我国竞争政策的经济民主目标

2023-03-08

一、竞争政策与经济民主的关系

(一) 经济民主概述

经济民主最初由英国的反谷物联盟提出, 此后亚当.斯密的“市场之手”理论将经济民主思想掀至巅峰。经济民主在西方世界是全面自由的代名词, 然而由于迥异的制度差异, 我国语境下的经济民主存在一个大前提, 即否认西方世界盛行的全面私有化, 而是建立在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的制度基础上的。我国承认市场在资源配置中的决定性作用, 同时也认为经济民主下的经济自由并不意味着经济活动不受丝毫限制, 我国的经济民主旨在市场机制背景下建立公正的竞争环境和平等的财富分配制度, 这并非是一项空洞的原则, 而是一种有血有肉的经济动态运行机制, 致力于使各方参与者达到动态平衡实现共赢。随着社会主义市场经济的深入发展, 经济民主已经展现出新的时代内涵, 诸如实质正义、社会本位等新的公平思想和理念不断地修正已有的公平正义观念, 自由竞争和秩序调控开始成为经济民主的主旋律。

(二) 竞争政策概述

竞争政策是作为上层建筑的法律参与调整竞争关系的必然逻辑结果, 体现为调整竞争关系的各项法律、行政法规、规章以及政策等的总和。在现代市场经济背景下, 市场竞争和国家经济职能的需求赋予竞争以生命力, 其催生原因也决定了竞争政策天然带有规范竞争和引导竞争的双重内涵。目前, 我国处于计划经济向市场经济的转轨时期, 社会对政府的依赖心理仍然很强, 国家全能主义和政府父爱观念始终存在, (1) 我国现行竞争政策由于没有重视以实现经济民主为目标的制度性基础, 容易对市场机制造成破坏性扭曲, 权力极易设租寻租, 自由裁量空间易被滥用, 重构以经济民主为目标的竞争政策实乃任重道远。

(三) 竞争政策与经济民主的关系分析

第一, 在价值目标上具有一致性。民主自由激发竞争, 竞争促进民主自由, 若两者良性互动则相辅相成, 若任两者无限制发展则难以避免民主消灭民主、竞争消灭竞争的惨剧。良性互动的关键在于寻求两者最大限度的共存, 但无论是民主还是竞争都无法为自身自由划定合理界限, 恰恰竞争政策的价值就在于此, 经济民主的内涵也在于此, 可见, 两者在价值目标上不谋而合。第二, 在功能发挥上各有局限性, 互有补充性。经济学家约翰.穆勒曾指出自由放任有许多缺陷, 认为有时政府干预对实现当事人的一些愿望是必不可少的。 (2) 可见, 一味强调自由竞争并不明智, 西方国家周期性金融危机的爆发就是最佳例证。而以政府为主导的竞争政策同样也不完美, 权力天生具有对权利的攻击性, 这使得政府失灵成为必然。“市场失灵”与“政府失灵”体现了两者的局限性, 而两者的结合是规则与自由的结合, 经济关系只有受到法律的保护才能正常运行且得到公正调整。第三, 经济民主是竞争政策的内容源泉。社会主义市场经济的核心是经济民主, 同时作为法制经济, 也离不开竞争政策的引导和制约。经济民主旨在确保市场开放和有效竞争, 经济民主法律化则是人类追求“免于匮乏的自由”的结果, 经济民主越发展, 经济社会也就越法制化, 其反过来又不断丰富竞争政策的内涵。究其根本, 经济民主的发展和竞争政策的发展是相互促进的关系。

二、保障经济民主是竞争政策的目标选择

竞争是优胜劣汰的过程, 低效率意味着死亡, 而人们之所以能够接受并试图追求这种残酷的竞争环境, 在于这种竞争是建立在公正自由合理明确的规则基础上的。 (3) 换一种说法, 竞争政策享有持续生命力的关键在于能够界定有秩序的自由, 这也是经济民主的目标。第一, 竞争政策应当保证平等经济主体间的经济民主。经济民主强调一个人的自由以尊重他人的自由为前提, 且不应成为他人自由的障碍。市场主体的趋利性使得其难以自发地保持克制, 竞争政策的公权力约束性使得有秩序的自由成为可能。竞争政策是市场经济基本设施的建造者, 也是自由竞争健康运行的维系者, 还是经济各参与方市场表现的裁判者, 所以, 应当致力于构建维系市场健康运行的基本设施, 例如平等自由的准入门槛、自主有序的竞争边界、公正合理的分配制度等, 也应当在竞争出轨之处设立规则界限, 避免因为竞争而消灭竞争的悲惨结局。第二, 竞争政策应当保证强势经济主体和弱势经济主体间的经济民主。笔者认为, 经济民主下的经济平等有两层涵义:一是注重参与竞争的机会均等;二是在可控范围内, 合理对待差别。因此, 要在经营者和消费者, 经营者和公权力, 大股东和中小股东等强势主体和弱势主体之间实现竞争政策的经济民主目标, 不仅要有效规制强势地位方, 也应当扶持弱势地位方, 用倾斜保护和特别保护的方式明确弱势主体的权利, 严格强势主体的义务, 调和各种利益冲突。我国竞争政策在限制强势者方面已经有所建树, 例如垄断企业的拆分等, 然而, 在弱势者的激励制度和行政权力的规制方面还有待加强。第三, 竞争政策应当保证国家公权力对经济民主的介入规则化。科恩将经济民主的本质概括为竞争自由, 但竞争自由却不意味着国家只是“守夜人”, 竞争天然的破坏性为政府介入提供合法空间, 然而国家介入应当审慎而克制, 否则就有扭曲市场机制的危险。首先应当恪守有限性原则, 明确政府与市场的分界线, 市场的事归市场管, 由竞争机制统领, 而政府只能在法律明确授权的界限内活动。其次应当坚持辅助性原则, 政府行为只能在市场失灵的情况下起作用。最后要严守公平性原则, 政府介入不应当逾越市场的根本底线, 一切行为以法律授权和平等公正为出发点。

