行政监察法论文范文

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第一篇：行政监察法论文范文

高校行政效能监察研究

摘要：当前，传统的高校行政监察，已经很难满足现代高校行政管理的需要，高校的行政效能监察势在必行。本文系统地研究了高校行政效能监察的涵义、原则以及其监察的主体、方法及内容。

关键词：高校管理 学校效能 行政监察

1 高级院校行政效能监察简析

行政效能监察的实质是对管理的再管理，对监督的再监督。高级院校行政效能监察的主要任务为，相关部门对高级院校各级行政管理部门的管理工作质量、效率及效果展开评价、监督并适当予以管控及指导。使高级院校行政部门更富有责任心，更富有服务意识，进而从行政层面来促进学校的管理水平的提升，促使学校管理层勤政、廉洁、高效的工作。高级院校通过开展一系列的行政效能监察，能够保证其监察工作实现更广泛地延伸。这十分有利于相关监督的前移，并能促进高级院校党风廉政建设的发展，现阶段它的实际意义在于，帮助构筑高等院校党风廉政建设的监督体制，使教育质量与办学效益获得行政管理层面的管理保障。

2 高级院校行政效能监察的主体和对象

高级院校行政效能监察的执行主体是高级院校或其上级的监察机构，学校内部的各部门、部学院（单位）不再设专门的监督模块。学校的监察机构一般为学校纪检监督办，其总体负责对高级院校的行政效能监督工作的协调组织及实施。其主要的工作组成为，贯彻上级监督职能部门的监察方针政策与监督任务，积极配合上级监察措施的组织与实施；进行日常各项目的跟踪监察，及时发现违法违纪线索，制止或纠正管理中的违规行为；组织调查研究，对高级院校管理体制与制度方面上存在的各种问题，结合学校实际情况，提出的改进建议或总体的解决措施方案；最后是做好效能监察工作的归档、总结与交流，宣传工作，及时主动与被监察对象进行管理沟通，对上级部门进行管理反馈。

高级院校效能监察的对象分两个层次，一是学校行政机关各部门；二是学校行政机关的工作人员，包括由高级院校任命的工作人员。对于违反政纪的重大案件，高级院校的监察机构可以直接调查处理。特别需要指出的是高级院校效能监察对行政工作及工作人员的监察，教师不是监察对象，相关监察不对教师日常的教学等工作进行监督。监察对象之外的高级院校工作人员如果出现违反政纪的情况，需要由相关部门进行调查处理。

3 高级院校效能监察的内容模块

高级院校行政效能监察具有监察面较广，监察构成因素较多的特点。所以，高级院校开展行政效能监察工作的关键问题是如何准确选择监察点。确定高级院校行政效能监察点的，需要考虑监察工作的政策方针主轴，立足于高级院校的中心工作，关注于教职工迫切期待解决的问题，充分考虑到实效性与可行性。现根据高级院校的实际状况，试确定以下几点监察内容的模块。

3.1 政策贯彻力的监察

对国家政策方针，上级主管部门的相关规定与学校自身的规章制度、决议等的执行状况进行监督检查。具体如，高级院校行政效能监察要能全面反映行政管理的各个部门以及管理人员执行政策方针的状况，履行职责的情况，学校纪检监督办须检查被监察对象在各行政活动中的表现行为，如是否发生有禁不止，有令不行的现象；是否存在职责不清，措施不力的状况。

3.2 对学校运营管理中的问题进行监察

主要是围绕学校某一阶段出现的热点问题进行监察。对于高级院校的热点、大型活动，监察部门都应主动、积极地参与，全程监督，适时监察，避免或纠正其由于效能低下或管理不当造成的工作损失。如学校在进行某项基建工程的建设中，监察部门要对具体的招投过程进行监控，对投标及中标单位的资质进行多方面的考察与把关，督促学校相应的职能部门在进行相关基建工程的建设过程中，不违法、违纪，不损公肥私，能按照既定的施工设计要求及工期进度进行，实行对质量与进度的有效监督与管理。

其次，须认真对待并受理属于效能监察范畴的投诉与举报，如反映监察对象渎职失职给学校工作造成损失，违法违纪、滥用职权造成不良影响，或工作人员工作效率低下，工作态度偏差，履行职责不到位等问题。按照相关管理权限，及时与其主管部门进行沟通，视情节状况展开监察工作，如对情节轻微者予以批评教育，促使其改进工作作风，完整履行工作职责，进行服务意识与责任意识的增强教育；对于情节严重的，则需要视实际情况根据相关规定，予以一定的组织行政或相关法规处理措施。

3.3 对高级院校重大管理决策的行政监察

对高级院校重大管理决策过程进行效能监察。监察内容包括重大管理决策的整体过程。学校组织管理决策的产生过程一般为，先期产生可供选择的方案，最后从中选择、确定一种所认为的最佳方案。监察的依据是学校重大管理决策是否违规？科学与否？具体包括决策方案的制定与最终产生，是否贯彻相关方针政策，是否违反相关法律法规，是否有开展调查研究以符合学校实际状况，是否有予以严格的科学论证以符合选择择优的根本原则，有无真正考虑到了眼前利益、局部利益与全局利益、长远利益兼顾与统一、统筹。

