基本原理和枢纽之间连接关系的层面对运输通道规划提出要求和论证，造成通道衔接薄弱以及通道布局规划的不完善。

3.2 道路交通系统规划以及密度的不足

随着城乡共同发展，早期规划的交通路网已经不能满足目前的需求，加之存在结构性缺陷，道路使用功能不明确，支路系统利用不足。交通性干道两侧进行高密度的居住和商业性开发，直接影响了道路功能的发挥。同时次干路通行能力受各种情况干扰，效率低下，未能达到疏散局部交通的效果，使主干路在承担长距离交通出行的同时还要为局部地区性交通服务，增加了主干路的交通压力。支路系统由于系统性不强、通过条件差、非法占道现象严重等因素导致利用率不高，没有在交通系统中发挥应有的作用。此外，城乡结合部道路网密度不高，道路功能级配不合理，无法兼顾城内外道路交通的畅通性和易达性，无法满足日益增长交通的要求，无法确保新建住宅小区和公共设施的可达性，公交线路相对较少。

3.3 城乡交通一体化缺乏一定的理论体系以及机制体制支撑

到目前为止,在交通行业还较少有城乡交通一体化的专著和理论方面的文章，缺少对城乡交通一体化内涵和外延、机理和机制、经验与教训、对策与政策等方面的深入探讨，因此尚存思想认识模糊不清，思路不明，行动缩手缩脚等问题，在满足城乡居民的实际交通需求上成效不明显。

虽然城市公共交通和公路对外交通管理体制得到了一定的理顺,但城乡交通一体化体制远不只有这些，至少还应包括综合交通、城乡交通一体化体制的上下对接与延伸。而在城乡交通一体化体制未完全建立或真正形成之前，城乡交通一体化工作交流、沟通、协调、监督、评估机制就显得至关重要，而在这些方面，目前还难以取得重大突破，还有待于进一步突破瓶颈和加大工作力度。

四、应对措施

4.1 合理的城乡一体化的统筹规划

要推进和实现城乡交通一体化，城乡交通一体化统筹规划是前提、是基础，具有明显的先行、先导、推动和带动作用。而从各地交通规划编制情况来看，虽然很多地方都编制有诸如综合交通、综合交通枢纽、城市交通、公路交通等各专业、各专题、各专项交通规划，但能从城乡交通一体化高度、视野和层面进行的规划却很少，也未见有城乡交通一体化规划的范本问世，在一定程度上制约了城乡交通一体化推进工作。因此，在统筹工作时，高度重视城乡交通一体化规划工作，城乡交通路线、站场、车辆、班线资源以及营运组织方式等要素的重新改造、整合和优化是城乡交通一体化工作的重点和难点，这涉及到城乡交通一体化科学规划深层次的问题，是推进城乡交通一体化的“头”。只有“龙头舞起来”，城乡交通一体化才能“化起来”。城乡交通一体化规划是一个新的交通方式综合规划，与其他专业规划的最大不同是，无城乡边界性、无城乡分割性、无明显城乡差别性，在交通路线、站场、车辆、营运组织管理上呈现出选择机会的公平性、城乡交通无缝对接性、设施布局的整体性、乘车环境的一致性，城乡居民共享一样的方便便捷、一样的安全舒适、一样的经济实惠。在城乡交通一体化设施建设上,要尽早制定和出台城乡交通一体化设施建设的技术规范和技术标准。应将城市公共交通和公路交通等各部门的规范和标准进行合理的修订和完善,妥善解决交通设施布局在技术规范和标准上的空缺、不统

一、运用不合理等问题,尤其是城乡交通对接处、结合部、转换点、延伸段等应尽可能同相关技术规范和标准一致、统一,为城乡交通一体化提供可靠的、有效的技术支撑，落实到实处可以按下面思路进行推进。 (1)发展差异化的交通分区

城乡交通一体化的综合系统应是有差别化系统，城镇不同区域对交通设施发展有不同的要求，为贯彻区域差别化的交通设施供应与管理理念，在市域范围内划分交通分区，对于不同分区制定不同的交通发展目标，引导城镇交通的可持续发展和城镇空间布局的优化。交通分区的划分方法主要是结合公共交通和小汽车交通两种主要方式在不同区域内的发展划定交通分区，同时还需结合以下因素：一是城镇现状及规划土地利用状况;二是部分区域的交通设施约束;三是公共交通发展模式及公交走廊布局;四是城镇枢纽布局;五是城镇功能分区及用地开发强度引导;六是市域一些特殊区域，如景区、环境保护地区等。