三、竞争政策的经济民主目标不排斥国家适度干预

市场正如萨缪尔森认为的那样, 既无心脏也无头脑, 没有良心也不会思考, 所以经济秩序的建立必然与国家适度干预联系在一起。首先要解决的是政府干预的合法性问题。从原则性层面看, 政府的合法干预行为一定都是以经济民主为基础、以社会整体正义为限度的。从具体层面看, 要解决经济领域正义标准的定位难题, 边沁认为“最大多数人的最大幸福是正确与错误的衡量标准”, 即若政府干预能推动大多数市场主体实现利益最大化, 那么政府干预就是合法的, 而对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行为则是非法的。 (4) 需要特别指出的是, 在政府干预的有限合法范围外仍然应当保持充分的自由市场竞争。

其次要进一步明确国家合法干预行为的性质问题。笔者认为我国的合法干预行为有两种类型, 第一是履行国家经济职能, 纠正不正当竞争的行为。如前所述, 市场失灵是自由市场不可避免的悖论, “市场缺陷, 政府弥补”是一味良药。政府的经济管理职能在于弥补市场失灵, 国家干预的目的不是要取市场而带之, 而是要排除市场失灵造成的障碍, 既建立秩序也确立边界, 威慑不正当竞争行为, 使市场机制发挥最大功用, 但是在干预范围、干预手段和干预规模方面都具有限定性。第二是维护实质正义, 赋予部分垄断以合法性地位的行为。在多数场合, 经济集中相对于经济民主是绝对的贬义概念, 然而在个别领域经济集中反而比市场机制更能实现资源优化配置和社会整体福利。现实经济社会中, 高风险、高投入、周期长、见效慢的行业往往乏人问津, 这就给公共基础设施、高科技等领域带来了严重的供给不足问题, 而上述诸多领域对社会财富的创造具有至关重要的作用, 若置之不理, 后果不堪设想。政府对这些国家垄断和自然垄断行业进行合法性豁免并加以支持, 能使经济向着最优均衡状态运动, 所以, 特定时期下特定领域中存在垄断企业也就成为必然。

四、对竞争政策实现经济民主目标的建议

与西方社会从放任经济自由到国家适度干预的路径不同, 我国是从国家过度干预到国家适度干预以实现经济民主目标的道路。科恩说:“民主永远处于尚待改进的状态, 而改进的过程是永远不会完成的。”同理, 追求竞争政策的经济民主目标是发展中的动态过程和不断修正的永恒状态。第一, 政治民主是经济民主的保障。中国的经济民主建设具有系统性和综合性的特征, 受制于政治体制改革的深化。政治体制改革的核心是建设政治民主, 要求实现行政权力同经济权力的二元化分离, 结束政府作为市场主体与民争利的行为, 内容集中在加快政府职能转变和简政放权, 提高依法行政水平, 坚决破除市场和行政垄断, 增加政策透明度和统一性等。 (5) 经济民主的发展要求正确处理国家与市场的关系。第二, 科学认识经济民主的内涵, 明确经济民主的结构划分层次。经济民主是竞争和秩序处于动态平衡的状态, 深入认识经济民主的本质内涵是构建竞争政策的前提。政府、社会、市场三种主体合理配置权力和权利是实现经济民主的关键, 因此经济民主在不同的结构划分层次上具有不同的具体内涵。经济民主的结构划分层次丰富了经济民主的实现形式, 竞争政策应当从国家、社会、企业和个人等多个角度入手进行经济民主建设, 还应当注意的是, 要注重统筹规划各个经济人之间的经济行为, 改变协调失灵的状况。第三, 谨慎克制竞争政策的偏狭性。中国自古以来就遵循“强政府弱社会”的模式, 政府权力的强势地位始终存在。竞争政策作为政府参与的结果, 应当对其充满警惕, 因为政府参与和政府缺陷的产生过程几乎是同步的、形影相随的。“政府失灵”的客观存在, 决定了国家在制定竞争政策的过程中应当谨慎克制竞争政策的偏狭性, 要将权力关进制度的笼子里, 在法律制度层面明确划清履行职责与滥用权力、正当收益与以权谋私的界限, 否则就会为权力腐败提供恶性膨胀的空间, 难以杜绝地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断等不良现象的发生。第四, 构建完善的竞争政策体系。竞争政策关乎经济社会的方方面面, 当得起“经济宪法”的称号。构建完善的竞争政策可以引导市场经济健康有序发展, 应当致力于三个方面, 即结构完善、内容完善和程序完善。

摘要：随着《反垄断法》的正式实施, 我国竞争政策的基本框架已经形成, 但是合理的竞争政策体系仍然有待完善。本文通过全面梳理竞争政策和经济民主的关系, 认为合理的竞争政策应当追求经济民主目标, 并在此基础上, 提出以实现经济民主目标的竞争政策的若干建议。

关键词：竞争政策,经济民主目标,国家适度干预,对策