3.4 对高级院校管理工作的实施过程的效能监察

学校管理工作实施过程的效能监察是高级院校行政效能监察工作的重要一环，也是高级院校行政效能监察的主要常态工作内容。对于高级院校管理工作实施过程的效能监察主要包括两个方面：一个方面为，管理工作的实施过程中，其所执行的指令、决策与目标的过程，须保证其行为的合法性，公正性与合理性，在对管理规划的组织实施、协调控制等过程中，须保证管理行为的及时性，有效性，对相关操作人员要求在具体的实施过程中，恪尽职守，并保持一定的创造力；另一方面，监察部门须保证监察对象在行使职责的过程中不违规操作，能够正当的行使权利。监察部门需要及时纠正被监察对象的不当、违规性操作，如失职、渎职、有禁不止、有令不行，克服与纠正被监察对象的推诿扯皮、敷衍塞责、贻误时机等不良工作行为。

参考文献：

[1]卓越.政府绩效管理导论[M].北京：清华大学出版社，2006.

[2]国家社会科学基金项目组.南京地税绩效管理实证研究[M].河海大学出版社，2005.

作者简介：袁尊鸿，成都师范学院，四川成都 611130

作者：袁尊鸿

第二篇：行政监察专员制度:改进我国行政监察的制度借鉴

摘要：行政监察专员制度在世界上的影响日盛，发展十分迅速。与西方其他监察制度相比，行政监察专员制度具有更强的独立性和权威性，有效地弥补了传统监察机制的不足。我国现行行政监察制度既有一定的优势，也有职能交叉、权威缺失等明显劣势，应当在改革和创新中借鉴行政监察专员制度，建立有中国特色的行政监察专员制度。

关键词：行政监察专员；行政监察制度创新；比较行政

一、行政监察专员制度及其在世界的广泛传播

1809年，瑞典议会任命了一位公共官员(Ombudsman)，代表议会来监督政府官员，调查公民对法院和行政机关的投诉，在世界上首先建立了行政监察专员制度。按照国际监察专员协会的解释，行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他(她)是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。

行政监察专员制度的特殊性体现在：1.行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员是由议会选举产生的，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。2.作为议会或行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。3.行政监察专员负责监察行政机关及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。4.与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。5，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。行政监察专员有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入地调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。

行政监察专员以其独特的身份，独立行使调查权、批评警告权、建议权和起诉权，在瑞典的政治生活中产生了广泛而深刻的影响，并且越来越引起欧洲其他国家的关注，也开始在世界其他地方传播。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森(John Robertson)甚至指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。”

从发展速度看，20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦以及新西兰、英国、盖亚纳(Guyana，南美洲北部一国)和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省(Alberta)、新伯伦瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。在这75个行政监察专员公署中，19个为国家设立，34个为州政府或省政府设立，22个为地方政府设立。经过二三十年的发展，到2008年，世界上共有行政监察专员公署120多个。

从地区分布看，行政监察专员已经跨越了文化传统、政治体制、经济发展水平的鸿沟，迅速向世界的每一个角落渗透和扩展。目前，除欧洲外，已经建立行政监察专员的国家和地区还有：亚洲的韩国、印度尼西亚、泰国、中国香港特别行政区；非洲的纳米比亚、南非、乌干达、赖索托(Lesotho)、毛里求斯、摩洛哥等；澳大拉西亚及太平洋(Australasia&Pacific)地区的新西兰、新南威尔士(New South Wales)、南澳大利亚、塔斯曼尼亚(Tasmania)、维多利亚、西澳大利亚、昆士兰(Queensland)等；加勒比海地区和拉丁美洲的阿根廷、巴巴多斯(Barbados)、哥斯达黎加、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚、巴拉圭、委内瑞拉等；在北美洲，加拿大的安大略(Ontario)、曼尼托巴(Manitoba)、新斯科夏(Nova Scotia)、萨斯克其万(Saskatchewan)等10个省，美国的阿拉斯加、亚利桑那、密西根、俄亥俄等9个州也建立了行政监察专员制度。

二、行政监察专员与西方其他主要监察官比较

西方社会还有一些与行政监察专员类似的监察官。与西方其他监察官比较，有助于我们进一步把握行政监察专员制度。

(一)行政监察专员与美国独立检察官比较

美国独立检察官制度的建立既是特定历史事件的产物，又与美国的政治体制有很大的关系。1973年，震惊美国社会各界的重大政治丑闻——水门事件逐渐被揭露出来，引发人们的强烈批评与不满，国会参议院不得不授命司法部长埃利奥特·里查森委任一位具有广泛调查权和传讯权力的特别检察官即哈佛大学法律教授阿奇博布德·考克斯全面调查水门事件。但尼克松总统拒绝与特别检察官合作，先后把拒绝执行罢免特别检察官的司法部长、第一副部长免职，最后终于迫使第二副部长

将考克斯罢免。此后，尼克松又运用所谓的“行政特权”对新任的特别检察官进行重重阻挠。

由于特别检察官没有独立地位和有关法律保障，水门事件的调查受到重大影响。在吸取这次事件教训的基础上，1978年，美国国会通过了《政府道德法》，在该法的第六部分明确规定，凡是调查高级行政官员违法犯罪行为的检察官必须由联邦上诉法院任命，职权独立，称为“独立检察官”。独立检察官制度从此正式得到法律确认。