(2)发展城乡一体、有机衔接的公共交通网络

发展城乡一体、有机衔接的公共交通网络。以公交服务分区和片区一级枢纽为基础组织公交网络，形成市域范围内一体化的城乡快速公共交通网络，增强公交的吸引力，发挥公共交通的引导作用，优化城乡空间布局。构建不同层次的公共交通线路串联公交枢纽和覆盖公交服务分区，市域内公交系统构建以公共交通服务分区为支撑，以公交枢纽为核心，以大容量快速公共交通系统为骨干，常规公交主干线、接驳线为补充的城乡一体化的公共交通网络。在市域范围内划分若干公交服务分区，城镇之间以大容量公共交通系统为骨干公交方式，在公交服务分区内以公交枢纽为核心，组织公交干线和支线线路。

(3)建设城乡一体、功能清晰的道路交通网络

改变以往以城市道路和区域公路作为划分道路的方法，城乡一体化的道路交通网络要求对于不同等级道路有明确的功能划分，将区域公路、城市道路纳入到一个系统内统一规划，承担不同功能，采用不同的建设标准和型式。 4.2 完善建立城乡交通一体化管理体制和工作机制

城乡交通一体化管理体制改革应遵循循序渐进、积极稳妥的原则，克服不切实际、不具条件盲且推进。在条件不具备和条件不成熟时，应将体制改革重点放在合理划分各部门管理职能和合理分工上。而最为重要的是要加强各部门之间的工作沟通与协调，建立工作联系、协调机制，应有专门机构和专门人员具体负责、管理。从目前工作重点来看，主要应加强各种交通方式的工作协调以及城乡交通一体化管理体制向县级及其以下延伸的问题。

五、结束语

本文主要对城乡交通一体化的现状、所面临的问题进行了分析，并提出了一些有效地解决措施。当然，城乡交通一体化是一个很大的研究课题，其内涵远不止本文研究这么一点，还需要在以后的工作实践中深入分析城乡交通一体化技术方法、思路、主要问题等，做好城乡统筹这个伟大的历史性课题。 参考文献

[1] 岳东阳. 城乡交通一体化初探[J].交通科技，2009. [2] 刘敏. 基于城乡一体化的交通需求分析研究[D].西南交通大学硕士学位论文，2008. [3]丁路平. 城乡交通一体化研究[D]. 河北工业大学硕士学位论文，2010. [4]史兰兴.谈农村客运发展中存在的问题及对策[J].

第四篇：关于推进城乡党建一体化工作研究

中共章丘市委组织部课题组

近年来，我市城市化进程不断加快，城乡联系日趋紧密，城乡经济社会各类发展要素相互渗透、相互作用、相互影响的特点越来越显现。新的形势迫切需要不断深化党的建设，构建城乡一体党建工作新格局，为进一步推动全市经济、政治、文化、社会、生态建设一体化发展提供坚强组织保证。前期，我们结合开展学习实践活动，深入机关、企业、农村走访调研，就推进城乡党建一体化工作形成了以下报告：

一、目前我市城乡党建工作差异对比

当前，城乡各类资源相互碰撞融合的态势日益明显，但受各方面因素的影响和制约，经济社会二元结构的矛盾仍未得到有效缓解，城乡之间经济发展、社会发展、公共服务能力等方面仍存在较大差异。就党的建设来说，城乡之间的差异主要体现为三个“不均衡”：

1、城乡党组织基础资源不均衡。城镇机关、企事业单位党建工作投入力度大，各种党建资源充裕，党组织凝聚力、战斗力较强。农村基层党组织受财税体制影响，村级财力偏弱，设施落后、资源匮乏，部分村党组织发展集体经济思路窄、信息少，“想干事而又无钱干事”的矛盾突出，又缺乏上级部门有力的支持和帮助，致使部分村党组织班子陷入了“致富无门路、

1 群众不满意，工作难开展、群众不信任”的恶性循环。

2、城乡党组织人才分布不均衡。一方面，在市场经济条件下，大量农村优秀人才流向城市，农村人才队伍知识老化、年龄断层、后继乏人，给党组织发挥领导核心作用带来了挑战，也给班子建设、党员队伍和人才队伍建设带来了现实困难。另一方面，尽管城市出现了人才富余的矛盾，但由于农村待遇保障低、生活环境差、基础设施落后，缺乏吸引力，城市人才下不去、留不住，发展缺乏有力的智力支持。

3、城乡党员教育管理水平不均衡。与机关、企事业单位党员教育管理易于组织、灵活性强、制度健全的特点相比，农村党组织受农业生产方式独立化、分散化以及硬件设施、文化素质等因素的影响，在党员教育管理上缺乏有力抓手，方式单

