政府部门间协调机制的法律保障研究

2022-09-12

改革开放后, 我国不断推进行政管理体制改革, 在政府管理方式、政府结构、行政管理水平等方面取得了明显的成效。但是伴随着市场经济的发展, 也出现了一些由单独的部门无法解决的公共事件, 这使得政府部门间的协调合作成为了必要。在行政改革的过程当中, 英国、美国等国家都涉及到政府部门间协调机制的改革和完善问题。这些国家的政府部门间协调机制也为我国行政管理体制的改革提供了借鉴和经验。

一、典型国家的政府部门间协调机制

(一) 英国的“协同政府”

政府部门间的协调一直是英国政府改革中的一部分。真正开始将协调政府部门间关系作为政府改革核心的是在布莱尔工党政府上台执政后的“协同政府”改革。“在英国, 协同政府是被新的工党政府标志性地提上日程的”。[1]同中国一样, 英国政府的部门也是按照职能划分的, 英国政府在治理的过程当中也存在着“碎片化”的问题。这种职能分工的政府部门结构也带来了政府治理的“碎片化”。因此英国政府一直做着针对不同层面抑制“碎片化”的努力。

到20世纪八九十年代, 英国政府公共服务压力增强, 一些社会问题爆发。在这样的背景之下, 布莱尔政府开始大规模的推进“协同政府”的改革。协同政府意味着通过横向与纵向的协调, 消除政策相互抵触的状况, 有效利用稀缺资源, 使某一政策领域的不同利益主体团结协作, 为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。[2]英国通过横向的“超级部制”强化政府部门间的合作, 通过纵向权力运行机制的调整保障政府部门间的协调能够有效地推进。

(二) 美国的“联邦—地方”双层模式

美国实行联邦制, 联邦政府高于地方政府, 但是在宪法的框架内, 各州及地方政府有权处理自己范围内的事务。因此, 美国政府改革也分为联邦与地方政府两个层次。

欧美国家的协同政府, 是对上一轮行政改革遗留问题即政府的碎片化进行的克服。协同政府要求“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。[4]“协同政府”的根本目标在于通过政府部门间的协调建立一个便捷的现代服务型政府, 虽然我国的行政改革的进程和思路与欧美国家存在一定的差异, 但是以建立便捷高效的现代服务型政府的目标而进行的改革与欧美国家构建“协调政府”的改革是一致的。

二、我国政府部门间协调存在的问题

虽然政府部门间的协调是政府在深化行政改革时的客观需要, 由于部门职权交叉、职责不清及机构设置不合理, 大量的行政事务都需要依靠协调来解决。但是在进行的过程中部门之间的协调效果并不理想, 经常会存在各种冲突和矛盾。以下就列举几种在政府部门间协调时存在的问题:

(一) 部门间协调的启动存在随意性

启动政府部门间协调配合大致有三种情况:一是具备协调的必要, 即跨领域的公共事务存在, 单个机构无法独立完成而需要多个部门通力协作;二是协调过程中出现困境有依法协调的必要, 协调是达到合作并实现共同目标的最好办法;三是协调合作的要约, 即政府某部门因为各种原因难以完成自身的责任或目标而向其他部门请求协助而产生的协调行为。[5]但是在现实情况中部门间的协调往往会存在很大的不确定性, 通过部门间协调机制解决问题的方式往往是行政性的, 而不是法律性的, 并且在原来的问题并没有得到很好的解决的情况下会产生许多新的问题。

(二) 协调过程中各部门的职责不明晰

一些行政事务虽然通过正当程序纳入了协调的过程当中, 但是由于协调启动的偶然性和随意性, 协调的法制化程度低, 导致一些部门在执行的过程当中忽视法律、规章的效力, 利用政府的权威解决问题, 办事拖拉, 使协调的程序和内容违反政策法规, 造成协调结果的不确定性。

(三) 协调过程中的监督及追责的不完善

随着行政改革的深化以及面临的公共服务问题的复杂化, 政府部门间的协调也涉及多个方面、多个部门。不管是一开始问题的提出, 还是决议的执行, 都会涉及多个部门。但是现实的情况是很多跨部门的问题被搁置或得不到解决, 更甚至有些部门以内部职能不牵扯而拒绝解决, 各个部门之间相互推诿扯皮, 导致一些应该得到解决的事情最后被搁置。造成一些问题被搁置的重要原因就是在协调之前或协调的过程中相关协调部门没有得到有效的监督和事后追责, 没有对协调部门间的权限争议进行处理, 没有在协调之后针对各部门在协调中应履行的义务承担责任。

三、关于政府部门间协调机制法律保障的途径

针对我国政府部门间协调存在的缺失与不足, 比较借鉴西方国家的政府部门间的协调机制的长处, 取长补短, 希望能够建立和完善部门间协调机制, 以有效实现跨部门政府的共同目标。

(一) 完善部门间协调启动和协调程序制度

针对部门间协调存在的随意性, 可以设立有权部门管理部门间协调机制的启动。当事人提出的申请属于有权部门的管理范围, 那么有权部门就应当处理解决。该部门需要与其他部门进行协调解决的, 就应该由受理申请的部门启动协调机制。否则, 就要承担相应的责任。同时, 要完善部门间的协调程序制度, 明确在协调的过程中协调双方的权利与义务, 协调程序应当遵守的规章制度, 协调议决方案的法律效力, 协调的执行主体以及协调的依据与标准。

(二) 完善政府部门职责分工协调办法或规定

职责不明确、不清晰、部门职能分工存在交叉是政府需要建立大量部门间议事协调机制的重要原因。针对政府内部职能机构分工不清的现象, 在实践当中要进一步理顺各部门之间的关系, 明确各部门内部的职责。另外要完善政府部门职责分工协调的办法或规定, 对部门职责分工的主体、权利义务、程序、责任方面作出规定, 以有效的解决存在的职责不明确问题。

(三) 完善部门间协调的监督和追责制度

很多的跨部门问题被搁置或得不到解决, 更甚至有些部门以内部职能不牵扯而拒绝解决导致一些应该得到解决的事务最后被搁置。而造成这些问题的重要原因就是在协调之前或协调的过程中没有得到有效的监督和事后追责, 没有对部门间的权限争议进行处理, 没有在协调之后针对各部门在协调中应履行的义务承担责任。协调制度需要监督, 监督能够保证事务的正确执行。各协作部门也应当互相监督, 建立共同监督小组, 使各部门在分工的基础上真正实现通力合作, 共同完成相应的目标。

四、小结

法律实施是政府部门间协调的重要组成部分, 是实现政府间协调的前提和手段。在法律实施的过程之中, 各政府部门之间的协调与合作非常重要。但同时我们也要认识到, 不同的利益诉求会需要不同的手段调整, 我们在借鉴国外经验的同时, 也要立足本国国情, 选择合适的政府部门间协调模式, 以实现政府部门间的协同发展。

摘要：伴随着世界范围内的协同政府的发展以及我国深化行政管理体制的需要, 健全部门间的协调机制是行政改革的必要。英国、美国等西方国家为我们提供了政府部门间不同的协调机制模式和途径。再结合我国大部制改革的背景以及我国政府部门间的协调存在的的问题, 我们要立足现实, 借鉴外国的先进经验, 构建适合本国政府的部门间协调机制。

关键词：政府部门,协调机制,协同政府,法律保障