独立检察官制度也是对尼克松事件所反映出来的美国政治体制运行特点的回应。在美国，司法机关与检察机关不分，联邦司法部就是美国最高检察机关，各州司法部就是各州检察机关，司法部长就是总检察长。司法部长具有以下职权：对与国家利益有关的重大案件，代表联邦政府起诉，并出庭最高法院；充当总统与联邦政府部门首长的法律顾问，向他们提供法律咨询；监督监狱和审判机关；监督联邦地区检察官的工作。同时，司法部又是行政机关，司法部长即总检察长听命于总统。在这种特殊的政治体制下，对于高级行政人员的犯罪调查行为，如果由司法部长或司法部其他检察官来从事有关调查活动，难免导致私人的、财政的、政治利益以及其他可能存在的冲突，也难以使公众认可和信服。因此，只有任命独立检察官对高级行政人员的犯罪行为进行调查，才能摆脱各种因素的干扰，维护法律尊严。

独立检察官的产生主要有以下情况。1.对于某一高级行政人员的犯罪控告，司法部长根据有关情报进行60天调查后，如果认为情报可信或问题严重，有需进一步调查的必要，则必须任命一名独立检察官。2.司法部长进行了60天初步调查后，如果认为没有进行调查的必要，或没有合理依据起诉，那么他必须写出报告并通告有关法院。在通告发布后，如果司法部长收到了补充情报，认为有进一步调查的必要，司法部长应在90天内向有关法院申请任命一名独立检察官。3.司法部长在接到控告后进行初步调查，如果他在90天内还没有写出一份令人信服的需要进一步调查或起诉的报告，则必须向法院提出任命请求。在符合上述条件后，法院可以根据司法部长请求，由三名法官决定任命一名独立检察官。司法部长确认独立检察官已经完成调查使命，可以对高级行政官员提起诉讼，独立检察官的职责就已行使完毕，职务随即终止。

独立检察官有权进行调查的高级行政官员包括：总统和副总统；各部部长和副部长；各独立局(署)的局长或副局长；助理司法部长和任何在司法部工作其津贴等于或高于普通工资表中Ⅲ级的工作人员；中央情报局主任和副主任；国家税收委员会委员；选举委员会主席；总会计长；竞选委员会主席；国会成员以及其工资等于或高于国家普通工资Ⅱ级的行政工作人员。独立检察官主要对国家高级行政官员的各种违法事项进行调查，例如贿赂、舞弊、欺诈、利用职权谋取私利、妨碍公务、滥用职权等。

为了保障独立检察官独立行使职权，法律赋予其广泛的权力，主要包括：1.人事权。独立检察官有权任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员等。这些人员不能具有政治上的竞争性，以维护司法公正。独立检察官有权对下属人员授权，使他们具有独立检察官本人拥有的一切权力，保证他们的工作不受阻碍。独立检察官所需要的人力和财力，司法部都必须给予充分支持。2.调查权。不管其他任何法律有何规定，独立检察官只根据《政府道德法》的有关规定进行调查。独立检察官一旦着手对某事件的调查，不经其书面允许，司法部长以及其他检察官不得继续对此事件的一切调查和处理。独立检察官进行调查时，享有司法部长和任何检察官的一切权力，这些权力包括：请求司法部长提供有关记录、档案、卷宗等资料情报；查阅有关行政机关的档案、文件或其他资料；审查法院对此案件的任何决议；可以运用法院工作程序以及民事、刑事的调查程序；享有适当的国家保密安全许可权和查阅有关国家安全方面的保密资料的权力。3.传讯权。独立检察官可以向有关法院申请对所有征人的传讯权，也可以根据有关法律准予证人以豁免权。4.向国会汇报和提供弹劾案案情权。独立检察官可以适当地向国会提交有关其活动的报告，如独立检察官认为调查可靠，可以向众议院汇报关于犯罪行政官员一切实质性的、可信的弹劾资料。5.提起特别诉讼权。如果独立检察官认为证据确凿，犯罪属实，他可以与司法部长一同提起特别诉讼。同时，国会对此活动有监督权，可以进行质询，司法部长应在30天内对质询予以答复。国会的监督保证了独立检察官检察结果的落实。

可见，独立检察官与行政监察专员有许多相似之处，他们都独立行使监察职责，享有履行职责所必须的广泛权力。他们的不同主要体现在：美国独立检察官由最高法院上诉法院任命，行政监察专员主要由议会选举和任命，有时也由政府首脑任命；行政监察专员有一定的任期，独立检察官则只负责某件案件的调查，调查完毕职务随即终止；行政监察专员负责对政府官员以及其他公共官员违法以及不良行政行为的监督，政府首脑以及政府部长的监督受到限制，独立检察官只负责对高级行政人员违法犯罪行为的调查；行政监察专员除了对案件的处理提出建议外，还可以建议法律法规的制定或修改，独立检察官只对案件的处理提出诉讼或弹劾建议。二者的具体比较如下表：

(二)行政监察专员与芬兰司法大臣比较

瑞典和芬兰都设有司法大臣(Chancellor of Justice)一职，但两个国家的司法大臣并不完全一样。瑞典的司法大臣是政府内部最高的行政监察官，隶属于司法部。司法大臣及其下属官员对公职人员的违法行为进行调查与起诉，必须有政府的命令和请求。《瑞典刑法典》第20章第5条规定，司法大臣可就国家或地方政府中的雇员，因对其所任工作的疏忽而造成的过错提起诉讼……但是，除非有政府或由政府任命的权力机关的命令，不得提起诉讼……犯有受贿或收受其他非法报酬罪，除非此人的雇主或上级将此事向司法大臣报告，或因公共利益需要司法大臣出面，否则司法大臣不得提起诉讼。因此，司法大臣在监督公职人员违法行为时，主要是作为保护政府利益的检察官而发挥功能。相比之下，芬兰司法大臣虽然也由政府任命，但他具有很强的独立性，可以视为一种独立的监察机构。