一、形式陈旧，有的村连“三会一课”等基本的组织生活制度也不能很好的落实，导致农村党员自我要求放低、甘守平庸、先锋模范作用发挥不突出。

二、影响城乡党建一体化的因素分析

近年来，我市在统筹城乡党的建设方面，作了大量有益的探索，比如始终坚持党的建设“三级联创”活动，连续多年开展市级党员领导干部包镇联村、市直部门下派干部包村、乡镇选派党建特派员驻村工作;去年以来又开展了“五联五送”结对共建活动、农村基层组织建设年活动，等等。但从多年的实践来看，城乡党建格局仍未打破分割状态，一体化进程缓慢。工作中，仍然存在城乡党建规划统筹不到位、资源整合不到位、

2 互帮互助机制落实不到位的问题，城乡党建“两张皮”，相互之间联而不紧、联而不顺、联而不全现象明显存在。之所以造成这种状况，主要是以下三方面障碍仍未破除：

一是现行体制障碍。长期以来，我们将社会成员纳入到各行政单位之中，实行以具体单位为单元建立基层党组织的模式。虽然，随着改革开放的不断深入，工业化、城镇化、城乡一体化进程逐步加快，党的建设在区域、行业界限上有所打破，但城乡二元结构体制障碍尚未完全突破，尤其是在涉及单位利益关系时，工作难以推动，在一定程度上制约着城乡党的建设统筹发展。

二是思维定势障碍。少数基层党组织、党员领导干部在研究和谋划具体工作时，由于受计划经济条件下传统思维影响，思想不够解放，仍按行政单位管理体制开展工作，就农村党建抓农村党建，就城市党建抓城市党建，资源区域开放度不高，城乡资源整合利用难度大。

三是统筹手段障碍。如何采取行之有效的统筹手段和方法，实现城乡基层党建互融互促、整体提升，还存在一些困难。运用网络互动手段加强流动党员管理不够，信息技术在城乡联谊、党员培训方面发挥的作用不明显;城乡基层党建互联共建与解决城乡实际问题结合不紧，一些单位在结对帮扶中仅限于简单的帮钱帮物，存在“重眼前、轻长远”、“重输血、轻造血”的现象，农村基层组织建设依然是城乡统筹发展的薄弱环节。

三、推进城乡党建一体化的对策措施

3 构建城乡一体的党建工作格局，必须以改革创新、统筹兼顾为根本原则，以资源共享、互联共建为基本方法，紧紧围绕加强农村基层组织建设这一工作重点，积极打破城乡区域界限，有效整合各类资源，及时对党组织功能、党组织设置、党的活动方式和党员教育管理进行合理调整，使党的建设更好地服务于全市经济社会发展。

1、打破责任分割，实行上下联责，建立城乡一体的党建工作机制。统筹城乡党建工作，必须牢固树立城乡“一盘棋”观念，做到城镇、农村党建工作统筹规划、同步推进、一体考核，逐步建立起目标上相协调、部署上相呼应、成效上相促进的上下贯通的责任体系。一是层层落实领导责任。探索建立市委常委党内责任分工制度，不断完善党的建设领导小组工作推进机制，进一步明确责任、强化协调指导，努力在研究谋划上实现科学统筹。着力强化县、乡、村三级书记的党建工作责任，健全完善“书记抓、抓书记”的基层党建工作制度，把统筹城乡党建工作作为各级党组织书记履行党建工作责任的主要内容，并按职能领域、工作项目进行分解落实，切实凝聚整体合力，真正在纵向领导体制与横向责任落实上，做到职责相连、目标相连、任务相连、奖惩相连。二是强化工作联系指导。坚持党员领导干部联系点制度，建立完善“市级领导干部包镇联村、市直部门领导干部下派包村、乡镇机关党建特派员驻村指导”为主要形式的三级党建工作队伍，通过三级联责、三级联动、合力推进的党建工作机制，及时协调解决基层在党建工作和经

4 济社会发展中遇到的困难和问题。今年以来，我市三级党建工作队伍先后帮助整顿后进村班子12个，落实帮扶资金2500余万元，帮助解决实际困难和问题1200多个。三是健全监督评价机制。坚持“对下考核”与“对上测评”相结合，探索建立重大决策听证公示、党委书记履行党建工作责任述职评议以及党代表任期制三项监督评价机制，加大政策激励、宣传引导，着力强化各级领导干部责任意识和协作意识，以转变思想观念为切入点，切实打破城乡党建工作相互分割、自成体系的状况。

