我国行政程序说明理由制度的困境与出路

2022-09-10

一、我国行政程序说明理由制度面临的困境

随着现在国家社会法治的不断进步, 法律制度的不断健全, 行政法治的思想理念也不断深入人心, 行政主体自我监督机制也得到很大发展, 相对人的权利保障也得到进一步实现。然而对于我国的行政说明理由制度来说, 其面临的困境却是不容忽视的, 其面临的突出问题如下:

(一) 缺乏统一的法律规定, 未形成单独完善的体系

我国说明理由制度面临的困境, 最突出表现在我国还没有一部统一的行政程序法, 这导致了我国说明理由制度只能零散的分布在一些单行法或地方规章之中, 比如:《湖南省行政程序规定》第78条规定, 行政执法决定文书应当充分说明决定的理由, 说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由, 仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的, 当事人有权要求行政主体予以说明。《行政处罚法》第31条规定:“行政主体在作出行政处罚决定之前, 应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据, 并告知当事人依法享有的权利。”我国《治安管理处罚法》第94条规定公安机关作出治安管理处罚决定前, 应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据, 并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。

无一部统一的行政程序法, 造就了我国行政说明理由制度分散的特质, 分散于各个单独的法律法规现状又直接导致实施的重重困难。另一反面我国关于行政说明理由制度的规定也相对较为粗浅简略, 缺乏详细的细则, 可操作性较低。在实践中即使在某些方面存在着关于说明理由的规则, 也会被行政主体习惯性的忽视或简化。

(二) 适用范围比较狭窄, 未对授益性行政行为作出规定

从我国目前关于行政说明理由制度的规定, 我们可以发现所有的说明理由程序发生的前提是该行政行为是否定性的行政行为, 所谓的否定性的行政行为即是行政主体作出的对行政相对人不利的处分行为;也就是说如果行政主体作出的是授益性行为的话就不需要说明理由。说明理由制度的适用仅限于否定性的行政行为。然而如果授益性行政行为没有说明理由的相关规定, 那行政主体在作出授益性行政行为的时候就可相对的随心所欲, 行政相对人也无法对行政主体进行监督。故在我看来, 授益性行政行为同样必须说明理由。

(三) 内容上缺乏可操作性

目前相关单行法规中所有关于说明理由制度的规定, 都只是简单粗略的一个大致规定, 只是强调行政主体应该说明理由, 而对为什么需要说明、怎样说明、说明到怎样的程度等并无详细的一个规定。一个法律无相关实施细则可以说是很难实施的, 因其缺乏可操作性, 相反行政主体就拥有了更大的自由裁量权, 无限制的自由裁量必然带来滥用与渎职的恶果。

(四) 违反说明理由的法律后果不明确

纵观我国现行的说明理由制度的规定, 由于无相关行政程序法的细则或者配套实施规则, 说明理由制度在现实中很难得到实现发挥其应有的作用。现有的所有法律法规中根本没有规定违反说明理由的行政主体的法律责任, 无救济何来权利, 没有法律后果的法律可以说是纸面意义上的法律。没有相关的追责机制, 说明理由制度对行政主体来说, 其可以遵守亦可忽视, 而对相对人来说, 他们的权利就更难得到保障了。

二、我国行政程序说明理由制度出路———说明理由制度构建

作为一种成熟制度, 说明理由制度应该有一个完整的体系, 在行政程序中要实现说明理由制度应该从以下几个方面着手。

(一) 说明理由的时间

说明理由的时间, 目前我国学术界存在不同的看法, 有的学者主张, 说明理由应该只在行政行为作出的同时进行, 也有的学者认为, 说明理由不仅应强调与行政行为同时进行, 更不该忽视行政行为作出之前的事前, 即应进行两次说明理由, 事前与事中。在我看来, 说明理由在正常情况下当然应该涵盖事前与事后的, 然而在特殊紧急情况下事后的说明理由也是需要的。

说明理由的时间非限定的, 不可变通的, 而是针对不同的行为, 不同的情况有所变化, 有所区别的。比如, 一般涉及到相对人的重大利益的行政行为作出之前, 行政主体就应当以一定形式在一段时间内向相对人说明理由, 这样行政行为的作出更能得到相对人的支持与理解。另外针对行政主体作出的抽象行政行为, 因为抽象行政行为的复杂性, 行政主体应分阶段的多次向相对人说明理由。在一般行政行为中, 行政主体可在行政行为作出的同时向相对人说明理由, 若遇到特殊紧急情况, 在行政行为发生的事中无法说明理由的, 应在事后向相对人说明理由。

(二) 说明理由的方式

说明理由的方式无非两种, 口头或书面。口头形式固然有简洁, 方便, 成本低等优势, 但其所存在的缺点也是明显的, 非正式的口头形式说明会让相对人的维权缺乏证据。

我认为, 在我国应以书面为主、口头为辅, 只有在例外情况下才能口头说明理由。书面形式相对于口头形式而言更有利于说明理由的具体落实与相对人的权利得到保障, 当然其也可以为司法审查留下正式的证据。

在紧急情况下可用口头形式, 但为保障相对人的知情权, 如相对人提出申请或在情势必要下, 行政主体在事后也应该以书面形式将之前以口头形式作出的说明理由告知相对人。

(三) 说明理由的内容

说明理由的内容应该有充分的基本事实, 有效的法律依据, 合理且正当的理由。

行政主体在作出决定之前应说明其所依据的基本事实, 而对于次要事实可不予说明, 对于存在争议的事实, 行政主体在说明理由时更需要提供相应的证据来支持。行政主体在说明支撑其行政行为具有合法性的法律规范时, 应全面展示其如何确定法律事实基础, 如何选择法律, 如何进行法律位阶的选择, 如何处理法律规范的冲突, 如何依据此法律作出怎样的行政行为。合理且正当的理由体现在行政主体在说明其作出行政决定时考虑到的, 动机、出发点、成本、得失、以至整个的权衡过程, 该理由也必须符合当时的社会生活规则, 符合公共利益需求。

(四) 确定违反行政程序说明理由义务的法律后果

违反说明理由义务应确定以下几种法律后果:

行政主体作出对行政相对人的不利处分而未说明理由的, 将导致行政行为的绝对无效。

行政主体在作出行政行为之前向相对人说明了理由, 但说明理由时存在严重瑕疵如:说明的理由不清不楚, 说理由错误的, 说明理由不充分的, 这些情况下应撤销该行政行为。

行政行为存在一些轻微瑕疵的可以视情况进行追认而补正其效力, 对于说明理由而言也应同样适用此条, 说明理由不能因些许轻微瑕疵就否定行政行为的效力, 这样太影响行政效率。这种情形只能出现在说明理由的形式与时间上。

摘要：行政行为必须说明理由, 该条原则已经为国际所公认, 成为现代法治国家普遍承认的一项原则。随着我国法制建设的不断发展, 我国的行政法制建设也取得很大的进展, 我国的行政说明理由制度亦取得一定的成就。但就说明理由制度的现状而言, 仍存在诸多不足:如法律规定不统一, 行政执法中说明理由程序未得到充分展现, 以及说明理由还存在某些制度性缺陷, 说明理由制度的现状并不乐观, 在许多地方, 用走入困境来形容并不为过, 也并非危言耸听。我国的说明理由制度现状令人堪忧。然而法律规定不统一, 追责机制不健全, 行政程序说明理由制度永远摆脱不了困境。

关键词：行政程序说明理由制度,困境,制度构建,出路