表面看，芬兰司法大臣应属于行政机关内部救济机构，因为他由总统任命。但考察其历史传统以及根据1919年宪法的规定，司法大臣实际上是一个独立的监察机构，他不属于立法、行政和司法部门的任何部门。司法大臣的主要任务是监督总统和内阁遵守宪法和法律，他可以列席总统例会、内阁会议等一切重要会议，有权对总统、内阁成员的行为以及有关决定的合法性予以提醒和指控。当然，司法大臣并不针对政策事项提出建议，只是监督立法以及官员的行为符合宪法、法律的规定或者遵循自然公正原则。当监督受到忽视时，他可以通过年度报告向总统和议会汇报。

为了巩固司法大臣作为法律监护者的地位，芬兰宪法规定司法大臣同时为国家的最高检察长，这一点与瑞典不同。司法大臣的命令，其他检察官必须执行。司法大臣有权在专门的高等法院弹劾最高法院和最高行政法院的法官以及内阁成员。在经过议会批准后，有权在最高法院起诉总统。

当然，为了对司法大臣的权力进行制约，宪法同时规定，当议会或者总统确信司法大臣违反法律时，可以由行政监察专员或者总统指派的其他官员对其提起诉讼。1960年，接到议会两名议员的投诉并经过彻底调查，司法大臣指控国家保险公司董事长和部分高级官员滥用职权，上诉法院对这些官员处以罚金，其中包括最高行政法院院长和政府总理，结果导致总理引咎辞职。这件事充分表明司法大臣的影响力。当发现法院的判决错误或新的证据出现时，司法大臣还有权撤销法院已经发生法律效力的判决。此外，司法大臣也可以受理民事争议。

与行政监察专员相比，芬兰司法大臣的职责范围和权力几乎相同。不过，在监督和指控总统、内阁成员以及最高法院法官等高级官员方面，司法大臣似乎享有更大的权力。司法大臣是芬兰的最高检察长，行政监察专员很少兼任此职。在实际运行中，司法大臣主要监督政府部门和政府官员的违法犯罪行为，而行政监察专员除了监督违法犯罪行为，还受理公民针对不良行政行为的申诉。行政监察专员虽然也有权参加部长委员会会议，但他很少这样做。此外，行政监察专员有一定的任期，但司法大臣并没有固定的任期，也不是终身职务，总统可以解雇或提升司法大臣，这使他的职务缺乏与行政监察专员同等程度的法律保障。当然，由于芬兰权力分立与制衡的精巧设计，司法大臣的职务并没有因此受到很大影响。行政监察专员与芬兰司法大臣的主要区别可以列表如下：

芬兰同时设有权责范围相似甚至部分重叠的两个重要的监察机构——行政监察专员和司法大臣。这就必然涉及两者如何协调的问题。在职责分工方面，为了减轻司法大臣的负担，从1933年开始，来自监狱和军队的申诉转交行政监察专员处理；有时司法大臣认为某些案件由监察专员处理更为妥当，也可以转交监察专员处理；大量的视察工作，如对政府机构、监狱、行政裁判所、法院和其他机构的视察，也由监察专员承担，司法大臣每年只针对特定的主题，如对青少年犯罪的处理进行视察。从功能上讲，监察专员和司法大臣相互补充，共同构成预防和监督公共官员违法犯罪行为的“两道防线”。如果哪一道防线因为某种原因力量较弱，另一道防线则可以弥补其不足。正是这两道坚固厚实的防线，连同其他有效的监督机制和措施，保障了芬兰法律的严格遵循和有效执行，使芬兰成为世界上法治程度较高、廉洁程度较高(巳连续五年成为世界上最清廉的国家)的国家之一。

(三)行政监察专员与以色列审计总长比较

以色列审计总长与其他国家的审计署署长有很大的差别，他是议会的特殊机构，除了享有监督审计政府部门财政支出的广泛权力，还可以监督政府部门和政府官员是否依法行政、是否注重行政效率和是否遵守行政伦理道德等。1950年，首任审计总长开始受理公众的投诉，认为这样可以协助和促进审计工作的开展。审计总长受理投诉的职能逐渐得到公众的认可和接受，申诉案件稳步上升，从1961年的1300多件增加到1966年的3000多件。

随着行政监察专员的概念在以色列政界的广泛传播，有人提出在议会设立独立的行政监察专员的建议，也有人提议通过立法赋予议会审计总长受理公众投诉的职能。1965年，议会成立了专门委员会开始商讨这些建议，最终赞成后一种选择，因为审计总长办公室已经像瑞典行政监察专员一样，成功地将申诉受理、效率监察和行政行为改进建议有机地结合起来。1971年，修改后的《审计总长法》明确规定，审计总长也是处理公众对政府行政行为不满案件的专员。次年，审计总长受理的案件突破10，000件，这比那段时期世界上任何行政监察专员处理的案件都要多。1972年，议会通过了修改后的《审计总长法》，将对军事部门的监察让渡给专门的军事监察专员。