2、打破组织分割，实行组织联建，建立城乡一体的组织设置体制。坚持自上而下系统推进与自下而上探索创新相结合，合理规划组织设置，努力构建起横向到边、纵向到底、纵横结合的网络化、全覆盖的设置新模式。一是横向延伸，扩大组织覆盖。适应多元化经济的不断发展和“两新”组织的大量兴起，探索建立“区域型”党组织，采取“村党组织+X”的组织设置模式，把非公企业、专业合作社、产业协会等“两新”组织纳入农村党组织管理，促进各类资源的有效利用和发展成效的双向带动，实现以村促企、以企带村、村企融合发展。同时，依托新兴工业园区和居民小区，探索建立“社区型”党委或党总支，对社区内的农村党组织和居民区、工业园区党组织进行分类管理，促进资源要素有序流动，确保党建工作的动态延伸和全面覆盖。二是纵向整合，促进同步发展。适应产业化发展需要，打破区划设置和行政管理体制约束，以市直和乡镇对口管理服务部门或龙头企业为基础，以新兴产业链为主线，以在工

5 业项目建设、农业特色产业以及服务业、商贸流通业等方面发展优势明显、成效突出的农村党组织为主体，串联组建“跨区域型党组织”，发挥产业型党组织在推进产业化发展中的积极作用，实现产业发展与基层组织建设的紧密结合、同步发展。三是强弱联合，提升整体实力。针对部分村庄布局过于分散的问题，坚持“按需结对、邻近重组”的原则，采取强强联合、以强带弱的形式，对地域相邻、产业相近、资源互补的经济强村和规模小、人口少、经济弱的农村党组织进行分类整合，切实推动强村之间发展优势的互补对接和强村与弱村之间的资源共享、发展共促，不断扩大农村党组织规模，提高农村综合实力。

3、打破管理分割，实行党员联管，建立城乡一体的党员管理体系。针对新时期城乡党员在思想、工作、生活方面的特点和实际，不断改进党员管理手段和方法，完善机制，创新载体，以管理提活力、以激励增动力、以监督促提升，做到哪里有党员，哪里就有先锋模范作用的发挥。一是建立城乡一体的发展党员工作制度。按照“跟踪监督、责任追究”的工作思路，建立健全城乡党组织发展党员工作制度，明确标准，分类指导，重点对农村基层党组织在名额分配、入党积极分子培养上给予适当政策倾斜，在发展程序、资料审批、乡镇党委参与指导上加强监督管理，保证新发展党员质量，不断优化农村党员队伍结构。同时，探索建立入党积极分子城乡党组织联动培养机制，依托党员服务区、党员教育实践培训基地及其他产业、行业性党组织，拓宽城乡入党积极分子的培养渠道，打破单纯依赖行

6 政单位或行政村党组织发展党员的工作格局。二是建立城乡一体的党员激励约束机制。坚持以人为本，把政治上的关怀、感情上的慰籍和发展上的帮助，融入经常性的联系、交流和监督约束之中。积极开展“党员先锋岗”、“党员责任区”、“党员科技致富能手”等创评活动，建立党内谈心制度，设立“党内关爱专项资金”，及时帮助城乡党员解决思想、工作、生活困难，把各类党员凝聚在党组织周围，形成推进发展的强大合力。完善落实党员民主权利保障和民主评议党员制度，全面推行党务公开，畅通民意反映渠道，增强组织工作透明度，形成“群众监督党员、党员监督组织”的工作格局，逐步建立起覆盖城乡、条块结合的城乡一体党员激励约束机制。三是建立城乡一体的党员动态管理体系。针对党员流动性逐渐增强的趋势，采取在流入党员相对集中的行业和地区建立临时党组织和在流出党员相对集中的外出务工地区建立流动性党组织等形式，不断拓宽流动党组织覆盖区域，避免流动党员“无组织”的现象。在此基础上，健全完善本地部门协调联动和两地党组织双重教育管理两项机制，利用网络信息手段，实现党员信息库数据资源的互联共享，推动管理方式由单向追踪式向双向网络式转变。同时，坚持管理与服务并重的原则，把为流动党员提供工作生活全方位服务纳入各级党组织党建工作重要考核内容，增强责任感和主动性，吸引更多的“口袋”党员主动亮出身份，自觉接受管理。

4、打破利益分割，实行资源联配，建立城乡一体的基础保

7 障体系。构建城乡一体化党建格局，最根本还是要在城乡党建资源上统盘考虑、统一规划、统筹配置，推动机关、企事业单位和农村优势资源的双向开放、双向流动，实现城乡党建资源的集约有效利用。一是统筹城乡党建投入。重点针对农村基层党建经费不足、村级运转难以保障的实际，研究出台统筹城乡发展的具体政策性措施，加大对农村基层党建工作资金倾斜力度，把农村基层党建经费纳入市、乡财政预算，逐步扩大村干部财政补贴范围，提高基本补贴标准，完善养老保险等补贴措施，保证农村基层党组织各项工作正常开展。二是统筹城乡人才资源。加大城乡干部人才交流力度，畅通乡镇领导干部和城区市直部门领导干部交流渠道，有计划地选派城区机关、企事业单位优秀年轻后备干部和离岗退职党员干部到村挂职、任职，为农村经济社会发展提供智力支持和人才保障;推广延伸“大学生村官”模式，探索建立大中专毕业生农村就业创业平台，在工作待遇、创业资金、税收等方面给予政策优惠，鼓励他们积极投身新农村建设;建立城乡党员经济能人互动平台，大力实施“引凤还巢”工程，支持党员带资金、带项目、带技术、带信息回乡创业或带产品、带人员外出经商，促进城乡人才的双向交流。三是统筹城乡教育资源。拓宽教育平台，构建以县乡党校为主阵地，远程教育网络、党建电视频道、党建网、党员致富信息网以及全市20处党员教育培训实践基地等资源为辅助的城乡一体化教育培训网络;整合师资力量，建立全市教育人才资源库，统筹利用专家教授、各级党员领导干部、党员先

8 进典型等优秀人才资源，创新领导干部视频宣讲、村官创业讲坛、田间地头现场教学等灵活多样的形式，每年一次对农村党员干部进行系统化轮训。增强教育实效，大力实施农村党员干部素质提高工程，加强对农村党员干部的学历技能培训，使农村党员个个有技术、干部人人有学历。

5、打破服务分割，实行帮扶联手，建立城乡一体的党内互帮互助机制。去年以来，我市结合全省建立健全党内激励关怀帮扶机制试点任务，研究出台了《关于进一步健全完善党内关怀机制的意见》，健全完善了党员权利保障、技能培训服务、组织运转保障等10项制度，广泛开展了以上级联下级送帮扶、基地联党员送服务、先进联后进送经验、先富联后富送技术、领导干部联困难党员送温暖为主要内容的“五联五送”活动，并把每月25日明确为固定联系日，在全市形成了上下联动、左右衔接、共谋发展、共促和谐的良好局面。为促进城乡结对帮扶共建工作经常化、制度化，下步应重点抓好以下三方面工作：一是拓宽城乡党组织互联互助形式。统筹考虑城区机关、企事业单位职能行业特点、所包村实际情况以及当前全市中心工作等因素，按照“分类结对、对口帮扶”的原则，进一步完善市直部门、单位、企业下派干部包村制度，党群部门重点包班子软弱涣散村，农口部门重点包种、养专业村，经贸部门和大型企业重点包民营企业发达村，政法、信访部门重点包不稳定村，主动为所包村解难题、办实事，及时为所包村的经济发展、基础建设、社会管理提供指导和帮助。同时，坚持“横向结对、

9 互联共创”，从全市各行各业党组织中评选出部分经济社会发展成绩突出、群众满意的党建工作示范点，按照“特点相似、资源互补”的原则，分别与后进村党组织结成帮扶对子，通过定期召开联谊会、组织实地考察学习等方式，交流研究发展集体经济、致富党员群众、实施民主管理、发展社会事业、维护和谐稳定以及加强党的建设等方面的经验做法，推动后进转化、先进提升、整体发展。二是深化城乡党员结对帮扶成效。发挥党员领导干部带头作用，在全市开展“牵手联心、结对救助”活动，组织全市副科级以上领导干部，每人结对帮扶一名生活困难党员，定期探访慰问，及时帮助他们解决生产生活难题。同时，从全市各行各业党员中集中评选出部分党员科技致富示范户，组成党员志愿服务队，与本地本单位想致富、缺技术、无门路的贫困党员结成对子，提供原料、技术、管理、销售等一条龙服务，帮助贫困党员增收致富。三是完善党员服务网络体系建设。依托市、乡、村三级为民服务网络，建立完善党员服务中心、服务站、服务室三级党员服务网络，通过设立党员接待日、12371党员服务热线、上门走访等形式，及时掌握党员需求，主动为党员提供服务;完善服务职能，拓展服务领域，为城乡党员提供科技指导、技能培训、劳动就业、便民代理、市场信息以及子女入学、证照办理等全方位服务，切实帮助党员解决工作、生活难题，激发党员保持先进性的内在动力，使其更加紧密地团结在党组织周围。

2009年10月

第五篇：城乡一体化背景下失地农民养老问题研究

城乡一体化背景下失地农民养老问题研究王梦君11211163137

【摘要】 我国是一个农业大国, 要研究我国的农民问题, 必须结合土地问题进行研究。文章对城乡一体化设过程中失地农民的养老问题进行了研究, 分析了我国城镇失地农民的基本情况及其养老状况, 以期为推动我失地农民养老机制的建立和完善, 促进新时期城镇一体化健康和谐发展做出应有的贡献。