审计总长兼任监察总长，由议会经无记名投票选出，任期5年，只对议会负责，向议会提出报告或意见。但它并不隶属于立法机构，而是一个独立的部门。审计总长任职不能超过两届，非经三分之二的议员同意不能被免职。审计总长有三个重要的助手，即秘书长、法律顾问和监察长办公室主任。其他工作人员大部分是律师，他们拥有一定的工作经历及相关资格条件。审计总署的预算由议会相关委员会提出并由议会批准；其人员雇佣、招聘由审计总长自行决定，不需要与负责编制的内政部商量。

审计总长的职责范围包括政府各部、国家机构、国防单位的分支机构、国营企业及其他部门的有关活动等。审计总长不仅审查上述部门的经费开支情况，还有权审计其工作效率和执法情况。审计的内容、范围、深度在法律规定的范围内由审计总长自主决定。审计总长可不受限制地查阅被审计部门的所有帐目、案卷并向有关人员调查。可以通过各种渠道获取信息，甚至包括那些保密信息。被审计单位在接受审计时，必须立即提供有关资料、文件、备忘录和其他材料。政府所有部门的负责人，每年都要向审计总长报告经费开支和节余情况。对投诉比较集中的机构、个人或事项，审计总长往往会组织专项调查。审计总长在审计、监察过程中发现有不法行为者，可以对其罚款并提出整改建议。审计总长的年度报告要提交议会审计委员会审查，并交议会全体会议讨论，政府机构要认真听取其建议并在工作中贯彻执行。审计总长在出版方面也不受干涉和限制。

可见，以色列审计总长除了履行对政府部门的审计职能，其他职责、权力与行政监察专员基本相似。这种二者相结合的模式，是以色列在特定历史条件下形成的行政监察体制的重要特色，在世界上其他国家相当少见。不过，笔者认为，这种结合有利于强化审计总长作为审计长和监察长的双重角色，促进监察部门更加敏锐地发现政府部门存在的问题，并开展全方位、综合性的监督与调查，从而使其对政府部门的监督和监察更加富有成效。

三、在改进我国监察制度中借鉴行政监察专员制度

如果某项制度仅仅在特定的文化传统、政治体制和社会条件下才能生存和发展，或许并不会引起人们的关注和重视。但是，如果他能够打破文化传统、政治体制、经济发展水平等的限制，迅速地向世界各地繁衍和蔓延，我们不能不对其进行广泛、深入地研究、借鉴和吸收。在改进我国监察制度中，我们应注重借鉴行政监察专员制度。

我国行政监察体制是参照前苏联行政监察体制建立起来的。经过较长时间的发展演进，我国行政监察体制具有如下鲜明特征。1.行政监察职能与党的纪律检查职能交叉，党的纪检机关与监察机关合署办公。1993年初，根据党的十四大关于加强党的纪律和纪律检查工作、加强行政监察机关的职能的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容。1997年5月9日，八届人大常委员会二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》。监察法是在监察条例基础上的进一步修改和完善。在机构设置方面，监察法仍然沿用纪检机关与监察机关两个机关名称、一套工作机构的合署格局。2.监察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导，向本级

人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这种双重领导体制，与我国整体的行政领导体制是一致的。此外，行政监察中的双重领导体制也是历史传统的继承和发展。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。为了进一步完善行政监察体制，中央直属机关已经开始尝试由中央纪检监察机关直接派遣纪检监察机构，这些机构接受中央纪检监察机关的垂直领导。3.监察机构设在政府内部，是一级政府的组成部分之一。各级人民政府都有自己的行政监察机关，负责对一定范围的工作人员进行监察。国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：国务院各部门及其国家公务员；国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：本级人民政府各部门及其国家公务员；本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。

我国行政监察体制恢复建立后，积极探索在改革开放和市场经济条件下依法履行职能，加强对行政机关及其公务员进行监督的有效途径，初步形成了有中国特色的行政监察体制与经验。行政监察工作的加强，对于保证政府重大改革的实施和对外开放的深入发展，促进依法行政、从严治政、廉洁勤政，推动政府转变职能、改进工作作风，以及完善社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设等都发挥了重要作用，体现了合署办公体制的显著优势。中国共产党是我国各项事业的领导核心，各级党委在各级政权中享有崇高的地位和威望，党的纪律检察机关与行政监察机关合署办公有利于加强党对纪检监察工作的统一领导，有利于充分发挥党的威望开展纪检监察工作，推动党风廉政建设和反腐败工作持续深入开展，为保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和经济建设的顺利进行提供有力保障。在相对集权的政治体制下，各级党委和政府的主要领导掌握了大量权力，没有权威性较强的纪检监察机关或许很难对其进行有效的监督，一些大要案正是在各级纪委监察部门的强有力干预下才得到顺利查处，党风廉政建设才取得了重大突破。在我国各级政府中，党员占有相当的比例，推行党纪监督与行政监察合署办公的体制有利于减少职能重叠和工作重复的现象，节省财力、人力和物力资源，提高监督监察的整体效率与效益。党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的纪检监察领导体制和工作机制，是加强党的领导、发挥党的政治优势、形成纪检监察整体合力的组织保证。