【关键词】 城乡一体化失地农民社会保障养老

在我国，农业生产总值占整个国民生产总值的比重虽然在逐年下降，但农业依然是国民经济发展的命脉和基础。我国有庞大的农业人口，农村人口数量虽然随着农村城镇化运动而逐年减少, 但在2011年仍占到全国人口总数的58.2%, 我国依旧是一个名符其实的农业大国。要研究我国的农民问题, 必须结合土地问题进行研究。从古到今, 农民都是依附于土地的, 土地在承包到户之后就成为其最根本最重要的生产资料。首先,土地具有基本的生产功能和生活保障功能, 通过耕种土地, 农民既能保障自己和家人的基本生活, 又能获得最直接的就业方式。其次, 土地具有养老功能和保障功能, 老年农民可以通过将土地转租来获得租金, 通过消费储蓄来保障自己的老年生活。再次, 土地还具有一定的保值和增值功能, 依托于市场经济和房地产行业的进一步发展获得更大的土地增值收益。

一、失地农民概念的界定

(一)失地农民产生的背景及其根源

我国是人口多、耕地少的国家, 在相当长的时期内, 我国难以改变人口增加和耕地减少的基本趋势。国家制定了18亿亩耕地红线的高压线, 这事关我国粮食安全和经济安全, 事关我国社会稳定和国家长治久安。而地方政府却在背后操纵违法违规用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自设立开发区和未经批准扩大开发区等多种违规手段, 违反国务院的相关规定, 大肆侵占基本农田, 迫使农民丧失土地、侵害农民权益, 使其成为失地农民。[1]

(二)失地农民概念解说

农民失地主要指农村居民丧失家庭土地经营承包权, 这种土地承包权是依据《土地承包法》取得的农民合法权利。在我国经济建设和社会发展过程中,出现失地农民的客观原因是由于城市化和工业化用地和城镇化运动对农民土地的征用, 主观原因是农民为了变更户口、转换职业、保险补偿和经济补偿而主动放弃对土地的经营承包权, 不管是由于客观原因还是主观原因失去土地经营承包权, 从广义上说都是失地农民。本文研究对象主要是指狭义上的失地农民, 即为了实现国家、机构或个人依据相关法律规定的管理或者生产需求, 放弃土地经营承包权以及其他衍生物的农民。[2]

二、我国失地农民养老保险的基本内容及其重要性

(一)我国城乡一体化中失地农民社会保障的基本政策

《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》提出，“要积极做好被征地农民的社会保障工作, 各地要从实际出发, 采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计”。《国务院关于加强土地有关问题的通知》提出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有的生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。2010年10月28日, 我国新的社会保险法出台, 其中规定“征收农村集体所有的土地, 应当足额安排被征地农民的社会保险费, 按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。政府努力从法律和政策层面保护失地农民的合法权益, 为失地农民获得社会保障提供了强有力的支持。

(二)新时期做好我国失地农民社会养老工作的必要性

由于各地区对于失地农民的保险补偿和经济补偿因为诸多原因缺乏严格制度化的管理, 随意性比较强, 引发了诸多社会矛盾。近年来农民因为对保险补偿和经济补偿不满导致的上访量明显增加, 地方政府与失地农民的矛盾有逐渐激化的迹象, 在形成失地农民的过程中由于征地拆迁和补偿引发的各类恶性公共事件屡见不鲜, 甚至还产生如钉子户、自焚等流血事件和小规模的抗议事件。政府作为失地农民养老保障的主体, 必须完善各项制度来保障失地农民的日常生活。要安置好失地农民、培训好失地农民、保障好失地农民, 只有这样才能减缓地方政府与失地农民之间的对抗性矛盾。地方政府必须使其管理制度化, 把失地农民的管理纳入民政部门的日常工作中去, 想失地农民之想, 急失地农民之急, 把安抚失地农民作为政府日常工作常抓不懈, 才能解决好失地农民的后顾之忧。研究失地农民的养老保障问题有利于我国工业化、城市化、全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现, 具有一定的现实意义。[3]

首先, 失地农民社会养老工作是地方政府以人为本执政理念的内在要求。地方政府在征用农民土地之前, 应该做好相应的准备工作、召开听证会, 严格把关, 从源头上维护失地农民的权益。作为从人治到法治过渡的发展中国家, 我国的法制建设还很不完善, 需要查漏补缺的领域还很多, 但立法机构一定要优先审议、表决和通过保护农民基本权益的法律。地方政府只有在有法可依的情况下才无法推卸责任, 全心全意维护弱势群体, 为失地农民的生存与发展提供保证, 法律要求政府必须承担起维护弱势群体权益的光荣责任, 通过实际行动维护社会公平正义, 维护社会稳定。养老保障就是失地农民最为迫切需求的基本权利, 地方政府有义务有责任为失地农民提供养老保障。

其次, 失地农民社会养老工作是创建区域和谐社会及其经济发展的客观要求。地方政府在征地过程中, 缺乏有效沟通, 缺乏长远规划, 与民争利, 失地农民失去了土地的承包经营权, 但获得的经济利益和社会权益不对等。失地农民所得价格与土地价值之间存在巨大差额, 这种差额的产生一方面揭示了征地补偿机制非常不合理, 另一方面为失地农民与地方政府的纠纷埋下了伏笔。最近几年, 失地农民因衣食无着而上访的案件每年都在万件以上, 失地农民的养老保障问题困扰各级地方政府, 影响社会的稳定, 延缓经济的发展, 对工业化和城市化建设进程产生了不良影响。

再次, 失地农民社会养老工作是保障社会稳定、促进市场经济健康发展的必然要求。随着“以人为本”、“可持续发展观”等人性发展观的不断提出和深化, 地方政府也充分认识到对失地农民等农村弱势群体加大支持的必要性。为了实现社会主义市场经济公正原则, 首先, 地方政府必须尽快建立和健全被征地农民养老保障的法律体系。其次, 地方政府要在可持续发展观的指导下, 重视失地农民个人的可持续发展, 解决好失地农民的养老保障。最后, 地方政府必须根据社会主义市场经济公正原则重新审视对失地农民的经济补偿和社会补偿的审核机制, 不能仅仅从征地机构自身的利益出发, 必须首要考虑失地农民的合法权益。如果不把维护失地农民的合法权益作为征地的前提条件, 一味要求失地农民克制, 或者仅仅采取临时性的措施追加失地农民补助, 这实际上对失地农民整体来说是不合理的, 本来是合法权益却变成了一种临时救助, 暗示了解决失地农民问题政策方面的阙失。

三、失地农民养老保障现状分析

(一)单一的收入来源使农民在面对失地是无能为力

我国传统的养老模式是“养儿防老积谷防饥”，由于各方面的原因, 农村采取的养老保障模式还是原始的家庭养老，由于长期特殊的历史和政治原因, 城市和农村采用二元化的社会经济制度,城市一般具有较为完善的城镇职工失业制度和城镇居民养老保险制度, 但大多数农村不仅经济欠发达, 而且缺乏有效的农民失业制度和农村养老保险制度, 当农民成为失地农民之后,就丧失了赖以生存的土地, 仅靠微薄的补偿金无法保障正常的老年生活。农民依靠土地作为经济基础, 当失地农民无法通过务工形式为自己做养老储蓄, 就丧失了养老保障的基础,传统养老保障方式就会变得非常脆弱, 使失地农民陷入生活困难。

(二)脆弱的保障基础使失地农民养老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我国出台《中华人民共和国保险法》,对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等制度进行了严格的规定, 但是对于失地农民的社会保障相关政策却缺乏明确的规定。地方政府解决失地农民的养老保障问题主要参照国家相关土地征用补偿办法, 没有完善的法律和制度依据来保障失地农民的合法权益, 没法充分解决失地农民的养老保障困境。[4]

(三)失地养老基金无法得到有效监管

地方政府劳动保障部门不仅负责征收失地农民养老保险基金, 同时也负责管理失地农民养老保险基金, 这容易导致缺乏专业的管理和有效的监督, 容易导致失地农民养老保险基金的挪用和非法挤占, 容易滋生政府的寻租行为, 导致地方官员的腐败。一方面, 政府部门应该加强规范管理和监督失地农民养老保险基金, 保值与增值失地农民养老保险基金;另一方面, 政府要加大对失地农民养老保险的资金投入, 通过及时拨付专项保障基金来补偿失地农民所得利益和土地价值的差额, 最终有效维护失地农民的合法权益。

(四)养老保险资金匮乏使失地农民养老陷入困境

失地农民用于养老保险的征地补偿款缺乏可持续的资金支持, 在政府主导

的失地农民养老保障建设中, 一方面, 政府出资或者政府、集体和个人三方共同负担的资金绝大部分都是来自于农民征地补偿款的截留, 失地农民养老保险金个人缴付比例过高, 导致39.9 %的失地农民无力缴纳养老保险;另一方面, 养老保险所需要的资金缺乏一定的强制性, 失地农民容易忽略长远的可持续生计问题, 而政府强制要求失地农民参与养老保险仅占8.3%, 导致失地农民养老保障的可持续性差。随着大家庭的分崩离析, 家庭养老模式不断弱化社会化养老由于资金医乏产生困境, 使我国失地农民养老保障的可持续面临严峻的挑战。

四、失地农民养老保障机制的完善

养老保险关系到我国民生大计的实现, 受到社会各界人士的广泛关注, 但是具体实施却不尽如人意。就目前执行状况而言, 由于农民参与热情较低, 导致一些农村己经停办相关业务。笔者认为, 农民消极态度的出现原因在于缺乏对相关信息和知识的了解, 政府应做好充分的引导工作, 并将商业保险制度融合其中, 用以补充社会保险的不足。具体而言, 可以从以下几方面采取措施。