但不可否认，我国行政监察的这种合署办公、双重领导体制也造成了职能交叉与权威缺失，有明显的劣势。1.在合署办公的体制下，纪委的地位不断得到发展和强化，行政监察的作用却逐渐被削弱，监察机关首长负责制在纪委的统一领导下难以得到落实，监察机关几乎成了纪委的附庸。在实践中，二者职责不明，权限含混，导致以党代政、党纪政纪处分不分，甚至以党纪处分代替行政处分，行政监察越来越形式化、边缘化。在职责范围方面，由于反腐倡廉的任务依然艰巨，各级纪检监察部门将相当的精力放在对腐败案件特别是大案要案的查处上，而对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等本来属于行政监察范围之内的事务，却没有引起足够的重视和投入足够的精力。这就使得领导干部早期的、轻微的违法乱纪行为没有得到及时的监督和制止，增强了他们的侥幸心理和特权意识，使他们在错误的道路上越走越远，等到纪检监察部门对其严重违法犯罪行为进行查处时，已经造成了难以挽回的损失。这样就形成了一种恶性循环，即纪检监察部门只会也只能查处重大案件；越将主要精力花在查处重大案件，日常行政监察越会受到忽略，重大案件发生的概率越高。可见，合署办公的体制表面上降低了纪检监察的成本，但长远看大大增加了制度运行的成本，使纪检监察工作始终处于被动的、低效率的运行状态。党纪监督与行政监察有许多共同性，甚至在职责范围、监督对象上都有许多重合之处，但二者毕竟性质不完全相同，且面临许多不同的任务，若完全合二为一，负面效应在所难免。2.监察机关的双重领导体制虽然有利于监察机关随时了解和掌握所在行政区域或部门的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关能否及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，地方政府或所在部门在实际工作中对监察机关与部门的制约性很强，加之上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的问题在于：一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人、并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论，在这一悖论中，我们在期待过去没有将来也不会有的事情。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。3.监察机构设在政府内部，成为政府的组成部门之一，这种体制的优势在于监察机构更有利于熟悉情况和收集情报，但如果该级行政机关不愿披露本机关的违法乱纪行为，人为地设置各种障碍，行政监察机关的监察决定或建议则很难强制执行，监察活动也会缺乏应有的透明度。现在的违纪案件往往具有违纪行为隐蔽性，违纪人员狡诈性和顽固性等特点。监督对象反调查能力不断提高，使监察机关很难发现线索。有时即使有了线索，由于关系网的保护、双方订立攻守同盟或受外界其他因素的干预，取证变得异常困难。与违纪行为日益复杂化形成鲜明对比的是，监督部门人员编制少，经费严重不足，装备陈旧落后，现有条件和手段根本不能满足办案的需要。因此，面对越来越多的违纪案件，监察机关深感力不从心，时间久了也就充耳不闻、视而不见了。《中华人民共和国行政监察

法》第25条规定：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”虽然这里用了“应当”规定被监督部门和人员的执行义务，但对那些拒不执行监察机关的监察决定或监察建议的有关部门或人员，法律并没有规定如何追究其责任。在实际工作中，接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关，就算履行了法律义务。监察机关强制执行力的不足，严重影响了监察机关的权威和行政监察对行政机关及其人员的制约作用。当监察机关的直接强制力缺乏时，最好的手段是向人民代表大会常务委员会、所有政府部门、新闻媒体等公开监察活动及其结果，通过权力部门、上级机关以及社会舆论等对有关部门施加影响，促使其纠正违法乱纪行为，同时对其他部门也产生教育和告诫作用。但是，在现行行政监察体制下，我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，是否公开以及在何种程度上公开等往往随领导的改变而改变、随领导意志的改变而改变，普通公民或新闻媒体很少知道监察机构对某些事件的调查处理过程和结果，更谈不上参与和监督了。