(一)正视失地农民现状，解决其养老问题

强化政策支持力度, 给予失地农民养老信心。我国城市化的快速发展, 源自于农村土地的支持。虽然失地农民获得了政府相应的补助, 但是对于缺乏其他生存技能的农民而言, 根本无法从社会中获得足够生存资本。农民为了城市的发展做出了牺牲, 政府应遵循公平原则, 以最优惠的条件为失地农民提供养老保险。相关调查结果表明, 我国农村保险难以实施的主要原因在于资金医乏,政府采取相关的资金支持能够极大增强农民投保热情, 进而保障失地农民获得基本的社会生存资源。

创设失地养老基金,规范养老基金的管理。养老保险所关注的是投保人在法定劳动年龄后,能否获得在社会生存中所需的资本。由于目前货币通膨状态严重, 保险所进行的未来受益资金能否满足投保人的生活需求未定。根据国际通行制度来看, 投保金额的基金管理者并不具备经营职能。而目前作为国家弱势群体的失地农民, 其基金管理与其他阶层投保人基金性质完全相同, 缺乏有效的运营方式, 可能会造成无法实现增值的问题。这种状况下, 应快速引入商业投资模式, 以保证获得较为稳定的增值。[5]

增强家庭养老观念, 不断丰富养老方式。我国历经五千年的文化传承, 其中以儒家思想为代表, 在基本的社会公民道德规范中, 赡养直系亲属老人是公民的基本达务。相关统计表明, 目前70 岁以上人群, 除基本养老金收益外, 其生活、起居、消费大多由子女或亲属承担, 从目前状况来看,“赡养”道德己经成为了国人文化传承中基本的责任伦理, 或者可理解为, 由责任而产生的行为是公民的非选择性行为, 由个人的思想和社会理念而促成。在养老保险制度不健全时, 采取家庭式养老的方式能够有效地解决社会中老年人的基本生存问题同时, 可以不仅依靠亲属进行养老, 还可以由居民所居住社区承办类似业务, 通过志愿者与亲属的捐助, 帮助老人获得健康、安全的生活环境。

(二)完善法律保障体制，保障其政策执行

土地征用要依“法”而行。明确的法律规定能够保障农村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律条文约束征地行为,这不仅是对农民的保护, 也是维护社会稳定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收应对农民进行高额的补助, 完善的制度可以帮助农民在失去土地后,依然可以继续生存。要制定完善的制度与政策规范, 在对农民进行资金补偿后,对其就业予以政策的帮助,以保障农民获取足够生存资源。

对于失去土地的农民而言, 失去土地在某种程度上意味着劳动能力的丧失。在这种状况下, 政府如果能够为其及解决就业问题, 提供相应的政策支持, 在农民获得稳定收益后, 养老保险的投保就不会存在较高的难度。基于此, 笔者认为, 在解决失地农民就业问题上, 还要充分认识到失地农民生活的现状, 增强其基本社会生存技能,比如加大对失地农民的培训,使其适应新形势下的就业环境, 让失地农民循序向城镇工人转变, 进而使其适应新的生活环境, 对未来生活充满信心。

(三)有效整合养老资源，搭建商业养老平台

引入保险精算工具, 进行定量分析。目前, 我国保险制度精算多来自于国外成型的保险系统, 因此商业保险通常具有较高的数据可靠性。但是, 针对失地农民的养老保险仍旧缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的数据支撑, 导致养老保险基金无法得到有效管理。在此状况下, 应对失地农民投保能力、政府补助金额、收益标准、汇率变化、现金购买力等信息进行严格的计算和预算, 以保障养老基金能够有条不紊地运行。

搭建商业养老平台, 进行新的尝试。我国目前所实行的社会保险是在政府并不具备完全能力下, 为公民提供的福利制度, 来保障国民未来基本的生存能力。商业保险则与之不同,投保人所缴纳的资金, 由保险企业进行运营、投资、管理, 在获得有效收益后, 进行资金反馈。依据我国目前商业保险状况来看, 所要求缴纳金额为投保人年收益的20%以下, 而失地农民由于土地被政府征用所获高额赔偿, 以及所处城市工作的收入, 在经济收入上远高于一般农民, 因此, 完全有能力缴纳保险费用。

在新形势下, 如何做好失地农民的养老保险工作, 让失去土地的农民适应新的生活方式, 这些问题直接影响着失地农民未来的生活乃至生存问题。本文针对我国目前养老保险状况进行适当的分析, 以期能够为我国失地农民养老提供相关借鉴。

参考文献

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