体制改革和制度创新是改进行政监察工作的必由之路。在改革和创新中借鉴行政监察专员制度，建立有中国特色的行政监察专员制度，应当成为改进我国监察工作的路径选择，至少可以起到以下作用。1.提升行政监察机构的独立性和权威性，解决长期以来我国监察机构独立性和权威性不足的矛盾。行政监察专员由各级人大选举产生，对人大负责；监察专员的经费由人大单独列支，不受行政权力的制约；行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、人民法院和社会团体的干涉；行政监察专员有任期保障，即使是人民代表大会及其常委会，也只能在监察专员任期届满时对其进行是否连任的信任投票或年度表决，而不能干预监察专员的个案处理；行政监察专员拥有强制性的调查权力，可以进入政府的任何部门、任何工作场所调查取证，对政府部门和政府官员造成强大的威慑力。可以参照其他国家的经验制订专门的《行政监察专员法》，详细规定行政监察专员的任职资格、选举办法、职责范围、权力行使等，充分保障行政监察专员的独立性和权威性。2.理顺监察体制，厘清纪检部门和监察机构的职责界限，解决职能交叉、职责不清、监察不力的矛盾。建立行政监察专员后，国家行政监察机关与党的纪律检察机关合署办公的体制以及行政监察机关的双重领导体制得到调整。行政监察机关以自身名义独立行使监察权，使政府部门和政府官员时刻都能意识到监察机关的存在，从而增强监察机关的威信和影响力。党的纪律检察机关与国家行政监察机关进行合理的职能分工：前者主要抓好党的纪律监督，后者主要负责对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等；前者以大案要案的查处为主，后者以日常监察为主；前者的重点是对党的高级干部的监督，后者的重点是对一般工作人员的监察。二者在分工的基础上密切合作，形成防惩结合、疏而不漏的监督监察网络。行政监察专员直接对各级人大负责，从而使行政监察机关不再实行双重领导体制，从根本上克服监察机关受制于同级政府的倾向。3.促进行政机关合理行政，防微杜渐，防患于未然。依法行政、建设社会主义法治国家是当今时代的重要议题。行政法治不仅要求行政权力依照法律规范行使，而且要求行政权力的行使必须符合法律原则和法律精神，或者说行政权力的行使不仅要符合合法性原则，而且要符合合理性原则。然而在实践中，合法性原则容易得到重视和遵从，而蕴涵在法治精神中的合理性原则并没有得到同等程度的贯彻。法治精神内在地包含合理行政，合理行政是法治精神的必然要求，也只有兼顾合法性原则和合理性原则法治精神才能得到完整而充分的实现。贯彻合理行政原则，关键在于对行政自由裁量权进行有效监督。目前，我国各级政府存在广泛的行政自由裁量权，如果不对行政自由裁量权加以合理性控制，或者说放纵行政自由裁量权，必将使行政自由裁量权如同一匹脱缰的野马，随时都有逾越边界的危险。哈耶克将行政自由裁量权的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告诫人们：“就是那个‘微小的漏洞’，如若处理不当，它将使‘每个人的自由都迟早会丧失’。”行政监察专员以监督监察不合理行政行为、不当行政行为为重点，防止不合理行政行为演化为违法行政行为，捍卫法治精神的完整实现，对于督促行政机关合法合理行政，推动我国的法治建设等将起到不可低估的作用。4.扩大公共参与，提高行政监察工作的公开性和透明度。行政监察专员作为人大的代理监督机构，享有对公共管理部门和公共官员的违法、不良行政行为进行调查、批评、提出建议和公开调查结果的权力。当遇到执行阻力时，监察专员可以向人大报告，借助人大施加影响，或者向新闻媒体公开有关情况，争取舆论的支持。特别是对那些带有普遍性或者较为复杂的案件，行政监察专员会向社会公开调查过程和结果，让公众、政府部门和相关利益人参与讨论，通过公共讨论达到明辨是非、分清责任、形成共识、解决问题的功效。对于相对封闭、缺少透明、公共参与有限的我国行政监察工作来讲，这种改革无疑是十分必要的。行政监察中公共参与的扩大，必将进一步增强公众的参与意识和参与能力，从而使行政权力得到更加广泛、更加全面的监督和制约，确保行政权力始终规范、有序地运行。

作者：陈宏彩

第三篇：完善我国行政监察制度

【摘要】行政监察制度是当代中国政治体制的基本内容，进一步完善我国行政监察制度具有重大的现实意义。当前我国行政监察制度存在法制不健全、监察权力缺乏独立性和整体合力等问题，对此，应从完善行政监察法规体系、理顺行政监察机关与党的纪律检查机关之间的关系、扩大行政监察机关职权，充分发挥执法监察和效能监察职能等方面进行改进。希望这能对完善我国行政监督体制及推进依法行政，建设廉洁政府、高效政府提供较重要的理论参考和指导作用。

【关键词】行政监察；完善；制度

改革开放以来，我国政府在推动社会政治、经济、文化等方面事业不断发展进步的过程中，发挥了重大的积极作用；但由于体制上的原因和行政体制改革不彻底、不同步等问题，我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来，难以形成对行政机关有效的内部制约。完善新时期行政监察制度的建设，无疑是社会主义政治文明建设的重要内容和应有之举，完善行政监察势在必行。

一、完善我国行政监察制度的意义

行政监察制度是指在行政机关内部设定专门的行政机关，对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员是否遵守国家法律和纪律予以检查、调查、处理或提出建议的制度。完善行政监察制度，有助于促进我国的廉洁政治建设、提高行政效率。

1、提升行政监察功能，有助于促进我国的廉洁政治建设。随着社会政治、经济的发展，政府部门存在着不同程度的腐败现象，为维护政治廉洁和政治清明，就必须以制度和法律的形式来管理国家工作人员，确保依法行政。

2、加强行政监察制度，有助于提高行政人员办事效率。目前，不求进取、思想僵化、滥用权力等不良工作作风严重影响了政府工作人员的办事效率，不利于便捷有效地服务于人民。加强行政监察制度，可以把行政人员的工作效率和工作实绩置于公开的监督之下，有利于保证行政工作的高效率和整个行政过程的有效性。

3、完善行政监察制度，有助于保护国家整体利益。任何一个国家政权为了有效地实现其政治统治，必须尽力维护该政权的整体利益，因此，需要制定相关的法律、法规，采取多种监督制度和监察形式，以确保国家的整体利益不受损害。

二、我国行政监察制度存在的问题

我国的行政监察制度在许多方面发挥了极大地作用，取得了相当的成效，但由于社会发展变化较快，行政监察制度存在的不足和弊端也逐渐暴露，主要表现在：

1、监察权力权威性不足，缺乏独立性

监察机关能否有效地发挥其监察功能，很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。行政监察机关对本级政府的依赖性很强，政府领导人对行政监察案件的认识和态度往往会影响行政监察机关依法独立行使行政监察权。由于政府权力的不断扩张和上级监察机关为了取得政府对监察工作的支持，往往“客随主便”尊重下级政府的人事安排，而使监察机关失去独立性。这种以块为主的管理体制，使各级监察机关容易受到来自地方各方面的说情风和关系网的干扰阻挠，影响监察职权的独立行使。

2、行政监察法制不健全，监察运行缺乏透明度

近年來，我国在建立、健全行政法制监督方面做了大量工作，完善和出台了一系列相关法律和法规，为加强我国的行政监督职能发挥了重要的作用。但从总体上看来，我国行政监督的法律和法规还不够健全，各种法律法规之间相互匹配性较差，这就需要尽快出台行政监督相关的法律法规。此外，目前我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。

3、行政监督主体多元，缺乏整体合力

就现状来看，我国有着一个复杂的行政监督系统，各种多元的、互动的监督主体共同发挥着行政监督的职能。由于多元监督主体之间的相互权责关系并没有完全理清，各种不同的行政监督主体虽然都有监督权，在权责细分上却缺乏更明确的规定，或者虽然有明确的规定，但在实践中却无法整合，以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的现象屡屡发生，这种现象严重影响了我国行政监督应有的效率和功能的正常发挥。

三、完善我国行政监察制度的措施

1、完善行政监察法规体系，做到有法可依、执法必严

法治要求一切国家权力都依既定的法律行使，行政监察权作为国家权力，在法治国家中同样需要依法行使。这就需要完善有关行政监察的法律法规体系，不但要有行政监察法等基本的法律规范，而且要加强行政监察权具体运行规范的完善。

首先，需在对行政监察法规体系进行补充和完善。在《行政监察法》的基础上，制定出《监察官保障法》、《政府信息公开法》等一系列相配套的法律、法规和规章，规范行政执法行为，以促使行政机关依法行使职权，保障行政监察工作的开展和发挥。

其次，还需建立健全相应的配套制度（如财产申报制度）等，做到事先预防、事中监控和事后查处相结合，实现对行政权力行使的全过程监察。并对事前和事中的监督予以更多的关注，完善相关制度，改变目前疲于奔命以应对各类腐败案件的状况。

再次，应抓紧时间制定颁布《行政监察法》相关的实施细则。如派出机构的设置、监察干部的任免、监察机关的调查措施、重要监察决定报请本级政府和上级监察机关同意、提请法院冻结存款等方面的问题，亟需立法予以明确。同时，在法律条款中应规定更有操作性的内控、外督的约束机制，着眼于事先防止、事中制止和强化事后惩处，使监察制度规范化、程序化，防止行政监察过程中盲目性、随意性，赋予监察机关强有力的监控措施和强制手段，以增强监察机关的威慑力，使行政监察真正纳入法制轨道。

2、理顺行政监察机关与党的纪律检查机关之间的关系

虽然行政监察与党纪检查在监督对象、内容上存在较大的重合性，但它们之间还是有明显的界限，例如在监督对象、监督内容、监督目标等方面，二者有着明显的区别。邓小平认为，实行党政分开，使党委摆脱日常事务，集中力量作好思想政治工作和组织监督工作，改变党政不分时使党直接处于执行者的地位，才能有效地防止和克服官僚主义。因此，将纪检与行政监察分开，有利于党对行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生，不仅提升人们的法治观念，也有助于改善我国的国际形象。

因此，在各项制度允许的情况下，需将二者在协调配合的基础上分开，党的纪检机关和行政监察机关应当既坚持独立自主、又注重协同配合的原则。在目前“议行合一”的基础上，通过党政分开方面的探索，合理划分党委、政府，纪检、监察等机关的职能权限，使之能相互制约，并使这种制度法律化。同时，按照党政分开的原则，将行政监察机关从“合署办公”的一套工作机构中分离和独立出来，这也是依法行政和加强行政监督的客观要求。

3、扩大行政监察机关职权，充分发挥执法监察和效能监察职能

我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，這与其所肩负的重要使命极不相称。

首先，赋予监察机关以完整的行政处分权。通过修改有关法律，赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职甚至开除公职的权力，使监察机关拥有完整意义上的行政处分权，这样将有助于推进反腐败工作的开展。

其次，加强检察机关对检察建议落实情况的监督权，增加经济处罚权。强化效能监察机构一定的行政惩戒权力，有助于提高监察效能的力度和权威。建议增加经济处罚权，对因决策失误或者指挥不当给国家和人民利益造成严重损失的公职人员，行政监察机关有权责令其赔偿一定经济损失。

再次，坚持廉政监察、执法监察和效能监察同步发展。行政监察机关要通过建立和完善有关法律法规、规章制度规范行政行为，促使行政机关及其公务员更好地依法行政。要把查处违法违纪案件的廉政监察和执法监察、效能监察紧密地结合起来，进一步增强监察机关的整体功能和作用。

【参考文献】

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[2] 赵肖筠， 杨继勇. 行政监察的思考与重构[J]. 晋阳学刊， 1997： （03）.

[3] 朱风琴. 我国行政法制监督体系的缺陷和完善[J]. 安庆师范学院学报， 2003： （5）.

【作者简介】

李岩（1985—），女，北京人，中国人民大学公共管理学院硕士研究生在读，主要研究方向：政府危机公关、行政管理、行政监察制度改革。

作者：李岩